Hotărâre nr.11 din 26.04.2019 pentru interpretarea prevederilor articolelor 61 şi 72 din Constituţie (Sesizarea nr.81b/2019)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea prevederilor articolelor 61 şi 72 din Constituţie

(Sesizarea nr.81b/2019)

nr. 11  din  26.04.2019

 (în vigoare 26.04.2019) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 167-170 art. 81 din 17.05.2019

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Mihai POALELUNGI, preşedinte,

dnei Raisa APOLSCHII,

dlui Aurel BĂIEŞU,

dlui Corneliu GURIN,

dlui Artur REŞETNICOV,

dlui Veaceslav ZAPOROJAN, judecători,

cu participarea dnei Dina Musteaţă, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă pe 19 aprilie 2019

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în camera de consiliu,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 19 aprilie 2019 de către domnii Ion Groza, Alexandr Oleinic şi Viorel Melnic, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, privind interpretarea articolelor 38, 60, 61 şi 72 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii Constituţionale să explice următoarele chestiuni, prin interpretarea articolelor menţionate mai sus:

1) Dacă Parlamentul poate modifica sistemul electoral la intervale de timp mai mici decât un mandat deplin al legislativului?

2) Dacă este posibilă organizarea de alegeri parlamentare anticipate în baza unui alt sistem electoral decât cel aplicat la alegerile parlamentare ordinare?

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 19 aprilie 2019, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

5. La şedinţa publică a Curţii, în cadrul căreia a fost citit dispozitivul hotărârii, au fost prezenţi domnii deputaţi Ion Groza şi Alexandr Oleinic, autori ai sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Radu Radu, consultant principal al Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi la organele de drept, din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiţiei.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

“(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

[…].”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

“[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

“(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

[…].”

Articolul 60

Parlamentul, organ reprezentativ suprem şi legislativ

“(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

(2) Parlamentul este compus din 101 deputaţi.”

Articolul 61

Alegerea Parlamentului

“(1) Parlamentul este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Modul de organizare şi de desfăşurare a alegerilor este stabilit prin lege organică.

(3) Alegerile deputaţilor în Parlament se desfăşoară în cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului precedent.”

Articolul 72

Categorii de legi

“[…]

(3) Prin lege organică se reglementează:

a) sistemul electoral;

[…]”

7. Prevederile relevante ale Codului electoral, adoptat prin Legea nr.1381 din 21 noiembrie 1997, sunt următoarele:

Articolul 79

Alegerile Parlamentului

“(1) Parlamentul se alege prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat pentru un mandat de 4 ani.

(2) Alegerile Parlamentului se efectuează în baza unui sistem de vot mixt (proporţional şi majoritar) într-o circumscripţie naţională şi în circumscripţii uninominale.

(3) În circumscripţia naţională se aleg 50 de deputaţi în baza votului reprezentării proporţionale. În circumscripţiile uninominale se aleg 51 de deputaţi în baza votului majoritar, câte unul de la fiecare circumscripţie.”

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

8. În decizia sa din 19 aprilie 2019, Curtea a reţinut că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa sa ratione materiae.

9. De asemenea, conform articolului 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, deputaţii din Parlamentul Republicii Moldova au competenţa de a sesiza Curtea Constituţională.

10. Deşi i s-a solicitat interpretarea mai multor articole din Constituţie, Curtea a declarat admisibile doar capetele din sesizare referitoare la articolele 61 şi 72 din Constituţie, care stabilesc faptul că modul de organizare şi de desfăşurare a alegerilor este stabilit prin lege organică şi, respectiv, că sistemul electoral este reglementat prin lege organică. Acestea vizează în mod direct chestiunea modificării sistemului electoral la intervale de timp mai mici decât un mandat deplin al legislativului şi chestiunea organizării alegerilor parlamentare anticipate în baza altui sistem electoral decât cel aplicat la alegerile parlamentare ordinare.

B. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorilor sesizării

11. Autorii sesizării susţin că nu toate forţele politice din Republica Moldova au fost de acord cu modificarea sistemului electoral aplicabil la alegerile parlamentare, din unul proporţional în unul mixt. Ei afirmă că în Parlament este înregistrat un proiect de lege care ar urmări revenirea la vechiul sistem electoral şi că acest proiect de lege ar putea fi votat astfel încât să fie implementat în eventualitatea alegerilor parlamentare anticipate.

12. Autorii sesizării sugerează ideea că Parlamentul nu ar putea modifica sistemul electoral în orice condiţii, la intervale mici de timp şi cu aplicare imediată. Ei se bazează, în special, pe regulile Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de către Comisia europeană pentru democraţie prin drept a Consiliului Europei (“Comisia de la Veneţia”) în cadrul celei de-a 52-a sesiuni care a avut loc la Veneţia, în perioada 18–19 octombrie 2002. Potrivit acestui Cod, elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special sistemul electoral propriu-zis, compunerea comisiilor electorale şi delimitarea circumscripţiilor electorale, nu ar trebui să poată fi amendate înainte de un an de la alegeri, sau ar trebui să fie tratate la nivel constituţional sau la un nivel superior legii ordinare.

13. Din punctul de vedere al autorilor sesizării, eventuala desfăşurare a două procese de vot pentru alegerile parlamentare, cu o perioadă scurtă de timp între ele, în baza a două sisteme electorale diferite, fără o informare adecvată şi cu o insuficienţă de timp pentru revizuirea cadrului juridic incident ar contraveni principiilor constituţionale.

2. Aprecierea Curţii

14. Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr.154 din 20 iulie 2017, prin care a modificat prevederile relevante din Codul electoral referitoare la sistemul electoral aplicabil la alegerile parlamentare, transformându-l din unul proporţional în unul mixt.

15. Chestiunea reglementării sistemului electoral şi cea a organizării şi a desfăşurării alegerilor sunt puse de Constituţie în sarcina legislatorului organic, după cum se poate observa din textele articolelor 61 alin.(2) şi 72 alin.(3) lit.a). În acest sens, Parlamentul dispune de o marjă largă de discreţie. Marja de discreţie pe care o acordă Constituţia legislatorului prezintă, mutatis mutandis, similarităţi cu marja de apreciere pe care le-o acordă Curtea Europeană a Drepturilor Omului statelor membre la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului în privinţa conceperii şi a implementării sistemelor electorale.

16. La nivel european, nu există o obligaţie de a introduce un anumit sistem de alegere a legislativelor, cum ar fi reprezentarea proporţională sau votul majoritar în unul sau două tururi de scrutin (a se vedea hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din cazul Mathieu-Mohin şi Clerfayt v. Belgia, 2 martie 1987, § 54).

17. Sistemele electorale urmăresc să realizeze obiective care sunt, uneori, dificil de armonizat între ele: pe de o parte, pentru a reflecta în mod corect opinia poporului, iar pe de altă parte, pentru a canaliza curentele de gândire astfel încât să se faciliteze emergenţa unei voinţe politice suficient de clare şi de coerente. Însă din acest deziderat nu decurge faptul că toate voturile trebuie să aibă aceeaşi pondere în privinţa rezultatului alegerilor sau că toţi candidaţii trebuie să aibă şanse egale de victorie. Curtea Europeană aminteşte în mod constant că niciun sistem electoral nu poate elimina “voturile irosite” (a se vedea, de exemplu, Bompard v. Franţa (dec.), 4 aprilie 2006). În scopurile articolului 3 din Protocolul nr.1 la Convenţie, orice sistem electoral trebuie analizat în lumina evoluţiei politice a statului în discuţie; caracteristicile inacceptabile în contextul unui sistem se pot dovedi justificate în contextul altuia, cel puţin atât timp cât sistemul ales oferă condiţii care să asigure libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ (a se vedea Podkolzina v. Letonia, 9 aprilie 2002, § 33). Există mai multe moduri de organizare şi de desfăşurare a sistemelor electorale şi o multitudine de diferenţe, inter alia, în evoluţia istorică, diversitatea culturală şi gândirea politică din Europa. Fiecărui stat îi revine să-şi modeleze sistemul electoral după propria viziune democratică (a se vedea Hirst v. Regatul Unit (nr. 2) [MC], 6 octombrie 2005, § 61).

18. Totuşi, Curtea reţine că marja de discreţie pe care o acordă Constituţia legislatorului organic în materia reglementării sistemului electoral şi a organizării şi desfăşurării alegerilor poate fi restrânsă, în eventualitatea în care măsurile legislative noi nu fac obiectul unei dezbateri parlamentare corespunzătoare.

19. Articolele relevante din Constituţie pentru problemele ridicate de prezenta sesizare nu au fost concepute ca un cod în materie electorală, apt să elucideze toate aspectele procesului electoral. Aceste articole trebuie interpretate de către Curtea Constituţională, potrivit articolului 4 alin.(1) din Constituţie, prin prisma tratatelor internaţionale în materie de drepturi ale omului, pentru că articolele 61 şi 72 din Constituţie pun în operă drepturi fundamentale ale persoanei: dreptul la vot şi dreptul de a fi ales. Pe lângă tratatele internaţionale în materie şi eventuala jurisprudenţă care le dezvoltă, Curtea trebuie să aibă în vedere şi recomandările organismelor internaţionale care scot în evidenţă, de obicei, existenţa unui consens într-o anumită problemă legată de drepturile omului.

20. Cu referire la problemele ridicate de prezenta sesizare, Codul bunelor practici în materie electorală, adoptat de către Comisia europeană pentru democraţie prin drept (“Comisia de la Veneţia”) în cadrul celei de-a 52 Reuniuni Plenare (Veneţia, 18–19 octombrie 2002), conţine câteva reguli care trebuie respectate atunci când se urmăreşte modificarea legislaţiei electorale. Una dintre acestea constă în faptul că elementele fundamentale ale legislaţiei electorale, în special sistemul electoral propriu-zis, compunerea comisiilor electorale şi constituirea circumscripţiilor electorale, nu trebuie amendate decât cu cel puţin un an înainte de alegeri, sau trebuie înscrise în Constituţie sau formulate într-un act cu o forţă juridică mai mare decât cea a unei legi ordinare.

21. Comisia de la Veneţia subliniază că libertatea de a alege un sistem electoral ţine de decizia suverană a statului, însă această decizie poate fi exercitată sub rezerva respectării principiilor şi regulilor societăţii democratice, inclusiv a regulii potrivit căreia modificarea sistemului electoral trebuie să aibă loc cu cel puţin un an înaintea alegerilor. Modificarea frecventă a sistemului electoral ar fi, de asemenea, contrară bunelor practici în materie electorală (punctul 65 din Codul bunelor practici în materie electorală).

22. Curtea observă că, potrivit Comisiei de la Veneţia, o modalitate de evitare a manipulărilor ar fi stabilirea în Constituţie sau într-un act normativ cu o forţă superioară legilor ordinare a elementelor celor mai sensibile în materie electorală (sistemul electoral propriu-zis, compunerea comisiilor electorale, circumscripţiile sau regulile de constituire a circumscripţiilor). O altă soluţie, mai flexibilă, ar fi cea a stabilirii în Constituţie a condiţiei potrivit căreia, în cazul amendării legii electorale, vechiul sistem rămâne aplicabil în cazul viitoarelor alegeri – cel puţin dacă acestea vor avea loc în anul care vine – şi că sistemul nou va fi aplicat abia la scrutinele ulterioare (punctul 66 din Cod).

23. În Avizul lor comun privind proiectele de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative referitoare la sistemul electoral din Republica Moldova, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 59-a Reuniune (Veneţia, 15 iunie 2017) şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 111-a Sesiune Plenară (Veneţia, 16–17 iunie 2017), s-a menţionat că o reformă electorală de succes are la bază cel puţin trei idei:

(i) claritatea şi caracterul cuprinzător al legislaţiei, care trebuie să corespundă standardelor internaţionale şi să respecte recomandările internaţionale anterioare;

(ii) existenţa unui consens larg privind adoptarea legislaţiei, după organizarea de consultări publice extinse cu toate părţile relevante interesate;

(iii) existenţa unui angajament politic privind aplicarea în totalitate a legislaţiei electorale cu bună-credinţă.

24. Comisia de la Veneţia şi Consiliul pentru Alegeri Democratice reamintesc la punctul 11 din Aviz că orice modificare de amploare a legislaţiei electorale presupune dezbateri şi consultări publice minuţioase nu doar între partidele politice reprezentate în Parlament, ci şi între actorii relevanţi din afara Parlamentului şi societatea civilă, fapt care trebuie să conducă la apariţia unui consens larg. Reformele electorale, în special cele cu caracter fundamental cum ar fi schimbarea sistemului electoral, trebuie să urmărească o mai bună realizare a intereselor alegătorilor şi trebuie să evite orice percepţie care favorizează vreun partid politic. Dacă sunt modificate în vreun fel elementele fundamentale ale legislaţiei electorale, inclusiv sistemul electoral, acest fapt trebuie să aibă loc cu mult înainte de următoarele alegeri şi, în orice caz, cu cel puţin un an înainte.

25. Cu privire la condiţia temporală care trebuie respectată la modificarea elementelor fundamentale ale legislaţiei electorale, Comisia de la Veneţia a mai emis o Declaraţie interpretativă privind stabilitatea legislaţiei electorale, la cea de-a 65-a reuniune plenară a sa de la Veneţia, pe 15–17 decembrie 2005. Potrivit Comisiei de la Veneţia, textul “Elementele fundamentale ale dreptului electoral, în special cele referitoare la sistemul electoral adecvat, la compunerea comisiilor electorale şi la trasarea circumscripţiilor nu ar trebui supuse amendamentelor mai devreme de un an înaintea alegerilor sau ar trebui înscrise în constituţie sau într-o lege cu forţă mai mare decât legile ordinare”. Codul bunelor practici în materie electorală trebuie interpretat astfel încât “principiul potrivit căruia elementele fundamentale ale dreptului electoral nu ar trebui supuse amendării cu mai puţin de un an înaintea alegerilor să nu aibă prioritate faţă de celelalte principii ale Codului bunelor practici în materie electorală”. Principiul în discuţie vizează doar elementele fundamentale ale legislaţiei electorale, atunci când acestea sunt prevăzute de legile ordinare. Sunt considerate elemente fundamentale:

– sistemul electoral, i. e. normele referitoare la transformarea voturilor în locuri în Parlament;

– normele referitoare la statutul de membru în comisia electorală sau într-o altă instituţie care organizează procesul electoral;

– trasarea limitelor circumscripţiilor şi normele referitoare la distribuirea locurilor între circumscripţii.

26. Declaraţia interpretativă a Comisiei de la Veneţia susţine că, în general, orice reformare a legislaţiei electorale trebuie să aibă loc suficient de devreme pentru a putea fi aplicată cu succes în cadrul procesului electoral.

27. În acest context, Curtea Europeană a menţionat că, deşi Comisia de la Veneţia s-a limitat la trei elemente electorale care nu pot fi modificate cu un an înainte de alegeri, condiţiile de participare la alegeri impuse posibililor candidaţi constituie, de asemenea, reguli electorale fundamentale care nu pot fi modificate cu puţin timp înainte de alegeri. Practica de a introduce cu puţin timp înainte de data alegerilor exigenţe noi pentru înregistrarea în campanie a candidaţilor este incompatibilă cu ordinea democratică. În acest sens, Curtea Europeană a constatat o încălcare a articolului 3 din Protocolul nr.1 la Convenţie în situaţia în care prevederile legale cu privire la înregistrarea candidaţilor în campania electorală au fost modificate cu doar câteva luni înainte de alegeri (a se vedea cauza Ekoglasnost v. Bulgaria, 6 noiembrie 2012, § 69 et. seq.).

28. Curtea a trecut până acum în revistă principalele acte ale organizaţiilor internaţionale şi jurisprudenţa europeană cu relevanţă pentru problemele supuse interpretării în prezenta sesizare. Acestea dezvăluie cel puţin existenţa unui consens european care poate reprezenta un răspuns pentru întrebările adresate de către autorii sesizării. Curtea trebuie să le aibă în vedere, în baza articolului 4 din Constituţie, inclusiv pentru că statul Republica Moldova are obligaţia generală de a-şi spori legitimitatea politică şi de a contribui la consolidarea consensului european menţionat.

29. Aşadar, interpretând articolele 61 şi 72 din Constituţie din perspectiva celor două întrebări adresate de către autorii prezentei sesizări, Curtea reţine că Parlamentul poate modifica sistemul electoral în intervale de timp mai mici decât o legislatură completă, dar că acest sistem nu poate fi implementat în cadrul alegerilor parlamentare anticipate. Caracterul anticipat al alegerilor presupune claritate şi previzibilitate mai ales pentru cetăţenii cu drept de vot. Modificarea şi implementarea sistemului electoral înaintea alegerilor parlamentare anticipate prezintă riscuri de ingerinţă în exerciţiul nestingherit al drepturilor electorale, implicit în aşteptarea legitimă a cetăţenilor de a vota şi în aşteptarea legitimă a candidaţilor la alegerile parlamentare de a-şi propune candidaturile într-un anumit mod şi în anumite condiţii.

30. Un nou sistem electoral ar putea fi implementat în cadrul unor alegeri parlamentare ordinare, cu condiţia adoptării sale cu cel puţin un an înainte de alegeri. În orice caz, modificarea sistemului electoral pretinde existenţa unei legislaţii clare şi cuprinzătoare, care respectă standardele şi recomandările internaţionale, existenţa unui consens naţional larg în această privinţă, organizarea de consultări publice extinse cu toate părţile relevante interesate şi luarea unui angajament politic privind aplicarea în totalitate a legislaţiei electorale cu bună-credinţă.

31. În fine, Curtea subliniază că ponderea principiului stabilităţii legislaţiei electorale poate fluctua în funcţie de circumstanţele concrete ale unei situaţii politice şi că modificarea frecventă sau târzie a normelor care guvernează procesul electoral poate dezavantaja alegătorii, concurenţii electorali şi partidele, existând riscul încălcării dreptului la vot şi a dreptului de a fi ales.

În baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Parlamentul poate modifica sistemul electoral în intervale de timp mai mici decât o legislatură completă. Noul sistem nu poate fi implementat în cadrul alegerilor parlamentare anticipate, ci numai în cadrul unor alegeri parlamentare ordinare, cu condiţia ca modificarea să aibă loc cu cel puţin un an înainte de alegeri.

2. Modificarea frecventă sau târzie a normelor care guvernează procesul electoral poate dezavantaja alegătorii, concurenţii electorali şi partidele, existând riscul încălcării dreptului la vot şi a dreptului de a fi ales.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.