Hotărâre nr.15 din 19.09.2023 pentru controlul constituţionalităţii articolului 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral, introdus prin Legea nr.220 din 31 iulie 2023 (sesizarea nr.197a/2023)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii articolului 16 alin.(2) lit.e) din

Codul electoral, introdus prin Legea nr.220 din 31 iulie 2023

(sesizarea nr.197a/2023)

nr. 15  din  19.09.2023

 (în vigoare 19.09.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 373-375 art. 147 din 04.10.2023

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 4 august 2023,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 19 septembrie 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională pe 4 august 2023, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu, dl Petru Jardan, dna Reghina Apostolova şi dl Denis Ulanov, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea articolului 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral, introdus prin Legea nr.220 din 31 iulie 2023.

3. Prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale din 19 septembrie 2023 a fost respinsă cererea de recuzare a dlui judecător Nicolae Roşca înaintată de reprezentanţii autorilor sesizării.

4. În procesul soluţionării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Guvernului, Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Asociaţiei "Promo-LEX" şi Avocatului Poporului.

5. La şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dna Marina Tauber, dl Denis Ulanov, dl Vadim Fotescu şi dl Petru Jardan, deputaţi în Parlament, autori ai sesizării, precum şi dnii avocaţi Vadim Banaru, Aureliu Colenco, Denis Calaida, Cristian Bizian şi Brazil Shaul David (asistat de dna translatoare Victoria Cravcenco). Parlamentul a fost reprezentat de dna Claudia Lachi. Guvernul a fost reprezentat de dl Eduard Serbenco.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

"(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 5

Democraţia şi pluralismul politic

"(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.

(2) Nici o ideologie nu poate fi instituită ca ideologie oficială a statului."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 22

Neretroactivitatea legii

"Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 32

Libertatea opiniei şi a exprimării

"(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

(2) Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.

(3) Sunt interzise şi pedepsite prin lege contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violenţă publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituţional."

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

"(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii."

Articolul 39

Dreptul la administrare

"(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.

(2) Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică."

Articolul 41

Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice

"(1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele şi alte organizaţii social-politice sunt egale în faţa legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale partidelor şi ale altor organizaţii social-politice.

(4) Partidele şi alte organizaţii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituţionale.

(5) Asociaţiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetăţeni străini este interzisă.

(7) Funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 68

Mandatul reprezentativ

"(1) În exercitarea mandatului, deputaţii sunt în serviciul poporului.

(2) Orice mandat imperativ este nul."

Articolul 69

Mandatul deputaţilor

"(1) Deputaţii intră în exerciţiul mandatului sub condiţia validării.

(2) Calitatea de deputat încetează la data întrunirii legale a Parlamentului nou ales, în caz de demisie, de ridicare a mandatului, de incompatibilitate sau de deces."

7. Prevederile relevante ale Legii nr.220 din 31 iulie 2023 sunt următoarele:

"Articolul I. – Codul electoral nr.325/2022 (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2022, nr.426–427, articolul 770), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. La articolul 16, alineatul (2) se completează cu litera e) cu următorul cuprins:

"e) persoanele care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituţional, precum şi persoanele care ocupau funcţii elective din partea partidului politic declarat neconstituţional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale."

[…]."

ÎN DREPT

I. Argumentele autorilor sesizării

8. Autorii sesizării menţionează că dispoziţiile contestate au fost adoptate cu încălcarea procedurii parlamentare. În acest sens, autorii notează că proiectul de lege a fost înregistrat la 10 iulie 2023, iar la doar patru zile de la înregistrarea sa, a fost votat în prima lectură fără nicio dezbatere efectivă, fără vreo avizare şi o expertiză a proiectului, contrar principiului transparenţei în procesul decizional. Deşi legislatorul a organizat consultări publice la 18 şi 19 iulie 2023, autorii consideră că acestea au avut un caracter formal, deoarece au participat foarte puţini actori relevanţi. În cadrul consultărilor, proiectul de lege a fost criticat de unii participanţi, menţionându-se că acesta afectează dreptul constituţional de a fi ales. Legislatorul nu a avut în vedere criticile formulate cu privire la textul proiectului şi l-a votat în lectură finală în 31 iulie 2023. Autorii susţin că după votarea proiectului în prima lectură, durata interdicţiei de a candida la alegeri a fost majorată de la trei ani la cinci ani, fără nicio motivare.

9. De asemenea, dispoziţia contestată a fost adoptată cu câteva zile înainte de începerea perioadei electorale pentru alegerile locale generale din 5 noiembrie 2023, contrar Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia de la Veneţia în 2002, care nu recomandă modificarea legislaţiei electorale cu un an înainte de alegeri.

10. Autorii consideră că interdicţia contestată excedează considerentelor şi interdicţiilor stabilite de Curtea Constituţională prin Hotărârea nr.10 din 19 iunie 2023, în contextul controlului constituţionalităţii Partidului Politic "Şor".

11. Potrivit autorilor, domeniul de aplicare a interdicţiei contestate este foarte larg şi aceasta nu este individualizată de un tribunal independent, nu are în vedere faptele precise comise de eventualul candidat şi nu este aplicată pe baza unei proceduri care asigură dreptul la un proces echitabil. În acest sens, autorii sesizării fac trimitere la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia restricţionării exerciţiului dreptului de a candida la o funcţie electivă şi la standardele aplicabile în această materie şi notează că dispoziţiile contestate contravin dreptului de a fi ales, garantat de articolul 38 din Constituţie.

12. Autorii consideră că interdicţia contestată nu afectează doar exerciţiul dreptului de a fi ales, ci şi dreptul la asociere, de vreme ce candidaţilor le este interzis să se asocieze în alte partide, garantat de articolul 41 din Constituţie.

13. Mai mult, autorii susţin că interdicţia contestată este discriminatorie. În acest sens, autorii compară situaţia unui candidat care nu a contribuit la acţiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituţional cu situaţia unui candidat dintr-un alt partid care nu a fost declarat neconstituţional. Deşi declararea neconstituţionalităţii partidului nu are nicio legătură cu candidatul din acel partid, interdicţia contestată îl tratează de o manieră diferită faţă de celălalt candidat, doar pentru că a fost membru al partidului. În acest sens, autorii notează că interdicţia contestată contravine articolului 16 din Constituţie.

14. Autorii mai notează că dispoziţiile contestate încalcă prezumţia de nevinovăţie a candidaţilor, garantată de articolul 21 din Constituţie, deoarece le interzice să candideze la funcţii elective, chiar dacă nicio instanţă de judecată nu a constatat, printr-o sentinţă definitivă, că aceştia au contribuit la acţiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituţional.

15. De asemenea, autorii menţionează că neconsti-tuţionalitatea Partidului Politic "Şor" a fost constatată până la adoptarea dispoziţiilor contestate. Faptul că în prezent legislatorul introduce interdicţii noi pentru candidaţi şi are în vedere situaţii care s-au consumat până la intrarea în vigoare a legii contravine principiului neretroactivităţii legii, garantat de articolul 22 din Constituţie.

16. Autorii mai susţin că dispoziţiile contestate îi afectează şi pe deputaţii partidului declarat neconstituţional, deoarece, în opinia lor, aceştia ar putea să-şi piardă mandatul de deputat în legătură cu neîndeplinirea condiţiei acestei restricţii de eligibilitate. În acest sens, autorii fac trimitere la considerentele Hotărârii Curţii Constituţionale nr.2 din 20 ianuarie 2015.

17. Aşadar, autorii consideră că dispoziţiile literei e) din articolul 16 alin.(2), introduse prin Legea nr.220 din 31 iulie 2023 în Codul electoral, contravin articolelor 1 alin.(3), 2, 5, 16, 21, 22, 32, 38, 39, 41, 54, 68 şi 69 din Constituţie.

II. Argumentele autorităţilor cărora le-a fost solicitată şi care şi-au prezentat opinia

18. În opinia sa, Parlamentul a menţionat că norma contestată a fost adoptată pentru a ajusta cadrul normativ la considerentele Hotărârii Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023 cu privire la verificarea constituţionalităţii Partidului Politic "Şor". Potrivit Parlamentului, dreptul de a candida la alegeri nu este unul absolut, ci poate fi supus unor limitări implicite, iar autorităţile statului au o discreţie largă în acest domeniu. Astfel, drepturile electorale ale persoanelor pot fi limitate dacă acestea au comis, de exemplu, abuzuri grave într-o funcţie publică sau a căror conduită riscă să submineze statul de drept. Parlamentul consideră că dispoziţiile contestate instituie o limitare legitimă, de vreme ce urmăreşte să stabilească un mecanism de prevenţie a situaţiilor constatate prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023. De asemenea, făcând trimitere la instrumentele naţionale şi internaţionale de prevenire a corupţiei, Parlamentul a notat că interdicţia contestată este o măsură proporţională.

19. În opinia sa, Preşedintele Republicii Moldova a notat că drepturile electorale ale persoanelor pot fi limitate dacă acestea au comis, de exemplu, abuzuri grave într-o funcţie publică sau a căror conduită riscă să submineze statul de drept. Criteriile de eligibilitate variază în funcţie de factorii istorici şi politici specifici fiecărui stat. Cu toate acestea, statul are obligaţia de a respecta un principiu fundamental, şi anume exprimarea liberă a opiniei poporului la alegerea legislatorului. Preşedintele Republicii notează că categoriile de persoane afectate de interdicţia contestată au fost definite în mod clar şi precis şi că aceasta oferă cel mai înalt grad posibil de individualizare şi garanţii împotriva arbitrariului. Prin urmare, există o legătură clară între interdicţia contestată şi comportamentul persoanelor vizate. Faptul că interdicţia de a candida la alegeri nu se bazează pe o hotărâre judecătorească care a evaluat circumstanţele individuale ale candidatului nu afectează constituţionalitatea normei criticate, de vreme ce constatarea neconstituţionalităţii partidului a fost făcută de Curtea Constituţională. Cerinţa individualizării acestei măsuri nu este o precondiţie a compatibilităţii ei cu Constituţia. În acest sens, Preşedintele Republicii face trimitere la cauza Ždanoka v. Letonia, 16 martie 2006, § 114.

20. Potrivit Preşedintelui Republicii Moldova, această măsură are un caracter preventiv, nu punitiv. Acţiunile unui partid sunt imputabile membrilor săi, în special celor care sunt figuri importante în partid, cu excepţia cazurilor în care membrii partidului se distanţează de acele acte. Interdicţia contestată a urmărit să protejeze integritatea procesului democratic prin excluderea de la participarea la lucrările unei legislaturi democratice a persoanelor care şi-au asumat un rol activ şi de conducere într-un partid implicat în acte de incitare la violenţă sau care îşi propune o politică care nu respectă democraţia, sau care urmăreşte distrugerea democraţiei şi încălcarea drepturilor omului. Această interdicţie este temporară, fiind aplicată pentru o perioadă de cinci ani.

21. Guvernul în opinia sa a prezentat argumente similare celor prezentate de Parlament şi de Preşedintele Republicii Moldova.

22. În opinia prezentată, Asociaţia "Promo-LEX" a notat că atât Codul bunelor practici în materie electorală din 2002, adoptat de Comisia de la Veneţia, cât şi articolul 11 alin.(1) din Codul electoral stabilesc principiul stabilităţii raporturilor electorale, care presupune că sistemul electoral, modalitatea de constituire a circumscripţiilor electorale sau a organelor electorale nu trebuie modificate într-o perioadă mai scurtă de un an înainte de alegeri. Chiar dacă nu este menţionat expres, Asociaţia consideră că condiţiile de candidare la alegeri reprezintă un element fundamental al alegerilor şi, prin urmare, acestea nu ar trebui modificate într-o perioadă mai scurtă de un an înainte de alegeri. De asemenea, interdicţia contestată nu pare să corespundă condiţiilor de limitare a dreptului de a candida la alegeri, stabilite în Codul bunelor practici în materie electorală. Mai mult, norma contestată include un segment larg de persoane şi pare să nu aibă în vedere responsabilitatea individuală a acestora. Asociaţia admite că această măsură ar putea fi justificată în cazul persoanelor care au fost membri ai organului executiv al partidului declarat neconstituţional, având în vedere importanţa deciziilor adoptate de ei în cadrul partidului. Pe de altă parte, în cazul persoanelor care ocupau funcţii elective la nivel local, Asociaţia consideră că această măsură nu este justificată, decât dacă se demonstrează vinovăţia individuală a fiecărei persoane.

23. În opinia prezentată, Avocatul Poporului face trimitere la condiţiile de limitare a dreptului de a candida la alegeri, stabilite în Codul bunelor practici în materie electorală, şi notează că nu cunoaşte nicio decizie sau sentinţă pronunţată în privinţa persoanelor menţionate de prevederea contestată care să constate vinovăţia acestor persoane de acţiunile pretins ilegale ale partidului declarat neconstituţional. Deşi scopul legitim a fost atins odată ce partidul a fost dizolvat, ar trebui să existe o individualizare a responsabilităţii fiecărei persoane în parte. Fiecare persoană ar trebui să răspundă pentru propriile fapte, nu în mod colectiv. Restricţia contestată pare să nu respecte exigenţele articolului 54 din Constituţie, de vreme ce nu permite o abordare individualizată.

III. Aprecierea Curţii

A. Admisibilitatea

24. Prin Decizia sa din 10 august 2023, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

25. Curtea a reţinut că în conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii în Parlament sunt abilitaţi cu prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

26. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul electoral în redactarea Legii nr.220 din 31 iulie 2023, ţine de competenţa Curţii Constituţionale. Dispoziţiile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

27. Autorii sesizării consideră că dispoziţiile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 2 (suveranitatea şi puterea de stat), 5 (democraţia şi pluralismul politic), 16 (egalitatea), 21 (prezumţia nevinovăţiei), 22 (neretroactivitatea legii), 32 (libertatea opiniei şi a exprimării), 38 (dreptul de vot şi dreptul de a fi ales), 39 (dreptul la administrare), 41 (libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice), 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi), 68 (mandatul reprezentativ) şi 69 (mandatul deputaţilor) din Constituţie.

28. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut în mod constant că democraţia reprezintă un element fundamental al ordinii publice europene şi că dreptul la alegeri libere, care include dreptul de a vota (aspectul "activ") şi dreptul de a candida la alegeri (aspectul "pasiv"), este crucial pentru stabilirea şi pentru menţinerea fundamentelor unei democraţii coerente şi efective, guvernate de preeminenţa dreptului (Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 141). Deşi statele membre la Convenţie beneficiază de o marjă de apreciere largă la limitarea exerciţiului drepturilor electorale, limitarea nu trebuie să afecteze însăşi esenţa drepturilor şi să le priveze de efectivitate. De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim şi să utilizeze mijloace care nu sunt disproporţionate (a se vedea Selahattin Demirtaş v. Turcia (nr.2) [MC], 22 decembrie 2020, § 387).

29. Curtea a reţinut că dispoziţiile contestate fac incident articolul 38 din Constituţie, deoarece interzic candidarea la alegeri a persoanelor care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituţional, precum şi a persoanelor care ocupau funcţii elective din partea partidului politic declarat neconstituţional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale.

30. Curtea a constatat că această interdicţie are ca rezultat o ingerinţă în exercitarea drepturilor electorale ale persoanelor care fac parte din categoriile de subiecte prevăzute de norma contestată. Aşadar, Curtea a reţinut incidenţa articolelor 38 şi 54 din Constituţie.

B. Fondul cauzei

31. Examinând sesizarea, Curtea Constituţională constată o paritate de voturi la pronunţarea hotărârii. Astfel, pe baza articolelor 60 lit.f) şi 66 alin.(5) din Codul jurisdicţiei constituţionale, examinarea constituţionalităţii prevederilor articolului 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral, introduse prin Legea nr.220 din 31 iulie 2023, se sistează.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a), 140 din Constituţie, 27 alin.(2) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 60 lit.f) şi 66 alin.(5) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se sistează procesul privind controlul constituţionalităţii prevederilor articolului 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral, introduse prin Legea nr.220 din 31 iulie 2023.

2. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.