Hotărâre nr.18 din 30.06.2020 privind controlul constituţionalităţii articolului 76/1 alin.(1) din Codul contravenţional (nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică) (sesizările nr.61a/2020, nr.62a/2020 şi nr.67g/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind controlul constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional

(nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere

a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică)

(sesizările nr.61a/2020, nr.62a/2020 şi nr.67g/2020)

nr. 18  din  30.06.2020

 (în vigoare 30.06.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.188-192 art. 101 din 24.07.2020

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Eduard ABABEI,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate pe 27 aprilie 2020,

pe 28 aprilie 2020 şi, respectiv, pe 6 mai 2020,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află trei sesizări privind controlul constituţionalităţii depuse la Curtea Constituţională pe 27 aprilie 2020, pe 28 aprilie 2020 şi, respectiv, pe 6 mai 2020.

2. Două sesizări sunt formulate în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de dl Octavian Ţîcu (sesizarea nr.61a/2020) şi de dl Vasile-Andrei Năstase (sesizarea nr.62a/2020), deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

3. În sesizarea nr.61a/2020 se solicită controlul constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional.

4. În sesizarea nr.62a/2020 se solicită controlul constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, a articolului 4 alin.(2) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, precum şi a punctelor 4-11, 22-40 şi 45 din Dispoziţia nr.4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova.

5. Sesizarea nr.67g/2020 de asemenea are în vedere sancţiunea prevăzută de articolul 76¹ din Codul contravenţional, excepţia de neconstituţionalitate fiind ridicată de dnii avocaţi Alexandru Cebanaş şi Alexandru Carapunarlî, care apără interesele S.R.L. "Brutăria din sat", contravenient în dosarul nr.5r-1451/2020, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Ciocana. Această sesizare a fost trimisă la Curtea Constituţională de către dl judecător Serghei Papuha din cadrul Judecătoriei Chişinău, sediul Ciocana, doar în partea ce ţine de controlul constituţionalităţii sancţiunii alineatului (1) al articolului 76¹ din Codul contravenţional, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

6. Prin decizia Curţii Constituţionale din 18 mai 2020, sesizările au fost declarate parţial admisibile doar cu privire la controlul constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, fără a se prejudeca fondul cauzei.

7. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor în partea controlului constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, Curtea a decis conexarea acestora într-un singur dosar, în baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, fiindu-i atribuit numărul 61a/2020.

8. În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Agentului Guvernamental, Avocatului Poporului, Institutului de Reforme Penale, Institutului pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale "Viitorul" şi Uniunii Avocaţilor.

9. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dl avocat Victor Panţîru, reprezentantul dlui Octavian Ţîcu, autor al sesizării nr.61a/2020, dl Vasile-Andrei Năstase, autor al sesizării nr.62a/2020, asistat de dl avocat Dorin Botnarenco, dnii avocaţi Alexandru Cebanaş şi Alexandru Carapunarlî, autori ai sesizării nr.67g/2020. Parlamentul a fost reprezentat de dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept în Direcţia Generală Juridică a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Dorin Lişman, secretar de stat al Ministerului Justiţiei, dl Ianuş Erhan, secretar general al Ministerului Afacerilor Interne, şi dl Viorel Cernăuţeanu, şef al Direcţiei juridice a Inspectoratului General al Poliţiei.

ÎN FAPT

A. CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

Circumstanţele cauzei contravenţionale nr.5r-1451/2020

10. Pe 10 aprilie 2020, un agent constatator al Inspectoratului Naţional de Patrulare al Inspectoratului General de Poliţie a întocmit un proces-verbal cu privire la contravenţia prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, inclusiv o decizie de sancţionare în baza aceluiaşi articol, prin care S.R.L. "Brutăria din sat" a fost sancţionată cu amendă în mărime de 1000 unităţi convenţionale, care echivalează cu 50000 lei.

11. Dna Lilia Ciobanu, administrator al S.R.L. "Brutăria din sat", a contestat procesul-verbal cu privire la contravenţie şi decizia de sancţionare la Judecătoria Chişinău, sediul Ciocana.

12. În şedinţa de judecată din 5 mai 2020, dl avocat Alexandru Cebanaş, care apără interesele S.R.L. "Brutăria din sat", a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a sancţiunii prevăzute de articolul 76¹ din Codul contravenţional.

13. Printr-o încheiere din aceeaşi zi, Judecătoria Chişinău, sediul Ciocana, a admis parţial ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate doar în partea ce ţine de controlul constituţionalităţii sancţiunii stabilite de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

14. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

[…]".

Articolul 22

Neretroactivitate legii

"Nimeni nu va fi condamnat pentru acţiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate.

[…]."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

15. Prevederile relevante ale Codului contravenţional, adoptat prin Legea nr.218 din 24 octombrie 2008, sunt următoarele:

Articolul 34

Amenda

"(1) Amenda este o sancţiune pecuniară, care se aplică în cazurile şi în limitele prevăzute de prezentul cod. Amenda se stabileşte în unităţi convenţionale. O unitate convenţională este egală cu 50 de lei.

(2) Amenda se aplică persoanelor fizice de la una la 500 de unităţi convenţionale, iar persoanelor cu funcţie de răspundere – de la 10 la 1500 de unităţi convenţionale.

[…]."

Articolul 76¹

Nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice

"(1) Nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică,

se sancţionează cu amendă de la 450 la 500 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 1000 la 1500 de unităţi convenţionale aplicată persoanei juridice.

(2) Prezentarea intenţionată a unor date false sau incomplete ori refuzul de a prezenta datele necesare pentru completarea fişei epidemiologice

se sancţionează cu amendă de la 450 la 500 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

16. Prin Decizia sa din 18 mai 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a sesizărilor doar în privinţa articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional.

17. Curtea a observat că, potrivit articolelor 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii posedă prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

18. Curtea a stabilit că sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de dnii avocaţi Alexandru Cebanaş şi Alexandru Carapunarlî, care apără interesele S.R.L. "Brutăria din sat", contravenient în dosarul nr.5r-1451/2020, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Ciocana, este formulată de subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

19. Curtea a reţinut că obiectul sesizărilor îl constituie articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, articolul 4 alin.(2) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război şi punctele 4-11, 22-40 şi 45 din Dispoziţia nr.4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova.

20. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

21. Cu privire la contestarea, prin sesizarea nr.62a/2020, a punctelor 4-11, 22-40 şi 45 din Dispoziţia nr.4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova, Curtea a reţinut că, în conformitate cu prevederile articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, ea nu are competenţa de a exercita controlul constituţionalităţii actelor Comisiei pentru Situaţii Excepţionale (a se vedea DCC nr.42 din 30 aprilie 2020). Prin urmare, în partea controlului constituţionalităţii punctelor contestate din Dispoziţia nr.4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situaţii Excepţionale, sesizarea este inadmisibilă ratione materiae, acest act fiind de competenţa instanţei de judecată în procedură de contencios administrativ (a se vedea HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 131).

22. Curtea a stabilit că prevederile legale contestate nu au constituit anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

23. Cu privire la pretinsa neconstituţionalitate a articolului 4 alin.(2) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război, autorul susţine că nu este reglementată în mod expres autoritatea competentă de a adopta, modifica şi abroga legile organice. Aşadar, autorul solicită controlul constituţionalităţii acestei prevederi, în condiţiile în care unica autoritate de a adopta, de a modifica şi de a abroga legile este Parlamentul.

24. Sub acest aspect, Curtea a observat că articolul 4 alin.(2) din Legea menţionată supra stabileşte că în perioada stării de urgenţă, de asediu sau de război, instituită pe întreg teritoriul ţării, nu se admite modificarea Constituţiei, precum şi desfăşurarea alegerilor autorităţilor publice centrale şi locale şi a referendumurilor republicane şi locale.

25. Prin urmare, Curtea a stabilit că acest aspect abordat de către autorul sesizării nr.62a/2020 nu reclamă o problemă de constituţionalitate. Curtea a reţinut că textele de lege contestate nu conţin prevederi care ar permite autorităţilor responsabile de gestionarea stării de urgenţă, de asediu sau de război să preia din atribuţiile puterii legislative, i.e. să adopte, să modifice sau să abroge legi. În conformitate cu prevederile articolului 60 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul rămâne a fi în toate situaţiile organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului. Parlamentul nu poate renunţa la acest statut constituţional nici în cazul situaţiei de urgenţă şi nici o altă autoritate nu-i poate schimba acest statut, pentru că altfel s-ar atenta la suveranitatea poporului (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 110, § 112). Astfel, în această parte, sesizarea a fost declarată inadmisibilă.

26. Cu privire la excepţia de neconstituţionalitate, Curtea a reamintit că, în jurisprudenţa sa, a stabilit ca o condiţie de admisibilitate, că prevederile contestate urmează a fi aplicate la soluţionarea cauzei în cadrul căreia a fost ridicată (a se vedea HCC nr.2 din 9 februarie 2016, punctul 1 din dispozitiv).

27. Aşadar, excepţia de neconstituţionalitate nr.67g/2020 a fost ridicată într-o cauză care are ca obiect examinarea unei contestaţii a procesului-verbal cu privire la contravenţia prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, inclusiv a deciziei de sancţionare. Astfel, Curtea a admis că instanţa de judecată va aplica prevederile criticate în cauza pe care o examinează.

28. Cu privire la pretinsa neconstituţionalitate a articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, pentru a declara admisibile sesizările, Curtea a stabilit şi incidenţa normelor din Constituţie, invocate de către autorii acestora.

29. Autorul sesizării nr.61a/2020 susţine că prevederile contestate contravin articolelor 1 alin.(3) [preeminenţa dreptului], 22 [principiul legalităţii incriminării şi a pedepsei] şi 23 [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle] din Constituţie. Autorul sesizării nr.62a/2020 pretinde că dispoziţiile articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional sunt contrare articolelor 21 [prezumţia nevinovăţiei] şi 23 alin.(2) din Constituţie. Autorii sesizării nr.67g/2020 susţin că prevederile contestate contravin articolului 46 [dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia] din Constituţie.

30. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolele 1 alin.(3) şi 23 alin.(2) din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei în drepturile fundamentale garantate de Constituţie, Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (HCC nr.19 din 24 septembrie 2019, § 16; HCC nr.15 din 28 mai 2020, § 25; DCC nr.3 din 16 ianuarie 2020, § 22; DCC nr.8 din 24 ianuarie 2020, § 28; DCC nr.28 din 12 martie 2020, § 18; DCC nr.33 din 19 martie 2020, § 21; DCC nr.56 din 2 iunie 2020, § 23).

31. Cu privire la articolul 21 din Constituţie, Curtea a observat că acesta garantează principiul prezumţiei de nevinovăţie, potrivit căruia orice persoană acuzată de comiterea unui delict este prezumată nevinovată până atunci când vinovăţia sa va fi dovedită în mod legal, în cursul unui proces public, în cadrul căruia i s-au asigurat toate garanţiile necesare apărării sale. Astfel, Curtea a subliniat că orice persoană este considerată nevinovată până la rămânerea definitivă a unei hotărâri judecătoreşti de condamnare. Acest principiu trebuie respectat în procesele de drept comun în materie penală. Aşadar, Curtea a stabilit că dispoziţiile contestate nu afectează, per se, principiul constituţional al prezumţiei nevinovăţiei şi acesta nu este incident în prezenta cauză.

32. Dispoziţiile articolului 22 din Constituţie, care este corespondentul articolului 7 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, garantează principiul legalităţii incriminării şi a pedepsei penale (nullum crimen, nulla poena sine lege).

33. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că articolul 7 din Convenţie trebuie interpretat şi aplicat astfel încât să se asigure o protecţie efectivă împotriva urmăririi penale, condamnării şi sancţionării arbitrare a persoanei (Parmak şi Bakir v. Turcia, 3 decembrie 2019, § 57; Jidic v. România, 18 februarie 2020, § 76). Această afirmaţie este valabilă şi în contextul aplicării articolului 22 din Constituţie.

34. În Hotărârea nr.10 din 10 mai 2016, Curtea a subliniat că, potrivit articolului 72 alin.(3) lit.n) din Constituţie, reglementarea infracţiunilor, a pedepselor şi a regimului executării acestora ţine de competenţa Parlamentului. Totodată, Curtea a menţionat că prin reglementarea infracţiunilor şi a pedepselor în materie penală trebuie să se înţeleagă şi competenţa reglementării contravenţiilor şi a sancţiunilor contravenţionale. Legea contravenţională conţine prevederi care denotă, de fapt, natura penală a contravenţiilor administrative. Pornind de la raţionamentele invocate în cauza Ziliberberg v. Moldova din 1 februarie 2005, Curtea a constatat că caracterul general al legii contravenţionale şi scopul pedepsei, care este atât de a pedepsi, cât şi de a preveni, sunt suficiente pentru a arăta că sunt aplicabile principii similare celor două legi: contravenţională şi penală. Competenţa exclusivă a legislatorului de a reglementa faptele care constituie infracţiuni sau contravenţii şi pedepsele care urmează a fi aplicate nu exclude obligativitatea respectării principiului legalităţii (§ 46-49).

35. Curtea a stabilit incidenţa articolului 22 din Constituţie, urmând să efectueze, la etapa examinării fondului, o analiză a criteriilor de calitate a articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, din perspectiva principiului legalităţii penale substanţiale (nullum crimen, nulla poena sine lege).

36. De asemenea, autorii sesizărilor susţin că sancţiunea prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional nu este proporţională cu scopul urmărit. În opinia autorilor sesizării nr.67g/2020, amenda prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional afectează dreptul de proprietate privată, garantat de articolul 46 din Constituţie.

37. Sub acest aspect, Curtea a reţinut că în caz de nerespectare a măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă această nerespectare a pus în pericol sănătatea publică, persoana fizică este sancţionată cu amendă de la 450 la 500 de unităţi convenţionale, iar persoana juridică este sancţionată cu amendă de la 1000 la 1500 de unităţi convenţionale.

38. În acest sens, cu privire la situaţia amenzilor, Curtea Europeană a menţionat că acestea trebuie considerate imixtiuni în dreptul de proprietate al contravenientului, pentru că lipsesc persoana vizată de o parte din patrimoniul său, i.e. de suma de bani pe care trebuie să o plătească (a se vedea S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova v. România, 18 iunie 2013, § 31; Mamidakis v. Grecia, 11 ianuarie 2007, § 44). Curtea a reţinut că aplicarea amenzilor prevăzute de Codul contravenţional face incident articolul 46 din Constituţie [dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia].

39. De asemenea, pentru că este suverană cu privire la competenţa sa, Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui act normativ, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor constituţionale invocate de către autorii sesizărilor, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale relevante pentru soluţionarea sesizărilor, importante fiind inclusiv argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr.7 din 26 aprilie 2018, § 23; HCC nr.15 din 22 mai 2018, § 24; HCC nr.21 din 3 octombrie 2019, § 23; HCC nr.2 din 23 ianuarie 2020, § 27; HCC nr.12 din 7 mai 2020, § 48; HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 58).

40. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că articolul 20 din Constituţie devine incident atunci când este afectat principiul individualizării sancţiunii (a se vedea HCC nr.10 din 10 mai 2016, §§ 60-66, 84; HCC nr.5 din 6 martie 2018, § 70; HCC nr.20 din 4 iulie 2018, §§ 77, 80 ).

41. Prin urmare, Curtea va exercita controlul constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional prin prisma articolelor 20, 22 şi 46, coroborate cu articolele 1 alin.(3), 23 alin.(2) şi 54 alin.(2) din Constituţie.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 20, 22 ŞI 46, COROBORATE CU ARTICOLELE 1 ALIN.(3), 23 ALIN.(2) ŞI 54 ALIN.(2) DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorilor sesizărilor

42. Dl deputat Octavian Ţîcu, autor al sesizării nr.61a/2020, îi solicită Curţii controlul constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, care sancţionează "nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică."

43. Autorul sesizării pretinde că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional reprezintă o normă de trimitere, nefiind prevăzute în mod concret măsurile de profilaxie, prevenţie şi combatere a bolilor epidemice. În opinia sa, destinatarul normei contravenţionale nu poate determina autorităţile sau instituţiile care stabilesc aceste măsuri şi, prin urmare, nu poate stabili acţiunile sau inacţiunile interzise de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional. Totodată, autorul susţine că dispoziţiile emise de Comisia pentru Situaţii Excepţionale nu sunt publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

44. De asemenea, autorul sesizării menţionează că cuantumul amenzilor stabilite este disproporţionat faţă de cuantumul salariului mediu lunar pe economie prognozat pentru anul 2020, care este de 7953 lei.

45. În opinia sa, prevederile contestate nu corespund exigenţelor calităţii legii, fapt contrar articolelor 1 alin.(3), 22 şi 23 din Constituţie.

46. Dl deputat Vasile-Andrei Năstase, autor al sesizării nr.62a/2020, susţine că prevederile articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional impun o obligaţie generală de a respecta măsurile de profilaxie, prevenţie şi combatere a bolilor epidemice, însă nu incriminează fapta contravenţională. De asemenea, autorul subliniază că aceste prevederi stabilesc răspunderea contravenţională doar în cazul în care prin nerespectarea acestor măsuri de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice se creează un pericol pentru sănătatea publică. Aşadar, o condiţie obligatorie este ca agentul constatator să-i demonstreze persoanei că prin acţiunile/inacţiunile sale a pus în pericol sănătatea publică. Totodată, autorul pretinde că punctul 45 din Dispoziţia nr.4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situaţii Excepţionale instituie o prezumţie absolută privind pericolul pentru sănătatea publică al nerespectării măsurilor şi al încălcării prevederilor stabilite de Comisie.

47. De asemenea, autorul susţine că de vreme ce prevederile articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional sunt norme de trimitere, agenţilor constatatori li se acordă o putere discreţionară.

48. Autorii sesizării nr.67g/2020 susţin că sancţiunea prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional nu este proporţională cu scopul urmărit. Totodată, autorii pretind că această contravenţie poate fi echivalată cu o acuzaţie în materie penală.

49. În opinia lor, sancţiunea contestată aduce atingere dreptului de proprietate, garantat de articolul 46 din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor care şi-au prezentat opiniile

50. În opinia Parlamentului se menţionează că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional a fost adoptat pentru prevenirea răspândirii bolilor epidemice, inclusiv a pandemiei coronavirus (COVID-19), şi pentru sancţionarea persoanelor care nu respectă măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a acestor boli, dacă s-a pus în pericol sănătatea publică.

51. De asemenea, Parlamentul reţine că statul este obligat să intervină prin crearea cadrului normativ necesar, adoptarea politicilor de securitate a sănătăţii populaţiei şi stabilirea mecanismelor de prevenire a pericolului iminent pe care îl cauzează pandemia de coronavirus.

52. Aşadar, Parlamentul consideră că stabilirea răspunderii potrivit articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional are ca scop protecţia sănătăţii persoanei şi a populaţiei, în general. Iar aceste scopuri pot fi subsumate scopului protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, prevăzut de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

53. Cu privire la sancţiunea stabilită de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, Parlamentul invocă faptul că amenda de la 450 unităţi convenţionale până la 500 unităţi convenţionale, aplicată persoanei fizice, şi amenda de la 1000 unităţi convenţionale până la 1500 unităţi convenţionale, aplicată persoanei juridice, se încadrează în cuantumul amenzii prevăzute de articolul 34 din Codul contravenţional. Aşadar, la determinarea limitei minime şi maxime a amenzii, normele generale contravenţionale au fost respectate.

54. De asemenea, Parlamentul susţine că stabilirea faptei contravenţionale şi a pedepsei ţine de competenţa Parlamentului şi se bazează pe raţiuni de politică penală, precum şi pe strategia de prevenire a răspândirii pandemiei COVID-19 şi de soluţionare a consecinţelor provocate de această pandemie.

55. Totodată, Parlamentul subliniază că, în perioada stării de urgenţă, măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, şi anume a coronavirusului, au fost stabilite de către Comisia pentru Situaţii Excepţionale în dispoziţiile sale. Cu privire la accesibilitatea acestor dispoziţii, Parlamentul susţine că dispoziţiile au fost aduse la cunoştinţă persoanelor prin publicarea pe pagina web oficială a Guvernului şi prin mijloace mass-media. Aşadar, măsurile stabilite în dispoziţiile emise de Comisia pentru Situaţii Excepţionale au fost cunoscute de către destinatari.

56. Prin urmare, Parlamentul susţine că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional corespunde exigenţelor calităţii legii, prin prisma articolelor 1 alin.(3), 22 şi 23 alin.(2) din Constituţie.

57. În opinia prezentată de către Guvern se menţionează că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional este o normă cu caracter general, iar scopul acesteia este tragerea la răspundere contravenţională a persoanelor pentru acţiuni sociale care cad sub incidenţa a diferite boli epidemice. Aşadar, Guvernul consideră că enumerarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice în această normă este nejustificată. Astfel, având în vedere diversitatea bolilor epidemice, aceste măsuri sunt luate în funcţie de specificul fiecărei boli. Măsurile se adoptă de către organul competent în gestionarea situaţiei epidemiologice, aşa cum prevede articolul 56 din Legea nr.10 din 3 februarie 2009 privind supravegherea de stat a sănătăţii publice.

58. Totodată, cu privire la cuantumul amenzii stabilite de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, Guvernul susţine că acestea se încadrează în limitele stabilite de legislator. Scopul acestei amenzi constă în evitarea încălcării repetate a normei şi în evitarea desconsiderării pericolului pentru sănătatea populaţiei. Aşadar, măsurile luate trebuie să aibă un caracter defensiv şi eficient.

59. De asemenea, Curtea Constituţională a primit o opinie amicus curiae din partea Avocatului Poporului. În opinia sa, Avocatul Poporului menţionează că mărimea minimă a amenzii de 22 500 lei aplicabilă persoanei fizice nu respectă principiul proporţionalităţii sancţiunilor şi nu ia în calcul gradul sporit de vulnerabilitate a persoanelor, inter alia, a persoanelor în vârstă, cu dizabilităţi, lipsite de venit în perioada stării de urgenţă.

60. Aşadar, Avocatul Poporului notează că mărimea amenzii minime este extrem de mare, fapt care se răsfrânge asupra asigurării echităţii la aplicarea sancţiunii în funcţie de subiectul contravenţiei şi de gravitatea acţiunii/inacţiunii acesteia. Totodată, aceste sancţiuni nu le oferă agenţilor constatatori şi instanţelor de judecată posibilitatea de a individualiza sancţiunea în funcţie de pericolul real provocat sănătăţii publice şi de prejudiciul faptei.

61. Avocatul Poporului mai susţine că mărimea amenzii este disproporţionată în raport cu nivelul de trai al populaţiei. De asemenea, lipsa criteriilor de individualizare a sancţiunilor afectează principiul proporţionalităţii acestora şi poate încălca dreptul de proprietate şi dreptul la un trai decent al persoanei sancţionate. Avocatul Poporului consideră că prevederile contestate, în special mărimea amenzii, contravin articolelor 1 alin.(3), 20, 23 alin.(2) şi 46, coroborate cu articolul 54 din Constituţie.

62. Curtea Constituţională a mai primit o opinie din partea Institutului de Reforme Penale. Cu privire la exigenţele calităţii legii, Institutul menţionează că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional este o normă de trimitere. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că normele de trimitere în materie penală constituie procesul obiectiv de reglementare normativă, fiind o modalitate specială de formulare a reglementărilor juridico-penale.

63. Totodată, Institutul evidenţiază că pentru antrenarea răspunderii potrivit articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional este necesară şi obligatorie întrunirea în mod cumulativ a două condiţii: nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice şi punerea în pericol a sănătăţii publice.

64. În acest sens, Institutul susţine că problema calităţii acestei norme derivă din stabilirea de către destinatarul legii a măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice care urmează a fi respectate. Deşi aceste măsuri pot fi identificate din unele adrese ale reprezentanţilor autorităţilor şi prin intermediul surselor mass-media, ele nu pot constitui temei de tragere la răspundere contravenţională.

65. Institutul evidenţiază că practica judiciară demonstrează aplicarea neunitară şi neuniformă a articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, fapt care denotă că nici interpreţii legii nu pot determina cu certitudine nerespectarea căror măsuri poate antrena răspundere contravenţională în baza normei contestate.

66. De asemenea, Institutul susţine că sancţiunea prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional a fost dictată de pandemia Covid-19 la nivel global. Prin urmare, aceasta este justificată şi necesară pentru a proteja o valoare mai importantă decât dreptul de proprietate: viaţa persoanei. Totuşi, chiar dacă amenda este prea severă, ea se încadrează în limitele de competenţă ale Parlamentului, prin prisma articolului 72 din Constituţie.

67. În consecinţă, Institutul conchide că textul "nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere" din articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional nu corespunde exigenţelor calităţii legii.

68. Curtea Constituţională a primit o opinie amicus curiae din partea Centrului pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilităţi. Curtea încurajează şi apreciază trimiterea unor astfel de opinii de către organizaţiile specializate din Republica Moldova, în cauze care suscită un interes public deosebit.

69. În opinia sa, Centrul menţionează că respectarea măsurilor de prevenire şi combatere a bolilor epidemice este importantă în această situaţie. Totuşi, este necesar să fie asigurată proporţionalitatea dintre mijloacele utilizate – cuantumul amenzii aplicate, şi scopul urmărit – prevenirea răspândirii unor boli epidemice.

70. Sub acest aspect, Centrul afirmă că mărimea amenzii minime de 22500 lei aplicate persoanei fizice nu respectă principiul individualizării sancţiunii contravenţionale şi principiul proporţionalităţii acesteia. În aceste condiţii, nu se ia în considerare situaţia vulnerabilă a unor persoane, cum ar fi persoanele cu dizabilităţi şi persoanele în vârstă.

71. Totodată, Centrul susţine că sancţiunea minimă de 22500 lei prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional este de 2,8 ori mai mare decât salariul mediu pe economie, stabilit de către Guvern pentru anul 2020, care este de 7953 lei.

72. Centrul pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilităţi subliniază că, deşi stabilirea sancţiunilor ţine de competenţa Parlamentului, acest fapt nu exclude respectarea principiilor legalităţii şi proporţionalităţii sancţiunilor.

73. În fine, Centrul solicită declararea neconstituţionalităţii textului "se sancţionează cu amendă de la 450 la 500 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice" din articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional.

74. În opinia Uniunii Avocaţilor se menţionează că prevederile articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional sunt imprevizibile pentru destinatarii legii. Acest caracter imprevizibil le acordă agenţilor constatatori şi instanţelor de judecată o marjă largă de discreţie. De asemenea, Uniunea Avocaţilor reţine că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional este susceptibil de o aplicare extensivă defavorabilă.

75. În fine, Uniunea Avocaţilor susţine că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional este neconstituţional.

C. Aprecierea Curţii

1. Principii generale

1.1. Calitatea legii

76. Exigenţele preeminenţei dreptului presupun, inter alia, asigurarea legalităţii şi a certitudinii juridice (Raportul privind preeminenţa dreptului, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 86 sesiune plenară, CDL-AD(2011)003rev, 2011, § 41). Calitatea legii constituie o condiţie vitală pentru menţinerea securităţii raporturilor juridice şi ordonarea eficientă a relaţiilor sociale (a se vedea HCC nr.21 din 22 iunie 2016, § 55). În acest sens, articolul 23 alin.(2) din Constituţie implică adoptarea de către legislator a unor legi accesibile şi previzibile, care oferă garanţii împotriva eventualelor abuzuri.

77. Condiţia accesibilităţii presupune ca textele de lege să poată fi cunoscute de către destinatari. Orice persoană trebuie să poată dispune de informaţii privind normele juridice aplicabile într-un caz concret (Khlyustov v. Rusia, 11 iulie 2013, § 68). Accesibilitatea legii are în vedere aducerea la cunoştinţa publică a actelor normative şi intrarea în vigoare a acestora, care se realizează în baza articolului 76 din Constituţie, prin publicarea legii în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

78. La rândul ei, condiţia previzibilităţii este îndeplinită atunci când persoana poate - în caz de necesitate, cu o asistenţă juridică adecvată - să prevadă, într-o măsură rezonabilă în circumstanţele cauzei, consecinţele pe care le poate avea o anumită conduită (Gestur Jónsson şi Ragnar Halldór Hall v. Islanda, 30 octombrie 2018, § 88; Berardi şi Mularoni v. San Marino, 10 ianuarie 2019, § 40).

79. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că, pentru a exclude orice echivoc, textul legislativ trebuie să fie formulat în mod clar şi inteligibil, fără dificultăţi de ordin sintactic şi pasaje obscure (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 69; DCC nr.49 din 31 mai 2018, § 30; DCC nr.115 din 31 octombrie 2019, § 20; DCC nr.3 din 16 ianuarie 2020, § 25).

1.2. Principiul individualizării sancţiunii

80. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că, în lipsa unei sancţiuni relativ determinate şi a altor mecanisme de individualizare a sancţiunii în legea contravenţională, persoana nu are nici o posibilitate reală şi adecvată de a beneficia, pe cale judiciară, de protejarea drepturilor sale, inclusiv de o sancţiune echitabilă (HCC nr.10 din 10 mai 2016, § 60).

81. În aceeaşi Hotărâre, Curtea a subliniat că individualizarea sancţiunii trebuie să reflecte relaţia dintre sancţiune (proporţia şi natura acesteia) şi gradul prejudiciabil al faptei (§ 61).

82. Curtea a reţinut că legislatorul poate stabili sancţiunile contravenţionale, însă respectând cu stricteţe proporţionalitatea dintre circumstanţele faptei, caracterul şi gradul de prejudiciabilitate (§ 65).

83. Astfel, Curtea a stabilit că lipsa posibilităţii instanţei de judecată de a aplica criteriile pentru individualizarea sancţiunii în cauza concretă şi aplicarea unei sancţiuni absolut determinate nu asigură caracterul ei echitabil (HCC nr.10 din 10 mai 2016, § 66; HCC nr.2 din 30 ianuarie 2018, § 50; HCC nr.20 din 4 iulie 2018, § 77).

84. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că dacă judecătorul este competent doar să stabilească existenţa sau inexistenţa infracţiunii sau a contravenţiei, nu şi să stabilească oportunitatea amenzii sau a altei pedepse, el nu exercită un control de jurisdicţie deplină. În acest sens, persoana interesată este lipsită de dreptul de acces la un tribunal de jurisdicţie deplină (cauza Silvester′s Horeca SRL v. Belgia din 4 martie 2004, § 26-30).

85. De asemenea, în cauza Chevrol v. Franţa din 13 februarie 2003, § 77, Curtea Europeană a subliniat că exercitarea jurisdicţiei depline de către un tribunal presupune să nu renunţe la nici una din componentele funcţiei de a judeca. Tribunalul trebuie să se bucure de o jurisdicţie deplină atât în privinţa stabilirii faptelor, cât şi în privinţa aplicării dreptului. Imposibilitatea de a se pronunţa în mod independent asupra aspectelor cruciale pentru soluţionarea litigiului, cu care a fost sesizată, ar putea constitui o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenţia Europeană.

86. În acest sens, Curtea reiterează că legislatorul nu poate reglementa o sancţiune astfel, încât să lipsească instanţa de judecată de posibilitatea de a o individualiza. Curtea menţionează că limitarea rolului instanţei de judecată lipseşte de substanţă garanţiile dreptului la un proces echitabil, consacrat de articolele 20 din Constituţie şi 6 din Convenţia Europeană (HCC nr.5 din 6 martie 2018, § 70).

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

87. Curtea notează că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional stabileşte că nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică, se sancţionează cu amendă de la 450 la 500 de unităţi convenţionale, aplicată persoanei fizice, şi cu amendă de la 1000 la 1500 de unităţi convenţionale, aplicată persoanei juridice.

88. În privinţa accesibilităţii legii, Curtea reţine că normele contestate corespund acestui criteriu, deoarece Codul contravenţional este publicat în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

89. Cu privire la condiţia previzibilităţii, Curtea observă că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional reprezintă o normă de trimitere, i. e. o normă care conţine o incriminare cadru, este formulată generic, urmând a fi concretizată prin prevederile unui alt act normativ, care stabileşte măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice. Prin urmare, articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional devine aplicabil doar în momentul în care este adoptat un act normativ care stabileşte aceste măsuri.

90. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că existenţa dispoziţiilor de trimitere în normele penale constituie o expresie a procesului obiectiv de reglementare normativă, fiind o modalitate specială de formulare a reglementărilor juridico-penale. Fără a contesta principiul codificării legii penale, recurgerea la dispoziţiile de trimitere în Codul penal asigură stabilitatea legii penale, astfel încât conţinutul acesteia să nu fie direct proporţional cu frecventele modificări ale actelor normative subsecvente, precum şi legătura sistemică cu alte acte normative aplicabile. Curtea a notat că, având în vedere faptul că domeniul supus examinării se află în permanentă evoluţie şi vizează nu doar reglementările în materia dreptului penal, dar şi cele privind ocrotirea sănătăţii publice, legislatorul poate delega executivului competenţa de a reglementa, prin acte subordonate legii, în acest domeniu (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.25 din 13 octombrie 2015, § 63-65).

91. În acest sens, şi Curtea Europeană a reţinut că utilizarea normelor de trimitere la incriminarea unor acţiuni sau omisiuni nu este incompatibilă, în sine, cu exigenţele articolului 7 din Convenţie. Citite împreună, norma de trimitere şi norma la care se face trimitere trebuie să-i permită persoanei şi în caz de necesitate, cu o asistenţă juridică adecvată, să prevadă care conduită poate constitui un motiv de tragere la răspundere penală. Cel mai eficient mod de a asigura previzibilitatea normei este ca norma de trimitere să fie explicită şi să stabilească elementele constitutive ale infracţiunii. Mai mult, norma la care se face trimitere nu poate deroga de la sfera incriminării stabilită de norma de trimitere. În orice caz, le revine tribunalelor să aplice ambele norme pentru a constata dacă tragerea la răspundere penală era previzibilă, în circumstanţele cazului (Avizul consultativ al Curţii Europene privind utilizarea normelor de trimitere pentru stabilirea unor infracţiuni şi a standardelor de comparaţie între dreptul penal în vigoare la momentul săvârşirii infracţiunii şi legea penală modificată, expediat Curţii Constituţionale a Armeniei, 29 mai 2020, punctul 2 din dispozitiv).

92. Curtea aminteşte că prevederile articolului 23 din Constituţie nu-i impun legislatorului obligaţia definirii tuturor termenilor folosiţi în cuprinsul normelor de drept penal substanţial. În acest context, pornind de la principiul aplicabilităţii generale a legilor, Curtea reţine că formularea acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai curând la categorii generale, decât la liste exhaustive. Astfel, multe legi folosesc, prin forţa lucrurilor, formule mai mult sau mai puţin vagi, a căror interpretare şi aplicare depind de practică. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept, există un element inevitabil de interpretare judiciară, inclusiv într-o normă de drept penal (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.78 din 21 mai 2019, § 16; DCC nr.130 din 2 decembrie 2019, § 17-18; DCC nr.131 din 5 decembrie 2019, § 30).

93. Curtea menţionează că legea contravenţională, asemenea celei penale, nu poate să exceleze în texte explicative. Acestea îşi găsesc detalierea în alte prevederi legale. Curtea reaminteşte că o dispoziţie legală nu poate fi ruptă din sistemul normativ din care face parte şi nu poate acţiona în mod izolat. Dimpotrivă, ea trebuie citită în coroborare cu celelalte dispoziţii incidente ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent (a se vedea DCC nr.23 din 29 martie 2018, § 30; DCC nr.142 din 22 noiembrie 2018, § 36).

94. În speţă, Curtea constată că măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice indicate în articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional sunt reglementate în alte acte normative, adoptate de autorităţi abilitate prin lege.

95. Astfel, Curtea consideră că măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, adoptate de către autorităţile competente sub formă de dispoziţii, hotărâri şi alte acte de acest tip, corespund necesităţii de garantare a posibilităţii de stabilire şi de modificare a regimului impus de apariţia şi evoluţia bolilor epidemice, precum şi de regulile de profilaxie şi de metodele de tratament al fiecărei boli epidemice.

96. De exemplu, în cazul pandemiei COVID-19, Curtea observă că Organizaţia Mondială a Sănătăţii a stabilit măsurile de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice (https://www.who.int/). De altfel, în cazul Republicii Moldova, Comisia pentru Situaţii Excepţionale şi Comisia Naţională Extraordinară de Sănătate Publică au stabilit asemenea măsuri în dispoziţiile şi hotărârile emise (https://cancelaria.gov.md/ro/apc/coronavirus).

97. Deşi autorii sesizărilor contestă procedeul de concretizare a măsurilor prevăzute de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional prin prevederi din acte normative infralegale, din perspectiva criteriilor calităţii legii, de principiu, acest procedeu este admisibil, dacă este asigurat un control de legalitate eficient asupra acestor acte normative.

98. Curtea reţine că, potrivit articolului 225 alin.(3) din Codul administrativ, actele administrative individuale şi normative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor fenomene similare pot fi contestate în instanţa de judecată în procedura de contencios administrativ în privinţa: a) existenţei situaţiei excepţionale la data la care a fost emis actul; b) competenţei autorităţii publice de a emite actul; c) existenţei interesului public care justifică emiterea actului administrativ; d) imposibilităţii efective a autorităţii publice de a emite actul în condiţii obişnuite. Mai mult, prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.17 din 23 iunie 2020 a fost declarat neconstituţional articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ în partea în care limita competenţa instanţelor de judecată de a efectua controlul proporţionalităţii măsurilor dispuse de către autoritatea publică (punctul 3 din dispozitiv). Curtea a reţinut că până la modificarea Codului administrativ de către Parlament, în cazul contestării măsurilor adoptate de către autorităţile responsabile de gestionarea stării de urgenţă, instanţele judecătoreşti vor trebui să examineze inclusiv dacă măsura dispusă de către autoritatea publică este proporţională cu situaţia care a determinat-o (punctul 4 din dispozitiv).

99. Curtea observă că argumentele autorului sesizării nr.62a/2020 cu privire la pretinsa sancţionare în mod abuziv de către agenţii constatatori a persoanelor pentru comiterea contravenţiei prevăzute de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional se referă la aspecte ce ţin de interpretarea şi de aplicarea legii.

100. Sub acest aspect, Curtea menţionează că încadrarea juridică a faptelor ţine de competenţa organelor de drept care aplică legea, iar o eventuală aplicare defectuoasă a dispoziţiilor legale nu poate servi drept motiv de neconstituţionalitate. Problema de aplicare a legii excede competenţei Curţii Constituţionale, această atribuţie revenindu-le instanţelor judecătoreşti, învestite prin lege cu controlul judecătoresc (a se vedea DCC nr.48 din 5 aprilie 2019, § 15; DCC nr.91 din 19 septembrie 2019, § 19; DCC nr.117 din 14 noiembrie 2019, § 21; DCC nr.106 din 7 octombrie 2019, § 25; DCC nr.5 din 20 ianuarie 2020, § 22; DCC nr.6 din 23 ianuarie 2020, § 29, DCC nr.28 din 12 martie 2020, § 56).

101. Totuşi, Curtea evidenţiază că, potrivit articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional, pentru ca persoana să poate fi trasă la răspundere contravenţională, fapta trebuie să creeze un pericol pentru sănătatea publică prin nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice. În acest sens, Curtea notează că agenţii constatatori trebuie să demonstreze, iar instanţele de judecată să verifice în fiecare caz particular prin care acţiuni/inacţiuni persoana a pus în pericol sănătatea publică.

102. Curtea notează că articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional prevede punerea în pericol a sănătăţii publice ca o condiţie sine qua non de comitere a faptei contravenţionale. Lipsa stabilirii unui pericol pentru sănătatea publică are ca rezultat neîntrunirea laturii obiective ca element constitutiv al contravenţiei.

103. Aşadar, Curtea reţine că prevederile articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional "nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus un pericol sănătatea publică" sunt accesibile şi previzibile, din perspectiva principiului legalităţii penale substanţiale (nullum crimen, nulla poena sine lege), garantat de articolul 22 din Constituţie, în coroborare cu articolele 1 alin.(3) şi 23 alin.(2) din Constituţie. Curtea reiterează că problema calităţii normelor la care se face trimitere în articolul 76¹ alin.(1) poate fi analizată, prin prisma principiului legalităţii, de către instanţele de judecată (a se vedea § 98 supra).

104. Autorii sesizărilor susţin că sancţiunea prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional nu este proporţională cu scopul urmărit. De asemenea, în opinia autorilor sesizării nr.67g/2020, amenda prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional afectează dreptul de proprietate garantat de articolul 46 din Constituţie.

105. Cu privire la pretinsa încălcare a dreptului de proprietate privată, Curtea reiterează că acesta nu este un drept absolut, poate suporta anumite limitări şi este susceptibil de ingerinţe ale statului în ceea ce priveşte exercitarea atributelor sale. Instituirea anumitor limite este impusă de necesitatea asigurării unui echilibru între interesele individuale şi interesul general (HCC nr.21 din 20 octombrie 2011; DCC nr.161 din 10 decembrie 2018, § 30; DCC nr.52 din 2 iunie 2020, § 23). Totuşi, aceste restrângeri trebuie să respecte cerinţele prevăzute de articolul 54 din Constituţie, şi anume, să fie prevăzute de lege, să urmărească unul sau mai multe dintre scopurile legitime stabilite la acest articol, să fie necesare şi proporţionale cu situaţia care le-a determinat (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.6 din 10 aprilie 2018, § 56).

106. În acest sens, Curtea constată că amenda aplicată persoanelor reprezintă o ingerinţă în dreptul de proprietate, garantat de articolul 46 din Constituţie. Curtea notează că această ingerinţă este prevăzută de lege şi urmăreşte realizarea scopului legitim al protecţiei sănătăţii publice, care, în conformitate cu prevederile articolului 54 alin.(2) din Constituţie, asigură protejarea drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane. În situaţii de epidemie trebuie avut în vedere că pericolul de răspândire a bolilor epidemice şi de îmbolnăvire a persoanelor este iminent şi foarte înalt. În asemenea situaţii, protecţia sănătăţii publice, a vieţii şi sănătăţii oamenilor are o pondere mai mare decât protecţia dreptului de proprietate privată al persoanelor amendate pentru nerespectarea măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică.

107. Autorul sesizării nr.62a/2020 contestă caracterul inechitabil al sancţiunii aplicate în raport cu circumstanţele particulare ale fiecărui caz.

108. Curtea reaminteşte, cu titlu preliminar, că incriminarea faptelor, stabilirea pedepsei pentru acestea, precum şi regimul executării acestora ţin de competenţa Parlamentului şi se bazează pe raţiuni de politică penală. Parlamentul posedă, în acest sens, o marjă de discreţie, în măsura în care nu afectează de o manieră nejustificată drepturile fundamentale ale persoanei şi respectă principiile constituţionale (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.49 din 31 mai 2018, § 29; DCC nr.88 din 12 septembrie 2019, § 19, DCC nr.54 din 2 iunie 2020, § 28). Totuşi, această marjă de discreţie a legislatorului nu trebuie să afecteze principiul proporţionalităţii sancţiunii aplicate prin raportare la fapta contravenţională şi la circumstanţele cazului. Parlamentul trebuie să estimeze, in abstracto, în funcţie de o serie de criterii, printre care şi frecvenţa fenomenului infracţional sau gradul de pericol social al acestuia, care sunt limitele de pedeapsă potrivite (DCC nr.124 din 25 noiembrie 2019, § 22).

109. Curtea reiterează că legislatorul nu poate reglementa o sancţiune astfel încât să lipsească instanţa de judecată de posibilitatea de a o individualiza în mod efectiv şi rezonabil. Curtea menţionează că limitarea rolului instanţei de judecată lipseşte de substanţă garanţiile dreptului la un proces echitabil, consacrat de articolele 20 din Constituţie şi 6 din Convenţia Europeană (HCC nr.5 din 6 martie 2018, § 70).

110. Sub acest aspect, Curtea reţine că nu doar pedeapsa fixă stabilită de către legislator, dar şi diferenţa relativ mică dintre limita minimă şi maximă a sancţiunii sunt de natură să afecteze în funcţie de fapta prejudiciabilă şi de multitudinea modalităţilor factuale de comitere a acesteia, dreptul la un proces echitabil, prin restrângerea competenţei instanţei de judecată de a exercita un control de jurisdicţie deplină în privinţa individualizării şi oportunităţii sancţiunii.

111. Aşadar, Curtea constată că, în cazul persoanei fizice, diferenţa dintre limita minimă de 450 unităţi convenţionale şi limita maximă de 500 unităţi convenţionale nu îi acordă instanţei de judecată posibilitatea de a aprecia proporţionalitatea sancţiunii aplicate prin raportare la fapta contravenţională şi la circumstanţele cazului, astfel încât să existe un echilibru corect între scopul legii contravenţionale şi mijloace, iar mijloacele utilizate să nu restrângă drepturile persoanei mai mult decât este necesar pentru a atinge aceste scopuri.

112. De altfel, Curtea reţine că, în cazul persoanei juridice, amenda poate fi stabilită de la 1000 unităţi convenţionale până la 1500 de unităţi convenţionale. În acest caz, Curtea observă că diferenţa dintre limita minimă şi cea maximă este de 500 unităţi convenţionale, fapt care îi permite agentului constatator şi instanţei de judecată să individualizeze amenda în funcţie de fapta contravenţională comisă. De asemenea, Curtea reţine că modalităţile factuale de comitere a faptei prejudiciabile de către persoana juridică nu pot fi atât de variate ca în cazul persoanei fizice.

113. Având în vedere cele menţionate supra, Curtea reţine că textul "de la 450" din articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional este neconstituţional.

114. Curtea menţionează că, în vederea executării prezentei hotărâri, până la modificarea cadrului legal, pentru fapta de nerespectare a măsurilor de profilaxie, prevenire şi/sau combatere a bolilor epidemice, dacă aceasta a pus în pericol sănătatea publică, persoanei fizice i se va aplica o amendă de la limita minimă stabilită de articolul 34 alin.(2) din Codul contravenţional până la limita maximă de 500 de unităţi convenţionale, prevăzută de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional. Agenţii constatatori şi instanţele de judecată vor stabili amenda în funcţie de circumstanţele concrete ale cazului.

115. De altfel, Curtea notează că la aplicarea amenzii pentru comiterea contravenţiei prevăzute de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional autorităţile competente trebuie să aibă în vedere scopurile sancţiunii: corectarea şi reeducarea contravenientului, prevenirea comiterii unei noi contravenţii şi restabilirea echităţii sociale.

116. Aşadar, Curtea evidenţiază că agenţii constatatori şi instanţele de judecată trebuie să ia în considerare, atunci când se vor pronunţa cu privire la o cauza concretă, inclusiv faptul că marja de discreţie acordată nu poate fi folosită într-un mod abuziv şi contrar scopului preventiv al acestei sancţiuni.

117. Din perspectiva analizată supra, Curtea constată că textul "la 500 de unităţi convenţionale aplicată persoanei fizice, cu amendă de la 1000 la 1500 de unităţi convenţionale aplicată persoanei juridice" din articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional nu prezintă carenţe de neconstituţionalitate.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 literele a) şi e) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admit parţial sesizările nr.61a/2020, nr.62a/2020 şi nr.67g/2020 privind controlul constituţionalităţii articolului 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional.

2. Se declară inadmisibilă sesizarea nr.62a/2020 privind controlul constituţionalităţii articolului 4 alin.(2) din Legea nr.212 din 24 iunie 2004 privind regimul stării de urgenţă, de asediu şi de război şi a punctelor 4-11, 22-40 şi 45 din Dispoziţia nr.4 din 24 martie 2020 a Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova.

3. Se declară neconstituţional textul "de la 450" din articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional.

4. Până la modificarea textului de lege declarat neconstituţional, limita minimă a amenzii stabilite persoanei fizice pentru comiterea contravenţiei prevăzute de articolul 76¹ alin.(1) din Codul contravenţional va fi egală cu limita minimă a amenzii prevăzute de articolul 34 alin.(2) din Codul contravenţional.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.