Decizia protocolară nr.39.14/2026 din 09.09.2026 \rAviz la proiectul de lege privind Banca de Stat a Republicii Moldova "Banca de Investiţii şi Modernizare a Moldovei" Societate pe Acţiuni (iniţiativa legislativă nr.174 din 28 mai 2026)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

A V I Z

la proiectul de lege privind Banca de Stat a Republicii Moldova "Banca

de Investiţii şi Modernizare a Moldovei" Societate pe Acţiuni

(iniţiativa legislativă nr.174 din 28 mai 2026)

nr. 39.14  din  09.09.2026

 (în vigoare 10.09.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 440-443 art. 133 din 10.09.2026

* * *

Aprobat

în şedinţa Guvernului din 9 septembrie 2026

Decizia protocolară nr.39.14/2026

PRIM-MINISTRU  Vasile TOFAN

Guvernul a examinat proiectul de lege privind Banca de Stat a Republicii Moldova "Banca de Investiţii şi Modernizare a Moldovei" Societate pe Acţiuni, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.174 din 28 mai 2026) de către un geup de deputaţi în Parlament, şi comunică următoarele.

Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu prevederile art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi ale art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996, şi vizează instituirea unei bănci de dezvoltare cu capital integral de stat, aflată în proprietatea şi administrarea Ministerului Finanţelor, având drept scop finanţarea proiectelor strategice, susţinerea întreprinderilor mici şi mijlocii, atragerea şi valorificarea fondurilor externe, precum şi finanţarea investiţiilor în domenii prioritare ale economiei.

Potrivit notei de fundamentare, obiectivele urmărite prin proiect sunt orientate spre stimularea dezvoltării economice, facilitarea accesului la finanţare pentru anumite categorii de beneficiari şi instituirea unui mecanism financiar destinat susţinerii investiţiilor (acordarea creditelor şi garanţiilor, administrarea unor instrumente financiare şi atragerea resurselor financiare destinate dezvoltării economice) prin constituirea unei bănci cu capital integral de stat.

Din analiza competenţelor prevăzute de proiect, constatăm că o parte semnificativă a funcţiilor propuse pentru noua instituţie corespund domeniilor în care statul implementează deja politici publice prin mecanismele instituţionale existente.

Astfel, deşi autorul invocă existenţa unor dificultăţi privind accesul anumitor categorii de întreprinderi la finanţare şi necesitatea stimulării investiţiilor, argumentele prezentate au caracter general şi nu sunt susţinute printr-o analiză obiectivă a disfuncţionalităţilor existente pe piaţă, a cauzelor acestora şi a limitelor mecanismelor instituţionale aflate în prezent la dispoziţia statului.

În acest context, ţinem să remarcăm că, potrivit datelor Băncii Naţionale a Moldovei la situaţia din data de 31 martie 2026, creditele acordate persoanelor juridice au constituit 59 949,1 milioane de lei, fiind în majorare comparativ cu finele anului 2022 cu 21 573,2 milioane de lei (56,2 %). În cadrul acestora, creditele acordate IMM-urilor au constituit 43 126,4 milioane de lei, fiind în creştere cu 24 095,1 milioane de lei (de 2 ori) comparativ cu data de 31 decembrie 2022. Aceste rate de creştere reflectă intensificarea activităţii economice, capacitatea sporită de absorbţie a resurselor financiare şi orientarea strategică a băncilor spre sprijinirea dezvoltării sectorului privat, inclusiv a IMM-urilor. Totodată, la situaţia din data de 31 martie 2026, ponderea creditelor acordate IMM-urilor în totalul portofoliului de credite a constituit 39,9 %, în creştere cu 9,0 p.p. faţă de finele anului 2022, iar ponderea creditelor acordate IMM-rilor în totalul creditelor acordate persoanelor juridice a constituit 71,9 %, în creştere cu 22,3 p.p. faţă de finele anului 2022. Această pondere sugerează o deschidere către finanţarea IMM-urilor şi indică absenţa unor tendinţe de a le restricţiona accesul la resurse financiare.

În acest sens, proiectul de lege şi nota de fundamentare a acestuia nu demonstrează necesitatea obiectivă pentru înfiinţarea unei noi bănci cu capital integral de stat şi nu justifică de ce obiectivele urmărite nu pot fi realizate prin consolidarea mecanismelor instituţionale existente. De asemenea, atestăm lipsa argumentărilor tehnico-economice suficiente din care să rezulte că înfiinţarea unei noi entităţi reprezintă soluţia optimă din perspectiva eficienţei administrative şi a utilizării raţionale a resurselor publice.

Sub acest aspect, argumentarea autorului se limitează la descrierea unor obiective generale ale proiectului, fără a prezenta analiza comparativă a opţiunilor examinate, precum şi fără a demonstra că soluţia propusă respectă principiile eficienţei utilizării resurselor publice şi ale bunei administrări.

Mai mult decât atât, ţinem să menţionăm că în prezent Ministerul Dezvoltării Economice şi Digitalizării promovează procesul de transformare a Instituţiei Publice Organizaţia pentru Dezvoltarea Antreprenoriatului (denumit în continuare IP ODA) într-o agenţie de dezvoltare, care presupune consolidarea capacităţilor instituţionale ale acesteia şi dezvoltarea instrumentelor de sprijin destinate mediului de afaceri. În vederea fundamentării acestui proces, Ministerul Dezvoltării Economice şi Digitalizării a solicitat suportul Băncii Germane de Dezvoltare (KfW) pentru realizarea unei analize complexe privind cadrul instituţional, operaţional, financiar şi de guvernanţă, precum şi evaluarea opţiunilor şi modelelor instituţionale alternative, sustenabilitatea financiară, necesităţile de capitalizare, cadrul de gestionare a riscurilor şi cadrul normativ necesar.

Totodată, în cadrul acestei reforme instituţionale, se examinează posibilitatea creării unui cadru instituţional unic pentru implementarea instrumentelor publice de sprijin destinate mediului de afaceri, inclusiv prin concentrarea în cadrul IP ODA, în calitate de agenţie de dezvoltare, a mai multor instrumente de susţinere a antreprenoriatului şi dezvoltării economice, administrate în prezent de diferite instituţii publice. Având în vedere complexitatea reformei, lansarea propriu-zisă a acestui proces se preconizează pentru anul 2027. Scopul reformei instituţionale constă în consolidarea într-o structură unitară a mecanismelor publice de susţinere a antreprenoriatului, dezvoltarea unor instrumente financiare moderne, eficientizarea administrării fondurilor publice şi externe, precum şi eliminarea fragmentării instituţionale existente.

Prin urmare, promovarea unei iniţiative legislative care stabileşte anticipat un model instituţional distinct, anterior prezentării rezultatelor analizei strategice aflate în derulare, este prematură şi poate genera suprapuneri instituţionale, fragmentarea instrumentelor de sprijin şi utilizarea ineficientă a resurselor publice. Oportunitatea, modelul instituţional, mandatul, mecanismele operaţionale, necesităţile de capitalizare, impactul bugetar, precum şi cadrul normativ aferent urmează a fi determinate în baza rezultatelor exerciţiului de evaluare şi fundamentare instituţională aflat în desfăşurare.

De asemenea, din perspectiva politicilor de reglementare a activităţii de întreprinzător, instituirea unei bănci cu capital integral de stat, beneficiară a unor mecanisme speciale de finanţare şi susţinere publică, poate genera riscuri de distorsionare a concurenţei pe piaţa serviciilor financiare. Proiectul nu stabileşte suficiente garanţii pentru a asigura caracterul complementar al intervenţiei statului faţă de sectorul financiar privat şi nu delimitează clar activităţile realizate în executarea unui mandat de politică publică de activităţile desfăşurate în condiţii comerciale.

În această ordine de idei, este necesară examinarea proiectului prin prisma Legii nr.139/2012 cu privire la ajutorul de stat, având în vedere că măsurile propuse pot implica utilizarea resurselor publice şi acordarea unor avantaje economice selective. În lipsa unei evaluări corespunzătoare a compatibilităţii mecanismului propus cu regimul ajutorului de stat, există riscul instituirii unor condiţii preferenţiale pentru anumite categorii de beneficiari sau sectoare economice.

De asemenea, proiectul nu stabileşte criterii clare, transparente, obiective şi nediscriminatorii privind beneficiarii eligibili, condiţiile de finanţare, modul de evaluare şi de selectare a proiectelor, limitele garanţiilor acordate, mecanismele de administrare a riscurilor, precum şi indicatorii de performanţă aferenţi intervenţiei publice. În lipsa acestor elemente, aplicarea mecanismului propus poate genera incertitudine pentru mediul de afaceri şi poate afecta principiile concurenţei loiale şi ale tratamentului egal al participanţilor la piaţă.

Un alt aspect important al proiectului de lege propus este impactul financiar al acestuia. Prin natura sa, proiectul generează angajamente financiare directe din partea statului, atât la etapa constituirii entităţii, cât şi pe parcursul activităţii acesteia.

Prin urmare, promovarea proiectului va genera un impact bugetar evident, care nu este evaluat şi fundamentat în conformitate cu cadrul constituţional şi bugetar-fiscal. Prin urmare, nota de fundamentare a proiectului nu conţine evaluarea completă a impactului financiar asupra bugetului public naţional şi nu identifică sursele concrete de finanţare necesare pentru constituirea capitalului social şi asigurarea funcţionării instituţiei.

De asemenea, proiectul nu conţine estimări privind impactul financiar pe termen mediu şi lung şi nici nu prezintă implicaţiile bugetare pe care le poate genera activitatea băncii în cazul necesităţii suplimentării capitalului social, al acoperirii eventualelor pierderi sau al susţinerii financiare din partea statului. În aceste condiţii, autorul proiectului nu demonstrează sustenabilitatea financiară a soluţiei propuse şi nici nu justifică modul în care vor fi acoperite obligaţiile financiare ce decurg din implementarea acesteia.

Totodată, nu sunt evaluate cheltuielile aferente organizării şi funcţionării noii instituţii, inclusiv cele privind infrastructura administrativă, resursele umane, sistemele informaţionale, administrarea patrimoniului şi alte costuri necesare pentru desfăşurarea activităţii, ceea ce nu permite aprecierea în mod corespunzător a impactului real asupra finanţelor publice.

În lipsa unei evaluări financiare complete, nu poate fi apreciată oportunitatea utilizării resurselor publice pentru instituirea unei noi entităţi, mai ales în condiţiile în care Guvernul promovează deja consolidarea mecanismelor existente de susţinere a antreprenoriatului prin reforma instituţională a IP ODA.

Pe lângă acestea, se atrage atenţia asupra prevederilor art.131 alin.(4) şi (6) din Constituţia Republicii Moldova, potrivit cărora orice iniţiativă legislativă care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare ori împrumuturile, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după acceptarea acesteia de către Guvern, iar nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. În aceeaşi ordine de idei, remarcăm că proiectul contravine prevederilor art.17 alin.(2) din Legea nr.181/2014 privind finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală, potrivit cărora pe parcursul anului bugetar nu pot fi puse în aplicare decizii care duc la majorarea cheltuielilor bugetare sau la diminuarea veniturilor bugetare, dacă impactul financiar al acestora nu este prevăzut în buget. Or, autorul proiectului nu demonstrează că resursele financiare necesare pentru implementarea iniţiativei au fost prevăzute în cadrul bugetar şi nici nu prezintă informaţii privind sursa de finanţare a capitalului social iniţial şi a cheltuielilor aferente funcţionării noii instituţii.

Având în vedere acestea, proiectul nu întruneşte cerinţele constituţionale şi bugetar-fiscale privind fundamentarea iniţiativelor legislative cu impact asupra finanţelor publice, iar promovarea acestuia este de natură să afecteze principiile responsabilităţii bugetar-fiscale şi ale disciplinei financiare, care guvernează administrarea resurselor publice.

Un alt aspect important al proiectului de lege propus vizează mecanismul de guvernanţă al noii instituţii. Astfel, proiectul nu prevede delimitarea expresă a atribuţiilor statului în calitate de acţionar unic faţă de atribuţiile organelor de conducere ale băncii. Lipsa unor reglementări clare privind exercitarea drepturilor patrimoniale şi nepatrimoniale ale statului, modul de reprezentare a intereselor statului, constituirea, majorarea şi reducerea capitalului social, precum şi limitele intervenţiei autorităţii publice în activitatea operaţională a băncii poate genera riscuri de administrare ineficientă a patrimoniului public. Totodată, proiectul nu conţine suficiente garanţii privind transparenţa procesului decizional, prevenirea conflictelor de interese şi selectarea membrilor organelor de conducere şi control, atestându-se lipsa unor mecanisme clare, competitive şi transparente de selectare, numire, evaluare şi revocare a persoanelor cu funcţii de conducere, bazate pe criterii de profesionalism, integritate, experienţă relevantă şi independenţă.

Suplimentar celor expuse, atragem atenţia că proiectul relevă anumite neconcordanţe cu prevederile Legii nr.202/2017 privind activitatea băncilor. Astfel, potrivit art.14 din Legea menţionată, băncile pot desfăşura exclusiv activităţile prevăzute în mod expres de cadrul legal şi în limitele licenţei acordate de Banca Naţională a Moldovei. Or, unele atribuţii şi funcţii preconizate pentru banca de dezvoltare depăşesc sau nu se încadrează în mod clar în sfera activităţilor bancare reglementate de legislaţia aplicabilă, ceea ce generează incertitudini privind regimul juridic aplicabil acestei entităţi şi compatibilitatea acestuia cu principiile care guvernează activitatea bancară. În aceeaşi ordine de idei, se relevă necesitatea examinării compatibilităţii prevederilor proiectului cu dispoziţiile art.15 din Legea nr.202/2017 privind activitatea băncilor, care instituie restricţii exprese referitoare la desfăşurarea activităţilor bancare. Potrivit alin.(1) din articolul menţionat, băncile nu pot desfăşura alte activităţi decât cele permise de lege şi incluse în licenţa acordată de Banca Naţională a Moldovei.

În acest context, se constată că art.5 şi 6 din proiectul de lege propus atribuie viitoarei bănci de dezvoltare o serie de funcţii şi obiective formulate în manieră extensivă, inclusiv atribuţii ce ţin de implementarea politicilor publice, susţinerea unor sectoare economice prioritare şi gestionarea unor instrumente de sprijin financiar. Or, din conţinutul proiectului şi al notei de fundamentare nu rezultă cu suficientă claritate în ce măsură activităţile preconizate se încadrează în categoria operaţiunilor bancare permise de legislaţia specială şi care va fi mecanismul de asigurare a conformităţii acestora cu regimul juridic aplicabil instituţiilor bancare. Lipsa unei delimitări clare între activităţile bancare propriu-zise şi funcţiile de realizare a politicilor publice poate genera dificultăţi de interpretare şi aplicare a normelor speciale din domeniul bancar, inclusiv a restricţiilor prevăzute la art.15 din Legea nr.202/2017 privind activitatea băncilor.

Adiţional, ţinem să remarcăm că proiectul de lege poate genera riscuri asupra stabilităţii financiare. În particular, dimensiunea potenţială a activităţii noii instituţii propuse spre creare, inclusiv capitalul social integral de stat, posibilitatea atragerii de depozite şi alte fonduri rambursabile, emiterea instrumentelor de datorie şi utilizarea garanţiilor de stat pot duce la acumularea unor expuneri semnificative şi la creşterea interconexiunilor cu sectorul financiar. Totodată, structura de proprietate publică, precum şi existenţa garanţiilor de stat pot genera aşteptări de sprijin public în situaţii de dificultate financiară, cu efecte asupra disciplinei de piaţă şi risc de hazard moral. Deşi art.5 alin.(7) prevede aplicarea mecanismului de prevenire a fenomenului "crowding out", acesta are un caracter declarativ şi nu exclude riscul unor distorsiuni concurenţiale şi al percepţiei unui sprijin implicit din partea statului.

Ţinând cont de riscurile prenotate şi de faptul că domeniul vizat face deja obiectul unui proces de analiză şi fundamentare instituţională iniţiat de către Ministerul Dezvoltării Economice şi Digitalizării, precum şi având în vedere condiţiile în care proiectul de lege prezintă carenţe constituţionale pe dimensiunea bugetar-fiscală şi neconcordanţe cu alte acte normative sectoriale, Guvernul nu susţine proiectul de lege înaintat.