Hotărâre nr.11 din 11.05.2016 privind excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor articolelor 37/7 alin.(5) şi 37/15 alin.(2) din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995 (interzicerea transferului şi retragerii mijloacelor băneşti din conturile bancare ale persoanelor afiliate unei bănci comerciale) (Sesizarea nr.9g/2016)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind  excepţia  de  neconstituţionalitate  a  prevederilor

articolelor 37⁷ alin. (5) şi 37¹⁵ alin. (2) din Legea instituţiilor

financiare nr.550 din 21 iulie 1995 (interzicerea transferului

şi retragerii mijloacelor băneşti din conturile bancare ale

persoanelor afiliate unei bănci comerciale)

(Sesizarea nr.9g/2016)

nr. 11  din  11.05.2016

 (în vigoare 11.05.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 169-183 art. 54 din 24.06.2016

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Tudor PANŢÎRU,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dlui Teodor Papuc, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 17 februarie 2016

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 17 februarie 2016, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi lit.g) din Constituţie, 25 lit.d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 38 alin.(1) lit.d) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de Curtea Supremă de Justiţie privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995, ridicată de avocatul Alexandr Sicinski în dosarul nr.3-1848/15, aflat pe rolul Judecătoriei Râşcani, mun. Chişinău.

2. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că prevederile legale contestate, care instituie interdicţia retragerii şi transferului mijloacelor băneşti din conturile bancare ale persoanelor afiliate băncii, în esenţă încalcă articolele 16, 46 şi 54 din Constituţie.

3. În cadrul şedinţei publice, autorul sesizării a concretizat obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, precizând că solicită verificarea constituţionalităţii prevederilor articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ alin.(2) din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 22 februarie 2016, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Guvernului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Băncii Naţionale a Moldovei.

6. În şedinţa plenară publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de avocatul Alexandr Sicinski. Parlamentul a fost reprezentat de către Sergiu Bivol, şef de secţie în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiţiei. Banca Naţională a Moldovei (în continuare - BNM) a fost reprezentată de către Andrei Velcev, şef al direcţiei avizare juridică şi contencios.

CIRCUMSTANŢELE CAUZEI

7. Pe rolul judecătoriei Râşcani, mun. Chişinău, se află cererea de chemare în judecată formulată, la 5 noiembrie 2015, de către dl Victor Cunev împotriva Comitetului executiv al Băncii Naţionale a Moldovei (BNM), în vederea anulării unui act cu caracter individual al administratorului special al BC “Banca Socială” SA, precum şi a unor hotărâri ale BNM, ca acte cu caracter normativ. Astfel, obiectul litigiului îl constituie răspunsul nr.2310/400 din 14 septembrie 2015 al administratorului special al BC “Banca Socială” SA, Hotărârile Consiliului administrativ al BNM nr.5 din 26 august 2015 şi nr.17 din 10 septembrie 2015, precum şi Hotărârea Comitetului Executiv al BNM nr.6 din 22 octombrie 2015.

8. Actele contestate au fost emise în baza prevederilor articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995.

9. Prin aceste acte a fost instituit, iar apoi modificat câmpul de aplicare al unui moratoriu impus tuturor creanţelor persoanelor fizice care erau membri ai Consiliului băncii comerciale, menţionată supra, ai Consiliului ei de administraţie, Comisiei de cenzori, membri ai comitetelor de credit din sediul central al băncii pentru anumite sume, precum şi creanţelor persoanelor afiliate acestei bănci.

10. În speţă, dlui Cunev i-a fost refuzat transferul şi eliberarea mijloacelor băneşti din conturile sale bancare deschise la BC “Banca Socială” SA, pe motiv că este persoană afiliată băncii.

11. În cadrul şedinţei de judecată din 14 decembrie 2015, avocatul Alexandr Sicinski a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare, solicitând sesizarea Curţii Constituţionale şi verificarea constituţionalităţii acestor dispoziţii legale prin prisma articolelor 16, 46 şi 54 din Constituţie.

12. Printr-o încheiere din 29 decembrie 2015, Judecătoria Râşcani, mun. Chişinău, a admis demersul avocatului şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale prin intermediul Curţii Supreme de Justiţie.

13. La 8 februarie 2016, Plenul Curţii Supreme de Justiţie a adoptat Hotărârea nr.6 privind ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate a articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995, prezentând sesizarea Curţii Constituţionale pentru soluţionare.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

14. Prevederile relevante ale Constituţiei (republicată în M. O., 2016, nr.69-77) sunt următoarele:

Articolul 16

Egalitatea

“(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

“(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

(3) Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă.

(4) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii.

(5) Dreptul de proprietate privată obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului înconjurător şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii, revin proprietarului.

(6) Dreptul la moştenire a proprietăţii private este garantat.”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

15. Prevederile relevante ale Legii instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995 (M.O., 1996, nr.78-81, art.199) sunt următoarele:

Articolul 3

Noţiuni principale

“În sensul prezentei legi se utilizează următoarele noţiuni:

[…]

afiliată a unei alte persoane se consideră persoana:

a) care exercită controlul asupra persoanei;

b) care se află sub controlul persoanei;

c) care se află, împreună cu persoana, sub controlul unei alte persoane;

d) care este membru al consiliului, al organului executiv şi al comisiei de cenzori a persoanei;

e) care, conform legislaţiei civile, este legată de persoana fizică - membru al consiliului, al organului executiv, al comisiei de cenzori a persoanei - printr-un raport de rudenie de gradul întâi şi doi, precum şi soţii;

f) a cărei afiliere este determinată de Banca Naţională prin actele sale normative, care trebuie să corespundă principiilor general acceptate pentru o supraveghere bancară eficientă;

[…]”

Articolul 37⁷

Principalele atribuţii şi drepturi

ale administratorului special

“(1) Administratorul special are atribuţii depline de a conduce, gestiona şi controla banca, inclusiv:

a) analizează, evaluează activitatea şi situaţia financiară a băncii;

b) determină cel mai eficient şi rapid mod de lichidare a circumstanţelor prevăzute la art.374 alin.(2) lit.b)–f), de reducere a pierderilor băncii şi de minimizare a riscurilor pentru interesele deponenţilor şi ale altor creditori;

c) participă la elaborarea, organizarea şi realizarea măsurilor de remediere a situaţiei băncii şi controlează realizarea lor;

d) exercită controlul asupra dispunerii de patrimoniul băncii;

e) ia măsuri privind colectarea datoriilor faţă de bancă şi recuperarea bunurilor ei aflate în posesiunea terţilor, intentează acţiuni în instanţele de judecată în numele şi în interesele băncii;

f) prezintă Băncii Naţionale informaţii, explicaţii şi rapoarte;

g) exercită alte atribuţii necesare în scopurile administrării speciale.

(2) Administratorul special are dreptul:

a) să angajeze specialişti, experţi, consultanţi profesionişti;

b) să convoace şi să conducă adunarea generală a acţionarilor băncii;

c) să abroge sau să suspende deciziile organelor de conducere, să concedieze sau să transfere în alte funcţii membrii organelor executive şi salariaţii băncii, să revizuiască obligaţiile lor funcţionale, să schimbe mărimea remuneraţiei muncii, cu respectarea legislaţiei muncii;

d) să numească reprezentanţii săi în subdiviziunile separate ale băncii, în organele executive ale persoanelor juridice care se află în posesiunea majoritară a băncii;

e) să suspende plata dividendelor şi alte forme de distribuire a capitalului băncii;

f) să stabilească creditorii băncii, valoarea şi temeinicia creanţelor acestora, să ceară creditorilor să confirme creanţele lor;

g) să negocieze obligaţiile şi creanţele băncii în vederea stabilirii unei noi scadenţe a acestora, reducerii, novaţiei, preluării, remiterii datoriilor;

h) să suspende atragerea de depozite şi/sau acordarea de credite, să dispună alte restricţii privind activitatea băncii;

i) să rezilieze contractele, să refuze executarea obligaţiilor conform art.37/12;

j) să efectueze măsuri de remediere a situaţiei financiare, inclusiv restructurarea băncii (majorarea, reducerea capitalului, vânzarea activelor, predarea obligaţiilor şi a activelor), reorganizarea sau vânzarea băncii;

k) să prezinte Băncii Naţionale concluzii şi recomandări referitoare la bancă, inclusiv privind instituirea moratoriului, prelungirea termenului/încetarea administrării speciale, retragerea licenţei;

l) să exercite alte drepturi prevăzute de prezenta lege, de alte acte legislative şi normative.

(3) În cazul prevăzut la art.37/4 alin.(2) lit.f), atribuţia principală a administratorului special o constituie luarea măsurilor necesare pentru numirea, după caz, a membrilor consiliului, a organului executiv şi a administratorilor băncii. În decursul acestei administrări, administratorul special poate lua orice măsuri care pot fi adoptate de organele menţionate, potrivit legii.

(4) La cererea administratorului special, organele de drept sunt obligate să-i acorde sprijin în obţinerea accesului la încăperi şi la alte active ale băncii, în preluarea controlului şi asigurarea integrităţii activelor, registrelor, documentelor şi a informaţiilor băncii.

(5) În exercitarea atribuţiilor şi drepturilor sale, administratorul special acordă importanţă prioritară intereselor deponenţilor şi ale altor creditori care nu sunt persoane afiliate băncii în raport cu acţionarii şi creditorii care sunt persoane afiliate băncii. Banca şi acţionarii ei nu pot să facă responsabil pe administratorul special sau pe Banca Naţională de prejudiciile cauzate în legătură cu acţiunile în cadrul administrării speciale dacă aceste acţiuni sunt întreprinse în scop de neadmitere a riscului excesiv pentru stabilitatea financiară, de protejare a intereselor deponenţilor şi ale altor creditori ai băncii.”

Articolul 37¹⁵

Moratoriul

“(1) Pentru a preveni agravarea situaţiei financiare a băncii şi a păstra activele acesteia, Banca Naţională, la instituirea sau în perioada administrării speciale a băncii, poate dispune amânarea executării creanţelor creditorilor şi a transferului activelor băncii pe un termen de până la 2 luni (moratoriu). Banca Naţională poate prelungi moratoriul în situaţii de criză financiară sistemică, definite astfel de organul naţional instituit pentru gestionarea crizelor financiare sistemice, pentru o perioadă ce nu va depăşi termenul administrării speciale stabilit conform art.37/4 alin.(3). Moratoriul nu constituie situaţie de insolvabilitate a băncii.

(2) Acţiunea moratoriului poate fi limitată la anumite categorii de creditori, creanţe sau active ori la o anumită valoare a acestora.

(3) Acţiunea moratoriului nu se extinde asupra:

a) creanţelor aferente depozitelor şi altor obligaţii pecuniare constituite/născute în baza tranzacţiilor încheiate după instituirea moratoriului;

b) creanţelor salariaţilor băncii privind plata salariilor, remuneraţiilor de autor, privind repararea prejudiciilor cauzate prin schilodire sau prin o altă vătămare a sănătăţii, ori prin deces, precum şi asupra creanţelor creditorilor privind plata salariilor, pensiilor, a pensiilor de întreţinere, burselor, indemnizaţiilor sociale, în limitele stabilite de administratorul special;

c) creanţelor privind plata cheltuielilor de administrare necesare asigurării activităţii băncii, prevăzute la art.38/8 alin.(1);

d) efectuării compensării creanţelor opuse conform art.37/14.

(4) În perioada acţiunii moratoriului:

a) dobânzile, penalităţile şi alte măsuri de răspundere patrimonială pentru neexecutarea sau executarea necorespunzătoare a obligaţiilor băncii nu se aplică;

b) dobânzile stabilite la obligaţiile băncii se calculează, dar se plătesc numai după expirarea termenului moratoriului sau după ridicarea acestuia de către Banca Naţională înainte de termen;

c) intentarea şi continuarea procedurilor judiciare sau administrative, precum şi aplicarea altor metode de apărare juridică în scopul obţinerii sau asigurării plăţilor aferente depozitelor sau datoriilor nu se admit;

d) executarea documentelor executorii şi a altor acte supuse executării silite privind urmărirea activelor băncii, inclusiv a bunurilor gajate, se suspendă, cu excepţia cazurilor legate de creanţele asupra cărora nu se extinde moratoriul conform alin.(3);

e) satisfacerea cererii acţionarului băncii privind răscumpărarea acţiunilor, în urma căreia acţionarul se va retrage din componenţa acţionarilor băncii, nu se admite.

(5) Un anunţ privind instituirea moratoriului se publică potrivit art.37/4 alin.(5).”

16. Prevederile relevante ale Protocolului adiţional la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950 şi ratificată de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997) sunt următoarele:

Articolul 1

Protecţia proprietăţii

“Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.

Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.”

ÎN DREPT

17. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că normele contestate vizează modul de executare a creanţelor creditorilor pe durata moratoriului instituit de către Banca Naţională a Moldovei asupra unei bănci comerciale, implicit modul de executare a creanţelor creditorilor afiliaţi băncii.

18. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale, precum dreptul de proprietate, raportat la principiul nediscriminării, şi limitele de restrângere a acestui drept.

A. ADMISIBILITATEA

19. În decizia sa din 22 februarie 2016, Curtea a verificat întrunirea următoarelor condiţii de admisibilitate:

(1) Obiectul excepţiei intră în categoria actelor prevăzute la articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie

20. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, Curtea a constatat că controlul constituţionalităţii legilor, în speţă a Legii instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

(2) Excepţia este ridicată de către una din părţi sau reprezentantul acesteia, sau indică faptul că este ridicată de către instanţa de judecată din oficiu

21. Curtea observă că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către una din părţile procesului în faţa judecătoriei Râşcani din mun. Chişinău, care a remis-o Curţii Supreme de Justiţie, pentru a sesiza Curtea Constituţională. În consecinţă, Curtea Supremă de Justiţie a sesizat Curtea Constituţională. Articolele 25 lit.d) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.d) din Codul jurisdicţiei constituţionale acordă Curţii Supreme de Justiţie această competenţă.

(3) Prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei

22. Curtea reţine că prerogativa de a soluţiona excepţiile de neconstituţionalitate, cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.g) din Constituţie, presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia şi de pertinenţa prevederilor contestate pentru soluţionarea litigiului principal în instanţele de judecată.

23. Curtea observă că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie articolele 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ alin.(2) din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995.

24. Curtea acceptă argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate, potrivit cărora prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei, deoarece sub imperiul acestora s-au născut raporturi juridice care continuă să producă efecte şi sunt determinante pentru soluţionarea cauzei.

(4) Nu există o hotărâre anterioară a Curţii care are ca obiect prevederile contestate

25. Curtea nu a identificat în jurisprudenţa sa o hotărâre care a avut ca obiect prevederile contestate.

26. Curtea notează că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există niciun temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

27. Prin urmare, pentru a elucida aspectele abordate în sesizare, Curtea va opera cu prevederile articolului 46 combinat cu articolele 16 şi 54 din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 46 COMBINAT CU ARTICOLELE 16 ŞI 54 DIN CONSTITUŢIE

28. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile supuse controlului de constituţionalitate încalcă articolul 46 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia:

“(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

[…].”

29. De asemenea, autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că se încalcă articolul 16 din Constituţie, care stabileşte:

“(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

30. Mai mult, autorul susţine că normele contestate sunt contrare şi articolului 54 alin.(2) din Legea Supremă:

“(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.”

A. Argumentele autorului excepţiei de neconstituţionalitate

31. Invocând neconformitatea articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ alin.(2) din Legea instituţiilor financiare cu articolul 46 din Constituţie, autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că, prin aplicarea prevederilor contestate, persoanelor afiliate unei bănci comerciale li se încălcă dreptul de proprietate, în sensul că acestea, pe perioada administrării speciale a băncii, nu mai pot dispune de mijloacele băneşti de care au dreptul să dispună, din cauza relaţiei lor de rudenie cu membrii Consiliului băncii comerciale.

32. De asemenea, autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că distincţia făcută de către legiuitor între creditorii care sunt persoane afiliate unei bănci comerciale şi restul creditorilor constituie o discriminare pe motiv de origine socială. Potrivit acestuia, tratamentul diferenţiat nu are nicio justificare şi este, aşadar, disproporţionat.

B. Argumentele autorităţilor

33. În opinia sa, Parlamentul a menţionat că dispoziţiile articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare nu contravin dispoziţiilor constituţionale, dată fiind necesitatea protecţiei pieţei financiare şi a menţinerii încrederii în sectorul bancar. Potrivit Parlamentului, dreptul de proprietate este susceptibil de limitări. Scopul legitim al măsurilor întreprinse constituie evitarea influenţelor negative ale problemelor unei bănci asupra întregului sistem economic şi asigurarea stabilităţii financiare.

34. Cu referire la principiul egalităţii, Parlamentul susţine că legislatorul este abilitat să stabilească o procedură specială, derogatorie de la dreptul comun, atunci când are în vedere situaţii deosebite. Având în vedere circumstanţele cauzei, Parlamentul consideră că există o situaţie deosebită, că măsurile întreprinse sunt justificate şi că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

35. În opinia sa, Guvernul consideră că scopul legitim urmărit de legislator prin articolul 37⁷ alin.(5) din Legea instituţiilor financiare este de a proteja creditorii care sunt persoane neafiliate băncii, în raport cu persoanele afiliate, întrucât persoanele afiliate ocupă o poziţie privilegiată. Această normă urmăreşte evitarea actelor de corupţie şi a celor conexe, pentru că faptele de corupţie se comit prin abuzul de funcţii şi de putere. Cu referire la scopul legitim al articolului 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare, Guvernul consideră că acesta constă în prevenirea agravării situaţiei financiare a băncii şi păstrarea activelor acesteia. Instituirea moratoriului are drept scop nu doar prevenirea înrăutăţirii situaţiei financiare a băncilor, ci şi evitarea consecinţelor negative pentru întregul sector financiar-bancar. Obiectivul general al Legii instituţiilor financiare constă în protejarea intereselor deponenţilor, apărarea secretului depozitelor, inadmisibilitatea riscului excesiv în sistemul financiar ş.a. Legătura raţională dintre scopurile legitime urmărite prin articolele 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare şi restrângerea unor drepturi ale persoanelor din categoriile menţionate la articolul 3 lit.e) din aceeaşi lege constă în faptul că persoana legată de persoana fizică – membru al consiliului, al organului executiv, al comisiei de cenzori a persoanei – printr-un raport de rudenie de gradul întâi şi doi poate fi favorizată în raport cu persoanele neafiliate. Prin urmare, nu se atestă un tratament discriminatoriu, întrucât există o cauză justificativă pentru limitarea dreptului de proprietate, şi anume reducerea riscurilor bancare, precum şi protejarea intereselor depunătorilor şi creditorilor acestuia.

36. Potrivit opiniei Preşedintelui Republicii Moldova, articolul 3 din Legea instituţiilor financiare se referă la o “persoană afiliată altei persoane”, nu la o “persoană afiliată băncii”. În sensul strict al legii, persoanelor afiliate altor persoane nu li se pot aplica restricţiile prevăzute de articolul 37⁷ din Legea instituţiilor financiare. De asemenea, articolul 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare vine în contradicţie cu rigorile constituţionale, întrucât prevederile sale stabilesc că acţiunea moratoriului, pe parcursul căruia BNM poate dispune amânarea executării creanţelor creditorilor şi a transferului activelor băncii pentru un anumit termen, “poate fi limitată la anumite categorii de creditori, creanţe sau active ori la o anumită valoare a acestora”. Potrivit Preşedintelui Republicii Moldova, formularea acestei norme nu are un caracter clar şi precis. Articolul în discuţie lasă la discreţia BNM determinarea categoriilor de creditori al căror drept de proprietate poate fi restrâns, fapt care face imprevizibile hotărârile acestei autorităţi.

37. În opinia comunicată Curţii, Banca Naţională a Moldovei consideră că dispoziţiile contestate nu contravin dispoziţiilor constituţionale. Banca Naţională invocă necesitatea menţinerii stabilităţii financiare, iar dispoziţiile Legii instituţiilor financiare îi oferă cadrul legal pentru întreprinderea acţiunilor prompte în acest sens.

C. Aprecierea Curţii

1. Principii generale

1.1. Aspecte generale privind dreptul de proprietate

38. Constituţia Republicii Moldova protejează dreptul de proprietate, articolul 46 alin.(1) stabilind că dreptul de proprietate privată şi creanţele asupra statului sunt garantate.

39. Dreptul de proprietate conferă titularului său atributele posesiei, folosinţei şi dispoziţiei asupra unor bunuri. În acest context, Curtea Europeană a statuat cu valoare de principiu că noţiunea de “bunuri” din articolul 1 al Protocolului nr.1 la Convenţia Europeană are o semnificaţie autonomă şi nu se limitează numai la proprietatea asupra unor bunuri corporale, astfel încât pot fi considerate parte a “dreptului de proprietate” şi alte drepturi şi interese materializate prin active. De asemenea, în sensul Convenţiei Europene, noţiunea de “bunuri” cuprinde bunuri mobile, bunuri imobile, alte drepturi reale, dar şi “speranţa legitimă” de a obţine un avantaj patrimonial.

40. Curtea reţine că dreptul de proprietate, deşi este un drept subiectiv, care îi conferă titularului său capacitatea de a exercita prin putere proprie şi în interes propriu atributele de posesie, folosinţă şi dispoziţie asupra bunurilor sale, este susceptibil de limitări. Această concluzie poate fi dedusă din clauza generală de restrângere a unor drepturi sau libertăţi de la articolul 54 din Constituţie.

41. În acest sens, Curtea menţionează că o restrângere a drepturilor relative garantate de Constituţie trebuie să fie prevăzută de lege, să fie necesară în interesele menţionate la articolul 54 alin.(2) din Legea fundamentală, să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi să nu atingă existenţa drepturilor în discuţie. De asemenea, restrângerea trebuie să corespundă normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional.

42. Restrângerea drepturilor nu trebuie să fie exercitată în vederea discriminării, întrucât nu ar avea un scop legitim. În acest sens, toate autorităţile Republicii Moldova trebuie să respecte, atunci când adoptă acte normative, principiul egalităţii, consacrat în articolul 16 din Constituţie. Ele trebuie să justifice aplicarea unui tratament preferenţial dacă situaţiile sunt analoage, adică dacă persoanele sau grupurile de persoane comparate se află în situaţii similare relevante.

43. Totodată, principiul egalităţii instituie o obligaţie de a trata în mod diferit persoanele aflate în situaţii semnificativ diferite. Astfel, dreptul de a nu fi discriminat este încălcat atunci când autorităţile statale eşuează în a trata diferit, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă, persoanele ale căror situaţii sunt semnificativ diferite (a se vedea Thlimmenos v. Grecia, 6 aprilie 2000, §44).

44. Acest principiu trebuie aplicat inclusiv în reglementarea activităţii economice la nivel naţional, obligaţie pe care Constituţia o pune în sarcina statului prin articolul 126 alin.(2) din Constituţie. De asemenea, cu respectarea aceluiaşi principiu, statul trebuie să protejeze interesele naţionale în activitatea economico-financiară.

1.2. Rolul Băncii Naţionale a Moldovei în sistemul economico-financiar al statului

45. Curtea menţionează că, deşi statutul Băncii Naţionale a Moldovei nu este reglementat distinct în Constituţie, Curtea nu poate să nu remarce importanţa acesteia pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economico-financiară a băncilor comerciale din Republica Moldova. Atât la nivel mondial, cât şi în Republica Moldova, băncile centrale sunt autorităţile care exercită supravegherea cu prudenţă şi sunt responsabile de siguranţa şi buna-funcţionare a băncilor comerciale şi a întregului sistem bancar.

46. În acest sens, una dintre atribuţiile Băncii Naţionale este de a se asigura că băncile implementează politici şi acţiuni care împiedică anumite persoane să beneficieze în urma efectuării unor tranzacţii care afectează sistemul financiar-bancar sau care împiedică persoanele afiliate unor asemenea persoane să îndeplinească sau să participe la aceste tranzacţii.

47. Acest tip de atribuţii urmăreşte evitarea riscului apariţiei unui conflict de interese între oficialii băncii şi persoanele afiliate lor. Iată de ce, de obicei, băncile centrale solicită băncilor comerciale să întreprindă măsurile necesare pentru controlul sau atenuarea riscurilor.

48. Mai ales în condiţiile economice ale Republicii Moldova, fortificarea sistemului normativ şi a capacităţii de control în vederea unui sistem financiar stabil rămâne o prioritate de bază. În acelaşi timp, reglementările legale în domeniu urmează a fi determinate şi de cerinţele şi standardele internaţionale în sfera bancară.

49. Curtea observă că Republica Moldova s-a angajat, prin semnarea Acordului de Asociere cu Uniunea Europeană, să îndeplinească următoarele obiective legate de sectorul financiar: (a) sprijinirea procesului de adaptare a reglementărilor privind serviciile financiare la nevoile unei economii de piaţă liberă; (b) asigurarea unei protecţii efective şi adecvate pentru investitori şi alţi consumatori de servicii financiare; (c) asigurarea stabilităţii şi integrităţii sistemului financiar al Republicii Moldova ca întreg; (d) promovarea cooperării dintre diferiţi actori ai sistemului financiar, inclusiv a factorilor regulatori şi de control; şi (e) asigurarea unui control independent şi efectiv (a se vedea Acordul de Asociere dintre Republica Moldova, pe de o parte, şi Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, articolele 16, 18, 58, 59 ş.a.).

50. Un sistem bancar fragil reprezintă o ameninţare pentru stabilitatea macroeconomică şi financiară a statului.

51. Prin urmare, este nevoie de un sistem de control fundamental care să se bucure de încrederea cetăţenilor în acest sistem bancar, de o cultură a controlului bancar. Pentru realizarea acestor obiective, Banca Naţională a Moldovei are la dispoziţie o serie de instrumente de control, pe care trebuie să le aplice în mod efectiv şi descurajator pentru cei care urmăresc, direct sau indirect, prăbuşirea sistemului bancar.

52. În acest mod, se justifică acordarea unor competenţe legale deosebite Băncii Naţionale, a instrumentelor şi finanţării speciale.

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

53. Curtea reiterează că dreptul de proprietate nu se rezumă doar la bunurile corporale, ci şi la cele incorporale, cum ar fi drepturile de creanţă. Astfel, drepturile sau interesele manifestate prin existenţa mijloacelor băneşti în conturi de depozit bancare, de asemenea, se bucură de garanţia constituţională a dreptului de proprietate (a se vedea, cu referire la dreptul de proprietate, cauzele Iatridis v. Grecia [MC], 25 martie 1999, § 54 şi Beyeler v. Italia [MC], 28 mai 2002, § 100). Persoanele care au depus mijloace băneşti în conturi la o bancă sunt îndreptăţite la o aşteptare rezonabilă sau legitimă de a se bucura efectiv de dreptul lor de proprietate, dacă există o prevedere legislativă sau un act juridic privitor la proprietatea în cauză (a se vedea, de exemplu, Prinţul Hans-Adam II de Liechtenstein v. Germania [MC], 12 iulie 2001, § 83, şi Kopecký v. Slovacia [MC], 28 septembrie 2004, §§ 45-52).

54. Curtea reţine că în cazurile în care există contracte de depozite bancare între clienţi şi băncile comerciale se poate vorbi despre aşteptarea legitimă a acestor persoane la respectarea dreptului lor de proprietate.

55. Curtea observă că, prin aplicarea articolului 37⁷ alin.(5), poate fi afectat dreptul de proprietate al persoanelor afiliate unei bănci comerciale. În primul rând, pentru că administratorul special al acestei bănci este obligat să acorde o importanţă prioritară intereselor deponenţilor şi ale altor creditori care nu sunt persoane afiliate băncii. De asemenea, articolul 37¹⁵ din Legea instituţiilor financiare acordă Băncii Naţionale a Moldovei prerogativa instituirii unui moratoriu, care poate fi limitat la anumite categorii de creditori, creanţe sau active ori la o anumită valoare a acestora. Acest moratoriu constă în amânarea executării creanţelor creditorilor şi a transferului activelor unei bănci pe un termen de până la 2 luni. Moratoriul poate fi prelungit în situaţii de criză financiară sistemică şi este obligatoriu pentru administratorul special al băncii vizate.

56. În continuare, Curtea va stabili dacă ingerinţa este prevăzută de lege, în sensul în care este respectată condiţia clarităţii legii, dacă urmăreşte un scop legitim şi dacă este proporţională scopului urmărit.

a) Dacă ingerinţa este prevăzută de lege

57. Curtea constată că articolul 37⁷ alin.(5) din Legea instituţiilor financiare utilizează expresia “persoane afiliate băncii”. Totodată, art.3 din aceeaşi lege prevede că “afiliată a unei alte persoane se consideră persoana care, conform legislaţiei civile, este legată de persoana fizică – membru al consiliului, al organului executiv, al comisiei de cenzori a persoanei – printr-un raport de rudenie de gradul întâi şi doi, precum şi soţii”.

58. Prin urmare, interdicţia poate fi impusă creditorilor băncii care, conform legislaţiei civile, se află într-un raport de rudenie de până la gradul doi cu persoanele fizice – membre ale consiliului, ale organului executiv, ale comisiei de cenzori a persoanei.

59. Aşadar, Curtea observă că ingerinţele în dreptul de proprietate al persoanelor vizate sunt prevăzute de lege.

b) Dacă prevederile legale contestate urmăresc un scop sau mai multe scopuri legitime

60. Curtea menţionează că scopul articolului 37⁷ alin.(5) din Legea instituţiilor financiare este protecţia creditorilor care nu sunt persoane afiliate băncii de avantajele injuste pe care le-ar avea persoanele afiliate băncii.

61. Pe de altă parte, Curtea observă că scopul articolului 37¹⁵ din aceeaşi lege este prevăzut chiar în primul său alineat, şi anume instituirea moratoriului urmăreşte prevenirea agravării situaţiei financiare a băncii vizate şi păstrarea activelor acesteia.

62. Mai mult, cele două scopuri particulare ale articolelor menţionate ar putea fi subscrise clauzelor-excepţie ataşate drepturilor constituţionale în articolul 54 alin.(2): “bunăstarea economică a ţării” şi “protejarea drepturilor şi libertăţilor […] altor persoane”.

63. Amânarea executării creanţelor creditorilor şi a transferului activelor băncii pe un termen de până la 2 luni şi limitarea acţiunii acestui moratoriu la anumite categorii de creditori poate preveni agravarea situaţiei financiare a băncii, păstrarea activelor acesteia şi evitarea riscului excesiv în sistemul financiar. Aceste scopuri contribuie la protecţia economiei ţării.

64. La baza acordării priorităţii pentru interesele deponenţilor şi ale altor creditori care nu sunt persoane afiliate băncii, în raport cu acţionarii şi creditorii care sunt persoane afiliate băncii, stă scopul protecţiei drepturilor altor persoane (e.g., prioritatea acordată creditorilor neafiliaţi băncii reprezintă, de fapt, o protecţie oferită dreptului lor de proprietate).

65. Întrucât problema existenţei unei discriminări, semnalată de către autorul excepţiei de neconstituţionalitate, are repercusiuni asupra legitimităţii scopului, Curtea va examina conformitatea prevederilor legale contestate cu articolul 16 din Constituţie.

66. Problema ridicată constă în faptul că aplicarea moratoriului poate fi limitată la anumite categorii de creditori, creanţe sau active ori la o anumită valoare a acestora. În acelaşi context, situaţia în care administratorul special atribuie o importanţă prioritară intereselor deponenţilor şi altor creditori care nu sunt persoane afiliate băncii, în raport cu acţionarii şi creditorii care sunt persoane afiliate băncii, ar crea premisele aplicării unui tratament discriminatoriu, cu efecte negative pentru dreptul de proprietate al celor din urmă.

67. Curtea reţine că posibila existenţă a unui tratament discriminatoriu aplicat persoanelor afiliate băncii poate fi cercetată doar prin prisma articolului 37⁷ alin.(5) din Legea instituţiilor financiare. Acest articol trebuie interpretat în contextul prevederilor relevante ale articolului 3 din aceeaşi lege, care stabileşte expres că se consideră afiliată unei alte persoane persoana care este legată de persoana fizică – membru al consiliului, al organului executiv, al comisiei de cenzori a persoanei (i.e. băncii) – printr-un raport de rudenie de gradul întâi şi doi.

68. Întrucât articolul 37¹⁵ alin.(2) din Legea instituţiilor financiare prevede că acţiunea moratoriului poate fi limitată la anumite categorii de creditori, creanţe sau active ori la o anumită valoare a acestora, fără a stabili o categorie exactă despre care s-ar putea spune că este discriminată în general, el nu poate fi analizat din perspectiva respectării principiului constituţional al egalităţii, în cadrul controlului de constituţionalitate iniţiat prin ridicarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate. Această prevedere legală nu instituie expres aplicarea moratoriului în cazul persoanelor care au o relaţie de rudenie de până la gradul doi cu membrii consiliului, ai organului executiv, ai comisiei de cenzori a băncii.

69. Curtea reţine că articolul 37⁷ alin.(5) instituie o regulă care are drept scop împiedicarea dobândirii de beneficii de către persoanele afiliate, ca urmare a aflării unor informaţii, dată fiind poziţia lor privilegiată faţă de bancă. În categoria persoanelor afiliate băncii intră şi persoanele legate de persoana fizică – membru al consiliului, al organului executiv, al comisiei de cenzori a persoanei (i.e. băncii) – printr-un raport de rudenie de gradul întâi şi doi, adică persoanele vizate.

70. Curtea observă că motivul de discriminare invocat de către autorul excepţiei de neconstituţionalitate, care face parte din categoria persoanelor vizate, este “originea socială”.

71. Curtea subliniază că originea socială se referă la clasa socială din care provine o persoană şi acoperă parţial criteriul naşterii într-o anumită familie (al rudeniei). Interdicţia discriminării pe criterii de origine socială din articolul 16 al Legii fundamentale presupune ca nici o persoană să nu fie discriminată din cauză că îşi are originea într-o anumită clasă socială. Această prevedere urmăreşte să prevină “rigidizarea societăţii” şi exprimă o formă a egalităţii de şanse. Ea nu are în vedere poziţia socială sau financiară curentă a unei persoane. Prin urmare, problema pe care o ridică autorul excepţiei de neconstituţionalitate nu este cauzată de originea socială a persoanelor vizate, adică de clasa socială din care acestea provin.

72. În plus, Curtea remarcă faptul că situaţia în care se găsesc persoanele afiliate băncii este diferită de situaţia în care se găsesc persoanele neafiliate băncii, în sensul că primele pot avea acces la informaţiile de interes, ceea ce le permite să evite situaţiile de risc. Astfel, dacă sunt făcute distincţiile necesare, concluzia existenţei unei discriminări este înlăturată, pentru că cele două categorii – persoanele afiliate şi persoanele neafiliate băncii – se află în situaţii diferite, care trebuie tratate în mod diferit.

73. Curtea constată, aşadar, existenţa mai multor scopuri legitime, precum şi existenţa unei legături raţionale între măsurile reglementate de prevederile legale contestate şi scopurile legitime urmărite.

c) Dacă este afectată esenţa dreptului de proprietate al persoanelor vizate şi dacă măsurile reglementate de lege sunt proporţionale cu scopul urmărit

74. Curtea remarcă în prezenta cauză existenţa unui conflict dintre un drept al persoanelor vizate şi mai multe interese publice şi private. Dreptul persoanelor vizate este dreptul de proprietate, manifestat printr-un atribut al său: dispoziţia.

75. Trebuie subliniat din start că măsura impusă nu reprezintă o expropriere sau o confiscare. Dreptul de proprietate nu este golit de conţinut. Concluzia se sprijină pe faptul că o restricţie de transferare şi retragere a mijloacelor băneşti din conturile bancare de către persoanele vizate pentru o perioadă de 2 luni nu înseamnă o interdicţie totală a dispoziţiei asupra acestor mijloace băneşti (i.e., pentru totdeauna sau pentru o perioadă de timp nerezonabilă).

76. În una din cauzele relevante Curtea Europeană a hotărât că blocarea conturilor unei persoane, în urma instituirii unui sechestru dispus în cadrul unor procese de judecată, nu constituie o privare de proprietate (X v. Belgia, hotărâre din 10 decembrie 1976).

77. În cauza Saggio v. Italia (hotărâre din 25 octombrie 2001, §§28-29), Curtea Europeană a notat că procedura administrării extraordinare a unei societăţi în curs de lichidare urmăreşte asigurarea unei gestiuni echitabile a bunurilor acesteia, pentru a-i proteja pe toţi creditorii. În acest caz, nu a existat nicio expropriere de fapt şi niciun transfer de proprietate, pentru că dreptul reclamantului de a-şi recupera creanţa nu a fost negat niciodată.

78. Astfel, ţinând cont de rezonabilitatea perioadei stabilite la alin.(1) al articolului 37¹⁵ din lege, Curtea nu constată o afectare a esenţei dreptului de proprietate al persoanelor vizate.

79. În continuare, Curtea va pune în balanţă (i) importanţa evitării prejudicierii dreptului persoanelor vizate şi (ii) importanţa beneficiului câştigat prin îndeplinirea scopurilor legitime ale măsurilor legale.

80. Curtea consideră că atributul dispoziţiei de care beneficiază persoanele vizate, atribut al cărui exerciţiu este afectat, de regulă, pentru o perioadă de două luni, aparţine de “periferia” (sau “penumbra”) dreptului de proprietate. În schimb, interesele protejate prin măsurile prevăzute de lege au o semnificaţie deosebită nu doar pentru drepturile altor persoane, ci şi pentru bunăstarea economică a ţării.

81. În privinţa drepturilor altora, dacă persoanele vizate ar putea transfera şi retrage mijloace băneşti fără restricţii, ar exista pericolul ca persoanele neafiliate băncii să fie prejudiciate. Pusă în balanţă cu riscul pe care îl pot suferi persoanele neafiliate băncii prin acţiunile persoanelor afiliate aflate în avantaj, limitarea dreptului persoanelor vizate de a dispune de mijloacele băneşti pe care le deţin în bancă cântăreşte mai puţin. Pe de o parte, avem nucleul dreptului de proprietate al persoanelor neafiliate băncii, persoane care pot fi prejudiciate iremediabil, pe de altă parte - “periferia” dreptului de proprietate al persoanelor vizate, al căror drept de dispoziţie este restricţionat pentru o perioadă de 2 luni. În acest sens, afectarea nucleului dreptului de proprietate este mai gravă decât afectarea “periferiei” dreptului de proprietate.

82. Cu referire la interesul public în discuţie, Curtea scoate în evidenţă necesitatea menţinerii bunăstării economice a ţării, care se sprijină inclusiv pe stabilitatea financiară a băncilor care alcătuiesc sistemul bancar. Punând din nou în balanţă limitarea dreptului persoanelor vizate de a dispune de mijloacele băneşti pentru o perioadă rezonabilă de timp şi interesul menţinerii bunăstării economice a ţării, acesta din urmă prevalează. Prin urmare, Curtea constată proporţionalitatea măsurilor legale contestate.

83. În sensul celor constatate, Curtea reţine că prevederile articolelor 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ alin.(2) din Legea instituţiilor financiare nu sunt contrare articolelor 16, 46 şi 54 din Constituţie.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se respinge excepţia de neconstituţionalitate ridicată de avocatul Alexandr Sicinski în dosarul nr.3-1848/15, pendinte la Judecătoria Râşcani, mun. Chişinău.

2. Se recunosc constituţionale articolele 37⁷ alin.(5) şi 37¹⁵ alin.(2) din Legea instituţiilor financiare nr.550 din 21 iulie 1995.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.