Decizia protocolară nr.13.20 din 25.03.2026 \rAviz la proiectul de lege privind amnistia unor categorii de persoane în a căror privinţă a fost pornit proces contravenţional sau au fost sancţionate în baza art.47/1 alin.(1) Cod contravenţional (iniţiativa legislativă nr.52 din 27 februarie 2026)
GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA
A V I Z
la proiectul de lege privind amnistia unor categorii de persoane
în a căror privinţă a fost pornit proces contravenţional sau au
fost sancţionate în baza art.471 alin.(1) Cod contravenţional
(iniţiativa legislativă nr. 52 din 27 februarie 2026)
nr. 13.20 din 25.03.2026
(în vigoare 26.03.2026)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 139-141 art. 36 din 26.03.2026
* * *
Aprobat
în şedinţa Guvernului din 25 martie 2026
Decizia protocolară nr.13.20/2026
PRIM-MINISTRU Alexandru MUNTEANU
Guvernul a examinat proiectul de lege privind amnistia unor categorii de persoane în a căror privinţă a fost pornit proces contravenţional sau au fost sancţionate în baza art.471 alin.(1) Cod contravenţional, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.52 din 27 februarie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.
Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.
Sub aspectul intenţiei de reglementare, potrivit notei de fundamentare, necesitatea elaborării proiectului rezidă în contextul presupusei sancţionări neprobate, injuste şi disproporţionate a unui număr semnificativ de persoane în baza art.471 din Codul contravenţional al Republicii Moldova nr.218/2008 (în continuare – Codul contravenţional). În acest sens, se indică aplicarea a peste 40 000 de amenzi contravenţionale. Totodată, necesitatea amnistiei este motivată prin imposibilitatea achitării amenzilor contravenţionale considerabile – de la 25 000 la 37 500 de lei.
În acelaşi context, în susţinerea iniţiativei legislative se invocă pretinsa existenţă a unor vicii grave la constatarea faptelor contravenţionale de corupere electorală pasivă, imposibilitatea reală de exercitare a dreptului la apărare, examinare superficială a cauzelor de către instanţele de judecată, precum şi caracterul disproporţionat al sancţiunilor.
Prin urmare, se propune ca de amnistie să beneficieze mamele cu copii minori, beneficiarii de pensii prevăzute la art.9 lit.a)-c) din Legea nr.156/1998 privind sistemul public de pensii, beneficiarii de asistenţă socială conform categoriilor prevăzute la art.7 din Legea asistenţei sociale nr.547/2003, precum şi veteranii de război conform categoriilor prevăzute la art.9 lit.a)-d) din Legea nr.317/2024 cu privire la veteranii de război.
Complementar, pe lângă încetarea proceselor contravenţionale şi procedurilor de executare a sancţiunilor contravenţionale, proiectul prevede posibilitatea restituirii sumelor amenzilor contravenţionale achitate până la adoptarea legii, inclusiv a celor achitate în cadrul procedurilor de executare.
În contextul examinării proiectului, se consideră necesară reţinerea următoarele aspecte: ab initio, menţionăm că art.471. "Coruperea electorală pasivă" a fost introdus în Codul contravenţional prin adoptarea Legii nr.230/2024 pentru modificarea unor acte normative. Necesitatea completării Codului contravenţional cu componenţa dată de contravenţie a fost dictată inclusiv de obiectivele şi acţiunile stabilite în Programul naţional de integritate şi anticorupţie pentru anii 2024-2028 şi Planul de acţiuni pentru implementarea Programului naţional de integritate şi anticorupţie pentru anii 2024-2028, aprobate prin Hotărârea Parlamentului nr.442/2023. În special, se va reţine obiectivul specific
1.4 "Consolidarea integrităţii şi reducerea corupţiei în procesul electoral, până în anul 2028".
Drept urmare, pentru atingerea obiectivului propus, s-a constatat necesitatea intervenţiei normative în vederea asigurării caracterului democratic al alegerilor, precum şi alinierii legislaţiei naţionale la bunele practici internaţionale în domeniu. Astfel, stabilirea răspunderii contravenţionale pentru comiterea coruperii electorale pasive contribuie la protejarea ordinii de drept şi a integrităţii scrutinelor electorale, fiind un instrument de restabilire a echităţii sociale ce asigură exercitarea efectivă a votului liber exprimat.
În acest context, fenomenul coruperii electorale reprezintă o ameninţare gravă la adresa corectitudinii şi integrităţii procesului electoral. Prin natura sa, acesta afectează exercitarea liberă a dreptului de vot, compromite egalitatea concurenţilor electorali şi subminează încrederea cetăţenilor în instituţiile statului şi în mecanismele democratice de formare a puterii publice. Or, potrivit principiilor consacrate în Constituţia Republicii Moldova şi în legislaţia electorală, votul trebuie să fie exprimat în mod liber şi independent, fără influenţe sau stimulente materiale care ar putea altera voinţa alegătorului.
În continuare, referindu-ne nemijlocit la propunerea adoptării unui act de clemenţă în raport cu persoanele care au comis contravenţia prevăzută la art.471 din Codul contravenţional, se vor reţine următoarele.
În primul rând, se notează că amnistia constituie un act de clemenţă acordat de legislator. Prin urmare, oportunitatea sau inoportunitatea aplicării amnistiei faţă de persoanele care au comis contravenţia prevăzută la art.471 din Codul contravenţional este o decizie ce aparţine în exclusivitate legiuitorului.
Astfel, potrivit art.66 lit.p) din Constituţia Republicii Moldova, adoptarea actelor privind amnistia este una dintre atribuţiile de bază ale Parlamentului. Totodată, conform art.31 din Codul contravenţional, amnistia este actul care are ca efect înlăturarea răspunderii contravenţionale şi a executării sancţiunii contravenţionale, reducerea sau comutarea sancţiunii contravenţionale, acesta neavând efecte asupra măsurilor de siguranţă şi nici asupra drepturilor victimei.
Deoarece contravenţiile sunt considerate fapte de natură penală (a se vedea Ziliberberg v. Moldova, 1 februarie 2005, §§ 32-36), sunt relevante aprecierile Curţii Constituţionale în materia aplicării amnistiei.
Aşadar, în Hotărârea nr.10 din 24 iulie 2025 privind controlul constituţionalităţii articolelor I punctul 4 din Legea nr.74 din 31 martie 2022, II din Legea nr.247 din 29 iulie 2022 şi VII din Legea nr.316 din 17 noiembrie 2022 (amnistierea deţinuţilor pe viaţă) (sesizarea nr.90a/2025), Curtea a statuat: "46. […] Parlamentul deţine prerogativa exclusivă de a adopta acte privind amnistia şi de a reglementa prin lege organică procedura de acordare a amnistiei (articolele 66 lit.p) şi 72 alin.(3) lit.o) din Constituţie). […]."
La fel, potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr.134 din 24 octombrie 2024 de inadmisibilitate a sesizărilor nr.73g/2024 şi nr.135g/2024 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolele 1 alin.(2), (3), (6) şi 6 alin.(1) lit.a1) din Legea privind amnistia în legătură cu aniversarea a XXX-a de la proclamarea independenţei Republicii Moldova nr.243 din 24 decembrie 2021 (lipsa unor comisii speciale în cadrul inspectoratelor de poliţie în vederea aplicării amnistiei în cazul persoanelor condamnate care nu execută în mod efectiv pedeapsa cu închisoarea), "51. […] legislatorul are, în baza art.72 alin.(3) lit.n) şi o) din Constituţie, atât competenţa de a reglementa infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora, cât şi prerogativa de a înlătura răspunderea penală sau executarea pedepsei prin acordarea amnistiei şi graţierii. Prin urmare, amnistia constituie un act de clemenţă acordat de legislator prin lege organică pe baza unor considerente social-politice şi de politică penală, prin care se înlătură răspunderea penală, executarea pedepsei şi alte consecinţe ale condamnării."
În concluzie, se relevă că decizia privind acordarea amnistiei, inclusiv în materia dreptului contravenţional, aparţine în exclusivitate discreţiei legiuitorului, Parlamentul fiind autoritatea competentă să stabilească atât oportunitatea adoptării unui asemenea act de clemenţă, cât şi condiţiile şi limitele aplicării acestuia.
Cu toate acestea, fără a aduce atingere acestei prerogative constituţionale a Parlamentului, se consideră necesară evidenţierea următoarelor chestiuni şi aspecte problematice în contextul intenţiei liberării de răspundere contravenţională pentru comiterea contravenţiei prevăzute la art.471 din Codul contravenţional.
Preliminar, fiind evidenţiată mai sus importanţa sancţionării fenomenului coruperii electorale şi efectele negative pe care le comportă acesta, amnistierea unor asemenea fapte contravenţionale este de natură să transmită un semnal contradictoriu în raport cu angajamentele asumate de statul Republica Moldova în materia consolidării integrităţii publice şi combaterii corupţiei, inclusiv în domeniul electoral. Mai mult decât atât, promovarea unei amnistii pentru faptele de corupere electorală la o perioadă atât de scurtă de la introducerea normei contravenţionale care sancţionează această conduită riscă să compromită efectul preventiv şi descurajator al reglementării respective. O asemenea intervenţie legislativă poate crea percepţia că sancţionarea coruperii electorale este lipsită de consecinţe reale, ceea ce ar putea încuraja repetarea cu o amploare şi mai mare a unor astfel de practici în cadrul viitoarelor procese electorale.
Dintr-o altă perspectivă, pornind de la faptul că instituţia amnistiei, după natura sa juridică, reprezintă o măsură excepţională determinată de raţiuni de politică penală şi contravenţională, aplicabilă în considerarea intereselor generale ale societăţii (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr.134 din 24 octombrie 2024, § 52), se notează că recurgerea la un asemenea instrument legislativ trebuie să fie justificată prin existenţa unor circumstanţe deosebite şi a unor motive obiective care să impună o derogare de la regimul general al răspunderii juridice.
Totuşi, din analiza argumentelor expuse în nota de fundamentare nu rezultă expres existenţa unor circumstanţe extraordinare sau a unor considerente de interes public major care să justifice instituirea unei asemenea măsuri de clemenţă legislativă. De fapt, motivaţia expusă în cadrul notei de fundamentare se referă, în mare parte, la existenţa unor presupuse vicii sau încălcări de ordin procedural în contextul constatării şi examinării contravenţiilor de corupere electorală pasivă, precum lipsa unui probatoriu suficient, încălcarea dreptului la apărare, examinarea superficială a cauzelor de către instanţele de judecată etc.
Se va reţine că, aferent pretinselor încălcări de ordin procedural în contextul proceselor contravenţionale instrumentate, Codul contravenţional prevede suficiente mecanisme şi instrumente juridice menite să remedieze viciile şi abaterile de procedură admise, ca urmare a examinării unei cauze contravenţionale. Printre acestea, pot fi menţionate:
- declararea nulităţii procesului-verbal cu privire la contravenţie în cazul prevăzut la art.445;
- posibilitatea contestării în instanţa de judecată a procesului-verbal cu privire la contravenţie (art.443 alin.(9)) sau a deciziei agentului constatator asupra cauzei contravenţionale (art.448);
- imposibilitatea admiterii şi, respectiv, excluderii probelor care au fost obţinute prin violenţă, ameninţări sau prin alte mijloace de constrângere, prin metode ce contravin prevederilor ştiinţifice sau prin încălcarea esenţială a drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale persoanei, inclusiv a dreptului la apărare sau a dreptului la interpret/traducător (art.425 alin.(6));
- posibilitatea contestării hotărârii judecătoreşti prin intermediul căii ordinare de atac (capitolul VIII);
- posibilitatea solicitării revizuirii procesului contravenţional prin intermediul căii extraordinare de atac (capitolul IX).
Având în vedere cele menţionate supra, se constată că argumentele expuse în nota de fundamentare nu relevă existenţa unor circumstanţe excepţionale de politică penală sau contravenţională care să justifice recurgerea la instituţia amnistiei. Motivele invocate de autor vizează, în esenţă, pretinse deficienţe de ordin procedural în procesul de constatare, examinare şi soluţionare a cauzelor contravenţionale.
Or, asemenea aspecte ţin de legalitatea administrării probelor, de respectarea garanţiilor procesuale ale persoanei în procesul contravenţional şi de legalitatea actelor procesuale întocmite de agentul constatator sau emise de instanţa de judecată, nu şi de necesitatea adoptării unui act de amnistie. Eventualele încălcări sau vicii procedurale urmează a fi remediate exclusiv prin intermediul mecanismelor procesuale prevăzute de Codul contravenţional, inclusiv prin contestarea procesului-verbal cu privire la contravenţie sau a deciziei agentului constatator, prin exercitarea căilor ordinare şi extraordinare de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, precum şi prin excluderea probelor obţinute cu încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanei.
În caz contrar, adoptarea unei legi de amnistie pentru a remedia eventuale erori sau încălcări admise în procesul de constatare şi examinare a contravenţiilor ar conduce la substituirea mecanismelor procesuale specifice procesului contravenţional, ceea ce este incompatibil cu natura juridică şi scopul amnistiei, consfinţită ca măsură excepţională de politică sancţionatorie, aplicabilă numai pe baza unor considerente social-politice şi de politică punitivă. Prin urmare, se apreciază că soluţia legislativă propusă nu este justificată din perspectiva scopului şi naturii juridice a instituţiei amnistiei în sensul art.31 din Codul contravenţional.
Mai mult decât atât, utilizarea amnistiei contravenţionale ca un "remediu juridic" pentru acoperirea unor eventuale erori procedurale riscă să afecteze indirect mai multe drepturi procedurale fundamentale, în special dreptul la un proces echitabil în partea ce ţine de posibilitatea contestării în faţa unui organ judiciar a erorilor de drept şi de fapt comise la toate etapele procesului (a se vedeaÖztürk v. Germania, 21 februarie 1984, § 56).
La fel, se notează că legislativul nu trebuie să-şi asume, prin adoptarea unui act de clemenţă, corectarea unor pretinse erori procesuale admise de către organele de constatare sau instanţele judecătoreşti. Or, în acest caz, se creează riscul unor interferenţe asupra principiului separaţiei puterilor în stat, prin afectarea delimitării competenţelor dintre puterea legislativă, care adoptă actele de clemenţă, şi puterea judecătorească, care are competenţa exclusivă să examineze şi să soluţioneze eventualele erori procedurale comise în cadrul procesului contravenţional.
În al doilea rând, se menţionează că în art.471 alin.(3) din Codul contravenţional este prevăzut un temei special de liberare de răspundere contravenţională. Astfel, potrivit normei prenotate, persoana care a săvârşit fapta prevăzută la alin.(1) este liberată de răspundere contravenţională dacă s-a autodenunţat şi/sau a contribuit activ la descoperirea ori la contracararea săvârşirii faptei de corupere electorală.
În acest sens, se notează că mecanismul prevăzut la alin.(3) este mai adecvat şi mai oportun din perspectiva politicii sancţionatorii şi a combaterii fenomenului corupţiei electorale, întrucât acesta stabileşte caracterul condiţionat al liberării de răspundere (persoana s-a autodenunţat şi/sau a contribuit activ la descoperirea ori la contracararea săvârşirii faptei de corupere electorală). Per a contrario, în ipoteza aplicării amnistiei în varianta proiectului, aceasta ar fi aplicabilă indiferent de comportamentul persoanei.
Având în vedere că norma de la alin.(3) stimulează cooperarea cu autorităţile competente, acest fapt contribuie semnificativ la descoperirea şi sancţionarea unor alte fapte de aceeaşi natură. Astfel, temeiul special de liberare de răspundere prevăzut la alin.(3) este mai compatibil cu obiectivul de prevenire şi combatere a faptelor de corupere electorală, deoarece permite atât sancţionarea faptelor, cât şi stimularea colaborării persoanelor cu autorităţile competente, fără a anula caracterul preventiv şi disuasiv al sancţiunii contravenţionale. Adoptarea unui act de clemenţă contravenţională ar putea afecta coerenţa politicii sancţionatorii în materia coruperii electorale şi, totodată, ar diminua eficienţa mecanismului juridic prevăzut la art.471 alin.(3).
Adiţional, se menţionează că, în opoziţie cu prevederile art.1 alin.(2) din proiectul de lege, de liberarea de răspundere contravenţională prevăzută la art.471 alin.(3) poate beneficia orice persoană, nefiind stabilite limitări în funcţie de anumite categorii de persoane.
În al treilea rând, cu referire la argumentele privind caracterul disproporţionat al sancţiunii stabilite la art.471, precum şi invocarea stării financiare precare a persoanelor sancţionate, se consideră necesară reţinerea următoarelor observaţii.
Curtea Constituţională, prin adoptarea Deciziei nr.1 din 21.01.2025 de inadmisibilitate a sesizărilor privind excepţiile de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolul 471 din Codul contravenţional (coruperea electorală pasivă), a statuat: "319. […] incriminarea faptelor, stabilirea pedepsei pentru acestea, precum şi regimul executării acestora ţin de competenţa Parlamentului şi se bazează pe raţiuni de politică penală. Parlamentul posedă, în acest sens, o marjă discreţionară, în măsura în care nu afectează de o manieră nejustificată drepturile fundamentale ale persoanei şi respectă principiile constituţionale (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.49 din 31 mai 2018, § 29; DCC nr.88 din 12 septembrie 2019, § 19, DCC nr.54 din 2 iunie 2020, § 28). Totuşi, această marjă discreţionară a legislatorului nu trebuie să afecteze principiul proporţionalităţii sancţiunii aplicate prin raportare la fapta contravenţională şi la circumstanţele cazului. Parlamentul trebuie să estimeze, in abstracto, în funcţie de o serie de criterii, printre care şi frecvenţa fenomenului infracţional sau gradul de pericol social al acestuia, care sunt limitele de pedeapsă potrivite (DCC nr.124 din 25 noiembrie 2019, § 22)."
Totodată, în aceeaşi decizie, Curtea a notat că "323. […] prevederile Codului contravenţional, inclusiv normele contestate, stabilesc garanţii suficiente, apte să asigure individualizarea sancţiunilor în fiecare caz particular. Prin urmare, Curtea constată că, prin instituirea unor amenzi disuasive în cazurile de corupţie electorală, nu sunt afectate dispoziţiile articolului 46 din Constituţie (n.a.)."
Pe lângă posibilitatea individualizării sumei amenzii în limitele stabilite de sancţiunea normei contravenţionale pentru fiecare cauză în mod particular, se notează asupra dreptului contravenientului de a achita jumătate din amenda stabilită dacă o plăteşte în cel mult trei zile lucrătoare de la data aducerii la cunoştinţă a deciziei de aplicare a sancţiunii contravenţionale.
În acelaşi context, se va reţine că, potrivit art.8 din Codul contravenţional, răspunderea contravenţională are un caracter personal, persoana fiind supusă răspunderii doar pentru fapta săvârşită cu vinovăţie. Acest principiu reflectă unul dintre fundamentele dreptului sancţionator, potrivit căruia consecinţele juridice ale unei conduite ilicite trebuie suportate de persoana care a săvârşit fapta. Or, instituirea unei amnistii pentru faptele de corupere electorală pasivă, motivată prin invocarea unei stări financiare precare ale persoanelor sancţionate, riscă să golească de conţinut acest principiu, înlăturând răspunderea persoanelor care au săvârşit cu vinovăţie asemenea fapte şi diminuând caracterul responsabil al conduitei electorale.
În altă ordine de idei, aferent propunerii de restituire a sumei amenzilor contravenţionale deja achitate, se constată că nota de fundamentare nu conţine o evaluare a impactului financiar al măsurii propuse şi nu indică volumul estimativ al mijloacelor financiare care ar urma să fie restituite din bugetul de stat. Totodată, nu sunt identificate sursele de acoperire a cheltuielilor respective, contrar cerinţelor de fundamentare financiară a iniţiativelor legislative care implică impact asupra bugetului de stat.
Astfel, nu sunt respectate prevederile art.271 alin.(5) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, potrivit căruia, în cazul proiectelor actelor normative care constituie iniţiativă legislativă a Preşedintelui Republicii Moldova, a deputaţilor în Parlament, a Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, precum şi în cazul proiectelor actelor normative elaborate de autorităţile administraţiei publice locale, nota de fundamentare conţine informaţii privind efectele soluţiilor propuse asupra societăţii, economiei şi bugetului public naţional sau, după caz, bugetului public local.
Prin urmare, se notează că, potrivit art.131 alin.(6) din Legea Supremă, nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.
Sub acest aspect, se apreciază drept relevante statuările Curţii Constituţionale în materia adoptării actelor normative cu impact financiar. Astfel, în Hotărârea nr.4 din 21.01.2021 pentru controlul constituţionalităţii Legii nr.234 din 16 decembrie 2020 cu privire la funcţionarea limbilor vorbite pe teritoriul Republicii Moldova, Curtea a statuat: "70. […] în cadrul procedurilor legislative cu impact bugetar, prevederile alineatului (4) din articolul 131 din Constituţie stabilesc o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern, în sensul în care existenţa acceptului prealabil al Guvernului în privinţa propunerilor legislative care implică majorarea cheltuielilor reprezintă o condiţie imperativă, de la care legislativul nu poate deroga. Din norma constituţională se deduce în mod univoc faptul că acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală. Nerespectarea acestei condiţii constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, §§ 48 şi 74; HCC nr.11 din 25 martie 2014, § 62; HCC nr.28 din 19 noiembrie 2020, §§ 38-39). […]."
În contextul celor expuse mai sus, Guvernul nu susţine proiectul de lege respectiv.