906/28.07.2008 Hotărîre cu privire la aprobarea Metodologiei de evaluare a riscurilor de corupţie în autorităţile şi instituţiile publice

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Metodologiei de evaluare a riscurilor

de corupţie în autorităţile şi instituţiile publice

[Titlul modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

nr. 906  din  28.07.2008

 (în vigoare 12.08.2008) 

Monitorul Oficial nr.152-153 art.935 din 12.08.2008

* * *

Abrogat: 07.09.2018

Hotărîrea Guvernului nr.868 din 05.09.2018

În temeiul art.7 alin.(4) din Legea nr.90-XVI din 25 aprilie 2008 cu privire la prevenirea şi combaterea corupţiei (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2008, nr.103-105, art.391), Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Metodologia de evaluare a riscurilor de corupţie în instituţiile publice (se anexează).

[Pct.2 exclus prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

[Pct.2 modificat prin Hot.Guv. nr.97 din 16.02.2010, în vigoare 19.02.2010]

3. Centrul Naţional Anticorupţie va asigura desfăşurarea evaluării riscurilor de corupţie în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, autorităţilor administrative autonome, altor autorităţi şi instituţii publice prin instruire şi consultare, monitorizarea şi analiza datelor referitoare la evaluarea riscurilor de corupţie, precum şi coordonarea elaborării şi executării planurilor de integritate.

[Pct.3 în redacţia Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

Aprobată

prin Hotărîrea Guvernului

nr.906 din 28 iulie 2008

METODOLOGIA

de evaluare a riscurilor de corupţie în instituţiile publice

I. DISPOZIŢII GENERALE

1. Cadrul de reglementare

Prezenta Metodologie stabileşte cadrul organizatoric şi metodologic al procesului de evaluare a riscurilor de corupţie în ministere, Cancelaria de Stat, alte autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi structurile organizaţionale din sfera lor de competenţă (autorităţile administrative din subordine, serviciile publice desconcentrate şi cele aflate în subordine, precum şi instituţiile publice în care ministerul, Cancelaria de Stat sau altă autoritate administrativă centrală are calitatea de fondator), autorităţile administrative autonome, precum şi alte autorităţi şi instituţii publice (în continuare – instituţie).

[Pct.1 modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

1¹. Noţiuni principale

În sensul prezentei Metodologii, următoarele noţiuni semnifică:

risc – probabilitatea ca un anumit eveniment să aibă loc sau ca o anumită acţiune să se realizeze, probabilitate care variază în funcţie de factorii de risc;

factor de risc – condiţia sau împrejurarea particulară care influenţează gradul de risc, contribuind la apariţia unui anumit eveniment sau la producerea unei acţiuni ori oferind oportunitatea de obţinere a unor avantaje sub orice formă;

identificarea riscurilor – evaluarea pericolelor potenţiale, a cauzelor şi efectelor acestora, precum şi evaluarea posibilităţii instituţiei de a lupta cu corupţia;

analiza riscului – prioritizarea riscurilor după identificarea acestora, oferind informaţii detaliate despre fenomenul corupţiei;

vulnerabilitate – stare de fapt care diminuează capacitatea de reacţie la riscurile existente sau potenţiale ori care favorizează apariţia şi dezvoltarea acestora;

activităţi vulnerabile – activităţile instituţiei care, prin specificul lor, presupun riscuri sporite de corupţie, identificîndu-se în acest sens: lipsa de reglementări, reglementări incomplete, reglementări insuficient de concentrate asupra cerinţei de integritate, familiarizarea insuficientă a angajaţilor cu reglementările, aplicarea inadecvată a reglementărilor;

plan de integritate – un plan concret de acţiuni pentru excluderea sau diminuarea factorilor instituţionali care favorizează sau pot favoriza corupţia în cadrul instituţiei;

reguli de etică – un set de principii morale sau valori, utilizate de instituţie pentru a îndruma conduita instituţiei şi a angajaţilor săi în toate activităţile, atît interne, cît şi externe (codurile de conduită, deontologice).

[Pct.1¹ introdus prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

2. Obiectivele evaluării

Obiective ale evaluării sînt:

identificarea factorilor instituţionali care favorizează sau pot favoriza corupţia;

elaborarea recomandărilor pentru excluderea sau diminuarea efectelor acestora (elaborarea planurilor de integritate).

3. Principiile evaluării

Principii ale evaluării riscurilor sînt:

legalitatea – evaluarea se efectuează în condiţiile prezentei Metodologii, principiul respectîndu-se la toate etapele, inclusiv asigurarea protecţiei informaţiei;

transparenţa – instituţia difuzează informaţii privind rezultatele evaluării în măsura în care transparenţa procesului de evaluare nu aduce atingere securităţii naţionale, vieţii private a persoanei, nivelului de obiectivitate al procesului de evaluare;

participarea – procesul de evaluare se efectuează cu antrenarea şi consultarea tuturor părţilor interesate (subdiviziuni, angajaţi, beneficiari ai serviciilor publice oferite).

4. Modul de organizare a procesului de evaluare

Evaluarea în cadrul instituţiei se efectuează de către grupul de evaluare a riscurilor de corupţie înfiinţat prin ordinul conducătorului instituţiei (în continuare – grupul de evaluare). Grupul de evaluare constă dintr-un număr reprezentativ de conducători ai subdiviziunilor relevante ale instituţiei (de la 5 la 7 membri), inclusiv un angajat al Centrului Naţional Anticorupţie (în continuare – CNA). În calitate de preşedinte al grupului de evaluare este desemnat conducătorul sau adjunctul conducătorului instituţiei.

[Pct.4 în redacţia Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

5. Etapele activităţii de evaluare

Evaluarea se desfăşoară în 3 etape şi se finalizează în termen de pînă la un an de la data desemnării grupului de evaluare.

Etapele evaluării sînt:

evaluarea precondiţiilor;

evaluarea propriu-zisă a riscurilor de corupţie;

elaborarea recomandărilor privind excluderea sau diminuarea efectelor riscurilor de corupţie şi elaborarea planului de integritate.

După finalizarea fiecărei etape de evaluare, în cadrul unei şedinţe a grupului de evaluare, preşedintele grupului prezintă rezultatele etapei, care sînt fixate în raportul de evaluare.

La finalizarea activităţii de evaluare, instituţia, în termen de 30 de zile calendaristice, întocmeşte şi prezintă CNA planul de integritate, aprobat de către conducătorul instituţiei, împreună cu informaţia finală privind activitatea grupului de evaluare.

[Pct.5 în redacţia Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

5¹. Modul de selectare a instituţiei

CNA selectează instituţia care urmează să efectueze evaluarea, în baza datelor statistice, a sondajelor de opinii, a rapoartelor cu privire la corupţie, a analizelor, a cercetărilor şi studiilor tematice despre corupţie şi informează instituţia selectată cu cel puţin două luni pînă la demararea activităţii de evaluare, precum şi plasează această informaţie pe pagina web a CNA.

Numărul instituţiilor în care CNA asigură concomitent desfăşurarea activităţii de evaluare variază în funcţie de complexitatea structurii organizaţionale a instituţiei evaluate, numărul proceselor de lucru desfăşurate de această instituţie şi resursele umane disponibile ale CNA.

[Pct.5¹ introdus prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

5². Atribuţiile angajatului CNA în cadrul activităţii grupului de evaluare

În cadrul grupului de evaluare, angajatul CNA:

a) instruieşte personalul cu funcţii de conducere al instituţiei privind conceptul, scopul şi importanţa evaluării riscurilor de corupţie;

b) instruieşte şi consultă privind metodele de colectare şi evaluare a cadrului normativ, a structurii organizaţionale, a informaţiei privind regulile de etică, a metodelor de identificare şi cercetare a riscurilor;

c) monitorizează activitatea de evaluare a riscurilor;

d) oferă recomandări la elaborarea planului de activităţi al grupului de evaluare, la întocmirea raportului de evaluare şi a planului de integritate;

e) asistă la şedinţele grupului de evaluare, se expune asupra corectitudinii respectării procedurii, înaintînd, după caz, obiecţii sau formulînd recomandări, care se anexează la raportul de evaluare;

f) coordonează elaborarea şi executarea planului de integritate.

[Pct.5² introdus prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

II. EVALUAREA PRECONDIŢIILOR

6. Evaluarea precondiţiilor presupune:

evaluarea cadrului legal relevant pentru instituţie;

evaluarea structurii organizaţionale a instituţiei;

evaluarea regulilor de etică (conduită, deontologice sau altor regulamente ce ţin de conduita angajaţilor instituţiei).

7. Evaluarea cadrului legal presupune:

evaluarea cadrului legal (legi şi acte normative subordonate, inclusiv acte departamentale) relevant pentru instituţie;

evaluarea prevederilor privind activităţile vulnerabile.

8. Evaluarea prevederilor privind activităţile vulnerabile

La evaluarea cadrului legal se va pune accent pe evaluarea prevederilor legale care ţin de activităţile vulnerabile. Prin activităţi vulnerabile se înţelege activităţile instituţiei care, prin specificul lor, presupun riscuri sporite de corupţie. În acest sens, se vor identifica: lipsa de reglementări, reglementări necomplete, reglementări insuficient de concentrate asupra cerinţei de integritate, familiarizarea insuficientă a angajaţilor cu reglementările, aplicarea inadecvată a reglementărilor.

Activităţi vulnerabile pot fi atît activităţi legate de organizarea internă a instituţiei, cît şi activităţi legate de atribuţiile (sarcinile externe) instituţiei. Evaluarea prevederilor privind activităţile vulnerabile poate fi efectuată potrivit modelului expus în anexa nr.1 la prezenta Metodologie.

9. Activităţile vulnerabile legate de organizarea internă a instituţiei

Activităţi vulnerabile legate de organizarea internă a instituţiei sînt activităţile care vizează primordial:

gestionarea informaţiei (deţinerea informaţiei interne; oferirea informaţiei confidenţiale; elaborarea, examinarea, administrarea (păstrarea), dublarea documentelor, inclusiv electronice, confidenţiale; circuitul intern şi extern al documentelor, inclusiv electronice, confidenţiale);

gestionarea mijloacelor financiare (alocarea, controlul şi auditul bugetelor; achitarea cheltuielilor; oferirea şi plata premiilor, primelor şi indemnizaţiilor);

gestionarea bunurilor şi serviciilor (luarea deciziilor referitoare la achiziţie sau închiriere, stabilirea cerinţelor de calitate ale condiţiilor de livrare, desfăşurarea negocierilor, selectarea furnizorilor, administrarea şi alocarea bunurilor în cadrul instituţiei, utilizarea bunurilor instituţiei în afara programului de lucru sau în afara instituţiei).

10. Activităţi vulnerabile legate de atribuţiile (sarcinile externe) instituţiei

Activităţi vulnerabile legate de atribuţiile (sarcinile externe) instituţiei sînt activităţile care vizează primordial:

încasarea plăţilor (impozite, plăţi administrative, datorii etc.);

contractarea (comenzi, licitaţii, tendere, contracte etc.);

plăţi (subvenţii, premii, indemnizaţii, sponsorizări, alocaţii etc.);

acordarea de drepturi (eliberarea de licenţe, permise de conducere, paşapoarte, buletine de identitate, autorizări, certificate etc.);

punerea în aplicare a legii (control, supraveghere, constatare de conformitate sau încălcare a legii, aplicare de sancţiuni etc.).

11. Evaluarea structurii organizaţionale a instituţiei

Evaluarea structurii organizaţionale a instituţiei presupune:

analiza organigramei;

analiza fişelor de post;

analiza proceselor şi procedurilor de lucru.

Evaluarea structurii organizaţionale a instituţiei se efectuează în baza următoarelor criterii:

nivelul de conformitate a structurii organizaţionale a misiunii, atribuţiilor, drepturilor şi obligaţiunilor instituţiei;

nivelul de eficienţă a structurii organizaţionale în raport cu misiunea, atribuţiile, drepturile şi obligaţiunile instituţiei.

12. Evaluarea regulilor de etică

Regulile de etică reprezintă un set de principii morale sau valori utilizate de instituţii pentru a îndruma conduita instituţiei şi a angajaţilor săi în toate activităţile, atît interne, cît şi externe. Regulile de etică se aplică atît individual, cît şi colectiv membrilor instituţiei şi au impact asupra situaţiei interne, precum şi asupra celei externe a instituţiei. Evaluarea regulilor de etică presupune evaluarea măsurii în care regulile oferă orientarea explicită în problemele morale importante, care pot apărea în cadrul activităţilor desfăşurate de instituţie.

III. EVALUAREA PROPRIU-ZISĂ A RISCURILOR DE CORUPŢIE

13. Evaluarea propriu-zisă a riscurilor de corupţie presupune:

cercetarea şi identificarea riscurilor;

analiza riscurilor.

14. Cercetarea şi identificarea riscurilor

În cadrul acestei etape se colectează informaţii despre riscurile reale şi potenţiale de corupţie în cadrul instituţiei.

15. Metodele de cercetare şi identificare a riscurilor

În cadrul acestei etape se utilizează diferite metode, cum sînt:

evaluarea rezistenţei instituţiei faţă de riscurile de corupţie;

operarea chestionarului angajaţilor instituţiei;

evaluarea relaţiilor instituţiei cu publicul;

analiza cazurilor concrete de corupţie.

16. Evaluarea rezistenţei instituţiei faţă de riscurile de corupţie

Evaluarea rezistenţei instituţiei faţă de riscurile de corupţie presupune evaluarea practicilor legate de: selectarea personalului; instruirea personalului; fişele de post; cumulul intern şi extern de funcţii; consultare şi răspundere; disponibilitatea supravegherii; atenţia la integritate; interviurile de evaluare; contactele externe; răspundere şi supraveghere; străini periculoşi; angajaţi periculoşi; cadouri/venit adiţional; siguranţă fizică; legalitatea în raport cu eficienţa; loialitate; comunicare.

Evaluarea rezistenţei instituţiei poate fi efectuată potrivit modelului expus în anexa nr.1 la prezenta Metodologie.

17. Operarea chestionarului angajaţilor instituţiei

Pentru a verifica corectitudinea evaluării rezistenţei faţă de riscurile de corupţie în cadrul instituţiei, se operează chestionarea angajaţilor. În acest sens, drept instrument se recomandă un chestionar-model, expus în anexa nr.2 la prezenta Metodologie. Chestionarul poate fi adaptat specificului instituţiei. Rezultatele chestionării sînt analizate în baza instrumentului de interpretare, expus în anexa nr.3 la prezenta Metodologie.

18. Evaluarea relaţiilor instituţiei cu publicul

Evaluarea relaţiilor instituţiei cu publicul reprezintă examinarea detaliată a procedurilor legate de relaţiile cu publicul, inclusiv procedurile ce ţin de examinarea petiţiilor, nivelul de transparenţă al activităţii instituţiei, pagina web a instituţiei, relaţiile cu mass-media.

19. Analiza cazurilor concrete de corupţie

Analiza cazurilor concrete de corupţie (cazurilor actuale sau tipice de corupţie, comise de angajaţii instituţiei) are drept scop identificarea imperfecţiunii în administrare, precum şi identificarea capacităţilor reale sau potenţiale ale instituţiei de a preveni fenomenul în cauză.

20. Tehnici de cercetare şi identificare a riscurilor

Pentru cercetarea şi identificarea riscurilor de corupţie sînt utilizate următoarele tehnici de colectare a informaţiei:

revizuirea informaţiei de bază – colectarea informaţiei din sursele preexistente, cum ar fi cercetarea anterioară sau evaluarea efectuată de grupuri interesate, oficiali publici, auditori, Curtea de Conturi, Parlament, precum şi informaţii din petiţiile cetăţenilor şi mass-media;

colectarea informaţiei din sondaje – colectarea informaţiei din răspunsurile populaţiei la chestionarele scrise sau la interviuri verbale. Acestea pot fi operate populaţiei în general sau unui grup de persoane selectate pentru efectuarea unei comparaţii;

utilizarea grupurilor-ţintă – colectarea informaţiei utilizînd grupurile-ţintă. Grupurile-ţintă sînt grupuri concrete invitate pentru a discuta subiecte de interes specific. Această tehnică permite o evaluare mai mult calitativă decît cantitativă, oferind informaţii detaliate privind viziunile asupra corupţiei, cauzele acesteia, precum şi idei privind posibilităţile autorităţii de a lupta cu corupţia;

observarea pe teren – observarea unei activităţi concrete.

21. Analiza riscurilor

În unele cazuri este imposibilă evitarea completă a riscurilor, dar este posibilă reducerea riscului identificat pînă la nivelul acceptabil al potenţialului prejudiciu.

De asemenea, este imposibil de a acorda în mod egal timp, atenţie şi resurse oricărui risc identificat. De aceea, este esenţial de a prioritiza riscurile identificate în funcţie de nivelul pericolului pe care-l prezintă pentru instituţie.

Analiza riscurilor se efectuează prin prioritizarea lor. Prioritizarea riscurilor se efectuează în funcţie de impactul riscului, dacă acesta va continua, sau în funcţie de probabilitatea de apariţie a riscului.

22. Prioritizarea riscurilor în funcţie de impact

În funcţie de impact, riscul poate fi:

minor – riscul va avea un efect neînsemnat asupra reputaţiei instituţiei sau asupra capacităţii ei de a-şi atinge obiectivele;

moderat – riscul, dacă nu va fi oprit, ar putea avea un efect semnificativ asupra reputaţiei instituţiei sau asupra capacităţii ei de a-şi atinge obiectivele;

grav – riscul care, prin consecinţele sale, ar pune în pericol stabilitatea instituţiei şi atingerea obiectivelor sale, ar cauza pierderi financiare semnificative, ar pune în pericol succesul unei activităţi sau funcţionarea eficientă a instituţiei.

23. Prioritizarea riscurilor în funcţie de probabilitatea de apariţie

În funcţie de probabilitatea de apariţie, riscul poate fi de:

probabilitate mică de apariţie (risc rar) – riscul ar putea apărea doar în circumstanţe excepţionale sau puţin probabile;

probabilitate medie de apariţie (risc posibil) – riscul ar putea apărea într-un anumit moment în viitor;

probabilitate înaltă de apariţie (risc aproape sigur) – riscul este aşteptat să apară în cursul normal al evenimentelor.

[Pct.23 modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

IV. FINALITĂŢILE EVALUĂRII: ELABORAREA DE RECOMANDĂRI PRIVIND

EXCLUDEREA SAU DIMINUAREA EFECTELOR RISCURILOR IDENTIFICATE

(ELABORAREA PLANURILOR DE INTEGRITATE)

24. Raportul de evaluare a riscurilor

Evaluarea precondiţiilor şi a riscurilor de corupţie finalizează cu întocmirea unui raport de evaluare.

[Pct.24 modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

25. Condiţiile de întocmire a raportului

Raportul de evaluare trebuie să corespundă următoarelor condiţii:

să fie expus într-o manieră coerentă şi consecventă;

să asigure corectitudinea şi claritatea exprimării;

să respecte uniformitatea terminologiei utilizate;

să conţină data şi locul întocmirii, componenţa grupului de evaluare;

să fie semnat de membrii grupului de evaluare.

[Pct.25 modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

26. Condiţiile de fond ale raportului

Raportul de evaluare a riscurilor trebuie să corespundă următoarelor condiţii de fond:

să conţină concluzii privind evaluarea;

să conţină recomandări privind excluderea sau diminuarea efectelor riscurilor identificate.

[Pct.26 modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

27. Structura raportului de evaluare

Raportul de evaluare se întocmeşte potrivit următoarei structuri:

1. Evaluarea precondiţiilor:

1.1. Evaluarea cadrului legal relevant pentru instituţie

1.1.1. Evaluarea generală a cadrului legal

1.1.2. Evaluarea prevederilor privind activităţile vulnerabile legate de organizarea internă a instituţiei

1.1.3. Evaluarea prevederilor privind activităţile vulnerabile legate de atribuţiile (sarcinile externe) instituţiei

1.2. Evaluarea structurii organizaţionale a instituţiei

1.2.1. Analiza organigramei

1.2.2. Analiza fişelor de post

1.2.3. Analiza proceselor şi procedurilor de lucru

1.3. Evaluarea regulilor de etică

2. Evaluarea riscurilor instituţionale de corupţie:

2.1. Evaluarea rezistenţei instituţiei faţă de riscurile de corupţie

2.2. Interpretarea rezultatelor operării chestionarului angajaţilor instituţiei

2.3. Evaluarea relaţiilor instituţiei cu publicul

2.4. Analiza cazurilor concrete de corupţie

3. Analiza riscurilor identificate. Prioritizarea riscurilor. Concluzii generale

4. Recomandări privind excluderea sau diminuarea efectelor riscurilor identificate.

[Pct.27 modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

28. Planul de integritate

În baza raportului de evaluare, grupul de evaluare elaborează proiectul Planului de integritate. Planul de integritate reprezintă un plan detaliat de acţiuni privind prevenirea corupţiei în cadrul instituţiei. La elaborarea Planului se ţine cont de prioritizarea riscurilor. Astfel, vor fi prioritare acţiunile privind diminuarea riscurilor cu impact grav şi riscurile de probabilitate înaltă de apariţie. Aceste acţiuni sînt urmate de acţiunile privind diminuarea riscurilor cu impact moderat şi de probabilitate medie de apariţie. În final se vor trasa acţiuni privind diminuarea riscurilor cu impact minor şi de probabilitate mică de apariţie. Planul de integritate, după coordonare cu toate subdiviziunile interesate ale instituţiei, este aprobat prin ordinul conducătorului instituţiei.

[Pct.28 modificat prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

28¹. Termenul de implementare a planului de integritate

Termenul de implementare a planului de integritate nu poate depăşi 2 ani. Instituţia supusă evaluării raportează semestrial CNA despre implementarea planurilor de integritate. CNA poate solicita informaţii suplimentare despre măsurile care necesită a fi implementate.

CNA informează semestrial autoritatea ierarhic superioară despre implementarea Planului de integritate al instituţiei evaluate şi atenţionează asupra executării calitative şi în termen a măsurilor din plan.

[Pct.28¹ introdus prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

V. REEVALUAREA

29. Reevaluarea riscurilor de corupţie

Prima evaluare este o evaluare etalonată care identifică şi prioritizează riscurile. Reevaluarea (evaluarea repetată) cel mult o dată la 3 ani şi are drept scop măsurarea progresului acţiunilor preventive aplicate riscurilor identificate, aprecierea eficienţei planurilor de integritate, reevaluarea riscurilor iniţiale şi asigurarea utilizării eficiente a resurselor instituţiei.

[Pct.29 în redacţia Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]

[Pct.30 exclus prin Hot.Guv. nr.736 din 17.09.2013, în vigoare 24.09.2013]