Decizia protocolară nr.25.23/2026 din 11.06.2026 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova (prevenirea şi combaterea traficului de droguri, etnobotanicelor sau analogilor acestora) (iniţiativa legislativă nr.138 din 29 aprilie 2026)
GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA
A V I Z
la proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova
(prevenirea şi combaterea traficului de droguri, etnobotanicelor sau analogilor acestora)
(iniţiativa legislativă nr.138 din 29 aprilie 2026)
nr. 25.23 din 11.06.2026
(în vigoare 12.06.2026)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 242-245 art. 91 din 12.06.2026
* * *
Aprobat
în şedinţa Guvernului din 11 iunie 2026
Decizia protocolară nr.25.23/2026
PRIM-MINISTRU Alexandru MUNTEANU
Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova (prevenirea şi combaterea traficului de droguri, etnobotanicelor sau analogilor acestora), înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.138 din 29 aprilie 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.
Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi cu art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.
Sub aspectul intenţiei de reglementare, potrivit notei de fundamentare, scopul elaborării proiectului rezidă în necesitatea consolidării cadrului normativ penal în domeniul prevenirii şi combaterii traficului ilicit de droguri, a etnobotanicelor sau a analogilor acestora, în contextul riscurilor generate de implicarea în asemenea activităţi infracţionale a persoanelor care exercită funcţii publice, funcţii de răspundere ori atribuţii de serviciu în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. În vederea realizării acestui obiectiv, nota de fundamentare relevă că soluţia normativă propusă constă în înăsprirea regimului sancţionator aplicabil infracţiunilor prevăzute la art.217-2174 şi 218 din Codul penal al Republicii Moldova nr.985/2002, prin instituirea unor forme agravante pentru faptele săvârşite prin folosirea funcţiei, atribuţiilor, influenţei, informaţiilor de serviciu ori autorităţii conferite de lege, precum şi prin completarea sancţiunilor cu pedeapsa complementară a privării de dreptul de a ocupa funcţii publice sau de a exercita activităţi în cadrul autorităţilor publice.
Preliminar, se impune evidenţierea unor aspecte de ordin conceptual relevante pentru intenţia autorilor de a adopta un act normativ privind prevenirea şi combaterea traficului ilicit de droguri, de etnobotanice şi de analogi ai acestora.
Potrivit art.72 alin.(3) lit.n) din Constituţia Republicii Moldova, reglementarea infracţiunilor, a pedepselor şi a regimului de executare a acestora ţine de competenţa Parlamentului. Totuşi, această competenţă urmează a fi exercitată cu respectarea principiului legalităţii, clarităţii şi previzibilităţii normei penale. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a subliniat că incriminarea faptelor în legile penale, stabilirea pedepsei pentru acestea, precum şi alte reglementări în materie penală se întemeiază pe raţiuni de politică penală, iar legea penală constituie un ansamblu de reguli juridice formulate într-o manieră clară, concisă şi precisă (Hotărârea Curţii Constituţionale nr.21 din 22 iulie 2016, § 54).
Totodată, competenţa exclusivă a legiuitorului de a stabili faptele care constituie infracţiuni sau contravenţii, precum şi sancţiunile aplicabile acestora, nu exclude obligaţia de respectare a principiului legalităţii, derivat din art.1 alin.(3) din Constituţia Republicii Moldova, care consacră principiul statului de drept.
Principiul constituţional al legalităţii impune o diferenţiere adecvată a sancţiunilor prevăzute pentru încălcarea legii, astfel încât să fie asigurat un echilibru între scopul legii contravenţionale şi mijloace utilizate pentru realizarea acestuia. În acest sens, măsurile instituite nu trebuie să restrângă drepturile şi libertăţile persoanei mai mult decât este necesar pentru atingerea scopului urmărit (a se vedea Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 10 mai 2016 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale art.345 alin.(2) din Codul contravenţional al Republicii Moldova nr.218/2008 (individualizarea sancţiunii, § 51).
În aceeaşi ordine de idei, potrivit art.7 şi 75 din Codul penal, individualizarea răspunderii penale şi a pedepsei penale trebuie realizată în funcţie de caracterul şi de gradul prejudiciabil al infracţiunii, de persoana celui vinovat, de circumstanţele cauzei şi de influenţa pedepsei asupra corectării şi reeducării condamnatului. Prin urmare, instituirea unor forme agravante noi trebuie fundamentată prin raportare la gradul concret de pericol social al faptei, la rolul efectiv al făptuitorului şi la coerenţa cu sistemul sancţionator deja consacrat de Codul penal.
Examinarea proiectului de lege prin prisma principiilor activităţii de legiferare relevă faptul că acesta nu asigură o corelare coerentă cu normele existente ale Părţii speciale a Codului penal şi nici cu intervenţiile legislative aflate în procedură parlamentară, în special, cu proiectul de lege înregistrat cu nr.104/2026 pentru modificarea unor acte normative (privind prevenirea şi combaterea circulaţiei ilegale a drogurilor, substanţelor stupefiante, psihotrope, produselor etnobotanice, precursorilor sau substitutelor de droguri), votat deja în prima lectură de Parlament.
În partea ce ţine de categoriile de subiecţi indicate în proiect, se constată că soluţia legislativă propusă nu este corelată cu terminologia deja consacrată de Codul penal. Astfel, potrivit art.123 alin.(2) din Codul penal, noţiunea de "persoană publică" include, printre altele, funcţionarul public, inclusiv funcţionarul public cu statut special, persoanele care deţin grade speciale sau militare, angajaţii autorităţilor publice, precum şi persoanele autorizate sau învestite de stat să presteze servicii publice ori să îndeplinească activităţi de interes public. În acest context, enumerarea distinctă a angajaţilor organelor de drept, ai sistemului penitenciar, ai organelor vamale, ai organelor de urmărire penală sau ai altor autorităţi publice apare ca fiind redundantă, în măsura în care aceste categorii sunt deja absorbite de noţiunea de "persoană publică". Prin urmare, utilizarea unor enumerări descriptive şi extensive, pe lângă noţiunile deja consacrate de Codul penal, nu poate fi reţinută, întrucât poate genera suprapuneri, omisiuni sau interpretări divergente.
În acelaşi context, legislaţia penală operează deja, în materia infracţiunilor privind circulaţia ilegală a drogurilor, a etnobotanicelor sau a analogilor acestora, cu circumstanţa agravantă de săvârşire a faptei "cu folosirea situaţiei de serviciu". Potrivit Hotărârii Plenului Curţii Supreme de Justiţie nr.2 din 26 decembrie 2011 cu privire la practica judiciară de aplicare a legislaţiei penale ce reglementează circulaţia drogurilor, etnobotanicelor sau analoagelor acestora şi precursorilor, prin persoană care s-a folosit de situaţia sa de serviciu la comiterea infracţiunilor prevăzute la art.217-2174 din Codul penal urmează a fi înţeleasă persoana cu funcţie de răspundere sau persoana care gestionează o organizaţie comercială, obştească ori o altă organizaţie nestatală, precum şi persoana ale cărei atribuţii de serviciu au legătură cu operarea cu droguri sau cu etnobotanice.
În aceste condiţii, soluţia legislativă propusă, care operează cu formule precum "prin folosirea funcţiei", "atribuţiilor", "influenţei", "informaţiilor de serviciu" sau "autorităţii conferite de lege", riscă să instituie un paralelism impropriu în raport cu circumstanţe agravante deja reglementate de legislaţia penală şi dezvoltate în practica judiciară. În acest sens, utilizarea unor formulări apropiate ca semnificaţie juridică de circumstanţa agravantă a săvârşirii infracţiunii "cu folosirea situaţiei de serviciu" poate genera dificultăţi de aplicare a normei, cu impact asupra coerenţei şi unităţii reglementării penale.
Mai mult decât atât, o parte dintre conduitele avute în vedere de proiectul de lege pot fi subsumate, după caz, unei instituţii şi componenţei de infracţiune deja reglementate de Codul penal, inclusiv participaţiei penale, favorizării infracţiunii, coruperii pasive, traficului de influenţă, abuzului de putere sau abuzului de serviciu, excesului de putere ori depăşirii atribuţiilor de serviciu, precum şi divulgării datelor urmăririi penale sau a altor informaţii protejate de lege. În absenţa unei analize care să demonstreze insuficienţa sau ineficienţa acestor mecanisme juridico-penale în raport cu scopul urmărit, instituirea unor circumstanţe agravante suplimentare pentru ipoteze care vizează, în esenţă, valorificarea funcţiei sau atribuţiilor de serviciu nu este suficient fundamentată.
Sub aspectul clarităţii normei penale, formulările "protejează", "favorizează" sau "acoperă" circulaţia ilegală a drogurilor, precum şi expresiile "influenţă" sau "autoritate conferită de lege" au caracter general şi pot genera interpretări extensive. În lipsa criteriilor obiective, verificabile şi determinate, acestea pot conduce la aplicarea neuniformă a normei penale şi la extinderea nejustificată a răspunderii penale. Totodată, urmează a fi evitate formulările nedeterminate strict sub aspect penal, precum sintagma "urmări grave", declarată ca neconstituţională, prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.24 din 17 octombrie 2019 privind controlul constituţionalităţii unor prevederi din art.189 alin.(3) lit.f), 307 alin.(2) lit.c), 327 alin.(2) lit.c), 329 alin.(1) şi alin.(2) lit.b) şi 335 alin.(11) din Codul penal1, întrucât aceasta permite interpretări subiective şi nu satisface exigenţele de previzibilitate ale normei de incriminare.
________________________________
1 https://www.constcourt.md/ccdocview.php?tip=hotariri&docid=712&l=ro
Cu referire la art.217 din Codul penal, prin care se propune completarea cu alin.(41), se constată că soluţia propusă dublează, în esenţă, circumstanţele agravante referitoare la săvârşirea faptei "cu folosirea situaţiei de serviciu". Norma propusă nu explică diferenţa juridică dintre această circumstanţă agravantă şi folosirea funcţiei, atribuţiilor, influenţei, informaţiilor de serviciu sau a autorităţii conferite prin lege. Totodată, sancţiunea propusă, închisoare de la 5 la 10 ani şi privarea de dreptul de a ocupa funcţii publice pe un termen de până la 15 ani, impune o fundamentare suplimentară sub aspectul proporţionalităţii, în raport cu limitele de pedeapsă prevăzute pentru alte infracţiuni grave reglementate de Codul penal.
Referitor la completarea art.2171 din Codul penal cu alin.(5) şi (6), se constată existenţa unui paralelism normativ între circumstanţa agravantă deja promovată pentru săvârşirea faptei "cu folosirea situaţiei de serviciu" şi noua ipoteză prevăzută la alin.(5). Ambele ipoteze vizează, în esenţă, comiterea infracţiunii prin valorificarea funcţiei sau a atribuţiilor de serviciu, fără ca proiectul să delimiteze situaţiile care ar urma să fie încadrate potrivit fiecărei norme. Or, în lipsa unei delimitări precise, se creează riscul unor dificultăţi de calificare juridică.
Suplimentar, alin.(6) propus pentru art.2171 ridică probleme de coerenţă normativă şi de proporţionalitate. Pe de o parte, acesta se suprapune parţial cu formele agravante privind grupurile criminale organizate şi cu proporţiile deosebit de mari. Pe de altă parte, unele dintre faptele vizate nu ţin, de jure, de domeniul traficului de droguri, ci se circumscriu, mai degrabă, categoriei infracţiunilor contra justiţiei. În plus, proiectul de lege plasează conduite diferite ca natură şi gravitate, divulgarea unor informaţii de serviciu, favorizarea indirectă, acoperirea activităţii infracţionale sau organizarea efectivă a traficului, în acelaşi regim sancţionator, ceea ce poate afecta principiul individualizării pedepsei.
În mod special, pedeapsa propusă la alin.(6), respectiv închisoarea de la 16 la 20 de ani sau detenţiunea pe viaţă, apare ca fiind disproporţionată în raport cu obiectul juridic al infracţiunii, depăşind marja de apreciere a legiuitorului în materie penală. Această sancţiune este, prin tradiţie juridică, rezervată exclusiv infracţiunilor care aduc atingere valorii supreme, respectiv vieţii şi integrităţii persoanei.
Extinderea acesteia asupra infracţiunilor din sfera traficului de droguri contravine principiului proporţionalităţii, care impune existenţa unei corelaţii stricte între severitatea pedepsei şi gradul de pericol social al faptei sancţionate.
Analizând coroborat propunerile de completare a art.2172-2174 şi 218 din Codul penal, se constată că acestea generează riscuri similare de suprapunere normativă cu circumstanţele agravante deja consacrate de cadrul penal existent. Astfel, normele propuse operează cu formule apropiate ca sens juridic, prin raportare la folosirea funcţiei, a atribuţiilor, a accesului sau a informaţiilor de serviciu de către anumite categorii de persoane, fără a delimita în mod clar aceste ipoteze de circumstanţa agravantă a săvârşirii faptei "cu folosirea situaţiei de serviciu". În mod special, art.2172 alin. (3) lit.b) şi art.218 alin.(3) lit.b) sancţionează deja săvârşirea faptelor respective, iar art.218 alin.(5) lit.a) include interesul material ca circumstanţă agravantă. În aceste condiţii, proiectul de lege nu justifică necesitatea instituirii unor circumstanţe agravante distincte şi nu stabileşte criterii obiective de diferenţiere faţă de reglementările deja existente.
Subsecvent, nu este clară raţiunea operării modificărilor doar pentru anumite infracţiuni ce ţin de traficul de droguri, în condiţiile în care şi alte componenţe de infracţiune prevăzute de Codul penal, spre exemplu art.2175 alin.(2), art.2176 sau art.219, pot fi săvârşite de către persoane cu statut special, prin folosirea atribuţiilor de serviciu. O intervenţie legislativă fragmentară, care instituie circumstanţe agravante doar pentru unele componenţe, fără o justificare sistemică, afectează unitatea de concepţie a reglementării penale.
În ceea ce priveşte pedepsele complementare, se consideră necesară corelarea textului proiectului de lege cu terminologia consacrată de Codul penal. Formulări precum "privarea de dreptul de a ocupa funcţii publice, funcţii în organele de drept sau de a exercita activităţi în cadrul autorităţilor publice" urmează a fi substituite cu formula generală utilizată în Codul penal, respectiv "privarea de dreptul de a ocupa anumite funcţii sau de a exercita o anumită activitate". Această soluţie asigură coerenţa terminologică a normei şi evită restrângerea sau extinderea nejustificată a sferei pedepsei complementare prin enumerări paralele.
Sub aspectul politicii penale, proiectul propune o agravare substanţială a răspunderii penale fără a demonstra, prin date obiective, insuficienţa cadrului sancţionator existent. Înăsprirea răspunderii penale nu trebuie să constituie răspunsul automat la situaţii punctuale care evidenţiază disfuncţionalităţi în activitatea autorităţilor publice. Astfel de situaţii pot releva, în egală măsură, vulnerabilităţi ale mecanismelor interne de control, de supraveghere, de evaluare a integrităţii, de verificare disciplinară şi de investigare internă. Din această perspectivă, obiectivele urmărite de proiectul de lege pot fi realizate şi prin consolidarea mecanismelor administrative şi instituţionale de responsabilizare, şi nu exclusiv prin multiplicarea normelor penale represive.
În partea referitoare la compatibilitatea cu acquis-ul Uniunii Europene, se reţine că nota de fundamentare indică faptul că proiectul de lege nu transpune un act anume al Uniunii Europene. Totuşi, având în vedere angajamentele Republicii Moldova aferente capitolului 24 "Justiţie, libertate şi securitate", intervenţiile legislative naţionale în domeniul politicilor antidrog trebuie să respecte principiile fundamentale promovate de Uniunea Europeană, inclusiv proporţionalitatea sancţiunilor penale, previzibilitatea normei şi echilibrul dintre măsurile de combatere şi cele de prevenire. Or, abordarea predominant represivă propusă nu este însoţită de măsuri complementare privind prevenirea consumului, reducerea riscurilor, tratamentul dependenţei sau consolidarea mecanismelor instituţionale de integritate şi control intern.
Sub aspect tehnico-legislativ, în privinţa intrării în vigoare, în conformitate cu prevederile art.56 alin.(1) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, actele normative intră în vigoare în termen de o lună de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova sau la data indicată în textul actului normativ, care nu poate fi anterioară datei publicării. Potrivit art.56 alin.(3) din Legea nr.100/2017, "intrarea în vigoare a actelor normative poate fi stabilită pentru o altă dată doar în cazul în care se urmăreşte protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, realizarea angajamentelor internaţionale ale Republicii Moldova, conformarea cadrului normativ hotărârilor Curţii Constituţionale, eliminarea unor lacune din legislaţie sau contradicţii între actele normative ori dacă există alte circumstanţe obiective". Prin urmare, intrarea în vigoare a legii la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova urmează a fi argumentată în nota de fundamentare.
În concluzie, proiectul de lege necesită o revizuire conceptuală şi tehnico-legislativă substanţială, în vederea asigurării unei reglementări coerente, clare şi compatibile cu structura existentă a normelor penale. Totodată, se impune reanalizarea oportunităţii intervenţiilor propuse, ţinând cont de existenţa unor reglementări similare în vigoare, pentru a evita suprapuneri normative şi riscul dublării aceloraşi ipoteze de incriminare.
Ţinând cont de cele expuse mai sus, Guvernul nu susţine proiectul de lege pentru modificarea Codului penal al Republicii Moldova (prevenirea şi combaterea traficului de droguri, etnobotanicelor sau analogilor acestora).