Decizia protocolară nr.27.35/2026 din 24.06.2026 \rAviz la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (fortificarea poziţiei opoziţiei parlamentare)(iniţiativa legislativă nr.150 din 7 mai 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative

(fortificarea poziţiei opoziţiei parlamentare)

(iniţiativa legislativă nr.150 din 7 mai 2026)

nr. 27.35  din  24.06.2026

 (în vigoare 25.06.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 277-279 art. 102 din 25.06.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 24 iunie 2026

Decizia protocolară nr.27.35/2026

PRIM-MINISTRU  Alexandru MUNTEANU

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (fortificarea poziţiei opoziţiei parlamentare), înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.150 din 7 mai 2026) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi prezintă opinia consolidată în baza punctelor de vedere formulate de către autorităţile implicate.

Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi cu art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.

Prin conţinutul său normativ, proiectul de lege face parte din categoria legilor organice. Domeniul dat ţine de competenţa Parlamentului şi este în concordanţă cu prevederile art.66 din Constituţie, privind atribuţiile de bază ale Parlamentului.

Potrivit notei de fundamentare, prin proiectul de lege menţionat sunt preconizate unele intervenţii de natură legislativă privind modificarea unor dispoziţii din Legea nr.3/2016 cu privire la Procuratură, Codul serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova nr.174/2018 şi Codul electoral al Republicii Moldova nr.325/2022, în mod special sub aspectul mecanismelor de desemnare a membrilor Consiliului Superior al Procurorilor, Consiliului Audiovizualului şi Comisiei Electorale Centrale.

Aşa cum se arată în nota de fundamentare, obiectivul proiectului de lege îl constituie instituirea unor garanţii normative privind participarea opoziţiei parlamentare la procesul decizional şi la constituirea componenţei unor autorităţi publice-cheie ale statului.

Din conţinutul proiectului rezultă intenţia autorilor de a extinde rolul opoziţiei parlamentare în procesul de desemnare a membrilor unor autorităţi publice, inclusiv ai Consiliului Superior al Procurorilor, Consiliului Audiovizualului şi Comisiei Electorale Centrale, precum şi de a revizui reglementările referitoare la candidaţii independenţi. În acest sens, principalele măsuri propuse vizează:

- atribuirea opoziţiei parlamentare a competenţei de a desemna un membru al Consiliului Superior al Procurorilor (art.I, vizând art.69 alin.(4) din Legea nr.3/2016 cu privire la Procuratură);

- reconfigurarea componenţei Consiliului Audiovizualului prin majorarea ponderii membrilor propuşi de opoziţia parlamentară (art.II, vizând art.76 alin.(3) din Codul serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova nr.174/2018);

- revizuirea definiţiei noţiunii de "candidat independent" prevăzute de Codul electoral (art.III, vizând art.1 din Codul electoral al Republicii Moldova nr.325/2022);

- revizuirea modului de constituire a Comisiei Electorale Centrale în ceea ce priveşte reprezentarea opoziţiei parlamentare (art.IV, vizând art.20 alin.(1) din Codul electoral al Republicii Moldova nr.325/2022).

Cu privire la conţinutul proiectului de lege, se constată următoarele aspecte şi consideraţii:

La art.I, în ceea ce priveşte soluţia legislativă preconizată la art.69 alin.(4) din Legea nr.3/2016 cu privire la Procuratură, potrivit căreia membrul Consiliului Superior al Procurorilor desemnat de Parlament ar urma să fie propus de opoziţia parlamentară, considerăm oportună reevaluarea acestei opţiuni normative.

Reglementarea în vigoare atribuie competenţa de desemnare Parlamentului, în calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova, fără a distinge între majoritatea şi opoziţia parlamentară. Astfel, persoana desemnată beneficiază de legitimitatea conferită de votul Parlamentului în plenul său, alcătuit din 101 deputaţi, exprimând voinţa autorităţii reprezentative în ansamblul său, şi nu exclusiv opţiunea unui anumit segment politic al autorităţii legislative. Un asemenea mecanism urmăreşte asigurarea caracterului instituţional al procedurii de desemnare, în cadrul căreia candidatul trebuie să întrunească susţinerea necesară la nivelul Parlamentului, indiferent de apartenenţa politică a deputaţilor. Prin urmare, reglementarea în vigoare este orientată spre desemnarea unei persoane care să se bucure de încrederea autorităţii reprezentative în ansamblul său, contribuind la consolidarea legitimităţii şi asumării instituţionale a acesteia.

În această ordine de idei, se impune evaluarea oportunităţii atribuirii dreptului de propunere exclusiv opoziţiei parlamentare, inclusiv sub aspectul impactului pe care această soluţie l-ar putea avea asupra procesului de constituire a Consiliului Superior al Procurorilor şi asupra garanţiilor de independenţă şi imparţialitate ale acestei autorităţi. Totodată, potrivit art.3 alin.(3) din legea menţionată, Procuratura este independentă de puterile legislativă, executivă şi judecătorească, de orice partid politic sau organizaţie social-politică, precum şi de orice alte instituţii, organizaţii sau persoane, iar orice imixtiune în activitatea acesteia este interzisă.

Astfel, reglementarea mecanismului de desemnare a membrului Consiliului Superior al Procurorilor trebuie să ofere garanţii suficiente pentru menţinerea independenţei, imparţialităţii şi legitimităţii instituţionale a acestei autorităţi.

Referitor la art.II privind modificarea art.76 alin.(3) din Codul serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova nr.174/2018, menţionăm că, în redacţia sa actuală, alineatul respectiv prevede că Consiliul Audiovizualului este constituit din 7 membri desemnaţi de diferiţi subiecţi, inclusiv de către Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, Guvern şi societatea civilă, soluţie legislativă care consacră participarea mai multor actori instituţionali şi a societăţii civile la constituirea acestei autorităţi.

Proiectul prevede modificarea actualului mecanism de constituire a Consiliului Audiovizualului, prin majorarea numărului membrilor desemnaţi la propunerea opoziţiei parlamentare la 4 din totalul de 7 membri. Totodată, se propune reducerea numărului membrilor desemnaţi din rândul societăţii civile de la 3 la 1 şi excluderea competenţei Preşedintelui Republicii Moldova de a desemna un membru al Consiliului Audiovizualului.

În consecinţă, soluţia legislativă propusă modifică în mod substanţial actualul mecanism de constituire a autorităţii şi echilibrul dintre reprezentarea politică şi participarea societăţii civile.

În acest context, din perspectiva statutului membrilor Consiliului Audiovizualului, art.77 alin.(1) din Codul serviciilor media audiovizuale prevede că membrii Consiliului Audiovizualului nu reprezintă autorităţile sau entităţile care i-au desemnat şi îşi exercită atribuţiile în mod independent. Prin urmare, mecanismul de desemnare trebuie să fie conceput astfel încât să garanteze pluralismul, independenţa şi imparţialitatea autorităţii, fără a crea premise predominării intereselor unei anumite componente politice.

În aceeaşi ordine de idei, Recomandarea nr.Rec(2000)23 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei şi art.30 din Directiva 2010/13/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 10 martie 2010 privind serviciile mass-media audiovizuale impun statelor obligaţia de a asigura independenţa juridică şi funcţională a autorităţilor de reglementare în domeniul audiovizualului, inclusiv exercitarea atribuţiilor acestora în mod imparţial, transparent şi independent de orice influenţe politice sau economice asupra activităţii acestora.

De asemenea, Recomandarea nr.R(96)10 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind garantarea independenţei audiovizualului public prevede că membrii organelor de supraveghere nu pot fi revocaţi, suspendaţi sau înlocuiţi în timpul mandatului lor decât în condiţiile expres prevăzute de lege.

În acest context, este relevantă şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, în Hotărârea nr.5/26 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi ale art.II alin.(2) din Legea nr.158/2021 pentru modificarea Codului serviciilor media audiovizuale, adoptat prin Legea nr.174 din 8 noiembrie 2018, Curtea a subliniat importanţa asigurării independenţei serviciilor publice de media faţă de orice ingerinţe politice sau economice, inclusiv prin reglementarea unor mecanisme de numire în organele de conducere care să nu permită utilizarea acestora ca instrument de influenţă asupra activităţii instituţiilor respective (§ 53).

Totodată, trebuie avut în vedere principiul securităţii juridice, care presupune stabilitatea, coerenţa şi previzibilitatea cadrului normativ. Modificarea frecventă a normelor juridice poate genera dificultăţi atât pentru destinatarii acestora, cât şi pentru autorităţile responsabile de aplicarea lor. În Raportul privind statul de drept din 25–26 martie 2011 (§ 44), Comisia de la Veneţia a subliniat că securitatea juridică este un element esenţial al statului de drept, iar normele juridice trebuie aplicate într-un mod previzibil şi coerent. Aceeaşi abordare se regăseşte şi în Criteriile pentru evaluarea statului de drept (CDL-AD(2016)007), unde stabilitatea şi coerenţa legislativă sunt recunoscute ca elemente fundamentale.

Raportat la aceste exigenţe, orice intervenţie legislativă asupra mecanismului de constituire şi funcţionare a Consiliului Audiovizualului trebuie să respecte independenţa instituţională a autorităţii şi garanţiile aferente mandatului membrilor acesteia. Totodată, modalitatea de desemnare a membrilor unei autorităţi trebuie să prezinte stabilitate şi previzibilitate, întrucât modificările frecvente ale acesteia pot afecta coerenţa instituţională şi funcţionarea eficientă a autorităţii.

Aceeaşi remarcă este valabilă şi în ceea ce priveşte art.IV, consacrat modificării mecanismului de desemnare a membrilor şi a componenţei Comisiei Electorale Centrale, întrucât şi în acest caz sunt incidente exigenţele privind stabilitatea, previzibilitatea şi independenţa instituţională.

La art.III, prin modificarea definiţiei noţiunii de "candidat independent", se renunţă la cerinţa existenţei unei perioade de 70 de zile anterioare zilei alegerilor în care persoana să nu fi avut calitatea de membru al unui partid politic şi să nu fi manifestat public susţinerea pentru un partid politic. În locul acestei cerinţe, proiectul prevede că persoana trebuie să nu deţină calitatea de membru al unui partid politic şi să nu fi manifestat public susţinerea unui partid politic la momentul depunerii cererii de înregistrare în calitate de candidat independent. Autorii proiectului justifică această modificare în nota de fundamentare prin necesitatea evitării manipulărilor politice şi asigurării autenticităţii candidaturilor.

Contrar argumentelor invocate de autori, soluţia propusă are ca efect restrângerea garanţiilor normative care asigură delimitarea reală dintre candidaturile independente şi cele susţinute politic, afectând astfel unul dintre mecanismele de protecţie a integrităţii procesului electoral. Perioada de 70 de zile prevăzută de reglementarea în vigoare este destinată să asigure un nivel minim de stabilitate în privinţa absenţei oricărei afilieri sau susţineri politice, constituind o garanţie împotriva utilizării pur formale a statutului de candidat independent în procesul electoral. Or, eliminarea acestui reper temporal reduce garanţia de continuitate a independenţei şi poate conduce la situaţii în care desprinderea de un partid politic este realizată exclusiv în proximitatea depunerii dosarului de candidatură, fără o separare efectivă şi stabilă în timp.

Într-un asemenea context normativ, se diminuează capacitatea mecanismului legal de a distinge între independenţa reală şi cea pur formală, ceea ce poate favoriza utilizarea statutului de candidat independent de către persoane care, în fapt, menţin legături politice cu anumite formaţiuni politice. Acest lucru poate afecta eficienţa garanţiilor de delimitare dintre candidaturile independente şi cele susţinute politic, cu posibile consecinţe asupra egalităţii de şanse în competiţia electorală şi asupra integrităţii procesului electoral, fără a fi în acord cu finalitatea Codului electoral.

În acest sens, instituirea criteriului temporal privind lipsa apartenenţei politice şi a susţinerii publice a unui partid politic pentru o perioadă de 70 de zile anterioară zilei alegerilor, pentru persoana care îşi înaintează candidatura la o funcţie publică electivă independent de partidele politice şi de blocurile electorale, reprezintă o garanţie normativă menită să asigure autenticitatea statutului de candidat independent şi să prevină utilizarea acestei forme de participare electorală ca instrument de susţinere indirectă a unor formaţiuni politice.

Astfel, termenul de 70 de zile prevăzut în definiţia candidatului independent reprezintă un element substanţial al mecanismului de delimitare a independenţei, neavând un caracter formal, ci fiind destinat să asigure o separare efectivă între statutul de candidat independent şi orice afiliere politică.

Această condiţie, introdusă prin Legea nr.130/2025 pentru modificarea unor acte normative, reprezintă un mecanism de consolidare a previzibilităţii şi clarităţii normei electorale, fiind în concordanţă cu recomandările formulate în Raportul final al Misiunii OSCE/ODIHR de observare a alegerilor din 14 martie 2025, care au evidenţiat necesitatea întăririi garanţiilor privind integritatea procesului electoral şi prevenirea utilizării formale a statutului de candidat independent.

În acelaşi cadru normativ, Legea nr.130/2025 a urmărit consolidarea coerenţei regimului juridic aplicabil actorilor electorali şi prevenirea formelor artificiale sau disimulate de participare electorală, inclusiv prin introducerea noţiunii de "bloc electoral camuflat" şi ajustarea definiţiei "candidatului independent", în scopul întăririi mecanismelor de protecţie a integrităţii procesului electoral.

Prin urmare, renunţarea la criteriul temporal propus nu se aliniază logicii de consolidare normativă şi contravine finalităţii cadrului electoral. Intervenţiile legislative în materie electorală trebuie orientate spre consolidarea transparenţei, responsabilităţii şi loialităţii în competiţie, şi nu spre diminuarea garanţiilor existente.

La art.IV se propune modificarea art.20 alin.(1) din Codul electoral nr.325/2022, prin instituirea unei noi redacţii privind modalitatea de desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale.

Se prevede că membrii Comisiei Electorale Centrale sunt desemnaţi de Consiliul Superior al Magistraturii, Guvern şi Parlament. În cadrul Parlamentului, desemnarea este structurată astfel: 5 membri propuşi de opoziţia parlamentară, 1 membru propus de majoritatea parlamentară şi 1 membru propus de organizaţiile societăţii civile relevante în domeniul electoral.

Totodată, referitor la noua redacţie propusă, se remarcă excluderea Preşedintelui Republicii din mecanismul de desemnare a membrilor Comisiei Electorale Centrale, precum şi majorarea componenţei acesteia de la 8 la 9 membri. Referitor la propunerea de constituire a Comisiei Electorale Centrale din 9 membri, cu atribuirea a 5 mandate opoziţiei parlamentare, aceasta implică modificarea modalităţii de constituire prevăzute de Codul electoral nr.325/2022, prin instituirea unui mecanism de desemnare cu caracter preponderent politic. Redacţia în vigoare prevede desemnarea de către Parlament a patru membri ai Comisiei Electorale Centrale, doi de către majoritate, unul de opoziţie şi unul de societatea civilă, precum şi un mecanism de desemnare de rezervă pentru opoziţie, în lipsa unei nominalizări comune.

Se apreciază că soluţia legislativă propusă la art.20 alin.(1), care dă posibilitatea opoziţiei parlamentare să desemneze cinci membri în cadrul Comisiei, nu este conformă cu principiul reprezentării proporţionale a majorităţii şi a opoziţiei parlamentare, întrucât în contextul alocării unei ponderi semnificative opoziţiei parlamentare, iniţiativa creează un dezechilibru politic artificial. În acest context, trebuie menţionat că Codul bunelor practici în materie electorală: Linii directoare şi raport explicativ, adoptate în cadrul celei de-a 52-a sesiuni (18-19 octombrie 2002) recomandă o reprezentare proporţională a partidelor, ceea ce înseamnă că numărul membrilor ar trebui să reflecte rezultatele obţinute de acestea în alegeri. Aceasta implică nu doar numărul de mandate, ci şi importanţa electorală a fiecărui partid. Astfel, considerăm că prin alocarea unei ponderi semnificative opoziţiei parlamentare, iniţiativa creează un dezechilibru generat artificial.

Din perspectiva dispoziţiilor actuale ale Codului electoral referitoare la componenţa Comisiei Electorale Centrale, acestea au fost apreciate într-o manieră pozitivă de Comisia de la Veneţia în Avizul comun pe marginea proiectului Codului electoral, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 132-a Sesiune Plenară (Veneţia, 21-22 octombrie 2022), sub aspectul că modelul ales reduce semnificativ rolul Parlamentului la constituirea organului de administrare electorală şi se aliniază bunelor practici atunci când include şi puterea judecătorească în procesul de desemnare. Astfel, componenţa Comisiei Electorale Centrale include membri numiţi de diverse autorităţi, cum ar fi Preşedintele Republicii Moldova, Consiliul Superior al Magistraturii, Guvernul şi Parlamentul, precum şi reprezentanţi ai organizaţiilor societăţii civile. Această diversitate asigură o reprezentare echilibrată şi integrată a diferitelor perspective şi interese din societate. Numirea a 4 membri din partea Parlamentului, dintre care 2 sunt propuşi de majoritatea parlamentară şi unul de opoziţie, exprimă angajamentul faţă de reprezentativitatea politică. Această opţiune normativă consolidează principiul reprezentativităţii şi echilibrului între majoritatea parlamentară, opoziţie şi societatea civilă, prin asigurarea reprezentării ambelor segmente politice în cadrul Comisiei Electorale Centrale, contribuind la un proces electoral echilibrat.

Pe de altă parte, din proiectul de lege nu rezultă o claritate adecvată privind aplicarea noilor reguli de constituire a Comisiei Electorale Centrale în raport cu actuala sa componenţă, în lipsa unor dispoziţii tranzitorii exprese. Mandatul actualei componenţe a Comisiei a fost stabilit pentru o perioadă de 5 ani, în temeiul art.16 alin.(1) din Codul electoral nr.1381/1997 şi al Hotărârii Parlamentului nr.114/2021. Potrivit art.245 din Codul electoral nr.325/2022, Codul electoral nr.1381/1997 a fost abrogat, cu excepţia dispoziţiilor referitoare la mandatul actualei componenţe a Comisiei Electorale Centrale, care îşi continuă activitatea până la expirarea termenului pentru care a fost desemnată. Astfel, conform normelor tranzitorii ale aceluiaşi act normativ, mandatul actualei componenţe, confirmată prin Hotărârea Parlamentului nr.115/2021, expiră la 16 septembrie 2026, dată la care urmează să fie constituită o nouă componenţă a instituţiei, în conformitate cu prevederile art.20 din Cod. Or, stabilirea intrării în vigoare a noilor prevederi la data de 1 ianuarie 2027 face ca procedura de constituire a noii componenţe a Comisiei Electorale Centrale, care trebuie iniţiată şi finalizată înainte de expirarea mandatelor actuale, să fie declanşată înainte ca noile reguli să producă efecte juridice, în condiţiile în care acestea nu sunt încă aplicabile, ceea ce determină lipsa unei reglementări clare incidente asupra procedurii şi generează incertitudine juridică.

Totodată, preconizarea intrării în vigoare a noilor prevederi la data de 1 ianuarie 2027 afectează securitatea juridică şi predictibilitatea cadrului normativ electoral, în condiţiile în care standardele internaţionale în materie electorală impun stabilitatea legislaţiei electorale ca element esenţial pentru credibilitatea procesului electoral şi respectarea standardelor privind alegerile libere şi corecte. Astfel, Codul bunelor practici în materie electorală recomandă evitarea modificării regulilor electorale fundamentale, inclusiv a celor referitoare la componenţa organelor electorale, cu mai puţin de un an înainte de alegeri.

De asemenea, art.11 alin.(1) din Codul electoral prevede interdicţia modificării organelor electorale cu mai puţin de un an înainte de scrutinul naţional, în scopul asigurării stabilităţii şi independenţei procesului electoral. Nerespectarea acestei reguli poate afecta percepţia asupra imparţialităţii şi credibilităţii procesului electoral.

În concluzie, proiectul prevede modificarea mecanismelor de desemnare a membrilor unor autorităţi publice şi instituţii autonome, prin lărgirea participării opoziţiei parlamentare în cadrul acestor proceduri.

Opoziţia parlamentară este un element esenţial al funcţionării unui sistem democratic, având rolul de a reprezenta interesele electoratului, de a participa la procesul legislativ şi de a exercita controlul asupra autorităţilor publice.

Curtea Constituţională a reţinut în jurisprudenţa sa că activitatea Parlamentului se întemeiază pe pluralismul politic şi pe mandatul reprezentativ al deputaţilor, ceea ce implică participarea efectivă a tuturor forţelor politice la procesul decizional şi reflectarea diversităţii politice în activitatea parlamentară.

În acest context, implicarea opoziţiei în procedurile de numire şi desemnare în organele autorităţilor publice poate fi justificată ca o expresie a pluralismului politic, însă numai în limitele necesare, astfel încât să nu fie afectate principiile constituţionale privind imparţialitatea şi funcţionarea independentă a acestor autorităţi.

Prin urmare, orice măsurile legislative care vizează consolidarea rolului opoziţiei trebuie să menţină un echilibru între reprezentarea politică şi garanţiile de independenţă instituţională, evitând politizarea procedurilor de desemnare.

În lumina celor expuse, iniţiativa legislativă privind modificarea Legii nr.3/2016 cu privire la Procuratură, a Codului serviciilor media audiovizuale al Republicii Moldova nr.174/2018 şi a Codului electoral al Republicii Moldova nr.325/2022 este de natură să afecteze echilibrul instituţional al procedurilor de numire, prin reconfigurarea autorităţilor competente să desemneze membrii acestor structuri.

Aceste intervenţii sunt susceptibile să accentueze gradul de politizare a procedurilor de desemnare şi să genereze incertitudine normativă, cu impact asupra previzibilităţii cadrului juridic. Totodată, soluţiile legislative propuse nu sunt în măsură să asigure independenţa, imparţialitatea şi legitimitatea instituţională a autorităţii şi ar putea avea impact asupra principiului reprezentării proporţionale a majorităţii şi a opoziţiei parlamentare, precum şi asupra echilibrului instituţional şi pluralismului politic în procesul decizional.

În consecinţă, reconfigurarea actorilor implicaţi, inclusiv prin participarea sporită a opoziţiei parlamentare în procedurile de desemnare a membrilor entităţilor instituţionale vizate de proiect, trebuie evaluată din perspectiva compatibilităţii cu principiile privind independenţa autorităţilor publice, securitatea juridică şi stabilitatea mandatului.

Sub aspectul oportunităţii, având în vedere că proiectul de lege urmăreşte sporirea implicării opoziţiei parlamentare în procesul decizional şi în constituirea componenţei unor autorităţi publice ale statului, decizia privind adoptarea acestuia aparţine Parlamentului.