Hotărâre nr.24 din 08.10.2020 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din articolul 6 alin.(5) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale (interdicţia prestării serviciilor de către organizaţiile necomerciale pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale) (sesizarea nr.130a/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din articolul 6 alin. (5)

din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale

(interdicţia prestării serviciilor de către organizaţiile necomerciale

pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale)

(sesizarea nr.130a/2020)

nr. 24  din  08.10.2020

 (în vigoare 08.10.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 279-284 art. 157 din 30.10.2020

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 31 iulie 2020,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 31 iulie 2020, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea nr.317 din 13 decembrie 1994 cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale nr.502 din 16 iunie 1995, de către dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Autorul sesizării îi solicită Curţii să verifice constituţionalitatea textului "presta servicii şi/sau" de la articolul 6 alin.(5) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale, care le interzice organizaţiilor necomerciale să presteze servicii gratuite şi servicii oneroase pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 24 septembrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Centrului de Resurse Juridice din Moldova, Centrului de Analiză şi Prevenire a Corupţiei, Asociaţiei Promo-LEX, Institutului pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale "Viitorul" şi Asociaţiei Transparency International Moldova.

5. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi dl Sergiu Litvinenco, autor al sesizării, dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului, şi dl Dorin Lişman, reprezentant al Guvernului.

ÎN FAPT

6. Pe 11 iunie 2020, Parlamentul a adoptat Legea nr.86 cu privire la organizaţiile necomerciale, care a intrat în vigoare pe 27 august 2020. La data intrării în vigoare, Legea nr.86 a înlocuit Legea nr.837 din 17 mai 1996 cu privire la asociaţiile obşteşti şi Legea nr.581 din 30 iulie 1999 cu privire la fundaţii.

7. Articolul 6 alineatele (4) şi (5) din Legea nr.86 reglementează, inter alia, relaţia dintre organizaţiile necomerciale şi partidele politice. Astfel, alineatul (4) prevede că organizaţia necomercială nu poate susţine material, nici nu poate presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice. Organizaţiile necomerciale constituite de partidele politice şi de organizaţiile social-politice pot presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice în scopul consolidării capacităţilor lor organizaţionale.

8. Potrivit alineatului (5) al aceluiaşi articol, în perioada campaniei electorale, organizaţia necomercială nu poate presta servicii şi/sau susţine material sau gratuit concurenţii electorali şi nu poate face agitaţie electorală. Organizaţia necomercială poate întreprinde acţiuni de promovare a alegerilor, poate organiza dezbateri între concurenţii electorali şi poate monitoriza campaniile electorale şi alegerile, în condiţiile stabilite de Codul electoral.

9. De asemenea, articolul 6 alin.(6) din Legea în discuţie prevede sancţiunile pentru nerespectarea de către organizaţiile necomerciale a interdicţiilor stabilite de alineatele (4) şi (5) de la articolul 6, şi anume pierderea sprijinului financiar şi a altor facilităţi oferite de stat, precum şi pierderea dreptului de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

10. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 9

Principiile fundamentale privind proprietatea

"[…]

(3) Piaţa, libera iniţiativă economică, concurenţa loială sunt factorii de bază ai economiei."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 32

Libertatea opiniei şi a exprimării

"(1) Oricărui cetăţean îi este garantată libertatea gândirii, a opiniei, precum şi libertatea exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil.

(2) Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.

(3) Sunt interzise şi pedepsite prin lege contestarea şi defăimarea statului şi a poporului, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial, la violenţă publică, precum şi alte manifestări ce atentează la regimul constituţional."

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

"(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

[…]."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

Articolul 126

Economia

"(1) Economia Republicii Moldova este economie de piaţă, de orientare socială, bazată pe proprietatea privată şi pe proprietatea publică, antrenate în concurenţă liberă.

[…]"

Articolul 127

Proprietatea

"[…]

(2) Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii.

[…]"

11. Prevederile relevante ale Legii nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale sunt următoarele:

Articolul 6

Activitatea organizaţiei necomerciale

"[…]

(4) Organizaţia necomercială nu poate susţine material, nici nu poate presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice. Organizaţiile necomerciale constituite de partidele politice şi de organizaţiile social-politice pot presta gratuit servicii partidelor politice şi organizaţiilor social-politice în scopul consolidării capacităţilor organizaţionale ale acestora.

(5) În perioada campaniei electorale, organizaţia necomercială nu poate presta servicii şi/sau susţine material sau gratuit concurenţii electorali şi nu poate face agitaţie electorală. Organizaţia necomercială poate întreprinde acţiuni de promovare a alegerilor, organiza dezbateri între concurenţii electorali şi monitoriza campaniile electorale şi alegerile, în condiţiile stabilite de Codul electoral.

(6) Organizaţia necomercială care încalcă prevederile alin.(4) sau (5) pierde sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală. Organizaţia necomercială restituie statului contravaloarea sprijinului obţinut de la stat sau sursele primite de la stat, folosite cu încălcarea prevederilor alin.(4) sau (5)."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

12. Prin decizia sa din 24 septembrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

13. În conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii au prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

14. Curtea a reţinut că obiectul sesizării îl constituie textul "presta servicii şi/sau" de la articolul 6 alin.(5) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale.

15. Autorul sesizării a solicitat controlul constituţionalităţii prevederilor contestate până la intrarea lor în vigoare. Curtea a observat că la momentul înregistrării sesizării (31 iulie 2020) prevederile contestate au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova (a se vedea articolul 370 din Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.193 din 27 iulie 2020), însă nu au intrat în vigoare. Cu privire la acest aspect, în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că actul adoptat de Parlament are deja statutul de "lege", chiar dacă încă nu a intrat în vigoare. În acest sens, Curtea a reţinut că, la sesizare, ea poate verifica constituţionalitatea unei legi atât după publicarea ei în Monitorul Oficial, cât şi înainte de publicare (a se vedea HCC nr.9 din 14 februarie 2014, § 40 şi punctul 1 din dispozitiv).

16. Astfel, în conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

17. Curtea a mai reţinut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

18. Autorul sesizării a susţinut că dispoziţiile contestate sunt contrare articolelor 9 alin.(3) [principiile fundamentale privind proprietatea], 16 [egalitatea], 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi], 126 alin.(1) [economia] şi 127 alin.(2) [proprietatea] din Constituţie.

19. Deşi autorul sesizării a invocat mai multe norme din Constituţie, el susţine, în motivarea acesteia, că dispoziţiile contestate încalcă principiul egalităţii şi dreptul la proprietate al organizaţiilor necomerciale.

20. Pentru că este suverană cu privire la competenţa sa, Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui act normativ, să analizeze dispoziţiile criticate doar prin prisma normelor constituţionale invocate de către autorii sesizărilor, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale relevante pentru soluţionarea sesizărilor, importante fiind inclusiv argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr.7 din 26 aprilie 2018, § 23; HCC nr.15 din 22 mai 2018, § 24; HCC nr.21 din 3 octombrie 2019, § 23; HCC nr.12 din 7 mai 2020, § 48; HCC nr.15 din 28 mai 2020; § 26; HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 58; HCC nr.18 din 30 iunie 2020, § 39).

21. Curtea a trebuit să analizeze dacă sesizarea respectă prima condiţie referitoare la incidenţa articolului 16 din Constituţie, în special dacă este incident un alt drept garantat de Constituţie. Curtea a reţinut incidenţa articolului 46 din Constituţie, care garantează dreptul la proprietate al persoanelor, menţionând că măsura contestată intervine în sfera obţinerii de venituri de către organizaţiile necomerciale pentru realizarea scopurilor lor statutare (a se vedea Raportul cu privire la finanţarea asociaţiilor, adoptat la cea de-a 118-a sesiune plenară, Veneţia, 15-16 martie 2019, CDL-AD(2019)002, § 136). Dacă în afara campaniei electorale, prestarea de servicii în mod oneros pentru partidele politice este permisă de articolul 6 alin.(4) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale, atunci în timpul campaniei este interzisă prestarea oricăror servicii pentru concurenţii electorali. Prin urmare, se poate afirma că, de regulă, prestarea de servicii în mod oneros este permisă. Limitarea temporară a posibilităţii are consecinţe asupra dreptului de proprietate (a se vedea, mutatis mutandis, O′Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd v. Irlanda, 7 iunie 2018, § 89).

22. Totodată, Curtea a reţinut incidenţa articolului 32 din Constituţie, care garantează libertatea opiniei şi a exprimării, deoarece prestarea serviciilor gratuite pentru concurenţii electorali, precum şi agitaţia electorală în favoarea acestora reprezintă o formă de exprimare politică a organizaţiei necomerciale.

23. Cu referire la incidenţa articolului 16 din Constituţie, Curtea a amintit că egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice presupune lipsa oricărei discriminări directe sau indirecte. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situaţii asemănătoare sunt tratate în mod diferit (discriminare directă) sau atunci când persoanele care se află în situaţii diferite sunt tratate în acelaşi mod (discriminare indirectă), cu excepţia cazului în care un asemenea tratament este justificat în mod obiectiv şi rezonabil (a se vedea, în acest sens, HCC nr.29 din 22 noiembrie 2018, § 34; HCC nr.3 din 18 ianuarie 2019, § 19; HCC nr.19 din 24 septembrie 2019, § 17; HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 29; HCC nr.16 din 9 iunie 2020, § 32; DCC nr.78 din 2 iulie 2020, § 33). Aşadar, o condiţie primordială pentru existenţa tratamentului diferenţiat o reprezintă caracterul comparabil al situaţiilor, în această cauză, tratamentul diferenţiat al organizaţiilor necomerciale în comparaţie cu organizaţiile comerciale.

24. Potrivit autorului sesizării, organizaţiile necomerciale participă la circuitul economic în condiţii de egalitate alături de organizaţiile comerciale şi, din acest motiv, trebuie tratate egal. În această cauză, Curtea a observat că organizaţiile necomerciale şi organizaţiile comerciale au, prima facie, statut diferit, având în vedere scopul de constituire diferit al acestora; primele au un alt scop principal decât obţinerea de venit, iar secundele au scopul principal de a-şi asigura o sursă permanentă de venituri [articolul 1 alin.(3) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale şi articolul 1 alin.(1) din Legea nr.845 din 3 ianuarie 1992 cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi]. Totuşi, organizaţiile necomerciale, ca şi cele comerciale, pot desfăşura activităţi economice şi pot utiliza venitul obţinut din această activitate pentru realizarea scopurilor statutare ale organizaţiei [a se vedea articolele 6 alin.(2) şi 8 alin.(2) lit.c) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale]. Astfel, Curtea a reţinut că organizaţiile necomerciale şi cele comerciale se află în situaţii asemănătoare, dar sunt tratate în mod diferit prin interdicţia de a presta servicii concurenţilor electorali în perioada campaniei electorale, interdicţie stabilită doar pentru primele de dispoziţiile contestate.

25. La etapa admisibilităţii sesizării, Curtea a reţinut că situaţia în discuţie ridică problema unui tratament diferenţiat între organizaţiile necomerciale şi organizaţiile comerciale în privinţa activităţilor economice care pot fi desfăşurate de către acestea în perioada campaniei electorale. Pentru a vedea dacă tratamentul diferenţiat instituit este justificat în mod obiectiv şi rezonabil, i.e. dacă acesta urmăreşte realizarea unui scop legitim şi dacă există o legătură rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit, Curtea a declarat sesizarea admisibilă pentru examinare în fond şi a considerat că acest caz trebuie examinat prin prisma articolelor 16, care stabileşte principiul egalităţii, 32, care garantează libertatea opiniei şi a exprimării, 46, care garantează dreptul la proprietate şi 54 din Constituţie, care prevede că tratamentul diferenţiat operat de autorităţi trebuie să fie proporţional.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 16, 32, 46 ŞI 54 DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorului sesizării

26. Autorul sesizării menţionează că dispoziţiile contestate instituie o interdicţie absolută pentru organizaţiile necomerciale să presteze contra cost orice servicii concurenţilor electorali în perioada campaniei electorale, chiar dacă costurile acestor servicii corespund preţurilor de piaţă sau sunt mai mari decât acestea. În schimb, interdicţia în discuţie nu este aplicabilă faţă de organizaţiile comerciale.

27. Autorul sesizării notează că, de vreme ce imposibilitatea prestării serviciilor cu titlu gratuit şi susţinerea materială a concurenţilor electorali este justificată prin asigurarea transparenţei campaniei electorale, în cazul interdicţiei prestării serviciilor cu plată către concurenţii electorali în perioada campaniei electorale nu există nicio justificare obiectivă. Astfel, legislatorul nu a justificat urmărirea vreunui scop legitim prin introducerea interdicţiei prevăzute de dispoziţiile contestate.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor cărora li s-a solicitat şi au prezentat opinia

28. Preşedintele Republicii Moldova a subliniat, în opinia sa scrisă, că argumentele autorului sesizării sunt nefondate în partea ce ţine de caracterul discriminatoriu al interdicţiei contestate, deoarece contravin articolului 1 alin.(3) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale, care prevede că scopul principal al organizaţiei necomerciale este altul decât obţinerea de profit. De asemenea, articolul 8 alin.(2) lit.c) din Legea citată stabileşte că proprietatea organizaţiei necomerciale se formează din orice surse neinterzise de lege, inclusiv din venituri din activitatea economică. Din acest articol rezultă că organizaţiile necomerciale au dreptul să desfăşoare activităţi economice în vederea obţinerii de venituri care vor fi utilizate exclusiv pentru realizarea scopurilor lor statutare. De asemenea, este inadmisibil ca activitatea organizaţiei necomerciale să fie concentrată preponderent pe prestarea serviciilor publicitare concurenţilor electorali în vederea desfăşurării campaniei electorale. Prin urmare, principiul egalităţii este inaplicabil în această situaţie, deoarece organizaţiile necomerciale şi organizaţiile comerciale reprezintă două entităţi juridice distincte.

29. În opinia prezentată de Parlament se menţionează că interdicţia stabilită de dispoziţiile criticate este justificată de necesitatea protejării intereselor securităţii naţionale, suveranităţii şi independenţei statului. De asemenea, Parlamentul notează că Legea cu privire la organizaţiile necomerciale nu limitează posibilitatea organizaţiilor necomerciale de a fi finanţate din exterior. Astfel, potrivit articolului 3 alin.(3) din Legea citată, organizaţia necomercială este liberă să solicite, să primească şi să folosească mijloace financiare şi materiale, din ţară sau de peste hotare, în vederea realizării scopurilor statutare.

30. În opinia prezentată de Guvern se menţionează că condiţiile stabilite de dispoziţiile contestate sunt excesive şi nejustificate de realităţile sociale existente şi creează un potenţial impact nefavorabil asupra existenţei şi activităţii organizaţiilor necomerciale. Guvernul notează că prin prevederea contestată s-a creat un regim juridic considerabil mai drastic decât cel existent deja la nivelul legislaţiei naţionale. Propunerile de restrângere a posibilităţii organizaţiilor necomerciale de a acorda servicii oneroase concurenţilor electorali au fost respinse constant de Guvern (prin intermediul Ministerului Justiţiei în calitate de autor al proiectului de lege) pe motiv că contravin conceptului proiectului şi creează condiţii discriminatorii şi inechitabile pentru acest gen de organizaţii.

31. În opinia prezentată de Centrul de Resurse Juridice din Moldova, Asociaţia Promo-LEX şi Institutul pentru Politici şi Reforme Europene se menţionează că interdicţia prevăzută de dispoziţiile contestate a fost stabilită aparent pentru a se evita susţinerea indirectă a concurenţilor electorali de către organizaţiile necomerciale. Totuşi, nici în nota informativă la proiectul de lege, nici în cadrul dezbaterilor din plenul Parlamentului nu au fost oferite explicaţii referitoare la necesitatea limitării absolute a posibilităţii prestării serviciilor pentru concurenţii electorali.

32. În opinia prezentată de Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice se menţionează că Legea cu privire la organizaţiile necomerciale stabileşte că organizaţiile necomerciale pot desfăşura orice gen de activitate neinterzisă de lege şi că autorităţile publice tratează în mod egal şi nu discriminează organizaţiile necomerciale. Institutul consideră că deşi restricţia stabilită de dispoziţiile contestate este limitată în timp, adică se aplică doar pentru campania electorală, ea nu este proporţională cu situaţia care a determinat-o. Mai mult, nu rezultă că dispoziţiile contestate urmăresc realizarea vreunui scop legitim permis de articolul 54 din Constituţie.

C. Aprecierea Curţii

a) Dacă tratamentul diferenţiat urmăreşte realizarea unui scop legitim

33. Curtea notează că respectarea principiului egalităţii presupune acordarea aceloraşi avantaje tuturor persoanelor, cu excepţia cazului în care se demonstrează că tratamentul diferenţiat este justificat în mod obiectiv şi rezonabil. Această condiţie demonstrează că principiul egalităţii, garantat de articolul 16 din Constituţie, nu are în vedere interzicerea oricărui tratament diferenţiat, ci doar a tratamentelor diferenţiate nejustificate (a se vedea HCC nr.19 din 24 septembrie 2019, § 31).

34. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că interdicţia contestată presupune aplicarea unor sancţiuni doar în cazul organizaţiilor necomerciale care beneficiază de sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi de dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală. De altfel, doar faţă de aceste organizaţii legislatorul a reglementat o sancţiune, la articolul 6 alin.(6) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale, pentru încălcarea interdicţiei contestate. În cazul încălcării acestei restricţii, organizaţia necomercială pierde sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală. De asemenea, organizaţia necomercială trebuie să restituie statului contravaloarea sprijinului obţinut de la stat sau resursele primite de la stat, folosite cu încălcarea prevederilor alineatelor (4) sau (5) [a se vedea articolul 6 alin.(6) din Lege].

35. În această cauză, Curtea observă că textul legal contestat le interzice organizaţiilor necomerciale să presteze atât servicii gratuite, cât şi servicii oneroase (contra plată) pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale.

36. Curtea admite că prestarea serviciilor gratuite de organizaţiile necomerciale pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale poate fi considerată o formă de susţinere politică în sensul articolului 32 din Constituţie. Curtea reţine că aplicarea interdicţiei contestate în cazul organizaţiilor necomerciale se bazează pe faptul că spre deosebire de organizaţiile comerciale primele pot beneficia de sprijin financiar, de alte facilităţi oferite de stat şi de mecanismul de desemnare procentuală. Pentru a se acorda aceste beneficii legale, legislatorul a urmărit ca organizaţiile necomerciale să manifeste neutralitate politică în perioada campaniei electorale. Aşadar, Curtea consideră că scopul legitim vizat de legislator prin instituirea pentru organizaţiile necomerciale a interdicţiei de prestare a serviciilor gratuite concurenţilor electorali în perioada campaniei electorale, care poate fi dedus din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale, se încadrează în noţiunea de "ordine publică", stabilită de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

37. Cu privire la interdicţia prestării serviciilor oneroase de către organizaţiile necomerciale pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale, Curtea observă că interdicţia în discuţie nu este aplicabilă în egală măsură faţă de organizaţiile comerciale. Astfel, nici Codul electoral, nici Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi nu interzice organizaţiilor comerciale să presteze servicii oneroase concurenţilor electorali în perioada campaniei electorale. Astfel, pentru a justifica tratamentul diferenţiat creat, este necesar ca interdicţia contestată să urmărească realizarea unui scop legitim.

38. Potrivit Comisiei de la Veneţia, tratamentul inegal între sectorul organizaţiilor necomerciale şi alte persoane juridice/entităţi nestatale, de exemplu, din sectorul afacerilor, poate ridica probleme atunci când statul nu stabileşte o justificare specifică pentru tratamentul diferenţiat creat şi nu demonstrează că există motive legitime pentru a impune, de exemplu, obligaţii de raportare suplimentare doar pentru asociaţii (a se vedea Raportul cu privire la finanţarea asociaţiilor, CDL-AD(2019)002, § 125, 150).

39. Curtea observă că atât organizaţiile necomerciale, cât şi organizaţiile comerciale pot desfăşura activităţi economice [articolul 6 alin.(2) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale şi articolul 1 alin.(1) din Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi]. De asemenea, organizaţiile necomerciale pot presta servicii pentru potenţialii concurenţi electorali în afara campaniei electorale [articolul 6 alin.(4) din Legea cu privire la organizaţiile necomerciale]. Aşadar, Curtea nu identifică motive pertinente care ar justifica aplicarea interdicţiei prestării serviciilor oneroase doar faţă de organizaţiile necomerciale, având în vedere că Legea le permite organizaţiilor necomerciale să presteze aceste servicii în afara campaniei electorale. De cele mai multe ori, campania electorală reprezintă, de fapt, un concurs în care se materializează munca din perioada precampaniei. Astfel, de vreme ce prestarea serviciilor oneroase de organizaţiile necomerciale către partidele politice este permisă în afara campaniei electorale, nu există un scop legitim care să justifice aplicarea interdicţiei prestării acestor servicii concurenţilor electorali în perioada campaniei doar în privinţa organizaţiilor necomerciale.

40. Curtea observă că în opinia prezentată de Parlament se menţionează că interdicţia stabilită de dispoziţiile criticate este justificată de necesitatea protejării intereselor securităţii naţionale, suveranităţii şi independenţei statului. Cu privire la acest aspect, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, conceptele de "securitate naţională" şi "siguranţă publică" trebuie aplicate cu rezervă şi trebuie interpretate restrictiv (a se vedea Dmitriyevskiy v. Rusia, 3 octombrie 2017, § 86; Zhdanov şi alţii v. Rusia, 16 iulie 2019, § 156). Astfel, nu a fost demonstrat faptul că interdicţia prestării serviciilor oneroase de către organizaţiile necomerciale pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale poate contribui la protejarea intereselor securităţii naţionale, suveranităţii şi independenţei statului. Astfel, Parlamentul nu a demonstrat în ce măsură lipsa interdicţiei asupra prestării serviciilor oneroase în perioada campaniei electorale poate împiedica realizarea scopului legitim pretins a fi urmărit. Prin urmare, Curtea reţine că interdicţia prestării serviciilor oneroase concurenţilor electorali în perioada campaniei electorale, stabilită de dispoziţiile contestate, restrânge nejustificat şi în mod discriminatoriu dreptul de proprietate al organizaţiilor necomerciale, contrar articolelor 16 şi 46 din Constituţie.

41. În continuare, Curtea va examina dacă în cazul interdicţiei prestării serviciilor gratuite de către organizaţiile necomerciale pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale legislatorul a respectat un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit.

b) Dacă tratamentul diferenţiat respectă un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit

42. La această etapă, Curtea trebuie să examineze dacă legislatorul a conciliat libertatea de exprimare a organizaţiilor necomerciale cu obligaţia de neutralitate politică a acestora într-un mod care evită apariţia unui tratament diferenţiat între organizaţiile necomerciale şi cele comerciale.

43. În primul rând, Curtea observă că sancţionarea prestării serviciilor gratuite pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale este aplicabilă doar în cazul organizaţiilor necomerciale care beneficiază de sprijinul financiar şi alte facilităţi oferite de stat, precum şi de dreptul de a beneficia de mecanismul de desemnare procentuală (a se vedea § 34 din prezenta Hotărâre). Astfel, interdicţia de a presta servicii pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale nu conduce la lichidarea forţată a organizaţiei necomerciale. Organizaţiile necomerciale pot presta asemenea servicii, sancţiunea fiind pierderea facilităţilor stabilite de lege, restituirea contravalorii sprijinului obţinut şi restituirea resurselor primite de la stat folosite cu încălcarea prevederilor legale relevante. Totuşi, în calitatea lor de organizaţii necomerciale, ele pot activa în continuare.

44. În al doilea rând, Curtea observă că dispoziţiile criticate instituie o interdicţie generală, făcând imposibilă aprecierea unor situaţii particulare, în care, de exemplu, prestarea unui serviciu gratuit de o organizaţie necomercială reprezintă, per se, o susţinere politică a concurentului electoral. În cauza Animal Defenders International v. Regatul Unit, 22 aprilie 2013, § 108, Curtea Europeană a reţinut că măsurile generale reprezintă o modalitate mai practică de a atinge un scop legitim decât prevederile care permit judecăţile de la caz la caz. Măsurile cu caracter general sunt de natură să evite riscul semnificativ al incertitudinii, al litigiilor, al costurilor şi al întârzierilor, precum şi riscul discriminării şi al arbitrarului.

45. Analizând dacă aprecierea contextuală a unor asemenea cazuri ar putea asigura neutralitatea politică a organizaţiilor necomerciale, Curtea ajunge la concluzia că natura gratuită a serviciilor prestate poartă un mesaj de susţinere politică a concurentului electoral. Chiar dacă ar exista cazuri în care o organizaţie necomercială ar presta un serviciu gratuit către un concurent electoral în perioada campaniei electorale, fără a urmări susţinerea politică a acestuia, ele cu greu ar putea fi apreciate ca fiind cazuri sau situaţii apolitice.

46. În al treilea rând, Curtea observă că interdicţia contestată are o sferă de aplicare limitată, vizând doar prestarea serviciilor, fără a fi aplicată faţă de alte metode de exprimare a opiniei organizaţiei în raport cu concurenţii electorali. În acest sens, Legea cu privire la organizaţiile necomerciale prevede că organizaţia necomercială poate să-şi exprime opinia cu referire la programele partidelor politice şi ale organizaţiilor social-politice, precum şi la concurenţii electorali şi la programele acestora [articolul 6 alin.(3) din Lege].

47. În baza celor menţionate supra, Curtea reţine că legislatorul a optimizat în mod just acţiunea principiilor concurente: pe de o parte, libertatea de exprimare a organizaţiilor necomerciale şi, pe de altă parte, interesul statal al asigurării ordinii publice. Prin urmare, Curtea reţine că dispoziţiile contestate, sub aspectul interdicţiei prestării serviciilor gratuite de către organizaţiile necomerciale pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale, respectă un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit, fiind compatibile cu prevederile articolelor 16, 32 şi 54 din Constituţie.

48. Aşadar, având în vedere caracterul general al interdicţiei contestate, Curtea va emite o Adresă Parlamentului în vederea reglementării articolului 6 alin.(5) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale în conformitate cu această Hotărâre, astfel încât în perioada campaniei electorale organizaţiilor necomerciale să le fie interzisă doar prestarea serviciilor gratuite, nu şi a serviciilor oneroase.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea depusă de dl Sergiu Litvinenco, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se recunoaşte constituţional textul "presta servicii şi/sau" de la articolul 6 alin.(5) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale, în măsura în care organizaţiilor necomerciale le este permisă prestarea de servicii oneroase pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

ADRESĂ

Pe 8 octombrie 2020, Curtea Constituţională a pronunţat Hotărârea nr.24, prin care a recunoscut constituţional textul "presta servicii şi/sau" de la articolul 6 alin.(5) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale, în măsura în care organizaţiilor necomerciale le este permisă prestarea de servicii oneroase pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale.

Pentru a ajunge la această soluţie, Curtea a reţinut că interdicţia prestării serviciilor oneroase pentru concurenţii electorali în perioada campaniei electorale, stabilită de dispoziţiile contestate, restrânge în mod nejustificat şi în mod discriminatoriu dreptul de proprietate al organizaţiilor necomerciale, contrar articolelor 16 şi 46 din Constituţie.

În acest context, Curtea îi solicită Parlamentului să reglementeze articolul 6 alin.(5) din Legea nr.86 din 11 iunie 2020 cu privire la organizaţiile necomerciale în conformitate cu Hotărârea Curţii Constituţionale nr.24 din 8 octombrie 2020, astfel încât în perioada campaniei electorale organizaţiilor necomerciale să le fie interzisă doar prestarea serviciilor gratuite, nu şi a serviciilor oneroase.

Astfel, în conformitate cu prevederile articolului 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea îi solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să-i comunice rezultatele examinării acesteia în termenele prevăzute de lege.