Hotărâre nr.16 din 03.10.2023 pentru controlul constituţionalităţii articolului 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral (sesizarea nr.211a/2023)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii articolului 16

alin. (2) lit.e) din  Codul electoral

(sesizarea nr.211a/2023)

nr. 16  din  03.10.2023

 (în vigoare 03.10.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 391-394 art.153 din 19.10.2023

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 26 septembrie 2023,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 3 octombrie 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională pe 26 septembrie 2023, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu, dl Petru Jardan, dna Reghina Apostolova şi dl Denis Ulanov, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea articolului 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral.

3. În procesul soluţionării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Guvernului şi Parlamentului.

4. La şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu şi dna Reghina Apostolova, deputaţi în Parlament, autori ai sesizării, precum şi dnii avocaţi Vadim Banaru, Aureliu Colenco, Denis Calaida, Cristian Bizian şi Brazil Shaul David (asistat de dna translatoare Victoria Cravcenco). Parlamentul a fost reprezentat de dl Valeriu Kuciuk. Guvernul a fost reprezentat de dl Eduard Serbenco.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

5. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

"(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului."

Articolul 5

Democraţia şi pluralismul politic

"(1) Democraţia în Republica Moldova se exercită în condiţiile pluralismului politic, care este incompatibil cu dictatura şi cu totalitarismul.

(2) Nici o ideologie nu poate fi instituită ca ideologie oficială a statului."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 22

Neretroactivitatea legii

"Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 32

Libertatea opiniei şi a exprimării

"(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

(2) Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.

(3) Sunt interzise şi pedepsite prin lege contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violenţă publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituţional."

Articolul 38

Dreptul de vot şi dreptul de a fi ales

"(1) Voinţa poporului constituie baza puterii de stat. Această voinţă se exprimă prin alegeri libere, care au loc în mod periodic prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

(2) Cetăţenii Republicii Moldova au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, excepţie făcând cei puşi sub interdicţie în modul stabilit de lege.

(3) Dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii."

Articolul 39

Dreptul la administrare

"(1) Cetăţenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la administrarea treburilor publice nemijlocit, precum şi prin reprezentanţii lor.

(2) Oricărui cetăţean i se asigură, potrivit legii, accesul la o funcţie publică".

Articolul 41

Libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice

"(1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.

(2) Partidele şi alte organizaţii social-politice sunt egale în faţa legii.

(3) Statul asigură respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale partidelor şi ale altor organizaţii social-politice.

(4) Partidele şi alte organizaţii social-politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova sunt neconstituţionale.

(5) Asociaţiile secrete sunt interzise.

(6) Activitatea partidelor constituite din cetăţeni străini este interzisă.

(7) Funcţiile publice ai căror titulari nu pot face parte din partide se stabilesc prin lege organică."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

6. Prevederile relevante ale Codului electoral, adoptat prin Legea nr.325 din 8 decembrie 2022, sunt următoarele:

Articolul 16

Restricţii privind exercitarea drepturilor electorale

"[…]

(2) Nu pot fi alese:

a) persoanele care îndeplinesc serviciul militar în termen;

b) persoanele prevăzute la alin.(1);

c) persoanele care sunt condamnate la închisoare (privaţiune de libertate) prin hotărâre judecătorească definitivă, precum şi persoanele care au antecedente penale nestinse pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie. Organele electorale sunt informate despre existenţa antecedentelor penale de către organele Ministerului Afacerilor Interne şi/sau de către Autoritatea Naţională de Integritate;

d) persoanele private de dreptul de a ocupa funcţii de răspundere prin hotărâre judecătorească definitivă. Organele electorale sunt informate despre existenţa interdicţiei de către Ministerul Justiţiei, Autoritatea Naţională de Integritate şi/sau de către Ministerul Afacerilor Interne;

e) persoanele care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituţional, precum şi persoanele care ocupau funcţii elective din partea partidului politic declarat neconstituţional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale.

[…]".

ÎN DREPT

I. Argumentele autorilor sesizării

7. Autorii sesizării menţionează că dispoziţiile contestate au fost adoptate cu încălcarea procedurii parlamentare. În acest sens, autorii notează că proiectul de lege a fost înregistrat la 10 iulie 2023, iar la doar patru zile de la înregistrarea sa, a fost votat în prima lectură fără o dezbatere efectivă, fără vreo avizare şi o expertizare a proiectului, contrar principiului transparenţei procesului decizional. Deşi legislatorul a organizat consultări publice la 18 şi 19 iulie 2023, autorii consideră că acestea au avut un caracter formal, deoarece au participat foarte puţini actori relevanţi. În cadrul consultărilor, proiectul de lege a fost criticat, menţionându-se că acesta afectează dreptul constituţional de a fi ales. Legislatorul nu a avut în vedere criticile formulate cu privire la textul proiectului şi l-a votat în lectură finală în 31 iulie 2023. Autorii susţin că după votarea proiectului în prima lectură, durata interdicţiei de a candida la alegeri a fost majorată de la trei ani la cinci ani, fără nicio motivare.

8. De asemenea, dispoziţia contestată a fost adoptată cu doar câteva zile înainte de începerea perioadei electorale pentru alegerile locale generale din 5 noiembrie 2023, contrar Codului bunelor practici în materie electorală, adoptat de Comisia de la Veneţia în 2002, care nu recomandă modificarea legislaţiei electorale cu un an înainte de alegeri.

9. Autorii consideră că interdicţia contestată excede considerentelor şi interdicţiilor stabilite de Curtea Constituţională prin Hotărârea nr.10 din 19 iulie 2023, în contextul controlului constituţionalităţii Partidului Politic "Şor".

10. Potrivit autorilor, domeniul de aplicare a interdicţiei contestate este foarte larg şi nu este individualizată de un tribunal independent, nu are în vedere faptele concrete comise de eventualul candidat şi nu este aplicată pe baza unei proceduri care asigură dreptul la un proces echitabil. În acest sens, autorii sesizării fac trimitere la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia restricţionării exerciţiului dreptului de a candida la o funcţie electivă şi la standardele aplicabile şi notează că dispoziţiile contestate contravin dreptului de a fi ales, garantat de articolul 38 din Constituţie.

11. Autorii consideră că interdicţia contestată nu afectează doar exerciţiul dreptului de a fi ales, ci şi dreptul la asociere, de vreme ce le interzice candidaţilor să se asocieze în alte partide, garantat de articolul 41 din Constituţie.

12. Mai mult, autorii susţin că interdicţia contestată este discriminatorie. În acest sens, autorii compară situaţia unui candidat care nu a contribuit la acţiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituţional cu situaţia unui candidat dintr-un alt partid care nu a fost declarat neconstituţional. Deşi declararea neconstituţionalităţii partidului nu are nicio legătură cu candidatul din acel partid, interdicţia contestată îl tratează de o manieră diferită faţă de celălalt candidat doar pentru că a fost membru al partidului. În acest sens, autorii notează că interdicţia contestată contravine articolului 16 din Constituţie.

13. Autorii mai notează că dispoziţiile contestate încalcă prezumţia de nevinovăţie a candidaţilor, garantată de articolul 21 din Constituţie, deoarece le interzice să candideze la funcţii elective, chiar dacă nicio instanţă de judecată nu a constatat, printr-o sentinţă definitivă, că aceştia au contribuit la acţiunile pentru care partidul a fost declarat neconstituţional.

14. De asemenea, autorii menţionează că neconstituţionalitatea Partidului Politic "Şor" a fost constatată până la adoptarea dispoziţiilor contestate. Faptul că în prezent legislatorul introduce interdicţii noi pentru candidaţi şi are în vedere situaţii care s-au consumat până la intrarea în vigoare a legii contravine principiului neretroactivităţii legii, garantat de articolul 22 din Constituţie.

15. Aşadar, autorii consideră că dispoziţiile literei e) din articolul 16 alin.(2), introduse prin Legea nr.220 din 31 iulie 2023 în Codul electoral, contravin articolelor 1 alin.(3), 2, 5, 16, 21, 22, 32, 38, 39, 41, 54 din Constituţie.

II. Argumentele autorităţilor cărora le-a fost solicitată şi care şi-au prezentat opinia

16. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că sesizarea nr.211a/2023 este depusă repetat de acelaşi grup de deputaţi şi având acelaşi obiect ca sesizarea nr.197a/2023, în privinţa căreia a fost pronunţată Hotărârea nr.15 din 19 septembrie 2023. În aceste circumstanţe, Parlamentul subliniază că, potrivit prevederilor constituţionale şi jurisprudenţei Curţii, prin sesizarea nr.211a/2023 se contestă hotărârea definitivă şi irevocabilă a Curţii, fapt care face sesizarea inadmisibilă.

17. Mai mult, Parlamentul îşi susţine poziţia menţionată în cadrul examinării sesizării nr.197a/2023: în calitate de unic for legislativ, Parlamentul este obligat să nu admită acţiunile şi inacţiunile care afectează buna desfăşurare a procesului electoral şi să combată coruperea electorală; încălcarea disciplinei financiare de către Partidul Politic "Şor", a regulilor de finanţare a campaniilor electorale, confirmată prin hotărâri judecătoreşti irevocabile, au determinat Parlamentul să adopte reglementări în materia electorală; restricţia prevăzută de norma contestată reprezintă o limitare legitimă, care îşi are sorgintea în considerentele Hotărârii Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023 şi în practica judiciară; scoaterea din circuitul legal a Partidului Politic "Şor" are implicaţii directe asupra restricţionării dreptului de a fi ales al persoanelor care, la data pronunţării Hotărârii Curţii nr.10 din 19 iunie 2023, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului sau erau persoane care ocupau funcţii elective din partea acestui partid.

18. Cu privire la circumstanţele noi menţionate în sesizare, Parlamentul susţine că circumstanţele faptice referitoare la depunerea cererii de a candida în circumscripţia electorală a municipiului Bălţi nu ţin de competenţa Curţii Constituţionale. Prin urmare, Parlamentul menţionează că şi-a exercitat competenţa constituţională şi a restricţionat dreptul de a fi ales în privinţa exponenţilor partidului declarat neconstituţional în calitate de măsură necesară şi utilă, proporţională şi legitimă, în vederea ocrotirii principiilor democratice fundamentale ale statului de drept.

19. În şedinţa publică, reprezentantul Guvernului a menţionat că-şi susţine opinia exprimată în cadrul examinării sesizării nr.197a/2023. Guvernul a reiterat că prevederile contestate de autorii sesizării corespund normelor constituţionale şi jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia electorală. Dreptul de a candida la alegeri nu este unul absolut, ci poate fi limitat. Măsura în discuţie nu este o sancţiune penală şi nici nu poate fi asimilată unei sancţiuni penale. Ea este o măsură necesară pentru asigurarea principiilor statului de drept, a transparenţei în exercitarea mandatelor reprezentative. Prevederile articolului 16 alin.(2) din Codul electoral au ca scop garantarea exercitării mandatului de deputat în conformitate cu Constituţia. Această interdicţie este temporară, fiind aplicată pentru o perioadă de cinci ani. De asemenea, reprezentantul Guvernului a făcut trimitere la unele considerente ale Curţii Europene a Drepturilor Omului expuse în cauza Ždanoka v. Letonia, 16 martie 2006.

III. Aprecierea Curţii

A. Admisibilitatea

20. Prin Decizia sa din 28 septembrie 2023, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

21. Curtea a reţinut că în conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii sunt abilitaţi cu prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

22. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr.220 din 31 iulie 2023, ţine de competenţa Curţii Constituţionale. Dispoziţiile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

23. Autorii sesizării consideră că dispoziţiile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) (preeminenţa dreptului), 2 (suveranitatea şi puterea de stat), 5 (democraţia şi pluralismul politic), 16 (egalitatea), 21 (prezumţia nevinovăţiei), 22 (neretroactivitatea legii), 32 (libertatea opiniei şi a exprimării), 38 (dreptul de vot şi dreptul de a fi ales), 39 (dreptul la administrare), 41 (libertatea partidelor şi a altor organizaţii social-politice) şi 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi).

24. Cu privire la incidenţa articolelor 1 alin.(3) şi 5 din Constituţie, autorii sesizării au formulat următoarele critici de neconstituţionalitate extrinseci: a) lipsa dezbaterilor parlamentare la adoptarea prevederilor contestate şi b) lipsa avizării şi a expertizării proiectului de lege adoptat.

25. Cu titlu preliminar, Curtea reaminteşte că poate verifica constituţionalitatea unei legi sub aspectul procedural doar dacă la adoptarea sa Parlamentul a afectat un element esenţial al procesului de legiferare, care rezultă expres din Constituţie sau care poate fi dedus în mod clar dintr-un principiu constituţional (a se vedea HCC nr.14 din 27 aprilie 2021, § 54).

26. Referitor la criticile bazate pe lipsa dezbaterilor, Curtea a observat că la momentul adoptării prevederilor contestate în prima şi în a doua lectură, autorii sesizării, în calitate de deputaţi din opoziţia parlamentară, au decis să nu se prezinte la şedinţa plenară a Parlamentului. În situaţii similare, Curtea a reţinut că în condiţiile neparticipării din proprie voinţă a deputaţilor la şedinţele parlamentare nu se poate vorbi de îngrădirea dreptului lor de a pune întrebări şi de a lua cuvântul în cadrul şedinţei plenare (a se vedea DCC nr.140 din 16 septembrie 2021, §§ 29-30). Având în vedere această jurisprudenţă, Curtea a considerat că principiul dezbaterii parlamentare nu este incident în această cauză.

27. Cu privire la argumentul autorilor că prevederile contestate au fost adoptate fără vreo avizare şi expertiză a proiectului, Curtea a reţinut că obligaţia avizării şi expertizării amendamentelor legislative care nu afectează domeniile stabilite de articolele 109 şi 131 alin.(4) din Constituţie nu rezultă din nicio normă constituţională. De altfel, în practica sa recentă, Curtea a respins ca inadmisibile critici similare care priveau omisiunea de a obţine avizele relevante în cazul elaborării proiectelor de lege, menţionând că această obligaţie rezultă din Legea cu privire la actele normative, nu dintr-un principiu constituţional (a se vedea DCC nr.149 din 30 septembrie 2021, §§ 13 şi 47; DCC nr.43 din 31 martie 2022, §§ 13 şi 38-39). Prin urmare, în acest caz, Curtea a respins acest capăt al sesizării.

28. Cu privire la incidenţa articolului 2 din Constituţie, în jurisprudenţa sa Curtea a reţinut că acest articol comportă un caracter general, reprezintă imperative care stau la baza oricăror reglementări legale şi nu pot constitui repere individuale şi separate (HCC nr.7 din 4 martie 2021, § 17 şi jurisprudenţa citată acolo).

29. Cu privire la incidenţa articolelor 21 şi 22 din Constituţie, Curtea a reţinut că aceste articole sunt aplicabile doar în cazul procedurilor penale (a se vedea DCC nr.81 din 18 iulie 2023, §§ 22-24; DCC nr.89 din 25 iulie 2023, § 22). În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a notat că interdicţia de a candida la alegeri nu poate fi echivalată cu o sancţiune penală în sensul articolului 7 din Convenţie (Miniscalco v. Italia, 17 iunie 2021, § 73). Din acest motiv, Curtea nu a constatat incidenţa acestor norme constituţionale în prezenta cauză.

30. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut în mod constant că democraţia reprezintă un element fundamental al ordinii publice europene şi că drepturile subiective garantate de articolul 3 al Protocolului nr.1 la Convenţie, care include dreptul de a vota şi dreptul de a candida la alegeri, sunt cruciale pentru stabilirea şi pentru menţinerea fundamentelor unei democraţii coerente şi efective, guvernate de preeminenţa dreptului (Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 141; Teslenko şi alţii v. Federaţia Rusă, 5 aprilie 2022, § 117; Kalda v. Estonia (nr.2), 6 decembrie 2022, §§ 37-38). Deşi statele membre la Convenţie beneficiază de o marjă de apreciere largă la limitarea exerciţiului drepturilor electorale, limitarea nu trebuie să afecteze însăşi esenţa drepturilor şi să le priveze de efectivitate. De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim şi să utilizeze mijloace care nu sunt disproporţionate (a se vedea Selahattin Demirtaş v. Turcia (nr.2) [MC], 22 decembrie 2020, § 387; Kalda v. Estonia (nr.2), 6 decembrie 2022, §§ 39-40).

31. Astfel, cu privire la incidenţa articolului 38 din Constituţie, Curtea a observat că dispoziţiile contestate le interzic să candideze la alegeri persoanelor care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituţional, precum şi persoanelor care ocupau funcţii elective din partea partidului politic declarat neconstituţional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale. Această interdicţie reprezintă o ingerinţă în exercitarea dreptului electoral de a fi ales al persoanelor care fac parte din categoriile de subiecte prevăzute de norma contestată. Aşadar, Curtea reţine incidenţa articolelor 38 şi 54 din Constituţie.

32. Cu privire la incidenţa articolelor 16, 32, 39 şi 41 din Constituţie, Curtea a considerat că argumentele autorilor sunt strâns legate de aspectele care vor fi analizate prin prisma articolului 38 din Constituţie şi, din acest motiv, ea le va examina împreună.

33. Pentru a vedea dacă au fost respectate exigenţele articolelor 38 şi 54 din Constituţie, Curtea va analiza dacă interdicţia contestată respectă standardul calităţii legii, dacă urmăreşte realizarea unui scop legitim şi dacă respectă principiul echilibrului corect între interesele concurente.

B. Fondul cauzei

(i) Principii generale

34. În conformitate cu articolul 38 alin.(3) din Constituţie, dreptul de a fi aleşi le este garantat cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot, în condiţiile legii.

35. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că articolul 3 din Protocolul nr.1 la Convenţie consacră un principiu fundamental într-un regim politic cu adevărat democratic şi are o importanţă fundamentală în sistemul Convenţiei. Rolul statului, în calitate de ultim garant al pluralismului, implică adoptarea de măsuri pentru a organiza alegerile democratice în condiţii care asigură libera exprimare a opiniei poporului privind alegerea corpului legislativ (Özgürlük ve Dayanişma Partisi (Ödp) v. Turcia, 10 mai 2012, § 27; Bakirdzi şi E.C. v. Ungaria, 10 noiembrie 2022, § 42).

36. Drepturile garantate de articolul 3 nu sunt absolute. Există loc de "limitări implicite", iar statele contractante trebuie să dispună de o marjă largă de apreciere în această materie (Labita v. Italia [MC], 6 aprilie 2000, § 201; Vito Sante Santoro v. Italia, 1 iulie 2004, § 54). Astfel, dacă dreptul de a candida nu este absolut, limitările implicite care pot face obiectul său nu trebuie să-l reducă până aduc atingere esenţei sale şi nici să-l priveze de efectivitatea sa. Astfel de limitări trebuie să fie conforme cu statul de drept şi să fie însoţite de suficiente garanţii pentru a evita arbitrariul (Ofensiva Tinerilor v. România, 15 decembrie 2015, § 52). De asemenea, limitarea trebuie să urmărească realizarea unui scop legitim şi să utilizeze mijloace care nu sunt disproporţionate (Kalda v. Estonia (nr.2), 6 decembrie 2022, § 40).

(ii) Calitatea legii

37. Aşa cum prevede articolul 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi al libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor "prevăzute de lege". Principiul legalităţii presupune îndeplinirea standardului calităţii prevederilor legale aplicabile (a se vedea HCC nr.9 din 11 aprilie 2023, § 66 şi jurisprudenţa citată acolo).

38. Potrivit dispoziţiilor contestate, nu pot fi alese persoanele care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituţional, precum şi persoanele care ocupau funcţii elective din partea partidului politic declarat neconstituţional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale.

39. Din textul contestat rezultă că interdicţia de a candida la alegeri este aplicabilă faţă de două categorii de persoane: membrii organului executiv al partidului şi persoanele care ocupau funcţii elective din partea partidului.

40. Referitor la prima categorie, Curtea constată că legislaţia naţională prevede că fiecare partid politic este obligat să dispună de foruri de conducere (adunarea generală a membrilor sau a delegaţilor partidului) şi de organe executive. Acestea funcţionează atât la nivelul central de conducere a partidului, cât şi la nivelul organizaţiilor teritoriale ale acestuia. De asemenea, statutul partidelor politice trebuie să prevadă în mod obligatoriu organele executive ale partidului, procedura de alegere a acestora, modul de activitate şi împuternicirile lor (a se vedea articolele 13 alin.(1) lit.h) şi 14 alin.(2) din Legea privind partidele politice nr.294 din 21 decembrie 2007). Având în vedere aceste reglementări, Curtea nu consideră că ar putea apărea dificultăţi la înţelegerea noţiunii "membrii organului executiv al partidului". Pornind de la caracterul general al textului în discuţie, precum şi de la regula de interpretare potrivit căreia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă, Curtea ajunge la concluzia că legislatorul i-a avut în vedere atât pe membrii organelor executive centrale, cât şi pe membrii organelor executive locale ale partidelor declarate neconstituţionale.

41. Referitor la cea de-a doua categorie, Curtea consideră că textul "persoană care ocupa funcţii elective din partea partidului" poate fi înţeles potrivit sensului său obişnuit, şi anume că are în vedere funcţii care pot fi ocupate prin alegeri: deputaţi în Parlament, Preşedintele Republicii Moldova, primari, consilieri din autorităţile publice locale (a se vedea ACC nr.2 din 27 iulie 2023, § 20).

42. De asemenea, durata interdicţiei este clară. Astfel, membrul organului executiv al partidului sau persoana care a ocupat o funcţie electivă din partea partidului nu poate candida la alegeri timp de cinci ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale prin care a fost declarat neconstituţional partidul în discuţie. Prin urmare, dispoziţiile contestate corespund exigenţelor calităţii legii.

(iii) Existenţa unui scop legitim şi legătura raţională dintre acesta şi prevederea contestată

43. În nota informativă la proiectul de lege¹, legislatorul a notat că interdicţia contestată reprezintă un mecanism de prevenţie care urmăreşte să împiedice persoanele care ocupau anumite funcţii în partidul declarat neconstituţional să candideze la alegeri. De asemenea, legislatorul a notat că dispoziţiile contestate urmăresc să ajusteze legislaţia naţională la considerentele Hotărârii Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023 cu privire la controlul constituţionalităţii Partidului Politic "Şor".

______________________________

¹ https://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=8a14fbea-b109-411b-ae4c-d6b29c12ba71 

44. Potrivit articolului 41 alin.(4) din Constituţie, sunt neconstituţionale partidele politice care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova. Deşi nimic din Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023 nu sugerează Parlamentului o obligaţie de a impune măsuri restrictive în privinţa drepturilor electorale ale membrilor partidului declarat neconstituţional, Curtea admite că dispoziţiile contestate urmăresc realizarea mai multor scopuri legitime menţionate în articolul 54 alin.(2) din Constituţie (e.g., protecţia securităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinii publice, a drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane) şi că există o legătură raţională între aceste scopuri şi prevederea contestată.

(iv) Existenţa unui echilibru corect între principiile concurente

45. În această cauză, autorii sesizării consideră că interdicţia de a candida are un caracter general şi nu permite o aplicare individualizată. Curtea reţine că, în Avizul consultativ din 8 aprilie 2022 pentru Curtea Administrativă Supremă a Lituaniei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că la aprecierea proporţionalităţii unei măsuri generale care restricţionează exerciţiul dreptului de a candida pentru ocuparea unei funcţii elective trebuie analizate următoarele chestiuni: dacă durata restricţiei este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia; dacă restricţia se aplică pe baza unor criterii obiective; dacă procedura de aplicare a restricţiei este însoţită de suficiente garanţii apte să asigure protecţia împotriva arbitrariului (a se vedea §§ 90-96 din Aviz).

a) Dacă durata restricţiei este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia

46. Curtea observă că legislatorul are o marjă discreţionară largă la reglementarea dreptului de a candida la alegeri. Legislatorul poate reglementa statutul parlamentarilor în funcţie de factorii istorici şi politici specifici statului. Totuşi, chiar dacă unele considerente legitime pot justifica restricţiile privind dreptul de a candida la alegeri, asemenea restricţii pot deveni incompatibile cu dreptul de a fi ales atunci când sunt aplicate mult timp după ce ameninţarea la adresa democraţiei care a justificat aplicarea lor a încetat să mai fie relevantă, având în vedere stabilitatea mai mare de care se bucură statul în discuţie, de exemplu, din cauza integrării sale europene depline. Astfel, odată cu trecerea timpului, restricţiile generale ale exerciţiului drepturilor electorale devin mai greu de justificat, impunând astfel o individualizare a măsurilor restrictive (a se vedea Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, § 135; Ādamsons v. Letonia, 24 iunie 2008, § 125).

47. De asemenea, potrivit Curţii Europene, ponderea care trebuie acordată existenţei unui termen limită şi posibilităţii de a solicita reexaminarea interdicţiei nu presupune că aceste două elemente trebuie neapărat combinate (a se vedea § 92 din Avizul consultativ din 8 aprilie 2022).

48. În această cauză, Curtea observă că interdicţia de a candida este limitată în timp. Persoanele care intră sub incidenţa acesteia nu au dreptul să candideze la funcţii elective timp de cinci ani de la pronunţarea hotărârii Curţii Constituţionale cu privire la declararea neconstituţionalităţii partidului din care făceau parte.

49. Referitor la argumentul autorilor că legislatorul nu a motivat majorarea duratei interdicţiei de la trei ani la cinci ani, Curtea notează că competenţa Parlamentului de a stabili durata unei interdicţii nu este una nelimitată. Pentru că această măsură implică limitări substanţiale ale dreptului constituţional de a candida la alegeri, Curtea reţine că Parlamentul trebuie să aducă motive convingătoare atunci când stabileşte durata unei interdicţii, precum şi atunci când decide să majoreze durata acesteia. Parlamentul trebuie să justifice în ce măsură durata interdicţiei stabilite este aptă să urmărească scopurile legitime ale acesteia.

50. Această obligaţie a Parlamentului rezultă din obligaţia constituţională generală a autorităţilor de a-şi motiva propriile decizii, care poate fi dedusă din articolul 54 din Constituţie şi din standardele constituţionalismului european, dictate de cultura justificării, în care fiecare exerciţiu al puterii trebuie justificat (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.15 din 28 aprilie 2021, § 42).

51. De exemplu, în cauza Ādamsons v. Letonia, 24 iunie 2008, § 131, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea dreptului de a candida, garantat de articolul 3 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană, din cauza faptului că Parlamentul leton a prelungit, fără niciun motiv, durata interdicţiei de a candida la funcţii elective, de la 10 ani la 20 de ani, aplicabilă persoanelor în privinţa cărora autorităţile au constatat că au colaborat cu Comitetul Securităţii Statului al Uniunii Sovietice (KGB). În acel caz, Curtea Europeană a notat că prelungirea duratei interdicţiei fără a explica motivele unei astfel de prelungiri a fost vădit arbitrară.

52. În această cauză, Curtea observă că în versiunea iniţială a proiectului de lege din 10 iulie 2023,² prin care a fost introdusă norma contestată, autorii proiectului au stabilit că interdicţia se va aplica pentru o perioadă de trei ani de la data pronunţării Hotărârii Curţii Constituţionale. Această durată a interdicţiei a fost votată în prima lectură pe 14 iulie 2023. Totuşi, la 31 iulie 2023, doi deputaţi din Parlament au înregistrat amendamente în care au propus majorarea duratei interdicţiei de la trei ani la cinci ani. Aceste amendamente nu au fost însoţite de vreo motivare. În aceeaşi zi, Comisia juridică, numiri şi imunităţi a acceptat modificarea propusă³ şi a întocmit un raport asupra proiectului de lege, pe care l-a prezentat plenului Parlamentului. În aceeaşi zi, proiectul de lege, care includea deja majorarea duratei interdicţiei, a fost votat în a doua lectură.

______________________________

² https://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=8a14fbea-b109-411b-ae4c-d6b29c12ba71 

³ A se vedea pagina 2 din Sinteza amendamentelor, propunerilor şi obiecţiilor la proiectul de lege: https://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=42cc67c4-08d7-48b3-bc9c-e8a65eb73c6c

53. Astfel, Curtea constată că legislatorul a majorat durata interdicţiei contestate în lipsa unei justificări obiective.

b) Dacă restricţia se aplică pe baza unor criterii obiective

54. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a notat că articolul 3 din Protocolul nr.1 la Convenţie nu exclude situaţiile în care domeniul de aplicare şi condiţiile unei măsuri restrictive pot fi stabilite în detaliu de către legislator, lăsându-le instanţelor de drept comun sarcina de a verifica dacă o anumită persoană aparţine categoriei sau grupului reglementat de legea în discuţie (Ždanoka v. Letonia, § 125).

55. În acest context, Curtea reţine că trebuie făcută o distincţie clară între partidul politic care a fost declarat neconstituţional şi drepturile membrilor acestui partid. Interzicerea partidului nu este de natură să afecteze în mod direct drepturile fundamentale ale tuturor acestor cetăţeni. Astfel, restricţiile trebuie să se bazeze pe criterii obiective care să aibă în vedere rolul jucat de candidat la acţiunile pentru care partidul politic din care făcea parte a fost declarat neconstituţional.

56. De exemplu, în cauza Ždanoka v. Letonia [MC], Partidul Comunist leton, în care reclamanta ocupa o funcţie de conducere, a fost declarat neconstituţional pentru că a participat la organizarea unei lovituri de stat, după declararea independenţei Letoniei. La patru ani de la interzicerea partidului, a fost adoptată o lege care le interzicea persoanelor să candideze la alegeri dacă autorităţile au stabilit, printr-o hotărâre judecătorească definitivă, că au participat activ la organizarea loviturii de stat. Reclamanta a solicitat să fie înregistrată în calitate de candidat la alegerile parlamentare, însă cererea i-a fost respinsă pentru că anterior autorităţile au constatat, într-o procedură judiciară separată finalizată, că a participat activ la lovitura de stat organizată de Partidul Comunist leton. În acel caz, Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, deoarece restricţia îi privea doar pe cei care "au participat activ" la activităţile partidului la momentul faptelor. Curtea a reţinut că acest fapt confirmă că legiuitorul a făcut distincţia clară între diferitele forme de implicare în activitatea partidului a foştilor săi membri. De asemenea, legea le permitea persoanelor afectate să pună în discuţie, în faţa unui tribunal, încadrarea lor în categoriile de persoane definite de legislator. Curtea Europeană a considerat că legea era clară şi precisă în definirea categoriei de persoane care cad sub incidenţa ei şi, de asemenea, era suficient de flexibilă pentru a le permite instanţelor de drept comun să examineze dacă o anumită persoană aparţinea sau nu acestei categorii. În concluzie, Curtea a reţinut că legea în discuţie avea un grad suficient de individualizare, aşa cum îl impune articolul 3 din Protocolul nr.1 (a se vedea §§ 126-128).

57. De asemenea, în cauza Etxeberria şi alţii v. Spania, 30 iunie 2009, cererile reclamanţilor de a participa la alegeri au fost anulate prin hotărâri judecătoreşti definitive, pentru că autorităţile au constatat că reclamanţii au continuat activităţile partidelor politice declarate ilegale. Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, de vreme ce legea care permitea anularea înregistrării le putea fi aplicată doar candidaţilor care au legături puternice şi dovedite cu partidele politice declarate ilegale. Curtea a observat că autorităţile au luat deciziile de excludere a candidaturilor pe o bază individuală şi instanţele interne au constatat fără echivoc o legătură cu partidele politice declarate ilegale după o audiere în timpul căreia grupurile au putut formula observaţii (a se vedea §§ 52-56).

58. Pe de altă parte, în cauza Sadak şi alţii v. Turcia (nr.2), 11 iunie 2002, Curtea Europeană a constatat încălcarea dreptului de a exercita mandatul de deputat, deoarece legislaţia naţională prevedea un sistem de anulare automată a mandatului parlamentar în cazul declarării neconstituţionalităţii partidului şi că acest mecanism nu avea în vedere activităţile politice personale ale reclamanţilor. Curtea a notat că severitatea acestei măsuri a fost extremă, de vreme ce i-a împiedicat pe reclamanţi să se implice în activităţile lor politice şi să-şi continue mandatul. În concluzie, Curtea Europeană a reţinut că întreruperea mandatului reclamanţilor nu a fost proporţională cu scopul legitim invocat de autorităţi şi că această măsură a fost incompatibilă cu însăşi substanţa dreptului persoanei de a fi aleasă şi de a-şi exercita mandatul pe baza articolului 3 din Protocolul nr.1 şi a încălcat puterea suverană a electoratului care i-a ales ca membri ai parlamentului (a se vedea §§ 36-40). Curtea Europeană a ajuns la concluzii similare în cauzele Silay v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 30-34; Ilicak v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 33-37; Kavakçi v. Turcia, 5 aprilie 2007, §§ 44-47; Sobaci v. Turcia, 29 noiembrie 2007, §§ 29-33; Partidul pentru o Societate Democratică (DTP) şi alţii v. Turcia, 12 ianuarie 2016, §§ 122-127.

59. În această cauză, interdicţia de a candida se aplică în funcţie de exercitarea unei funcţii de către candidaţi în cadrul partidului declarat neconstituţional, i.e. de membru al organului executiv al partidului sau de persoană care a ocupat o funcţie electivă din partea partidului la momentul declarării neconstituţionalităţii partidului. Curtea nu consideră că acest criteriu utilizat de legislator pentru a le interzice persoanelor să candideze este unul obiectiv.

60. Curtea admite că în cazul în care un partid este declarat neconstituţional pot exista anumite prezumţii cu privire la răspunderea persoanelor care deţineau funcţii în cadrul partidului în discuţie, mai cu seamă a celor care deţineau funcţii de conducere. Totuşi, problema se pune dacă asemenea prezumţii generale sunt suficiente pentru a le interzice persoanelor care cad sub incidenţa lor să candideze la alegeri, având în vedere cariera politică a acestora. Curtea observă că legislatorul a limitat domeniul de aplicare a acestei prezumţii doar la candidaţii care deţineau unele funcţii la momentul declarării neconstituţionalităţii partidului. Acest fapt presupune intenţia legislatorului de a asocia, în mod automat, aceste persoane cu faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional.

61. Curtea reţine că asemenea prezumţii generale, bazate doar pe funcţia deţinută în partid, nu au în vedere contribuţia individuală a candidatului la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional. De exemplu, în cazul membrilor organului executiv central al partidului declarat neconstituţional, Curtea recunoaşte că această categorie de persoane este implicată în procesul de luare a deciziilor în partid şi că în cazul declarării neconstituţionalităţii partidului, legislatorul ar putea avea un interes legitim să le stabilească anumite interdicţii, precum interdicţia de a candida la alegeri. Totuşi, legislatorul trebuie să aibă în vedere că pot exista situaţii în care unii membri minoritari ai organului executiv central al partidului s-ar putea disocia de acţiunile partidului până la declararea neconstituţionalităţii partidului sau că unii membri ai organului executiv al partidului nu au participat la luarea unor decizii imputate ulterior la declararea neconstituţionalităţii partidului. În aceste situaţii, norma contestată nu face deosebire între membrii organului executiv al partidului care au participat activ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional, cei care au avut un rol neutru, nesemnificativ sau nu au avut niciun rol şi cei care s-au disociat de acţiunile partidului. Această situaţie este valabilă şi în cazul persoanelor care au ocupat funcţii elective din partea partidului. Astfel, norma contestată nu permite luarea unor decizii individualizate şi consideră că un grup întreg este responsabil, în mod colectiv, de încălcările care au condus la declararea neconstituţionalităţii partidului.

62. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a criticat interdicţiile formulate în termeni absoluţi şi la modul general, care nu prevăd excepţii, fiind aplicate în mod automat. Curtea Europeană a subliniat necesitatea de a "individualiza" restrângerea exerciţiului drepturilor electorale şi de a ţine cont de comportamentul real al indivizilor, mai curând, decât de o ameninţare percepută pe care o reprezintă un grup de persoane (a se vedea Kara-Murza v. Federaţia Rusă, 4 octombrie 2022, §§ 48-50).

63. Mai mult, Curtea observă că durata interdicţiei este fixă în cazul ambelor categorii de persoane vizate şi nu are în vedere gradul contribuţiei fiecărei persoane la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional. Astfel, persoanelor care au contribuit în mod nesemnificativ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional li se va aplica o interdicţie de aceeaşi durată ca în cazul persoanelor care au contribuit activ sau care au avut un rol determinant la faptele imputate partidului. Curtea reţine că această abordare ar putea conduce la aplicarea interdicţiei în mod disproporţionat faţă de comportamentul candidatului.

64. Prin urmare, Curtea constată că interdicţia contestată nu are la bază criterii obiective, este una generală şi nu este sensibilă la circumstanţele particulare.

c) Dacă procedura de aplicare a restricţiei este însoţită de suficiente garanţii apte să asigure o protecţie împotriva arbitrariului

65. Curtea reţine că procedura care conduce la aplicarea unei asemenea interdicţii într-un caz individual trebuie însoţită de suficiente garanţii apte să asigure respectarea statului de drept şi protecţia împotriva arbitrarului. Această procedură trebuie să se desfăşoare în faţa unei autorităţi independente care să audieze persoana vizată şi să adopte o decizie motivată (a se vedea § 96 din Avizul consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului din 8 aprilie 2022).

66. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că, potrivit pct.1.1 lit.d) din Codul bunelor practici în materie electorală, privarea de drepturile electorale poate avea loc cu respectarea cumulativă a următoarelor condiţii: privarea trebuie să fie prevăzută de lege; principiul proporţionalităţii trebuie să fie respectat; suspendarea drepturilor electorale trebuie să se bazeze pe recunoaşterea incapacităţii mintale sau condamnarea la privaţiune de libertate prin hotărâre definitivă a instanţei de judecată pentru comiterea unor infracţiuni grave; suspendarea drepturilor politice sau constatarea incapacităţii mintale poate fi impusă numai prin hotărârea specială a instanţei de judecată.

67. În această cauză, interdicţia de a fi ales operează de drept, nefiind necesară o hotărâre a instanţei de judecată în acest sens. Per a contrario, în cauza Ždanoka v. Letonia [MC], §§ 37-49, 127, a fost adoptată o lege care le interzicea persoanelor să candideze la alegeri dacă autorităţile au stabilit, printr-o decizie judecătorească definitivă, că acestea au participat activ la organizarea loviturii de stat. Reclamanta a solicitat să fie înregistrată în calitate de candidat la alegerile parlamentare, însă cererea i-a fost refuzată, pentru că anterior autorităţile au constatat, într-o procedură judiciară separată finalizată, că a participat activ la lovitura de stat organizată de Partidul Comunist al Letoniei. De asemenea, în cauza Miniscalco v. Italia, 17 iunie 2021, § 97, Curtea Europeană a constatat că interdicţia impusă reclamantului de a candida la alegerile regionale este însoţită de garanţii. Mai presus de toate, această interdicţie avea drept condiţie prealabilă existenţa unei condamnări penale definitive prevăzute pentru un anumit număr de infracţiuni grave strict definite de lege. Măsura atacată nu se aplica tuturor persoanelor condamnate numai din cauza unei condamnări, ci unei categorii predefinite de persoane şi în funcţie de natura infracţiunilor comise.

68. În plus, Curtea observă că procedura de înregistrare a concurenţilor electorali pentru toate tipurile de alegeri este reglementată de articolul 68 din Codul electoral. Această procedură cuprinde două etape: 1) prezentarea actelor de către candidat şi 2) adoptarea deciziei de către organul electoral.

69. La prima etapă, candidatul trebuie să prezinte, inter alia, declaraţia pe propria răspundere, prin care să confirme că nu a fost membru al organului executiv al partidului declarat neconstituţional şi că nu a ocupat funcţii elective din partea partidului (articolul 68 alin.(1) lit.f) din Cod).

70. La a doua etapă, în termen de şapte zile de la data primirii actelor, organul electoral trebuie să adopte o decizie cu privire la înregistrarea sau refuzul înregistrării candidatului (articolul 68 alin.(5) din Cod).

71. Curtea observă că procedura de înregistrare a candidaţilor se desfăşoară pe baza actelor prezentate de candidaţi. În funcţie de respectarea cerinţelor stabilite de lege, autoritatea electorală fie înregistrează, fie refuză înregistrarea candidaţilor. Această procedură nu este contradictorie, în care o autoritate a statului să-i solicite organului electoral să refuze înregistrarea candidatului în legătură cu rolul acestuia la comiterea faptelor pentru care partidul din care face parte a fost declarat neconstituţional, iar candidatul să solicite respingerea acestui demers. Această carenţă le permite organelor electorale să refuze în mod automat înregistrarea candidaţilor care cad sub incidenţa interdicţiei contestate, fără a aprecia în mod individual rolul candidatului la comiterea faptelor pentru care partidul din care face parte a fost declarat neconstituţional. De asemenea, până la adoptarea deciziei de către organul electoral, legea nu-i garantează candidatului dreptul de a fi ascultat, de a prezenta probe şi de a fi reprezentat de un avocat.

72. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, nu constituie o încălcare a Convenţiei Europene dacă deficienţele structurale sau procedurale identificate în cadrul procedurii în faţa unei autorităţi administrative sunt remediate în cadrul controlului ulterior efectuat de o autoritate judiciară care are competenţă deplină (a se vedea, mutatis mutandis, Čivinskaitė v. Lituania, 15 septembrie 2020, § 114).

73. Totuşi, Curtea observă că în cazul contestării în faţa instanţei de judecată a refuzului organului electoral de a înregistra candidatul, dispoziţiile contestate îi obligă pe judecători să aplice o analiză formalistă, prin care ar trebui să verifice doar apartenenţa persoanei la cele două categorii de funcţii menţionate de lege, fiind lipsiţi de posibilitatea de a analiza rolul candidaţilor şi contribuţia acestora la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional. Astfel, chiar dacă candidaţii ar prezenta probe care ar demonstra că nu au contribuit în niciun fel la faptele în discuţie sau chiar că s-au disociat de acţiunile partidului, judecătorii nu ar putea să le aibă în vedere dacă constată că persoana cade sub incidenţa categoriilor menţionate de lege.

74. Prin urmare, Curtea constată că dispoziţiile contestate nu asigură un remediu efectiv împotriva eventualelor decizii ale organelor electorale bazate pe acest motiv de respingere a înregistrării candidaţilor la alegeri şi nu sunt însoţite de suficiente garanţii apte să asigure o protecţie împotriva arbitrariului.

75. Aşadar, Curtea reţine că dispoziţiile contestate instituie o măsură disproporţionată cu scopul legitim urmărit, contrar articolelor 38 şi 54 din Constituţie.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea depusă de dna Marina Tauber, dl Vadim Fotescu, dl Petru Jardan, dna Reghina Apostolova şi dl Denis Ulanov, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţional articolul 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

OPINIE SEPARATĂ,

expusă în temeiul articolelor 27 alineatul (5) din

Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 67

din Codul jurisdicţiei constituţionale

Prin Hotărârea nr.16 din 3 octombrie 2023, Curtea Constituţională a admis sesizarea nr.211a/2023 şi a declarat neconstituţională dispoziţia articolului 16 alineatul (2) lit.e) din Codul electoral, care prevedea că nu pot fi alese "e) persoanele care, la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, deţineau calitatea de membru al organului executiv al partidului politic declarat neconstituţional, precum şi persoanele care ocupau funcţii elective din partea partidului politic declarat neconstituţional, pe o perioadă de 5 ani de la data pronunţării hotărârii Curţii Constituţionale".

1. Curtea Constituţională a constatat că dispoziţia contestată contravine raţionamentelor coroborate ale articolelor 38 şi 54 din Constituţie şi a menţionat că:

(i) "competenţa Parlamentului de a stabili durata unei interdicţii nu este una nelimitată" (§ 49) şi că "a majorat durata interdicţiei în lipsa unei justificări obiective" (§ 53);

(ii) interdicţia de a candida aplicabilă membrului organului executiv al partidului sau persoanei care a ocupat o funcţie electivă din partea partidului declarat neconstituţional ar fi un criteriu neobiectiv şi nesensibil la situaţii particulare (§§ 59, 64);

(iii) dispoziţia contestată nu asigură persoanele cu suficiente garanţii apte să asigure o protecţie împotriva arbitrariului (§§ 71-74).

I

2. De principiu, sunt de acord cu afirmaţia că competenţa de a adopta legi nu este nelimitată şi Parlamentul trebuie să aibă în vedere atât respectarea regulilor parlamentare stabilite expres de Constituţie, cât şi a regulilor care rezultă în mod implicit din Constituţie. Totuşi, în prezenta cauză, am susţinut cu fermitate că, potrivit Constituţiei, Parlamentul este unica autoritate legislativă a statului (articolul 60), deţine competenţa de a adopta legi (articolul 66 lit.a)), de a reglementa prin lege organică sistemul electoral şi organizarea şi funcţionarea partidelor politice (art.72 alin.(3) lit.a) şi g)), precum şi de a stabili condiţiile exercitării dreptului de a fi ales (articolul 38 alin.(3)).

3. Observ că afirmaţia din Hotărârea nr.16/2023 "legislatorul a majorat durata interdicţiei în lipsa unei justificări obiective" (§ 53) acreditează ideea că norma contestată ar fi majorat un termen existent în legislaţie.

4. În realitate, norma contestată a fost adoptată pentru prima dată prin Legea nr.220/2023 şi a intrat în vigoare la 18 august 2023. Înlocuirea termenului de 3 ani cu termenul de 5 ani a avut loc între momentul înregistrării iniţiativei legislative (10 iulie 2023) şi momentul votării în lectură finală (31 iulie 2023). Datorită complexităţii procesului legislativ, proiectul iniţial a suferit anumite modificări, luând în consideraţie avizele unor autorităţi şi amendamentele depuse de deputaţi. Comisia parlamentară de profil a acceptat atât redactarea stilistică propusă în avizul Guvernului, cât şi amendamentele deputaţilor şi a înaintat proiectul plenului Parlamentului pentru votare în a doua lectură.

5. Consider că amendamentele propuse privind majorarea termenului interdicţiei de a candida de la 3 ani la 5 ani se încadrează atât în marja de discreţie acordată legislativului, cât şi în motivarea prezentată de autorii iniţiativei legislative respective. Efortul Curţii de a stabili rigori care nu rezultă nici din Constituţie şi nici din prevederile actelor internaţionale la care Republica Moldova este parte afectează procesul legislativ şi are natura unei ingerinţe în activitatea organului reprezentativ suprem al statului.

6. În opinia subsemnatului, invocarea cauzei Ādamsons v. Letonia, 24 iunie 2008 (§ 51), nu este corespunzătoare situaţiei examinate şi pare manipulatoare atât timp cât Curtea Europeană a calificat norma letonă ca fiind contrară dispoziţiilor Convenţiei datorită majorării nemotivate a termenului legal al interdicţiei de a candida de la 10 ani la 20 de ani. În acel caz, instanţa europeană nu a găsit răspuns la întrebarea de ce termenul de 10 ani al interdicţiei de a candida nu a fost suficient pentru a-şi atinge scopul şi de ce a apărut necesitatea de a-l prelungi cu încă 10 ani.

7. În acelaşi sens poate fi apreciată şi invocarea necorespunzătoare la paragraful 46 din Hotărârea nr.16/2023 a practicii Curţii Europene în cauza Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006. În această cauză s-a indicat că deşi legislaţia letonă nu prevedea un termen limită al interdicţiei de a candida, Curtea Europeană a constatat că statul leton nu a depăşit marja sa de apreciere acordată în baza articolului 3 din Protocolul 1, stabilind că, totuşi, Parlamentul leton trebuia să asigure o monitorizare constantă a restricţiei în cauză, pentru a pune capăt acesteia cât mai curând posibil (§ 135).

8. Norma declarată neconstituţională a prevăzut termenul de 5 ani, iar după cum au susţinut reprezentanţii Parlamentului şi Guvernului în faţa Curţii, legislatorul a avut în vedere toate ciclurile electorale (prezidenţiale, parlamentare şi locale) şi aceasta nu contravine niciunei norme constituţionale.

II

9. Norma declarată neconstituţională prevedea interdicţia de a candida aplicabilă membrului organului executiv al partidului declarat neconstituţional şi persoanei care a ocupat o funcţie electivă din partea partidului declarat neconstituţional.

10. Curtea Europeană a stabilit că la aplicarea articolului 3 din Protocolul nr.1 orice lege sau legislaţie electorală şi orice sistem electoral trebuie evaluate în lumina evoluţiei politice a ţării în cauză, asfel încât caracteristicile inacceptabile în cadrul unui anumit sistem pot fi justificate în cel al altui stat cu condiţia ca sistemul adoptat să îndeplinească condiţii care să asigure "exprimarea liberă a opiniei poporului cu privire la alegerea organului legislativ" (Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, §§ 106, 115; Paksas v. Lituania, § 96).

11. Am considerat că pentru a determina dacă interdicţia de a candida are la bază un criteriu obiectiv sau neobiectiv, Curtea trebuia să înceapă analiza de la temeiul declarării neconstituţionalităţii partidului şi factorii istorici şi politici în care partidul a fost declarat neconstituţional.

12. Susţin că raţiunea interdicţiei menţionate are la bază temeiurile de declarare a neconstituţionalităţii unui partid politic prevăzute în articolul 41 alin.(4) din Constituţie. Partidul politic poate fi declarat neconstituţional şi eliminat din câmpul legal dacă prin scopurile sau activitatea lor militează împotriva: (i) pluralismului politic; (ii) principiilor statului de drept; (iii) suveranităţii şi independenţei; (iv) integrităţii teritoriale a statului.

13. Deşi norma declarată neconstituţională avea o aplicare generală şi viza orice partid care ar putea fi declarat neconstituţional, în sesizarea examinată şi în opiniile scrise şi prezentate în şedinţa Plenului Curţii Constituţionale s-a discutat preponderent despre un partid care a fost deja declarat neconstituţional. În acest caz, am considerat că este oportun ca la aprecierea constituţionalităţii normei Curtea să ia în consideraţie contextul politic existent la momentul declarării partidului neconstituţional şi la momentul introducerii interdicţiei de a nu candida în alegeri.

14. La 24 februarie 2022, odată cu începutul războiului de către Federaţia Rusă împotriva Ucrainei, Parlamentul Republicii Moldova, având în vedere situaţia legată de securitatea regională şi pericolul iminent la adresa securităţii naţionale, a declarat stare de urgenţă¹. Anume în această perioadă dificilă partidul politic menţionat şi membrii acestuia şi-au intensificat activitatea în mod deosebit, iar unele din acţiuni au stat la baza declarării neconstituţionalităţii partidului.

_____________________________

¹ Hotărârea privind declararea stării de urgenţă nr.41 din 24.02.2022

15. Pentru a evalua în mod adecvat contextul politic din ţară şi din regiune sunt importante unele documente adoptate în Statele Unite ale Americii şi în Uniunea Europeană. Spre exemplu, Oficiul pentru controlul activelor străine al Departamentului Trezoreriei Statelor Unite ale Americii (OFAC) a catalogat partidul declarat neconstituţional şi preşedintele acestuia ca fiind responsabili sau complici la alegerile guvernamentale din Statele Unite sau în alte alegeri din alte state pentru sau în numele, sau în beneficiul direct sau indirect al Guvernului Federaţiei Ruse (a se vedea Actul din 26 octombrie 2022). Parlamentul European, în Rezoluţia din 19 aprilie 2023 (2023/2595(RSP)), referindu-se la partidul declarat neconstituţional, a menţionat că Federaţia Rusă utilizează oligarhi şi forţe politice interne proruse pentru a destabiliza situaţia politică din Republica Moldova. Consiliul Uniunii Europene, prin Decizia (PESC) 2023/1047 din 30 mai 2023, a reţinut că partidul declarat neconstituţional şi liderul acestuia este implicat în remunerarea şi instruirea persoanelor pentru a provoca tulburarea ordinii publice şi agitaţie în timpul protestelor. Printre acţiunile acestora de subminare a democraţiei se numără finanţarea ilegală în vederea sprijinirii activităţii politice pro-Kremlin în Republica Moldova.

16. Acest context a reprezentat şi, poate, mai reprezintă o ameninţare imediată la adresa democraţiei şi independenţei Republicii Moldova, prin urmare restricţiile care vizează dreptul de a candida în alegeri sunt justificate. Am considerat că analiza corespunzătoare a contextului politic ar fi permis Curţii să ajungă, cel puţin parţial, la o altă concluzie. În special, restricţia putea fi menţinută în privinţa membrilor organelor executive şi persoanelor alese din partea partidului declarat neconstituţional ale căror acţiuni au fost individualizate în Hotărârea Curţii prin care a fost declarat neconstituţional partidul sau în actele judecătoreşti pe care instanţa constituţională şi-a fundamentat hotărârea.

III

17. Având în vedere concluzia la care am ajuns în capitolul precedent, susţin că eventualii candidaţi aveau la dispoziţie şi garanţii procesuale apte să le asigure o protecţie împotriva arbitrariului.

18. Candidaţii nedreptăţiţi ar fi avut dreptul de a contesta eventuala hotărâre a organului electoral, după caz, la Comisia Electorală Centrală sau în instanţa de judecată, în baza articolelor 68 şi 91-101 din Codul electoral, pentru a demonstra că nu au comis nicio faptă reprobabilă care a condus la neconstituţionalitatea partidului ai cărui membri au fost.

OPINIE SEPARATĂ,

expusa în temeiul articolului 27 alin.(5) din Legea cu privire

 la Curtea Constituţională nr.317 din 13 decembrie 1994

şi articolului 67 din Codul jurisdicţiei constituţionale

nr.502 din 16 iunie 1995

1. În Hotărârea Curţii Constituţionale nr.16 din 3 octombrie 2023 majoritatea judecătorilor au constatat că articolul 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral este neconstituţional. Mai jos formulez o opinie separată la această hotărâre.

2. În această opinie doresc să reliefez două aspecte particulare din Sesizarea nr.211a/2023, care nu au fost abordate în HCC nr.16/2023. Unul dintre acestea se referă la critica autorilor sesizării, potrivit căreia restricţia de a candida a fost introdusă în Codul electoral cu câteva zile anterior datei începerii etapei de desemnare şi înregistrare a candidaţilor pentru alegerile locale generale din 5 noiembrie 2023. În acest sens, trebuie reţinut faptul că normele contestate sunt accesibile destinatarilor, deoarece au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.318-321 din 18 august 2023, intrând în vigoare la data publicării. Astfel, interdicţia a intrat în vigoare şi a devenit cunoscută publicului larg anterior începerii perioadei de desemnare şi înregistrare a candidaţilor (după caz, 6 septembrie, 26 septembrie 2023), iar cei vizaţi de această interdicţie se puteau aştepta că nu vor fi admişi pentru a candida la funcţii eligibile. În cazul în care interdicţia de a candida ar fi intrat în vigoare posterior datei începerii acestei etape electorale, probabil, ar putea fi puse în discuţie aspecte legate de aplicarea acestei norme în cazul raporturilor de desemnare sau înregistrare a unor candidaţi născute sub imperiul unei situaţii juridice diferite. În acest caz, nu se atestă o asemenea situaţie. De asemenea, interdicţia de la articolul 16 alin.(2) lit.e) din Codul electoral este determinată şi condiţionată de adoptarea unei hotărâri a Curţii Constituţionale privind declararea neconstituţionalităţii unui partid politic, iar calcularea perioadei în care se aplică interdicţia respectivă începe de la data la care a fost pronunţată hotărârea, dar nu de la data începerii perioadei de înregistrare a candidaţilor sau, eventual, la o altă etapă a procesului electoral. Mai mult, principiul stabilităţii regulilor electorale nu poate fi folosit ca pretext pentru a contesta executarea unei hotărâri a Curţii Constituţionale, inclusiv a unor considerente ale acesteia (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.173 din 13 decembrie 2022, § 54).

3. Al doilea aspect al sesizării, neabordat în Hotărâre, este cel referitor la argumentul că Parlamentul a introdus restricţia în discuţie în Codul electoral în lipsa unei adrese a Curţii Constituţionale emise în vederea executării considerentelor Hotărârii sale nr.10 din 19 iunie 2023. Cu referire la acest argument, însăşi Constituţia stabileşte că adoptarea legilor este prerogativa exclusivă a Parlamentului, iar sistemul electoral se reglementează prin lege organică (articolele 60, 66 şi 72 alin.(3) lit.a) din Constituţie). Mai mult, Parlamentul are obligaţia pozitivă de a reglementa un sistem electoral care să asigure corectitudinea procesului respectiv, astfel încât să fie exclusă manipularea opţiunilor alegătorilor prin corupţie electorală. Aşadar, Parlamentul deţine competenţa de a reglementa sistemul electoral chiar şi în cazul în care nu ar exista nicio hotărâre a Curţii Constituţionale în acest domeniu. Din contra, atunci când există o asemenea hotărâre, Parlamentul este ţinut de considerentele acesteia. Totodată, potrivit articolului 140 alin.(2) din Constituţie, hotărârile de jurisdicţie constituţională, prin care se asigură supremaţia Constituţiei, sunt definitive, incontestabile şi obligatorii pentru oricine (HCC nr.26 din 11 noiembrie 2014, § 70). Textul "hotărârile Curţii Constituţionale" din articolul 140 alin.(2) din Constituţie, în accepţiunea de acte adoptate de Curte, are în vedere hotărârile, deciziile şi avizele pronunţate de Curte în exercitarea competenţelor sale constituţionale (HCC nr.20 din 9 iulie 2020, § 34), iar adresele nu se regăsesc aici. În orice situaţie, respectarea efectului general obligatoriu al hotărârilor Curţii Constituţionale nu înseamnă de a da eficienţă doar dispozitivului acestora, ci şi, în egală măsură, considerentelor, respectiv, interpretării date de Curtea Constituţională textelor Constituţiei, or, hotărârea este un întreg, o unitate a considerentelor şi dispozitivului (HCC nr.33 din 10 octombrie 2013, § 41). Emiterea unei adrese la o hotărâre de către Curtea Constituţională poartă un caracter opţional, iar statutul de "obligatoriu şi definitiv" se atribuie hotărârilor, inclusiv deciziilor şi avizelor adoptate de Curtea Constituţională. Astfel, existenţa sau lipsa unei adrese nu schimbă caracterul obligatoriu al hotărârilor Curţii Constituţionale. Mai mult, chiar şi în prezenţa unei adrese, Parlamentul execută hotărârea Curţii Constituţionale şi considerentele acesteia. Prin urmare, faptul că Curtea Constituţională nu a emis o adresă la Hotărârea nr.10/2023 nu poate fi invocat ca temei pentru a contesta atribuţia Parlamentului de a reglementa sistemul electoral având în vedere inclusiv considerentele Hotărârii în discuţie.

4. Referitor la afirmaţia majorităţii, exprimată în § 44 al Hotărârii, potrivit căreia nimic din Hotărârea Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023 nu sugerează Parlamentului o obligaţie de a impune măsuri restrictive în privinţa drepturilor electorale ale membrilor partidului declarat neconstituţional, notez următoarele. În opinia mea, textul "sugerează Parlamentului o obligaţie de a impune măsuri restrictive", în special atunci când acestea încă nu există şi nici nu formează obiectul controlului de constituţionalitate, în realitate, ar echivala cu competenţa unei iniţiative legislative, prevăzută la articolul 73 din Constituţie, pe care Curtea Constituţională nu o deţine. Trebuie amintit şi faptul că o normă adoptată în baza considerentelor unei hotărâri a Curţii Constituţionale poate face ulterior obiectul unei sesizări adresate Curţii. Totodată, voi menţiona că prin considerentele Hotărârii nr.10/2023 Curtea Constituţională nu a sugerat, dar a constatat că istoria politică recentă a Republicii Moldova este caracterizată prin cazuri de finanţare netransparentă a partidelor politice şi prin coruperea alegătorilor (a se vedea HCC nr.20 din 23 iulie 2021, § 37; HCC nr.30 din 10 decembrie 2020, § 32; HCC nr.4 din 9 martie 2019, § 28). Curtea a reţinut că preeminenţa dreptului şi pluralismul politic sunt afectate de acţiuni de finanţare ilegală a partidului politic examinat, care are un caracter sistematic, continuu şi proporţii semnificative. În mod evident, situaţia generală din ţară a reprezentat un factor important la evaluarea utilizării de către un partid a mijloacelor necorespunzătoare sau chiar ilegale pentru a deturna alegătorii de la alte partide sau chiar a folosirii resurselor pentru a submina corectitudinea sau integritatea competiţiei politice, conducând la denaturări ale procesului electoral, prin avantajul obţinut în mod incorect, susţinut de finanţări străine neautorizate (§§ 108-109). Totodată, Curtea a menţionat că în contextul războiului de agresiune al Federaţiei Ruse împotriva Ucrainei şi al impactului acestui război asupra securităţii, independenţei şi suveranităţii Republicii Moldova, totalitatea probelor administrate în cadrul procesului constituţional au dictat aplicarea unor măsuri adecvate şi apte să curme acţiunile partidului care aduc atingere suveranităţii şi independenţei Republicii Moldova (§§ 174-175). Având în vedere că partidul politic a continuat să utilizeze resurse financiare netransparente în scopul promovării politicilor nedemocratice şi a ignorat toate măsurile care i-au fost aplicate, Curtea a considerat că eventuala participare a acestui partid la procesul de luare a deciziilor politice ar putea submina în mod grav încrederea societăţii în mecanismele de control ale statului, în principiile statului de drept şi în procesul transparent, responsabil şi democratic de luare a deciziilor publice (§ 181). Având în vedere amploarea finanţării netransparente a partidului, caracterul sistematic, continuu şi în proporţii semnificative al acesteia, Curtea a constatat că partidul politic are la dispoziţie suficiente mijloace pentru realizarea obiectivului urmărit şi că există un potenţial ca partidul să-şi atingă obiectivul de a accede la putere prin metode nedemocratice, care pun în pericol principiile statului de drept, suveranitatea şi independenţa Republicii Moldova (§ 183). Declararea neconstituţionalităţii partidului politic are caracterul unei măsuri preventive, iar ca măsură juridică, nu are ca scop sancţionarea pentru faptele comise, ci urmăreşte, în principal, prevenirea apariţiei unor pericole viitoare pentru ordinea democratică constituţională (98). Astfel, declararea neconstituţionalităţii unui partid politic nu este doar o reacţie la conduita manifestată în trecut, ci este, în primul rând, un act al democraţiei orientat spre viitor, care se apără împotriva unui pericol real. De altfel, dacă ar fi impusă aşteptarea apariţiei unui pericol concret, reacţia autorităţilor ar putea fi tardivă, şi democraţia ar fi inaptă de a se apăra (§§ 99, 177). La întrebarea dacă Parlamentul avea sau nu prerogativa să ţină cont de considerentele Hotărârii Curţii, voi reitera cele relatate în punctul precedent, că hotararile Curţii sunt obligatorii pentru oricine, inclusiv pentru autorităţile publice. Din această perspectivă, Comisia de la Veneţia consideră că dacă excluderea infractorilor de la funcţii eligibile nu se întâmplă prin simpla funcţionare a mecanismelor electorale, intervenţia legislativă devine necesară (a se vedea CDL-AD(2015)036cor, § 174). În opinia mea, această soluţie poate fi extrapolată şi la cazurile în care se constată activităţi care militează împotriva pluralismului politic, a statului de drept, a suveranităţii şi independenţei, a integrităţii teritoriale a Republicii Moldova, consacrate în articolele 1 şi 41 alin.(4) din Constituţie.

5. Nu împărtăşesc concluzia majorităţii de la § 53 al Hotărârii, potrivit căreia legislatorul a majorat durata interdicţiei contestate în lipsa unei justificări obiective. Aşadar, în sprijinul concluziei de la § 53 al Hotărârii nr.16/2023 este invocată cauza Ādamsons v. Letonia, 24 iunie 2008, § 131. În această cauză, în anul 1994, printr-o lege a fost instituită interdicţia de a candida la funcţii eligibile pe o perioadă de 10 ani. Ulterior, în anul 2004, adică după 10 ani de la adoptarea măsurii restrictive, Parlamentul, modificând legea, a prelungit durata interdicţiei de la 10 la 20 de ani. În cazul respectiv şi în alte cazuri similare, Curtea Europeană a avut în vedere intervalul de timp care a curs între data instituirii interdicţiei de a candida şi data aplicării acesteia, considerând că în timp o restrângere generală a drepturilor electorale devine mai greu de justificat şi că este de preferat să se urmeze o abordare individualizată (Ādamsons v. Letonia, 24 iunie 2008, § 125; Tănase v Moldova [MC], 27 aprilie 2010, §159). Prin urmare, deşi considerente legitime pot justifica restrângerea dreptului unei persoane de a candida la alegeri, astfel de restricţii pot deveni incompatibile cu articolul 3 din Protocolul nr.1 atunci când sunt impuse mult timp după ce ameninţarea la adresa democraţiei care a justificat aplicarea lor iniţială a încetat să mai fie relevantă, în lumina stabilităţii sporite de care se bucură ţara în cauză (a se vedea Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, § 135; Avizul consultativ din 8 aprilie 2022 pentru Curtea Administrativă Supremă a Lituaniei, § 91). Astfel, în cauza Ādamsons v. Letonia din 24 iunie 2008, Curtea Europeană a notat că prelungirea duratei interdicţiei, după ce trecuseră 10 de la introducerea restricţiei, fără a explica motivele unei astfel de prelungiri, combinată cu lipsa unei explicaţii de ce o astfel de individualizare nu ar fi posibilă în cazul reclamantului, a depăşit marja acceptabilă de apreciere a autorităţilor. Anume aceste criterii, care au stat la baza cauzei Ādamsons, fac ca această cauză să fie diferită de cea examinată în HCC nr.16/2023, unde modificarea duratei interdicţiei de la 3 ani la 5 ani s-a efectuat într-un proiect de lege, în interiorul procedurii de adoptare a acestuia. Prin urmare, referitor la argumentul că legislatorul nu a motivat de ce, în cadrul procedurilor parlamentare, durata interdicţiei a fost modificată de la trei ani la cinci ani, consider că amendamentele propuse la un proiect, de regulă, se raportează la motivele din nota informativă la proiectul de lege respectiv. Doar atunci când argumentele din nota informativă nu se referă şi nu justifică în niciun mod amendamentul sau acesta este diferit faţă de textul propriu-zis al proiectului ar putea fi pusă în discuţie necesitatea motivării acestuia. Altfel spus, nu în toate cazurile un amendament formulat la un proiect de lege trebuie să fie însoţit, în mod obligatoriu, de o notă informativă distinctă de cea a proiectului la care se raportează. Totodată, în nota informativă la proiectul de lege¹, legislatorul a notat că interdicţia în discuţie reprezintă un mecanism de prevenţie care urmăreşte să împiedice persoanele care ocupau anumite funcţii în partidul declarat neconstituţional să candideze la alegeri. De asemenea, legislatorul a notat că dispoziţiile proiectului urmăresc să ajusteze legislaţia naţională la considerentele Hotărârii Curţii Constituţionale nr.10 din 19 iunie 2023. Mai mult, în şedinţa publică din 3 octombrie, reprezentantul Parlamentului a declarat că, pe lângă HCC nr.10/2023, Parlamentul a avut în vedere şi hotărârile de judecată definitive care au constatat încălcări ale regulilor electorale. Întrucât în această cauză autorii sesizării nr.211a/2023 nu au pus în discuţie motivarea amendamentului prin raportare la nota informativă la proiectul de lege, dar au invocat numai faptul că amendamentul nu a fost însoţit în mod individual de o motivare, consider că acest capăt al sesizării nu trebuia reţinut. Problema dacă nota informativă trebuia sau nu să citeze considerentele Hotărârii nu poate fi ridicată, de vreme ce toate hotărârile Curţii Constituţionale sunt publicate în Monitorul Oficial, pe site-ul oficial al autorităţii şi sunt accesibile tuturor.

_____________________________

¹ https://www.parlament.md/LegislationDocument.aspx?Id=8a14fbea-b109-411b-ae4c-d6b29c12ba71

6. În cauza Partidul pentru o Societate Democratică (DTP) şi alţii v. Turcia, 12 ianuarie 2016, Curtea Europeană a constatat că întreruperea mandatului parlamentar al reclamanţilor a fost o consecinţă a dizolvării partidului politic din care ei fac parte, dar nu a avut legătură cu activităţile lor politice desfăşurate cu titlu personal, în condiţiile în care, potrivit articolului 84 § 5 din Constituţia Turciei, această măsură vizează numai deputatul ale cărui acţiuni şi comentarii au condus la dizolvarea partidului. Pentru a aprecia proporţionalitatea măsurii, în acea cauză, Curtea Europeană mai întâi a examinat discursurile reclamanţilor şi a constatat că acestea au beneficiat de protecţia dreptului la libertatea de exprimare, apoi a concluzionat că măsura contestată nu a fost proporţională cu niciun scop legitim. Şi în celelalte cauze (citate în § 58 al Hotărârii) măsura întreruperii mandatelor parlamentare nu a trecut testul de proporţionalitate, deoarece a fost aplicată disproporţionat reclamanţilor, lăsând în afara măsurii preşedintele şi alţi lideri ai partidului politic ale căror fapte au condus la neconstituţionalitatea partidului. Totuşi, în alte cauze, Curtea Europeană a constatat că întreruperea mandatelor de deputat ca o consecinţă a neconstituţionalităţii partidului politic este compatibilă cu Convenţia (a se vedea, de exemplu, Refah Partisi (the Welfare Party) şi alţii v. Turcia [MC], 13 februarie 2003, §§ 133-134). Aşadar, fără o analiză particulară a fiecărui caz individual, în opinia mea, din cauzele enumerate la § 58 al Hotărârii nu se poate trage o concluzie generală că măsura de întrerupere a mandatelor de deputat ca urmare a dizolvării partidului politic, în sine, este în toate cazurile incompatibilă cu substanţa dreptului persoanei de a fi aleasă şi de a-şi exercita mandatul pe baza articolului 3 din Protocolul nr.1. Mai mult, în sesizarea nr.211a/2023 nu este formulată nicio critică a interdicţiei de a candida prin raportare la cazurile de încetare a calităţii de deputat din articolul 69 din Constituţie.

7. Nu împărtăşesc nici concluzia de la § 60 al Hotărârii, potrivit căreia prin faptul că interdicţia de a candida vizează două categorii de persoane Parlamentul a urmărit intenţia să asocieze, în mod automat, aceste persoane cu faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituţional. Din contra, consider că prin stabilirea acestor două categorii mai curând se urmăreşte intenţia de a reglementa un grad de individualizare care să excludă aplicarea, în mod automat, a interdicţiei faţă de toţi ex-membrii partidului.

8. În acest sens, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, standardele care trebuie aplicate pentru a stabili conformitatea cu articolul 3 din Protocolul nr.1 trebuie considerate mai puţin stricte decât cele aplicate în temeiul articolelor 8-11 din Convenţie. Necesitatea ca o măsură legislativă să fie individualizată potrivit gradului de individualizare cerut, după caz, de Convenţie, depinde de circumstanţele fiecărui caz particular, adică de natura, tipul, durata şi consecinţele restricţiei legale în litigiu. Pentru ca o măsură restrictivă să se conformeze articolului 3 al Protocolului nr.1, un grad mai mic de individualizare poate fi suficient, decât în situaţiile privind o presupusă încălcare a articolelor 8-11 din Convenţie (a se vedea Ādamsons v. Letonia din 24 iunie 2008, § 111; Hirst v Regatului Unit (nr.2) [MC], 2005, § 57-62; Ždanoka, citată mai sus, § 115). De asemenea, Curtea Europeană acceptă că în primii ani de la stabilirea unor împrejurări care prezintă un pericol iminent (aşa cum a făcut în cauza Ždanoka, de exemplu, în primii ani de la restabilirea independenţei Letoniei) se pot aplica restricţii semnificative drepturilor electorale fără a încălca articolul 3 din Protocolul nr.1.

9. În cauza Etxeberria şi alţii v. Spania, 30 iunie 2009 (citată în § 57 al Hotărârii), listele de candidaţi înaintate din partea unor grupuri electorale pentru a participa la alegeri au fost anulate ca urmare a faptului că s-a stabilit, prin hotărâre de judecată, că grupurile electorale respective au continuat activităţile partidelor politice declarate anterior ilegale. Voi concretiza că în acel caz "constatarea pe o bază individuală" avea în vedere examinarea cazului fiecărui grup electoral, nu cel al persoanei de pe o lista de candidaţi din partea acestui grup. Instanţa de judecată a constatat că grupul politic a încălcat legea prin continuarea activităţilor unui partid ilegal, iar interdicţia de candida a fost aplicată, de drept, tuturor candidaţilor, inclusiv întregii liste de candidaţi înregistraţi din partea acestui grup. Altfel spus, constatarea faptului că un grup electoral continua activităţile unui partid politic declarat ilegal avea drept consecinţă radierea (pe baza legii) a tuturor candidaţilor la funcţii eligibile înregistraţi din partea acestui grup electoral, indiferent dacă modul de înaintare reprezenta o listă de candidaţi sau candidaţi individuali.

10. Prin urmare, în cauza Etxeberria şi alţii v. Spania, ca şi în cauza Ždanoka v. Letonia, prin proceduri non-penale, autorităţile statului mai întâi au constatat prin hotărâri de judecată că persoanele au comis fapte contrare legii, apoi au aplicat interdicţia de a candida la funcţii eligibile. Având în vedere aceste considerente, vom nota la cele relatate în §§ 65-67 ale Hotărârii că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, pe lângă condiţia "condamnarea la privaţiune de libertate prin hotărâre definitivă a instanţei de judecată pentru comiterea unor infracţiuni grave" sunt acceptate şi alte temeiuri pe baza cărora ar putea interveni restricţia de a candida, care se referă la încălcarea legilor electorale, legilor partidelor politice sau Constituţiei, stabilite prin proceduri non-penale.

11. Spre deosebire de cauza Ždanoka v. Letonia, în care partidul politic a fost declarat neconstituţional de către Parlament, Constituţia Republicii Moldova atribuie această competenţă Curţii Constituţionale. Prin Hotărârea nr.10/2023, Curtea a examinat şi a evaluat (i) fapte ale partidului (a se vedea, de exemplu, §§ 119-124), (ii) fapte comise de persoane concrete (a se vedea §§ 114, 115, 120, 127, 147, 150, 158, 161, 168 şi 169), precum şi (iii) fapte comise de persoane în grup (a se vedea §§ 135-140). Faptele respective: (i) au fost evaluate ca fapte care încalcă principiile constituţionale de la articolele 1 şi 41 alin.(4); (ii) au fost imputate partidului şi (iii) au condus la dizolvarea lui. Controlul constituţionalităţii unui partid politic se exercită prin raportare la articolele din Constituţie, într-un proces public, cu respectarea principiilor unui proces echitabil, în care părţile au fost reprezentate de avocaţi, au avut acces la toate materialele dosarului, au prezentat toate argumentele şi probele pe care le-au considerat relevante şi pertinente. Hotărârile Curţii sunt motivate şi au un caracter public. Articolul 140 alin.(2) din Constituţie, în lumina interpretărilor din HCC nr.20 din 9 iulie 2020, stabileşte că actele emise în cadrul competenţelor constituţionale exclusive ale Curţii Constituţionale nu pot fi supuse cenzurii nici sub aspectul constituţionalităţii, nici în privinţa legalităţii, de nicio autoritate publică, inclusiv de o instanţă în procedură de contencios administrativ. Astfel, Constituţia nu împuterniceşte alte autorităţi publice să examineze o hotărâre a Curţii Constituţionale şi să o considere ca fiind neconstituţională sau ilegală (§ 38 din HCC nr.20/2020).

12. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, dreptul de a candida la alegerile legislative poate fi supus unor cerinţe mai stricte decât dreptul de vot. Aşadar, dacă în cazul dreptului de a candida pot fi stabilite cerinţe mai stricte decât în cazul dreptului de vot, atunci standardele care trebuie aplicate pentru a stabili conformitatea cu articolul 3 din Protocolul nr.1, per a contrario, trebuie considerate mai puţin stricte. În consecinţă, abordarea adoptată de Curtea Europeană cu privire la dispoziţiile legale care privează o persoană sau un grup de persoane de dreptul de vot se concentrează, în esenţă, pe două criterii: pe de o parte, absenţa arbitrarului sau lipsa de proporţionalitate şi, pe de altă parte, dacă restricţia a prejudiciat libera exprimare a opiniei oamenilor. Procedând astfel, Curtea Europeană de fiecare data reafirmă marja largă de apreciere de care se bucură statele contractante. În plus, evidenţiază necesitatea de a evalua orice legislaţie electorală în lumina evoluţiilor politice din ţara respectivă, ceea ce implică faptul că caracteristicile inacceptabile într-un sistem pot fi justificate în alt sistem (a se vedea Ādamsons v. Letonia din 24 iunie 2008, § 111 şi jurisprudenţa citată acolo).