Decizia protocolară nr.17.27/2026 din 15.04.2026 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.231/2010 cu privire la comerţul interior (asigurarea protecţiei sociale a populaţiei) (iniţiativa legislativă nr.70 din 11 martie 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege pentru modificarea Legii

nr. 231/2010 cu privire  la comerţul  interior

(asigurarea protecţiei sociale a populaţiei)

(iniţiativa legislativă nr.70 din 11 martie 2026)

nr. 17.27  din  15.04.2026

 (în vigoare 16.04.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.170-172 art. 52 din 16.04.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 15 aprilie 2026

Decizia protocolară nr.17.27/2026

PRIM-MINISTRU  Alexandru MUNTEANU

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea Legii nr.231/2010 cu privire la comerţul interior (asigurarea protecţiei sociale a populaţiei), înaintat cu titlul de iniţiativă legislativă (nr.70 din 11 martie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.

Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.

Potrivit notei de fundamentare ce însoţeşte proiectul de act normativ se propune consacrarea la nivel de lege a listei produselor social importante, precum şi a mecanismului de formare a preţurilor de comercializare a acestora, inclusiv prin plafonarea adaosului comercial şi instituirea competenţelor de control asupra respectării acestor reguli.

Scopul declarat al intervenţiei legislative constă în prevenirea creşterii necontrolate a preţurilor şi în asigurarea protecţiei sociale a populaţiei.

Sub aspect de principiu, se reţine că soluţia legislativă propusă instituie, cu caracter general şi nedeterminat în timp, un mecanism de plafonare a adaosurilor comerciale pentru o listă extinsă de produse, prin transpunerea în corpul legii a unor reglementări care, până în prezent, au fost stabilite prin hotărâre a Guvernului. Or, potrivit art.126 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova, "economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă".

Dezvoltând aceste prevederi, art.3 alin.(1) din Legea concurenţei nr.183/2012 stabileşte că "statul asigură libertatea activităţii de întreprinzător, protecţia concurenţei loiale şi apărarea drepturilor şi intereselor întreprinderilor şi ale cetăţenilor contra practicilor anticoncurenţiale şi concurenţei neloiale".

Totodată, alin.(3) al aceluiaşi articol indică: "Preţurile la produse se determină în procesul liberei concurenţe, pe baza cererii şi ofertei, dacă legea specială nu prevede altfel." Alin.(4) din acelaşi articol instituie o excepţie de la principiul prevăzut la alin.(3), precizând că "pentru sectoarele economice în care concurenţa este restrânsă sau nu există, precum şi în împrejurări excepţionale (cum ar fi: situaţiile de criză, dezechilibrul major dintre cerere şi ofertă), Guvernul este în drept să dispună şi/sau să aplice măsuri cu caracter temporar pentru a împiedica sau chiar pentru a bloca creşterea excesivă a preţurilor. Aceste măsuri sunt adoptate prin hotărâre a Guvernului pentru o perioadă de 6 luni, care poate fi prelungită succesiv pentru perioade de cel mult 3 luni, atâta timp cât persistă împrejurările care au justificat hotărârea Guvernului".

Competenţa de a stabili măsuri de împiedicare şi blocare a creşterii excesive a preţurilor, după cum se deduce norma citată, ţine de Guvern. Mai mult decât atât, aceste măsuri au caracter temporar, iar aplicabilitatea lor este condiţionată de existenţa împrejurărilor care au determinat aceste măsuri. Consacrarea unor asemenea măsuri la nivel de lege, într-o formulă rigidă şi permanentă, deturnează mecanismul reglementat de legislaţia concurenţială şi reduce flexibilitatea necesară pentru a adapta intervenţia publică la evoluţiile economice concrete.

Astfel, Guvernul pledează pentru ca intervenţiile asupra mecanismului de formare a preţului să rămână limitate în timp, justificate de disfuncţionalităţi concrete ale pieţei şi instituite prin acte normative subordonate legii.

Proiectul de lege transpune, în esenţă, reglementările actualmente prevăzute în Hotărârea Guvernului nr.774/2016 cu privire la preţurile de comercializare a produselor social importante, care, potrivit modificărilor operate prin Hotărârea Guvernului nr.198/2025 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr.774/2016 cu privire la preţurile de comercializare a produselor social importante, urmează a fi abrogată începând cu data de 30 aprilie 2026.

În ceea ce priveşte mecanismul de aplicare a noilor reguli, se atestă necesitatea clarificării bazei de calcul pentru adaosul comercial limitat, în special în situaţiile în care furnizorii acordă rabaturi, bonusuri de performanţă, puncte de loialitate sau alte instrumente de promovare a vânzărilor. În lipsa unor prevederi clare privind modul de determinare a preţului de achiziţie sau a preţului de livrare în asemenea cazuri, norma riscă să genereze incertitudine şi dificultăţi de aplicare.

În acelaşi timp, atribuirea controlului asupra respectării acestor prevederi Inspectoratului Control Financiar de Stat şi Serviciului Fiscal de Stat necesită clarificarea expresă a competenţelor, a mecanismului de constatare a încălcărilor şi a delimitării faţă de atribuţiile altor autorităţi de control, pentru a evita suprapuneri şi incertitudini în procesul de aplicare.

Sub aspectul compatibilităţii cu angajamentele asumate de Republica Moldova în procesul de aderare la Uniunea Europeană, se constată că proiectul generează rezerve suplimentare. Deşi nota de fundamentare menţionează expres că proiectul nu urmăreşte armonizarea legislaţiei naţionale cu legislaţia Uniunii Europene, orice intervenţie asupra Legii nr.231/2010 cu privire la comerţul interior necesită a fi examinată şi prin prisma faptului că această lege transpune parţial prevederile Directivei (UE) 2019/633 a Parlamentului European şi a Consiliului din 17 aprilie 2019 privind practicile comerciale neloiale dintre întreprinderi în cadrul lanţului de aprovizionare agricol şi alimentar.

Mai mult decât atât, în calitate de stat candidat pentru aderarea la Uniunea Europeană, Republica Moldova se angajează în reforme care susţin liberalizarea pieţelor şi eliminarea intervenţiilor administrative.

Criteriile de aderare includ existenţa unei economii de piaţă funcţionale şi capacitatea de a face faţă presiunilor concurenţiale şi forţelor pieţei, iar capitolele acquis-ului direct relevante în speţă sunt Capitolul 1 "Libera circulaţie a mărfurilor", care presupune că produsele trebuie să circule liber în cadrul Uniunii, şi Capitolul 8 "Politica în domeniul concurenţei", care vizează prevenirea comportamentelor anticoncurenţiale şi a ajutoarelor de stat ce distorsionează concurenţa în piaţa internă.

Aplicând testul de proporţionalitate, măsura nu este adecvată (deoarece nu demonstrează că plafonarea generală a adaosurilor comerciale conduce efectiv la reducerea preţurilor finale), nu este necesară (întrucât nu sunt analizate alternative mai puţin invazive) şi nu este proporţională (întrucât afectează în mod general toţi operatorii economici, indiferent de structura costurilor).

Din această perspectivă, se consideră că instituirea unui mecanism permanent de control administrativ al preţurilor este incompatibilă cu principiile economiei de piaţă funcţionale, evaluate în cadrul criteriilor de aderare la Uniunea Europeană şi ridică riscuri în contextul Capitolului 8 "Politica în domeniul concurenţei", unde intervenţiile asupra preţurilor sunt admise doar cu caracter excepţional.

De asemenea, proiectul nu este susţinut de o fundamentare economico-juridică suficientă. Nota de fundamentare susţine că nu este necesară evaluarea impactului, întrucât proiectul nu ar institui reglementări noi, ci doar ar consacra la nivel de lege reglementări deja existente. O asemenea abordare nu poate fi susţinută. Dimpotrivă, în condiţiile în care proiectul intervine nemijlocit asupra mecanismului de formare a preţurilor, asupra structurii costurilor şi asupra rentabilităţii operatorilor economici, este necesară o analiză ex post a efectelor produse de aplicarea reglementării pe parcursul ultimilor ani, inclusiv sub aspectul impactului asupra producătorilor, comercianţilor, consumatorilor şi nivelului efectiv al preţurilor. Lipsa unei asemenea evaluări nu permite aprecierea necesităţii şi eficienţei reglementării propuse şi nici a proporţionalităţii acesteia în raport cu obiectivul urmărit.

Totodată, proiectul nu examinează alternativă de politici mai puţin intruzive şi mai compatibile cu economia concurenţială, cum ar fi măsurile ţintite de sprijin social pentru categoriile vulnerabile, intervenţiile temporare şi motivate în situaţii excepţionale sau instrumentele fiscale şi de compensare orientate către consumatorul final.

Sub aspectul corelării cu legislaţia sectorială, relevăm existenţa unor neconcordanţe în conţinutul listei produselor social importante.

Notele 1 şi 2 din anexa la Regulament, cuvintele 1neambalată" şi "neambalaţi", aferente pâinii şi colacilor, contravin prevederilor pct.34 din Regulamentul sanitar pentru unităţile comerciale care practică activitate de comerţ cu produse alimentare, aprobat Hotărârea Guvernului nr.206/2023, conform cărora pâinea şi produsele de panificaţie mici se comercializează doar ambalate şi etichetate în conformitate cu Legea nr.279/2017 privind informarea consumatorului cu privire la produsele alimentare. Acestea contravin şi Legii nr.296/2017 privind cerinţele generale de igienă a produselor alimentare, în special art.18, precum şi Legii nr.306/2018 privind siguranţa alimentelor. De menţionat că neconcordanţele în cauză pot genera dificultăţi de aplicare şi riscuri pentru siguranţa alimentară.

De asemenea, în cazul untului, cerinţa privind conţinutul de grăsime trebuie corelată cu prevederile conform pct.4 subpct. 71) din Cerinţele de calitate pentru lapte şi produsele lactate, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.158/2019, care stabilesc un minim de 80% de grăsime din lapte.

Produsele de la punctele 14-16 (măşti medicale, mănuşi medicale şi produse biocide) au fost incluse în contextul pandemiei COVID-19, prin Hotărârea Guvernului nr.130/2020, cu caracter temporar. Având în vedere încetarea situaţiei de urgenţă de sănătate publică de interes internaţional, menţinerea acestora în listă nu mai este justificată.

Totodată, a se reţine că instituirea intrării în vigoare a legii la data publicării, prin derogare de la regula generală aplicabilă actelor normative, afectează previzibilitatea normei şi termenul rezonabil de conformare pentru mediul de afaceri, cu atât mai mult cu cât proiectul instituie obligaţii şi restricţii directe în sarcina operatorilor economici, respectiv sub acest aspect, soluţia propusă necesită revizuire.

În contextul celor expuse, Guvernul apreciază că, deşi obiectivul de protecţie socială urmărit de autorii iniţiativei este legitim, soluţia normativă propusă nu poate fi susţinută în redacţia prezentată. Proiectul consacră la nivel de lege un mecanism care, potrivit naturii sale juridice şi economice, trebuie să rămână excepţional, temporar şi flexibil, nu este susţinut de o evaluare suficientă a impactului economic şi social, comportă multiple necorelări cu legislaţia concurenţială, cu normele sectoriale aplicabile şi cu regulile tehnicii legislative, nu demonstrează în mod convingător proporţionalitatea măsurilor propuse în raport cu obiectivul urmărit, precum şi necesită o revizuire substanţială, cu reevaluarea compatibilităţii sale cu obiectivele procesului de aderare la UE, cu principiile unei economii de piaţă funcţionale şi concurenţiale şi cu exigenţele de calitate ale reglementării.

În concluzie, Guvernul nu susţine proiectul respectiv.