Decizia protocolară nr.35.23/2026 din 19.08.2026 \rAviz la proiectul de lege privind instituirea mecanismului de sprijin pentru repatrierea cetăţenilor Republicii Moldova decedaţi peste hotare (iniţiativa legislativă nr.204 din 15 iunie 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege privind instituirea mecanismului de sprijin pentru

repatrierea cetăţenilor Republicii Moldova decedaţi peste hotare

(iniţiativa legislativă nr.204 din 15 iunie 2026)

nr. 35.23  din  19.08.2026

 (în vigoare 20.08.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 382-385 art. 122 din 20.08.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 19 august 2026

Decizia protocolară nr.35.23/2026

PRIM-MINISTRU  Vasile TOFAN

Guvernul a examinat proiectul de lege privind instituirea mecanismului de sprijin pentru repatrierea cetăţenilor Republicii Moldova decedaţi peste hotare, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.204 din 15 iunie 2026), de către un grup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.

Proiectul de lege are ca obiect reglementarea cadrului normativ privind repatrierea cetăţenilor Republicii Moldova decedaţi în afara teritoriului ţării, instituirea mecanismelor de sprijin administrativ şi financiar acordat în procesul de repatriere, precum şi constituirea, administrarea şi gestionarea Fondului de sprijin pentru repatriere.

Deşi iniţiativa legislativă urmăreşte un obiectiv social şi umanitar legitim, soluţiile legislative propuse nu sunt suficient fundamentate şi nu justifică instituirea, cel puţin la această etapă, a unui nou mecanism normativ şi administrativ.

În context, se menţionează că proiectul reglementează activităţi care fac deja obiectul atribuţiilor consulare exercitate de către Ministerul Afacerilor Externe prin intermediul misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare ale Republicii Moldova (denumite în continuare MDOC). Or, Convenţia de la Viena privind relaţiile consulare din 1963 stabileşte, printre funcţiile consulare, protejarea în statul de reşedinţă a intereselor statului trimiţător şi ale cetăţenilor săi, persoane fizice şi juridice, în limitele admise de dreptul internaţional. Totodată, punctul 49 din Statutul Consular aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.368/2002 prevede expres că "funcţionarul consular va acorda, în conformitate cu normele şi principiile dreptului internaţional, asistenţă în protecţia drepturilor şi intereselor cetăţenilor Republicii Moldova care nu deţin cetăţenia statului de reşedinţă, în calitatea sa oficială de organ al statului învestit şi recunoscut cu astfel de funcţii.", iar punctul 50 stabileşte că această asistenţă şi protecţie se acordă, inclusiv "în caz de îmbolnăviri grave, urgenţe medicale, decese".

În aplicarea acestor prevederi, MDOC facilitează comunicarea cu autorităţile statului de reşedinţă, acordă rudelor informaţiile necesare privind procedurile aplicabile, asistă la obţinerea documentelor necesare transportului funerar şi oferă celelalte forme de asistenţă consulară prevăzute de cadrul normativ. În aceste condiţii, instituirea unui cadru normativ distinct pentru activităţi deja exercitate în baza competenţelor existente apare ca fiind insuficient justificată şi riscă să genereze suprapuneri instituţionale şi administrative.

Analizând prevederile proiectului legii prin prisma cadrului normativ în vigoare, se constată că o parte semnificativă a soluţiilor normative propuse se suprapun peste mecanismul deja instituit prin Hotărârea Guvernului nr.159/2018 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de stabilire şi plată a ajutorului material anual (denumită în continuare Hotărârea Guvernului nr.159/2018), care reglementează acordarea compensaţiei parţiale a cheltuielilor de transportare de peste hotare a corpului neînsufleţit al cetăţeanului Republicii Moldova sau a urnei mortuare. În temeiul acestui act normativ, persoanele eligibile pot beneficia de o plată unică în cuantum de 50 % din cheltuielile documentate, în limita plafonului de 50 000 de lei, din mijloacele Fondului de susţinere a populaţiei.

De menţionat că, pentru anul 2026, au fost aprobate mijloace financiare în cuantum de 10 milioane de lei destinate acordării sprijinului financiar pentru compensarea parţială a cheltuielilor de transportare de peste hotare a corpurilor neînsufleţite ale cetăţenilor Republicii Moldova decedaţi.

Astfel, atât Hotărârea Guvernului nr.159/2018, cât şi proiectul legii în speţă urmăresc acelaşi obiectiv – acordarea unui sprijin financiar pentru acoperirea cheltuielilor generate de repatrierea cetăţenilor Republicii Moldova decedaţi peste hotare. Mai mult decât atât, ambele documente stabilesc beneficiarii sprijinului, prevăd posibilitatea solicitării acestuia în baza unei cereri şi a unor documente justificative, instituie o procedură de examinare a cererii şi de emitere a unei decizii privind acordarea sau refuzul sprijinului, precum şi de finanţare a acestor cheltuieli din resurse publice în cazul acordării.

Totodată, se subliniază că proiectul propune un mecanism instituţional distinct de cel existent, transferând competenţele de examinare şi de acordare a sprijinului financiar de la autorităţile din domeniul asistenţei sociale către Ministerul Afacerilor Externe şi instituind un nou fond de sprijin, o platformă electronică dedicată şi o procedură administrativă proprie. Cu toate acestea, proiectul legii nu stabileşte raportul dintre noul mecanism şi cel reglementat prin Hotărârea Guvernului nr.159/2018. În consecinţă, noua iniţiativă legislativă generează două mecanisme paralele care vizează acelaşi tip de cheltuieli, fără delimitarea sferei de aplicare a fiecăruia şi fără clarificarea posibilităţii cumulării sau excluderii reciproce a formelor de sprijin.

Cu referire la "procedurile neuniforme aplicate de misiunile diplomatice", invocate de autorul proiectului în nota de fundamentare, acestea reprezintă o consecinţă firească a cadrului juridic internaţional şi a particularităţilor legislaţiei statului de reşedinţă. După cum a fost menţionat, în conformitate cu Convenţia de la Viena privind relaţiile consulare din 1963, activitatea consulară se desfăşoară cu respectarea dreptului internaţional şi a legislaţiei statului-gazdă, astfel încât funcţionarul consular nu poate aplica o procedură unică, care să nu ţină cont de cerinţele juridice, sanitare şi administrative impuse de către autorităţile competente ale statului respectiv.

Întrucât formalităţile privind repatrierea persoanelor decedate diferă de la o jurisdicţie la alta, eventualele diferenţe în practicile consulare reflectă necesitatea adaptării la cadrul normativ al statului de reşedinţă şi nu constituie, prin ele însele, o neuniformitate administrativă susceptibilă de a fi eliminată prin instituirea unei proceduri unice la nivel naţional.

În acest context, nota de fundamentare nu demonstrează în mod suficient necesitatea instituirii unui nou mecanism legislativ şi nu justifică o eventuală renunţare la mecanismul existent sau coexistenţa acestuia cu noul sistem propus. Or, potrivit principiilor coerenţei şi evitării paralelismului normativ, consacrate de normele de tehnică legislativă, intervenţiile legislative trebuie să completeze cadrul normativ existent, dar nu să instituie mecanisme concurente care reglementează acelaşi domeniu în lipsa unei delimitări clare a sferei lor de aplicare.

De asemenea, proiectul atribuie Ministerului Afacerilor Externe competenţe care exced mandatul instituţional al acestuia. Ministerul Afacerilor Externe este autoritatea specializată în domeniul politicii externe şi al asistenţei consulare şi nu dispune de atribuţii legale privind evaluarea situaţiei materiale a solicitanţilor, verificarea eligibilităţii pentru acordarea prestaţiilor sociale, determinarea gradului de vulnerabilitate, examinarea documentelor justificative privind cheltuielile funerare sau evaluarea caracterului rezonabil al acestora. Aceste activităţi reprezintă atribuţii specifice autorităţilor din domeniul protecţiei sociale.

În aceeaşi ordine de idei, administrarea de către Ministerul Afacerilor Externe a unui eventual fond destinat acoperirii cheltuielilor de repatriere ar institui atribuţii paralele şi ar conduce la extinderea nejustificată a competenţelor Ministerului, având drept consecinţă dublarea mecanismelor administrative deja existente, în condiţiile în care, în prezent, asemenea competenţe aparţin autorităţilor responsabile de administrarea prestaţiilor şi a programelor de asistenţă socială.

Sub aspect financiar, proiectul nu este însoţit de o fundamentare corespunzătoare privind numărul estimativ al beneficiarilor, costul mediu al repatrierii, impactul asupra bugetului public şi sursele de finanţare pe termen mediu şi lung. Nota de fundamentare indică doar costuri orientative pentru repatriere şi un număr estimativ de cazuri, însă nu prezintă calcule detaliate privind cuantumul sprijinului, numărul potenţial al beneficiarilor, cheltuielile pentru administrarea Fondului, costurile aferente dezvoltării, implementării şi administrării platformei electronice, precum şi identificarea unei surse certe de acoperire a acestor cheltuieli, în conformitate cu prevederile Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014.

În lipsa unor calcule fundamentate, proiectul creează riscuri de angajare a unor cheltuieli bugetare fără acoperire financiară clară. Astfel, nu poate fi evaluată sustenabilitatea mecanismului propus şi compatibilitatea acestuia cu principiile responsabilităţii financiar-bugetare. Totodată, se menţionează că practica de instituire a fondurilor contravine Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014, şi anume principiului universalităţii bugetului, potrivit căruia toate resursele şi cheltuielile se includ în buget fără a stabili anumite corelări între acestea. De asemenea, instituirea/existenţa fondurilor afectează disciplina bugetară generală, ceea ce în final poate fi un risc pentru sustenabilitatea bugetului.

Nu în ultimul rând, instituirea unui nou fond special şi a unor mecanisme administrative dedicate unei categorii particulare de beneficiari poate crea un precedent de fragmentare a politicilor sociale şi de multiplicare a structurilor administrative, în timp ce obiectivele urmărite pot fi realizate prin consolidarea şi optimizarea instrumentelor deja existente.

Totodată, se constată următoarele aspecte şi consideraţii particulare.

Cu referire la art.1, prevederea are un caracter general, raportat la obiectul de reglementare al iniţiativei legislative, care vizează un domeniu distinct şi sensibil.

La art.2, potrivit lit.a), unul dintre scopurile principale ale legii este protejarea demnităţii persoanei decedate şi respectarea voinţei membrilor familiei acesteia. Formularea acestui scop este una echivocă din punct de vedere juridic, în special sintagma "respectarea voinţei membrilor familiei", deoarece nu ia în considerare situaţia în care persoana decedată şi-a exprimat anterior voinţa cu privire la locul înhumării sau la modalitatea de organizare a funeraliilor.

La art.2 lit.e), se constată că prevederea este una generală şi nu reflectă în mod suficient scopul normativ urmărit.

La art.4:

- definiţia noţiunii "caz social" este formulată în mod general şi nu stabileşte criterii obiective care să permită determinarea situaţiilor în care familia nu dispune de resurse financiare suficiente pentru repatriere. Lipsa unor criterii clare poate genera aplicarea neuniformă a legii şi tratamente diferite pentru situaţii similare;

- definiţia noţiunii "membru de familie" include un cerc foarte larg de persoane, însă nu stabileşte o ordine de prioritate între persoanele îndreptăţite să solicite repatrierea sau sprijinul financiar. În lipsa unei asemenea reglementări, pot apărea conflicte între rude privind reprezentarea intereselor familiei;

- include în categoria membrilor de familie şi concubinul/concubina defunctului. Având în vedere că legislaţia naţională nu reglementează în mod expres criteriile de confirmare a relaţiei de concubinaj pentru acordarea prestaţiilor sociale sau a compensaţiilor finanţate din fonduri publice, se recomandă clarificarea mecanismului de stabilire a acestei calităţi sau reexaminarea oportunităţii includerii acestei categorii de persoane.

La art.6 alin.(1) lit.a), noţiunea "certificate de deces" are un caracter generic şi reflectă cumulativ diversitatea documentelor prin care poate fi confirmat decesul unei persoane. În funcţie de legislaţia statului emitent, decesul persoanei poate fi confirmat prin acte oficiale care poartă o altă denumire decât "certificat de deces", dar produc aceleaşi efecte juridice.

La art.7, care prevede instituirea platformei informaţionale "repatriere.gov.md", oportunitatea acesteia nu este suficient justificată, întrucât crearea unei noi resurse informaţionale de stat presupune costuri suplimentare aferente elaborării conceptului tehnic, dezvoltării, implementării, mentenanţei, securităţii cibernetice, interoperabilităţii şi administrării continue, care nu sunt estimate în nota de fundamentare. Aceste cheltuieli pot avea impact bugetar suplimentar şi necesită să fie reflectate şi justificate.

În conformitate cu art.22 lit.d) din Legea nr.467/2003 cu privire la informatizare şi la resursele informaţionale de stat, elaborarea cerinţelor privind crearea şi exploatarea sistemelor informaţionale de stat reprezintă atribuţia Guvernului, iar practica normativă constantă în domeniu confirmă că orice sistem informaţional de stat se instituie şi se documentează prin hotărâre a Guvernului de aprobare a Conceptului sistemului informaţional şi a Regulamentului privind modul de ţinere/funcţionare a resursei informaţionale aferente.

Totodată, Ministerul Afacerilor Externe gestionează deja Sistemul informaţional "e-Consulat", care include un modul destinat evidenţei cazurilor de deces al cetăţenilor Republicii Moldova survenite peste hotare, prin intermediul căruia funcţionarii consulari raportează şi gestionează informaţiile aferente fiecărui caz. În aceste condiţii, necesitatea instituirii unei noi resurse informaţionale nu este argumentată în mod clar în nota de fundamentare, în condiţiile în care funcţionalităţile sistemului existent pot fi dezvoltate şi adaptate, după caz.

De asemenea, rudele persoanelor decedate pot solicita deja asistenţă prin intermediul MDOC, utilizând canalele instituţionale existente, inclusiv poşta electronică, liniile telefonice de urgenţă, Centrul de apel al Ministerului Afacerilor Externe şi alte mijloace de comunicare instituţională. Prin urmare, mecanismele de notificare a autorităţilor competente şi de acordare a asistenţei consulare sunt deja funcţionale.

La art.8, norma prevede că sprijinul financiar poate fi acordat membrilor de familie. Formularea acestei norme este una de ordin general şi nu identifică persoana care poate solicita şi beneficia efectiv de sprijin financiar.

La art.9 lit.a)-e), enumerarea situaţiilor în care se acordă sprijin financiar are caracter limitativ, fără a rezulta în mod clar raţiunea pentru care anumite categorii de decese sunt incluse, iar altele sunt excluse. În special, proiectul nu reglementează expres situaţia deceselor survenite din cauze naturale, în urma unor boli grave sau a altor circumstanţe care pot genera dificultăţi similare pentru familie. Pornind de la aceste condiţii, criteriile de eligibilitate nu apar suficient justificate şi delimitate.

Totodată, la art.9 lit.e), care reglementează acordarea sprijinului în cazul decesului survenit în timpul delegării în străinătate a salariaţilor entităţilor din Republica Moldova, inclusiv ai misiunilor diplomatice şi consulare, nu este clarificat raportul cu obligaţiile angajatorului, asigurarea de călătorie/de serviciu, regimul deplasărilor de serviciu şi alte eventuale plăţi din bugetul public. În lipsa acestor delimitări, există riscul suprapunerii mecanismelor de finanţare şi al dublei compensări a aceloraşi cheltuieli.

Potrivit art.10 alin.(1), cuantumul şi condiţiile de acordare a sprijinului financiar se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Deşi, o asemenea soluţie legislativă este, în principiu, admisibilă în ceea ce priveşte detalierea mecanismelor de implementare, în forma actuală norma are efectul unei delegări aproape integrale către autoritatea executivă a unor elemente esenţiale ale regimului juridic al sprijinului financiar instituit prin lege.

Astfel, potenţialii beneficiari nu pot deduce din lege întinderea dreptului conferit, condiţiile generale de acces la acesta şi limitele intervenţiei financiare a statului. În lipsa unor repere stabilite prin lege, regimul juridic al sprijinului financiar devine excesiv dependent de voinţa normativă subsecventă a Guvernului, ceea ce afectează previzibilitatea şi stabilitatea raporturilor juridice.

În plus, acest fapt poate conduce la situaţii de reglementare insuficient previzibile, în care persoane aflate în situaţii similare pot fi tratate diferit în funcţie de criteriile stabilite ulterior prin acte subordonate legii.

La art.12 lit.b), procedura de solicitare a avizului Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale pentru fiecare caz social poate conduce la extinderea termenelor de examinare a dosarelor, având în vedere caracterul urgent al procedurilor de repatriere.

Totodată, modalitatea de examinare a cererii de acordare a sprijinului financiar, reglementată la art.12, nu prevede posibilitatea contestării deciziei de acordare a sprijinului financiar sau a celei de refuz al acordării.

La art.12 alin.(2), norma este formulată insuficient de explicit, deoarece nu stabileşte criteriile de constatare a cazului social, rolul exact al autorităţilor din domeniul asistenţei sociale, termenul şi efectele juridice ale avizului. În lipsa acestor clarificări, aplicarea prevederii poate deveni neuniformă şi dificil de administrat.

La art.13 alin.(2) lit.b), se prevede că Fondul de sprijin pentru repatriere se constituie din donaţii, sponsorizări şi contribuţii legale, cu condiţia să nu influenţeze procesul decizional. Formularea are un caracter general şi poate crea dificultăţi de interpretare privind mecanismele de prevenire a influenţelor necorespunzătoare, în lipsa unor reguli privind transparenţa şi publicitatea surselor de finanţare.

La art.14, se prevede că Fondul acoperă costurile totale sau parţiale de repatriere a cadavrului unui cetăţean al Republicii Moldova decedat în afara teritoriului ţării. Respectiv, nu sunt stabilite criteriile în baza cărora se decide finanţarea integrală sau parţială a cheltuielilor, fapt pentru care norma urmează a fi completată cu criterii generale care să permită aplicarea uniformă şi previzibilă a mecanismului de finanţare şi să prevină eventuale discriminări şi inechităţi.

La art.15 alin.(1), prevederea potrivit căreia controlul utilizării Fondului este exercitat de către Ministerul Finanţelor necesită reconsiderare, întrucât responsabilitatea pentru administrarea, evidenţa, raportarea şi controlul intern al utilizării mijloacelor trebuie să aparţină autorităţii care gestionează Fondul, iar auditul extern revine Curţii de Conturi, conform competenţelor legale.

La art.16, cooperarea interinstituţională este reglementată într-o manieră generală, fără a stabili formele concrete de colaborare şi obligaţiile specifice ale autorităţilor implicate, ceea ce poate afecta aplicarea unitară şi eficientă a mecanismului instituit.

Suplimentar, stipularea la art.16 lit.c) a cooperării Ministerului Afacerilor Externe cu Ministerul Afacerilor Interne, reprezentat de Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă (denumit în continuare IGSU), nu este susţinută de conţinutul proiectului, întrucât acesta nu atribuie IGSU competenţe, obligaţii sau responsabilităţi în procesul de examinare a cererilor sau de gestionare a Fondului. În aceste condiţii, includerea IGSU în mecanismul de cooperare interinstituţională nu rezultă din competenţele legale ale acestuia şi nu este justificată de obiectul reglementării.

Consecvent, se constată că art.16 nu prevede în lista autorităţilor naţionale implicate în mecanismul de colaborare Ministerul Sănătăţii şi Agenţia Naţională pentru Sănătate Publică. Procedurile de repatriere implică validarea unor documente medicale stricte, cum ar fi paşaportul mortuar, certificatele de îmbălsămare şi de noncontagiune, precum şi respectarea cerinţelor prevăzute de Legea nr.10/2009 privind supravegherea de stat a sănătăţii publice. Omiterea acestor autorităţi generează o necorelare cu cadrul normativ incident şi poate crea dificultăţi în aplicarea mecanismului instituit.

Cu referire la art.17 lit.b), utilizarea sintagmei "recunoaşterea actelor de stare civilă" nu este corelată cu terminologia şi mecanismele prevăzute de cadrul normativ. În acest sens, se va avea în vedere că, potrivit cadrului normativ existent, documentele de stare civilă şi alte acte oficiale eliberate de către autorităţile competente ale altor state, în conformitate cu legislaţia acestora, sunt recunoscute în Republica Moldova după supralegalizarea sau apostilarea acestora şi prezentarea traducerii în limba română, autentificată notarial, dacă tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte nu prevăd altfel. În lipsa unei delimitări clare a raportului dintre prevederile proiectului şi reglementările existente, norma poate genera incertitudini privind condiţiile şi efectele juridice ale recunoaşterii documentelor emise de autorităţile străine.

Totodată, se constată că proiectul de lege în speţă nu conţine dispoziţii referitoare la situaţia persoanelor decedate care nu au membri de familie identificaţi la repatrierea urnelor funerare şi la raporturile dintre mecanismul instituit prin prezentul proiect şi eventualele despăgubiri sau indemnizaţii acordate prin contracte de asigurare.

Suplimentar, la pct.4.4.1, nota de fundamentare indică faptul că impactul asupra datelor cu caracter personal "nu este aplicabil", chiar dacă proiectul de lege prevede expres colectarea şi procesarea datelor cu caracter personal, inclusiv prin intermediul Sistemului informaţional "Repatriere.gov.md" (art.7), prin procedura de informare a membrilor de familie (art.5 alin.(2) lit.a)), precum şi prin actele solicitate în vederea acordării sprijinului financiar (art.6, art.9 lit.b), art.11 alin.(2)), unele dintre acestea vizând date sensibile referitoare la fapte penale.

Sub aspectul tehnicii legislative, proiectul nu asigură pe deplin respectarea principiilor coerenţei şi ale consecutivităţii legislaţiei prevăzute la art.3 lit.c) şi d) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, care impun integrarea organică a noilor reglementări în cadrul normativ existent şi evitarea instituirii unor mecanisme paralele pentru aceleaşi raporturi juridice.

În concluzie, cu toate că proiectul urmăreşte un scop social şi umanitar legitim, acesta nu justifică necesitatea instituirii unui mecanism normativ distinct, întrucât cadrul normativ şi instituţional existent asigură atât asistenţa consulară necesară în caz de deces peste hotare, cât şi un mecanism de compensare parţială a cheltuielilor de repatriere. Deşi cadrul existent pe dimensiunea în cauză ar putea fi îmbunătăţit, în forma propusă iniţiativa generează suprapuneri de competenţe, instituie mecanisme administrative paralele, implică costuri suplimentare insuficient fundamentate şi nu respectă principiile eficienţei administrative şi ale utilizării judicioase a resurselor publice.

Având în vedere consideraţiile prezentate mai sus, Guvernul nu susţine adoptarea proiectului de lege.