Decizie nr.3 din 14.01.2019 de inadmisibilitate a sesizării nr.3g/2019 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 18 alin.(2) lit.e) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova (refuzul de acordare a statutului de refugiat bazat pe motive de securitate naţională sau de ordine publică)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.3g/2019 privind excepţia

de neconstituţionalitate a articolului 18 alin.(2) lit.e) din Legea

nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova

(refuzul de acordare a statutului de refugiat bazat pe

motive de securitate naţională sau de ordine publică)

nr. 3  din  14.01.2019

 (în vigoare 14.01.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 167-170 art. 84 din 17.05.2019

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REŞETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dlui Gheorghe Reniţă, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 2 ianuarie 2019,

Înregistrată pe aceeaşi dată,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 14 ianuarie 2019 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află excepţia de neconstituţionalitate a articolului 18 alin.(2) lit.e) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova, ridicată de către dl avocat Oleg Palii, în dosarul nr.3–999/2018, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost depusă la Curtea Constituţională, pe 2 ianuarie 2019, de către dna judecător Nadejda Mazur de la Judecătoria Chişinău, sediul Centru, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

A. Circumstanţele litigiului principal

3. Pe 5 iulie 2018, Biroul de migraţie şi azil a emis o decizie prin care a respins cererea dlui Demirci Burak de acordare a statutului de refugiat în baza articolului 18 alin.(2) lit.e) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova, potrivit căruia “un străin este exclus de la recunoaşterea statutului de refugiat în cazul în care prezintă pericol pentru ordinea publică sau pentru securitatea Republicii Moldova”. În argumentarea acestei decizii, Biroul de migraţie şi azil a menţionat că, deşi persoana întruneşte condiţiile pentru acordarea statutului de refugiat, Serviciul de Informaţii şi Securitate a semnalat, printr-o scrisoare, că solicitatul de azil a fost reţinut în Republica Moldova pentru că a încercat să treacă frontiera de stat în baza unor acte oficiale false. Mai mult, Serviciul de Informaţii şi Securitate i-a comunicat Biroului de migraţie şi azil că dl Demirci Burak a fost pus sub învinuire în baza articolului 361 din Codul penal [confecţionarea, deţinerea, vânzarea sau folosirea documentelor oficiale false] şi, prin urmare, ar prezenta un pericol pentru ordinea publică a Republicii Moldova, în sensul articolului 18 alin.(2) lit.e) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova.

4. Dl Demirci Burak a contestat această decizie pe 14 august 2018 la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

5. Pe 15 decembrie 2018, în cadrul şedinţei de judecată, dl avocat Oleg Palii a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a articolului 18 alin.(2) lit.e) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova.

6. Prin încheierea Judecătoriei Chişinău, sediul Centru, din 18 decembrie 2018, s-a dispus trimiterea unei sesizări la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării excepţiei.

B. Legislaţia pertinentă

7. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

“(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale.”

Articolul 8

Respectarea dreptului internaţional şi a tratatelor internaţionale

“(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional.

[…].”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

“(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

8. Prevederile relevante ale Legii nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova sunt următoarele:

Articolul 11

Principiul nereturnării

“[…]

(4) Direcţia azil şi integrare va coordona cu autorităţile competente în vederea constatării existenţei sau lipsei motivelor de a considera că o persoană prezintă pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică.

[…].”

Articolul 16

Formele de protecţie

“În condiţiile prezentei legi, pe teritoriul Republicii Moldova persoanei i se acordă una din următoarele forme de protecţie:

a) statutul de refugiat;

[…].”

Articolul 17

Statutul de refugiat

“(1) Statutul de refugiat se recunoaşte, la solicitare, străinului care, în virtutea unei temeri bine întemeiate de a fi persecutat pe motive de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă la un anumit grup social sau opinie politică, se află în afara ţării a cărei cetăţenie o deţine şi care nu poate sau, datorită acestei temeri, nu doreşte să se pună sub protecţia acestei ţări; sau care, nedeţinând nici o cetăţenie şi găsindu-se în afara ţării în care îşi avea domiciliul legal şi obişnuit, ca urmare a unor astfel de evenimente, nu poate sau, datorită respectivei temeri, nu doreşte să se reîntoarcă.”

Articolul 18

Motivele de excludere de la recunoaşterea statutului de refugiat

“(2) Un străin este exclus de la recunoaşterea statutului de refugiat dacă există motive întemeiate să se creadă că:

[…]

e) prezintă pericol pentru ordinea publică sau pentru securitatea Republicii Moldova.

[…].”

Articolul 61

Procedura examinării în instanţă de judecată

“(1) Deciziile Direcţiei azil şi integrare privind cererile de azil pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ fără respectarea vreunei proceduri prealabile.

[…].”

9. Prevederile relevante ale Convenţiei privind statutul refugiaţilor sunt următoarele:

Articolul 1

Definiţia termenului “refugiat”

“[…]

F. Dispoziţiile acestei convenţii nu vor fi aplicabile persoanelor despre care ar există motive serioase să se creadă:

a) că au comis o crimă contra păcii, o crimă de război sau o crimă contra umanităţii, în sensul instrumentelor internaţionale elaborate pentru a prevedea dispoziţii cu privire la aceste crime;

b) că au comis o crimă grava de drept comun în afara ţării de primire, înainte de a fi admise în aceasta ca refugiaţi;

c) că s-au făcut vinovate de acţiuni contrare scopurilor şi principiilor Organizaţiei Naţiunilor Unite.”

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

10. În argumentarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul a invocat faptul că, potrivit prevederilor contestate, atunci când persoana prezintă un pericol pentru ordinea publică sau pentru securitatea naţională, ei nu i se acordă statutul de refugiat. Acest motiv de refuz de acordare a statutului de refugiat nu este inclus în Convenţia privind statutul refugiaţilor, încheiată la Geneva pe 28 iulie 1951, la care Republica Moldova este parte. Spre deosebire de Convenţia menţionată, legislatorul a prevăzut mai multe situaţii în care persoana nu poate obţine statutul de refugiat.

11. În opinia sa, prevederile contestate contravin articolului 8 din Constituţie, articol în baza căruia Republica Moldova are obligaţia să respecte dreptul internaţional şi tratatele internaţionale la care este parte.

B. Aprecierea Curţii

12. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

13. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a Legii nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

14. Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către dl avocat Oleg Palii, în dosarul nr.3–999/2018, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru. Astfel, sesizarea este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie articolul 18 alin.(2) lit.e) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova. Acest articol stabileşte că persoanelor nu li se poate acorda statutul de refugiat în cazul în care acestea prezintă un pericol pentru ordinea publică sau pentru securitatea Republicii Moldova.

16. Curtea observă că statutul juridic al refugiaţilor este reglementat, pe plan internaţional, prin prevederile Convenţiei din 28 iulie 1951, completată cu Protocolul din 31 ianuarie 1967, acte adoptate sub egida ONU, la care Republica Moldova a aderat prin Legea nr.677 din 23 noiembrie 2001. Aceste acte constituie elemente esenţiale ale sistemului juridic internaţional de protecţie a refugiaţilor.

17. Deşi articolul 1F din Convenţia privind statutul refugiaţilor nu stabileşte expressis verbis ca motiv de refuz de acordare a statutului de refugiat faptul că persoana prezintă un pericol pentru ordinea publică sau pentru securitatea naţională, acesta rezultă implicit din textul Convenţiei. Dispoziţiile acestei Convenţii nu sunt aplicabile în situaţia persoanelor vinovate de acţiuni contrare scopurilor şi principiilor ONU (a se vedea articolul 1F c) din Convenţie). Potrivit articolului 1 din Carta ONU, unul dintre scopurile ONU constă în menţinerea păcii şi a securităţii internaţionale. Securitatea naţională reprezintă un factor care contribuie la asigurarea securităţii internaţionale. Aceste noţiuni se află într-o legătură indisolubilă.

18. De asemenea, Curtea observă că, în baza articolelor 28 şi 32 din Convenţia privind statutul refugiaţilor, securitatea naţională sau ordinea publică reprezintă interese care se pot opune eliberării documentelor de călătorie sau, respectiv, pot constitui motive de expulzare a persoanei. Curtea consideră că scopul asigurării ordinii publice sau a securităţii naţionale nu contravine principiului preeminenţei dreptului. Prin urmare, acesta reprezintă un scop legitim permis de Constituţie.

19. În consecinţă, Curtea constată că argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate sunt nefondate.

20. Pentru consolidarea poziţiei sale, Curtea observă că prevederile contestate au completat Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova, ca urmare a adoptării Legii nr.151 din 1 iulie 2016. Această din urmă Lege a fost adoptată în vederea transpunerii în legislaţia internă a unor directive ale Uniunii Europene în domeniul protecţiei internaţionale a străinilor sau a apatrizilor (a se vedea Nota informativă la Legea nr.151 din 1 iulie 2016, precum şi articolul VI alin.(1) din lege). De altfel, Republica Moldova are obligaţia armonizării legislaţiei sale cu cadrul normativ al Uniunii Europene, în baza Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană.

21. Curtea reţine că articolul 12 din Directiva 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind standardele minime referitoare la condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanţii ţărilor terţe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecţie internaţională şi referitoare la conţinutul protecţiei acordate stabileşte ipotezele în care unui resortisant al unei ţări terţe sau oricărui apatrid nu i se poate acorda statutul de refugiat.

22. Totodată, în conformitate cu articolul 14 alin.(4) din Directivă, statele membre ale Uniunii Europene pot revoca statutul acordat unui refugiat de către o autoritate guvernamentală, administrativă, judiciară sau cvasi-judiciară, pot dispune încetarea sau pot refuza reînnoirea acestuia în cazul în care: a) există motive rezonabile pentru a-l considera un pericol pentru siguranţa statului membru în care se află; b) constituie un pericol pentru societatea respectivului stat membru, ca urmare a faptului că a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o infracţiune deosebit de gravă.

23. Mai mult, potrivit alineatului 5 al aceluiaşi articol, în situaţiile descrise la alineatul (4), statele membre pot decide să nu acorde statutul de refugiat atunci când nu a fost luată încă o decizie.

24. În consecinţă, Curtea constată că există un consens european în materia analizată, cu o pondere semnificativă şi care nu poate fi considerat contrar Convenţiei privind statutul refugiaţilor. Dimpotrivă, el implementează şi detaliază Convenţia menţionată la nivelul Uniunii Europene.

25. Cu privire la semnificaţia noţiunilor de “securitate naţională” şi de “ordine publică”, Curtea notează că nivelul de precizie al legislaţiei interne depinde într-o mare măsură de domeniul pe care se presupune că îl reglementează. Ameninţările la adresa securităţii naţionale diferă în timp şi ca natură, ceea ce le face greu identificabile dinainte (Lupşa v. România, 8 iunie 2006, § 37).

26. Totuşi, Curtea observă că expresia “securitatea statului” este definită în articolul 1 din Legea securităţii statului nr.618 din 31 octombrie 1995 ca fiind o parte integrantă a securităţii naţionale, prin care se înţelege protecţia suveranităţii, a independenţei şi a integrităţii teritoriale a ţării, a regimului ei constituţional, a potenţialului economic, tehnico-ştiinţific şi defensiv, a drepturilor şi libertăţilor legitime ale persoanei împotriva activităţii informative şi subversive a serviciilor speciale şi organizaţiilor străine, împotriva atentatelor criminale ale unor grupuri sau indivizi aparte. De asemenea, articolul 4 din Legea securităţii statului reglementează situaţiile când persistă “pericol pentru securitatea statului”.

27. Dincolo de acest aspect, în punctul 28 din Preambulul Directivei 2004/83/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 se menţionează că noţiunea de “siguranţă naţională şi ordine publică” reglementează, de asemenea, cazurile în care un resortisant al unei ţări terţe aparţine unei asociaţii care susţine terorismul internaţional sau care susţine o asociaţie de acest tip.

28. Aceeaşi explicaţie este prevăzută şi în punctul 37 din Preambulul Directivei 2011/95/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 13 decembrie 2011 privind standardele referitoare la condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanţii ţărilor terţe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecţie internaţională, la un statut uniform pentru refugiaţi sau pentru persoanele eligibile pentru obţinerea de protecţie subsidiară şi la conţinutul protecţiei acordate.

29. Totodată, potrivit punctului 24 din Preambulul Directivei 2013/32/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare şi retragere a protecţiei internaţionale, noţiunea de “ordine publică” poate acoperi, inter alia, o condamnare pentru comiterea unei infracţiuni grave.

30. Prin urmare, Curtea constată că există repere obiective care ajută destinatarii şi interpretul legii să prevadă sensul exact al noţiunii în discuţie. Subiectele dotate cu competenţa interpretării şi aplicării legii nu trebuie să depăşească limitele sensului propriu al termenilor utilizaţi.

31. Curtea observă că în baza articolului 11 alin.(4) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova, Biroul de migraţie şi azil va coordona cu autorităţile competente în vederea constatării existenţei sau lipsei motivelor de a considera că o persoană prezintă pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică. Totuşi, Biroului de migraţie şi azil îi revine sarcina de a analiza dacă există motive de a crede că persoana prezintă pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică, fără a aproba în mod formal concluzia Serviciului de Informaţii şi Securitate.

32. Decizia de a nu-i acorda unei persoane statutul de refugiat trebuie să fie precedată de o examinare completă a tuturor circumstanţelor precise ale cazului concret al acesteia şi nu poate fi luată în mod automat (a se vedea hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 13 septembrie 2018 în cauza C-369/17, § 49).

33. Orice persoană împotriva căreia se întreprinde o măsură care are la bază motive de securitate naţională trebuie să beneficieze de garanţii împotriva arbitrarului. În special, persoana trebuie să aibă posibilitatea de a declanşa un control al măsurii litigioase din partea unui organ independent şi imparţial, competent să se pronunţe cu privire la toate problemele de fapt şi de drept relevante, în vederea stabilirii legalităţii măsurii şi a sancţionării unui eventual abuz din partea autorităţilor. În faţa unui astfel de organ de control persoana în discuţie trebuie să beneficieze de o procedură contradictorie pentru a-şi putea prezenta punctul de vedere şi pentru a putea combate argumentele autorităţilor (Lupşa v. România, citată mai sus, § 41).

34. Sub acest aspect, decizia de refuz de acordare a statutului de refugiat poate fi contestată în faţa instanţelor de judecată [a se vedea articolul 61 alin.(1) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova]. Instanţa de judecată trebuie să dispună de o competenţă deplină pentru stabilirea şi examinarea motivelor de fond care au stat la baza refuzului acordării statutului de refugiat. Competenţa instanţei trebuie să includă posibilitatea de a respinge argumentele autorităţilor referitoare la prezenţa în acţiunile persoanei a unui pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică, atunci când consideră că aceste aprecieri sunt arbitrare sau nefondate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 111). Cu alte cuvinte, calea de atac trebuie să fie efectivă.

35. În fine, pentru a verifica dacă persoana prezintă cu adevărat un pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică, autorităţile trebuie să prezinte instanţei de judecată toate documentele relevante, inclusiv cele clasificate sau orice alte detalii factuale (Ljatifi v. “fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei”, 17 mai 2018, § 40).

36. Având în vedere cele menţionate supra, Curtea conchide că excepţia de neconstituţionalitate este nefondată şi, prin urmare, inadmisibilă.

Din aceste motive, în baza articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolului 18 alin.(2) lit.e) din Legea nr.270 din 18 decembrie 2008 privind azilul în Republica Moldova, ridicată de către dl avocat Oleg Palii, în dosarul nr.3–999/2018, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Centru.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.