Hotărâre nr.24 din 28.05.2018 cu privire la Raportul auditului financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

cu privire la Raportul auditului financiar al Raportului Guvernului

privind executarea bugetului de stat pe anul 2017

nr. 24  din  28.05.2018

 (în vigoare 06.07.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 246-254 art. 24 din 06.07.2018

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului finanţelor, dl Octavian Armaşu; secretarului de stat, dna Tatiana Ivanicichina; şefului Direcţiei politici bugetare şi sinteza bugetară, dna Natalia Sclearuc; şefului Direcţiei Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor, dna Angela Voronin; şefului Secţiei rapoarte din cadrul Direcţiei Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor, dna Nadejda Slova; şefului adjunct al Direcţiei datorii publice, dl Victor Martînenco, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, în conformitate cu prevederile art.3 alin.(1), art.5 alin.(1) lit.a) şi art.32 alin.(3) lit.a) din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova¹, a examinat Raportul auditului financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017.

________________________________

¹ Legea nr.260 din 07.12.2017 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova (în continuare – Legea nr.260 din 07.12.2017).

Misiunea de audit public extern a fost realizată în conformitate cu Programul activităţii de audit pe anul 2018², Standardele Internaţionale de Audit aplicate de Curtea de Conturi³, cadrul de reglementare intern, precum şi cu bunele practici în domeniu. Pentru susţinerea constatărilor, formularea concluziilor şi recomandărilor, auditul s-a desfăşurat la Ministerul Finanţelor.

________________________________

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.75 din 29.12.2017 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2018” (cu modificările şi completările ulterioare).

³ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

Examinând Raportul de audit prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

prin Legea bugetului de stat pe anul 2017⁴, parametrii bugetului de stat au fost precizaţi la venituri în sumă de 33778,3 mil.lei şi la cheltuieli – de 37802,5 mil.lei, cu un deficit bugetar de 4024,2 mil.lei.

________________________________

⁴ Legea bugetului de stat pe anul 2017 nr.279 din 16.12.2016.

În urma analizei exerciţiului bugetar la situaţia din 31.12.2017, s-a constatat că: (i) încasările la venituri în sumă de 33947,4 mil.lei sunt cu 169,1 mil.lei (0,5%) peste nivelul prevederilor bugetare precizate; (ii) cheltuielile de casă în sumă de 35479,1 mil.lei sunt cu 2323,4 mil.lei (6,1%) sub nivelul cheltuielilor bugetare precizate; (iii) deficitul bugetar în sumă de (-1531,7) mil.lei este cu (-2492,5) mil.lei (61,9%) sub nivelul prevederilor bugetare definitive.

În consecinţă, exerciţiul bugetar 2017 a înregistrat la venituri un nivel de executare a indicilor precizaţi de 100,5% şi la cheltuieli – de 93,9%, în acelaşi timp deficitul bugetar fiind de 38,1%.

În baza activităţilor de audit desfăşurate referitor la aspectele financiare abordate, auditul denotă următoarele: (i) neconfirmarea prin verificări reciproce cu alţi administratori a veniturilor încasate la bugetul de stat în sumă 926,9 mil.lei, sau 2,7% din totalul veniturilor, a limitat auditul în posibilitatea de a se expune asupra veridicităţii şi plenitudinii informaţiei aferente acestora; (ii) neasigurarea verificărilor reciproce între Ministerul Finanţelor şi Serviciul Fiscal de Stat privind contribuţiile obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole, în sumă de 20,3 mil.lei, totodată, contribuţiile menţionate nefiind reflectate în Registrele lunare ale veniturilor bugetului de stat (Forma FI-006); (iii) efectuarea, contrar prevederilor legale, a restituirii TVA în contul achitării restanţelor contribuabililor la contribuţiile obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole, în sumă totală de 9,1 mil.lei, care este sub nivelul materialităţii în totalul veniturilor şi la poziţia bugetară “restituiri TVA”, în acelaşi timp depăşind nivelul stabilit la “Taxe pentru servicii specifice” (cod-1144); (iv) neînchiderea conturilor trezoreriale cu soldurile mijloacelor intrate temporar în posesie, în sumă totală de 830,6 mii lei, la 6 ministere reorganizate; (v) limitarea auditorului în posibilitatea de a oferi concluzii asupra creanţelor (981,5 mil.lei) şi datoriilor (743,1 mil.lei) la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat, prezentate în Formularul nr.7 “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice”; (vi) limitarea auditorului în posibilitatea verificării, contrapunerii şi confirmării informaţiilor raportate la creanţe, datorii şi situaţii patrimoniale, auditul relevând caracterul neidentic al creanţelor şi datoriilor raportate în Formularul nr.7 “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice” cu datele agregate din Bilanţurile contabile prezentate de autorităţile/instituţiile bugetare, respectiv, de 89,9 mil.lei la creanţe şi de 24,6 mil.lei la datorii, depăşind pragul de materialitate.

Cu referire la aspectele de conformitate abordate în Raportul de audit, se relevă: (i) nerespectarea calendarului bugetar la elaborarea, aprobarea şi raportarea bugetului de stat; (ii) nerespectarea ordinii cronologice de achitare a documentelor executorii după data înregistrării setului de documente la Trezoreria de Stat şi celei de achitare în 144 de cazuri (7,9 mil.lei), suma respectivă constituind circa 29,8% din totalul cheltuielilor executate la poziţia “Plăţi aferente documentelor executorii”, depăşind pragul de materialitate; (iii) repetitivitatea alocării mijloacelor din fondul de rezervă pentru aceleaşi cheltuieli (2,1 mil.lei) şi lipsa, în unele cazuri, a avizelor din partea Ministe-rului Finanţelor (1,4 mil.lei); (iv) creşterea creanţelor şi datoriilor autorităţilor/instituţiilor bugetare, la 31.12.2017 însumând 981,5 mil.lei şi, respectiv, 743,1 mil.lei; (v) neasigurarea prezentării depline a informaţiei consolidate aferente rapoartelor financiare ale autorităţilor publice centrale şi ale unităţilor administrativ-teritoriale, acestea neregăsindu-se în formatul şi componenţa Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat; (vi) nerespectarea prevederilor regulamentare privind procesul de includere în buget a proiectelor pentru investiţii capitale, respectând principiile de prioritizare şi de conformitate ale acestora cu documentele de planificare strategică naţională şi sectorială etc.

Auditul atestă că procesul de returnare a datoriei urmare a asumării obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat acordate băncilor supuse lichidării înregistrează 209,9 mil.lei, iar datoria rămasă însumează 13050,6 mil.lei. Datoria de stat internă s-a majorat în rezultatul emiterii obligaţiunilor de stat pentru finanţarea deficitului bugetar (600,0 mil.lei) şi crearea unei rezerve de lichidităţi (508,9 mil.lei).

Se relevă dependenţa financiară continuă a bugetelor de alt nivel faţă de bugetul de stat, în special, ale administraţiilor autorităţilor publice locale, transferurile către acestea de la bugetul de stat depăşind de circa 2,3 ori veniturile proprii.

Concomitent, se menţionează că procesul de întocmire a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pentru anul 2017 a fost influenţat de reforma autorităţilor publice centrale. În consecinţă, a fost prelungit termenul de prezentare a rapoartelor pentru 10 autorităţi publice centrale, iar Ministerul Educaţiei, Culturii şi Cercetării a prezentat Ministerului Finanţelor Raportul financiar pentru anul 2017 după finalizarea auditului (24.05.2018).

În acelaşi context, auditul menţionează că Ministerul Finanţelor urma să prezinte Guvernului Raportul anual privind executarea bugetului de stat până la 30.04.2018, efectiv acesta fiind prezentat la data de 22.05.2018.

În susţinerea celor consemnate şi având în vedere responsabilitatea Ministerului Finanţelor pentru întocmirea şi prezentarea Raportului anual privind executarea bugetului de stat, în baza activităţilor de audit efectuate, echipa de audit a formulat opinie de audit cu rezerve asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017.

Astfel, în opinia auditorilor Curţii de Conturi, cu excepţia aspectelor expuse în baza pentru opinia de audit cu rezerve, Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017 oferă, sub toate aspectele semnificative, o imagine reală şi fidelă privind executarea bugetului de stat în anul de raportare, în conformitate cu cadrul de raportare aplicabil, executarea de casă la venituri şi cheltuieli, deficit şi solduri aferente exerciţiului bugetar expirat fiind în corespundere cu datele evidenţei sistemului trezorerial.

Constatările de audit sunt expuse în Raportul auditului financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, fiind urmate de recomandări de remediere a neconformităţilor şi de îmbunătăţire a situaţiilor în domeniile auditate.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.14 alin.(2) şi art.15 lit.d) din Legea nr.260 din 07.12.2017, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, care este parte componentă a prezentei Hotărâri.

2. Prezenta Hotărâre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Ministerului Finanţelor şi se solicită, potrivit competenţelor:

2.1.1. examinarea rezultatelor auditului financiar al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017 în cadrul Colegiului ministerial, cu aprobarea unui plan de măsuri de remediere a situaţiilor constatate şi a recomandărilor cuprinse în Raportul de audit;

2.1.2. asigurarea funcţionalităţii grupului de lucru pentru investiţii capitale, în vederea respectării procesului de includere şi monitorizare a obiectelor de investiţii capitale;

2.1.3. luarea de atitudine faţă de autorităţile/instituţiile bugetare care nu respectă calendarul bugetar, prin prezentarea rapoartelor financiare în modul şi termenele stabilite;

2.2. Comisiei interdepartamentale pentru protecţia secretului de stat, pentru informare, şi se propune, în temeiul punctului 4 subpunctul 4) şi în conformitate cu punctul 5 subpunctul 2) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.770 din 26.11.2009, să revadă informaţiile financiare, parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, secretizate potrivit Legii nr.245-XVI din 27.11.2008 cu privire la secretul de stat, referitor la corectitudinea atribuirii acestora la secretul de stat, prezentate de unele autorităţi publice, cu adoptarea deciziilor corespunzătoare;

2.3. Guvernului Republicii Moldova, pentru informare referitor la: alocarea mijloacelor financiare din fondurile de urgenţă ale Guvernului şi aprobarea hotărârilor de rigoare, în cazurile în care aceleaşi cheltuieli se repetă mai mult de 2 ani consecutivi (recomandare reiterată din auditul precedent); formarea în componenţa bugetului de stat pe anul 2017 a fondului de compensare în volum de 0,5% din veniturile bugetului de stat, cu alocarea transferurilor către bugetele locale în sumă de 84,3 mil.lei;

2.4. Parlamentului şi Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Cu referire la măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1 şi 2.2 din prezenta Hotărâre şi implementarea recomandărilor de audit, se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Anexă

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.24 din 28 mai 2018

RAPORTUL

auditului financiar al Raportului Guvernului privind

executarea bugetului de stat pe anul 2017

LISTA ACRONIMELOR

I. OPINIE CU REZERVE PRIVIND RAPORTUL GUVERNULUI

PRIVIND EXECUTAREA BUGETULUI DE STAT PE ANUL 2017

Curtea de Conturi a auditat Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, care cuprinde Formularele nr.1; nr.2; nr.3; nr.4; nr.4.1; nr.4.2; nr.5; nr.5.1; nr.5.1.1; nr.6; nr.7; nr.8; nr.9; nr.10 şi nr.11, precum şi descrierea narativă (Componenţa şi denumirea completă a formularelor se prezintă în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

În opinia auditorilor Curţii de Conturi, cu excepţia aspectelor expuse în capitolul referitor la baza pentru opinie de audit cu rezerve, Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, oferă, sub toate aspectele semnificative, o imagine reală şi fidelă privind executarea de casă a bugetului de stat în anul bugetar încheiat, în conformitate cu cadrul de raportare aplicabil¹ şi cu datele evidenţei sistemului trezorerial.

___________________________

¹ Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007; Ordinul ministrului finanţelor “Privind aprobarea Standardelor Naţionale de Contabilitate” nr.118 din 06.08.2013; Ordinul MF nr.216 din 28.12.2015 “Cu privire la aprobarea Planului de conturi contabile în sistemul bugetar şi a Normelor metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar; Ordinul ministrului finanţelor nr.44 din 12.02.2018 “Cu privire la structura, componenţa şi formatul formularelor la Raportul anual privind executarea bugetului de stat”.

II. BAZA PENTRU OPINIE

Auditul a fost desfăşurat în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit: ISSAI 100, ISSAI 200 şi ISSAI 1000-2999². Responsabilităţile auditorilor, potrivit standardelor menţionate, sunt descrise în secţiunea “Responsabilităţile auditorului” din prezentul Raport de audit. Probele de audit obţinute sunt suficiente şi adecvate pentru a oferi o bază pentru opinia de audit cu rezerve. Aspectele abordate, care au stat la baza exprimării opiniei cu rezerve, ţin de:

- aspectele financiare: (i) neconfirmarea prin verificări reciproce cu alţi administratori ai veniturilor încasate în bugetul de stat în sumă 926,9 mil.lei, sau 2,7% din totalul veniturilor, a limitat auditul în posibilitatea de a se expune asupra veridicităţii şi plenitudinii informaţiei aferente acestora; (ii) neasigurarea verificărilor reciproce între Ministerul Finanţelor şi Serviciul Fiscal de Stat privind contribuţiile obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole în sumă de 20,3 mil.lei, totodată, contribuţiile menţionate nefiind reflectate în Registrele lunare ale veniturilor bugetului de stat (Forma FI-006); (iii) efectuarea, contrar prevederilor legale, a restituirii TVA în contul achitării restanţelor contribuabililor la contribuţiile obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole, în sumă totală de 9,1 mil.lei, care este sub nivelul materialităţii la totalul veniturilor şi la poziţia bugetară “restituiri TVA”, în acelaşi timp depăşind nivelul stabilit la “Taxe pentru servicii specifice” (cod-1144); (iv) neînchiderea conturilor trezoreriale cu soldurile mijloacelor intrate temporar în posesie, în sumă totală de 830,6 mii lei, la 6 ministere reorganizate; (v) limitarea auditorului în posibilitatea de a oferi concluzii asupra creanţelor (981,5 mil.lei) şi datoriilor (743,1 mil.lei) la cheltuielile şi activele nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat, prezentate în Formularul nr.7 “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice”; (vi) limitarea auditorului în posibilitatea verificării, contrapunerii şi confirmării informaţiilor raportate la creanţe, datorii şi situaţii patrimoniale, auditul relevând caracterul neidentic al creanţelor şi datoriilor raportate în Formularul nr.7 “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice” cu datele agregate din Bilanţurile contabile prezentate de autorităţile/instituţiile bugetare, respectiv, de 89,9 mil.lei la creanţe şi de 24,6 mil.lei la datorii, depăşind pragul de materialitate;

- aspectele de conformitate: (i) nerespectarea calendarului bugetar la elaborarea, aprobarea şi raportarea bugetului de stat; (ii) nerespectarea ordinii cronologice de achitare a documentelor executorii după data înregistrării setului de documente la Trezoreria de Stat şi cea a achitării în 144 de cazuri (7,9 mil.lei), suma respectivă constituind circa 29,8% din totalul cheltuielilor executate la poziţia CBE 28136 “Plăţi aferente documentelor executorii”, depăşind pragul de materialitate; (iii) repetitivitatea alocării mijloacelor din fondul de rezervă pentru aceleaşi cheltuieli (2,1 mil.lei) şi lipsa, în unele cazuri, a avizelor din partea Ministerului Finanţelor (1,4 mil.lei); (iv) creşterea creanţelor şi datoriilor autorităţilor/instituţiilor bugetare la 31.12.2017, însumând 981,5 mil.lei, şi, respectiv, 743,1 mil.lei; (v) neasigurarea prezentării depline a informaţiei consolidate aferente rapoartelor financiare ale APC şi UAT, acestea neregăsindu-se în formatul şi componenţa Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat; (vi) nerespectarea prevederilor regulamentare privind procesul de includere în buget a proiectelor pentru investiţii capitale, respectând principiile de prioritizare şi de conformitate ale acestora cu documentele de planificare strategică naţională şi sectorială etc.

De asemenea, auditul atestă că procesul de returnare a datoriei urmare a asumării obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat acordate băncilor supuse lichidării înregistrează sume nesemnificative (209,9 mil.lei), iar datoria rămasă de 13050,6 mil.lei poate afecta grav bugetele ulterioare.

O problematică majoră pentru bugetul de stat este creşterea continuă şi ascendentă a dependenţei financiare a bugetelor de alt nivel faţă de bugetul de stat, în special, ale administraţiilor APL, transferurile către acestea de la bugetul de stat depăşind de circa 2,3 ori veniturile proprii.

Concomitent, se menţionează că procesul de întocmire a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pentru anul 2017 a fost influenţat de reforma APC. În consecinţă, a fost prelungit termenul de prezentare a rapoartelor pentru 10 APC, iar Ministerul Educaţiei, Culturii şi Cercetării a prezentat Ministerului Finanţelor Raportul financiar pentru anul 2017 după finalizarea auditului (24.05.2018).

În acelaşi context, auditul menţionează că Ministerul Finanţelor urma să prezinte Guvernului Raportul anual privind executarea bugetului de stat până la 30.04.2018, efectiv acesta fiind prezentat la data de 22.05.2018.

___________________________

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi” (în continuare – Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013); Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999)” (în continuare – Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014).

III. PREZENTAREA DOMENIULUI AUDITAT

Ministerul Finanţelor este autoritatea publică centrală autorizată cu misiunea de realizare a managementului în domeniul finanţelor publice, cu competenţele şi responsabilităţile respective³.

Potrivit prevederilor legale⁴, MF întocmeşte şi prezintă Guvernului, spre examinare şi aprobare, Raportul anual privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar încheiat, iar Guvernul îl prezintă spre aprobare Parlamentului până la 01.06.2018.

Trezoreria de Stat este subdiviziunea prin intermediul căreia se gestionează procesul de execuţie bugetară, fiind responsabilă de ţinerea evidenţei, administrarea Contului Unic Trezorerial, asigurarea controlului efectuării plăţilor din contul bugetului de stat, prognozarea şi gestionarea mijloacelor băneşti (managementul lichidităţilor), raportarea şi reglementarea metodologiei contabile.

În contextul reformei APC din anul 2017, MF a fost reorganizat⁵ sub aspect structural-instituţional. Urmare, în cadrul Trezoreriei de Stat au fost organizate trezorerii regionale, ca servicii publice desconcentrate în teritoriu, fără statut de persoană juridică, care exercită atribuţiile în domeniul organizării şi funcţionării sistemului trezorerial.

Astfel, urmare a reorganizării Trezoreriei de Stat (cu statut de direcţie generală) şi a 38 de trezorerii teritoriale ale MF, au fost instituite: Direcţia Trezoreria de Stat în cadrul MF şi 5 trezorerii regionale cu statut de direcţie: (Nord – cu sediul în Bălţi; Centru – cu sediul în Chişinău; Sud – cu sediul în Comrat; Cahul – cu sediul în Cahul (statut de secţie) şi Trezoreria Regională Chişinău-bugetul de stat – cu sediul în Chişinău). Efectivul-limită al aparatului central şi trezoreriilor regionale a fost stabilit în număr de 298 unităţi, faţă de 498 unităţi existente până la reorganizare (aparatul central al MF – 200 de unităţi; Trezoreria de Stat – 41 de unităţi, şi trezoreriile teritoriale – 257 de unităţi).

Calendarul activităţilor pentru întocmirea Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul de gestiune, inclusiv componenţa şi formatul acestuia, se aprobă prin ordinele ministrului finanţelor⁶. Componenţa şi formatul Raportului includ formularele de raportare a executării bugetului de stat în toate aspectele Clasificaţiei bugetare, o notă narativă privind politica bugetar-fiscală şi formularul “Raport privind executarea bugetului public naţional” (denumirea completă a acestora se prezintă în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

Potrivit Raportului privind executarea bugetului public naţional⁷, în BPN au fost încasate venituri în sumă totală de 53377,6 mil.lei, ceea ce reprezintă 35,5% din PIB. Comparativ cu indicatorii precizaţi, veniturile BPN au înregistrat o creştere cu 1,1%, echivalentă cu 602,8 mil.lei. Respectiv, faţă de anul 2016, veniturile BPN au fost în creştere cu 16,2%, sau cu 7423,7 mil.lei. Executarea principalilor indicatori ai BPN pe anul 2017 se prezintă în Tabelul nr.1.

Ponderea veniturilor BPN a evoluat în PIB cu 1,6 p.p. faţă de anul 2016, înregistrând 35,5% în anul 2017. Încasarea veniturilor peste nivelul precizat a fost asigurată la toate 4 bugete componente ale BPN, variind de la 100,1%, înregistrat la BUAT, până la 100,9%, raportat la BASS.

La partea de cheltuieli, execuţia BPN în anul 2017 a fost sub nivelul precizat cu 6,6%, sau cu 3837,5 mil.lei mai puţin. Comparativ cu anul 2016, cheltuielile s-au majorat cu 6059,8 mil.lei, sau cu 12,5% ca pondere în PIB, ceea ce semnifică o creştere de 0,5 p.p.

În anul 2017, cheltuielile bugetelor componente ale BPN au fost executate sub nivelul precizat. Astfel, cel mai scăzut nivel a fost raportat de BUAT – 89,7% faţă de cheltuielile precizate pentru executare, urmate fiind de cheltuielile raportate la BS – 93,9%, iar cheltuielile la BASS şi FAOAM au înregistrat o execuţie de 99,0%.

BPN s-a încheiat cu un deficit de 1144,8 mil.lei, înregistrând o scădere de 4440,3 mil.lei faţă de nivelul precizat şi cu 1363,9 mil.lei mai puţin comparativ cu deficitul executat în anul 2016. Deficitul raportat la PIB reprezintă (-0,8%), sau cu 1,0 p.p. mai puţin decât în anul 2016.

Se atestă că exerciţiul bugetar al BS pentru anul 2017 a fost încheiat cu un deficit de 1531,7 mil.lei şi la FAOAM – de 4,2 mil.lei. Totodată, alte 2 componente ale BPN au fost încheiate cu un sold bugetar (excedent) de 204,2 mil.lei înregistrat la BASS şi de 186,9 mil.lei – la BUAT.

La situaţia din 31.12.2017, soldurile mijloacelor băneşti în conturile bugetelor componente ale BPN au conturat o tendinţă de creştere faţă de 31.12.2016 cu 1846,0 mil.lei, însumând în total 6776,9 mil.lei, dintre care: BS – 4933,9 mil.lei; BUAT – 1272,8 mil.lei; BASS – 330,5 mil.lei; FAOAM – 239,7 mil.lei.

Conform prevederilor legale⁸, Curtea de Conturi este obligată să efectueze auditul financiar anual al Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat în anul bugetar încheiat. Potrivit cadrului aprobat⁹, formatul/structura Raportului privind executarea bugetului de stat coincide cu conţinutul Legii bugetare anuale, iar toate formularele Raportului includ: indicatorii generali şi sursele de finanţare ale bugetului de stat, executarea veniturilor, cheltuielilor şi activelor nefinanciare, executarea bugetelor autorităţilor publice, executarea investiţiilor capitale, transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale, creanţele şi datoriile la cheltuielile şi activele nefinanciare (inclusiv cu termenul expirat), repartizarea şi utilizarea mijloacelor fondului de rezervă şi fondului de intervenţie ale Guvernului, Bilanţul contabil privind executarea bugetului de stat, precum şi Raportul privind executarea bugetului public naţional (vezi Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

Datele privind indicii bugetari aprobaţi şi precizaţi la venituri şi cheltuieli, executarea de casă a veniturilor şi cheltuielilor sunt date agregate din sistemul de evidenţă al Ministerului Finanţelor, iar ceilalţi indici se includ ca rezultat al consolidării datelor rapoartelor financiare prezentate de către autorităţile/instituţiile bugetare, responsabilitatea pentru corectitudinea şi veridicitatea datelor revenindu-le acestora.

Auditul financiar exercitat a avut drept scop obţinerea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, întocmit de Ministerul Finanţelor şi prezentat Guvernului spre aprobare este elaborat, în toate aspectele semnificative, în conformitate cu prevederile legale şi prezintă informaţia financiară, bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor autorităţilor/instituţiilor bugetare, iar operaţiunile sunt corecte şi conforme prevederilor legale.

Astfel, aspectele-cheie ale prezentului audit financiar public extern se referă la rezultatele verificărilor Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul de gestiune încheiat la 31.12.2017.

___________________________

³ HG nr.1265 din 14.11.2008 “Cu privire la reglementarea activităţii Ministerului Finanţelor”.

⁴ Art.73 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (în continuare – Legea nr.181 din 25.07.2014).

⁵ HG nr.696 din 30.08.2017 “Cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor” (în continuare – HG nr.696 din 30.08.2017).

⁶ Ordinul ministrului finanţelor nr.44 din 12.02.2018 “Cu privire la structura, componenţa şi formatul formularelor la Raportul anual privind executarea bugetului de stat” (în continuare - Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018).

⁷ Formularul nr.11 “Raportul privind executarea bugetului public naţional”, aprobat prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

⁸ Art.47 alin.(1) lit.g) din Legea nr.181 din 25.07.2014 şi art.32 alin.(3) din Legea privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi a Republicii Moldova nr.260 din 07.12.2017.

⁹ Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

IV. ASPECTELE-CHEIE DE AUDIT

4.1 Aspectele financiare

Bugetul de stat pe anul 2017 a fost aprobat iniţial prin Legea bugetului de stat pe anul 2017¹⁰, la venituri în sumă de 32839,2 mil.lei şi la cheltuieli – de 36994,8 mil.lei, cu o depăşire a cheltuielilor asupra veniturilor de 4155,6 mil.lei.

Ca rezultat al modificărilor şi completărilor¹¹, precum şi precizărilor operate de MF în temeiul prevederilor art.16 din Legea bugetului de stat pentru anul 2017, parametrii precizaţi au fost stabiliţi la venituri în sumă de 33778,3 mil.lei şi la cheltuieli – de 37802,5 mil.lei, cu un deficit bugetar de 4024,2 mil.lei. Executarea de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2017 se prezintă în Tabelul nr.2.

Auditul, analizând datele privind execuţia bugetului de stat pe anul 2017, relevă că:

• încasările realizate în sumă de 33947,4 mil.lei sunt cu 169,1 mil.lei (0,5%) peste nivelul prevederilor bugetare precizate;

• cheltuielile de casă în sumă de 35479,1 mil.lei sunt cu (-2323,4) mil.lei (6,1%) sub nivelul cheltuielilor bugetare precizate;

• deficitul bugetar în sumă de (-1531,7) mil.lei este cu (-2492,5) mil.lei (61,9%) sub nivelul prevederilor bugetare definitive.

Drept urmare, exerciţiul bugetar 2017 a înregistrat la venituri un nivel de executare a indicilor precizaţi de 100,5% şi la cheltuieli – de 93,9%, în acelaşi timp deficitul bugetar fiind executat la nivel de 38,1%.

___________________________

¹⁰ Legea bugetului de stat pe anul 2017 nr.279 din 16.12.2016 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Legea bugetului de stat pe anul 2017).

¹¹ Legea nr.33 din 17.03.2017 pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pentru anul 2017 nr.279/2016; Legea nr.230 din 10.11.2017 cu privire la modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pentru anul 2017 nr.279/2016; Rectificarea nr.434 din 15.12.2017.

4.1.1 Veniturile încasate în bugetul de stat în anul 2017 au fost înregistrate şi raportate regulamentar.

Evidenţa încasărilor bugetului de stat se asigură prin conturi trezoreriale bazate pe Clasificaţia bugetară şi pe Planul de conturi contabile¹².

Verificările auditului asupra ţinerii evidenţei încasărilor bugetului de stat, în aspectul conturilor trezoreriale, plenitudinii şi corectitudinii raportării anuale a executării de casă conform Clasificaţiei bugetare, relevă următoarele.

Conform datelor Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, veniturile bugetului de stat însumează 33947,4 mil.lei. Comparativ cu indicatorii precizaţi, veniturile încasate în bugetul de stat în perioada auditată reprezintă o creştere de 0,5%, sau cu 169,1 mil.lei mai mult. Realizarea veniturilor bugetului de stat în anul 2017, în comparaţie cu anii 2015 şi 2016, se prezintă în Tabelul nr.3.

Analiza datelor din tabel denotă că veniturile executate în anul 2017, faţă de perioadele precedente, relevă o tendinţă de creştere. Astfel, creşterea faţă de anii 2016 şi 2015 constituie circa 17,5% şi, respectiv, 21,1%, sau cu 5067,8 mil.lei şi, respectiv, cu 5909,5 mil.lei mai mult.

Analiza auditului privind realizarea veniturilor bugetului de stat în anul 2017 în aspectul Clasificaţiei bugetare şi conturilor trezoreriale respective, în comparaţie cu indicii precizaţi, denotă o dinamică pozitivă, comparativ cu perioada precedentă. De asemenea, se atestă că şi ponderea veniturilor bugetului de stat încasate în anul 2017 în totalul încasărilor în PIB a înregistrat o creştere. Rezultatele analizei efectuate se prezintă în Tabelul nr.1 din Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

Astfel, auditul constată că ponderea majoră în totalul veniturilor bugetului de stat revine impozitelor şi taxelor – 91,9%, acestea fiind încasate în sumă de 31201,6 mil.lei, sau cu 397,7 mil.lei peste nivelul precizat. În comparaţie cu anul 2016, nivelul acestora înregistrează o creştere de 5076,1 mil.lei. În total, veniturile bugetului de stat realizate în anul 2017 reprezintă 22,6% din PIB, care sunt în creştere cu 1,3 p.p. comparativ cu anul 2016.

Analiza auditului denotă că, în totalul veniturilor bugetului de stat, ponderea cea mai semnificativă revine celor provenite din încasările TVA, în sumă de 16788,8 mil.lei, sau 49,5%; accizelor - 5947,0 mil.lei, sau 17,5%; impozitului pe venit – 5541,4 mil.lei, sau 16,3% etc. Rezultatele analizei efectuate de audit sunt prezentate în mod grafic în Diagrama nr.1.

Diagrama nr.1

Ponderea principalelor tipuri de venituri

ale BS în totalul veniturilor BS executate în anul 2017

Sursă: Informaţii generalizate de echipa de audit conform Raportului

privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, Formularul nr.2.

Se menţionează că totalul veniturilor bugetului de stat este raportat, luând în considerare sumele restituite la TVA, accize şi impozitul pe venit, în sumă totală de 2899,4 mil.lei.

Potrivit cadrului normativ¹³, Direcţia Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor, “în scopul corectitudinii întocmirii rapoartelor lunare privind executarea BS, BASS, FAOAM şi BL, Direcţia generală Trezoreria de Stat prezintă administratorilor de venituri în a cincea zi a lunii următoare perioadei de gestiune Registrul veniturilor BS, BASS, FAOAM şi BL (Forma FI-006) în 2 exemplare, semnate de persoanele implicate, cu aplicarea ştampilei. Registrele se perfectează cumulativ de la începutul anului, pe tipuri de impozite şi taxe”. În contextul acestor prevederi, auditul a constatat că MF a efectuat în anul 2017 verificarea lunară a veniturilor BPN doar cu 4 administratori principali ai veniturilor publice, şi anume, cu SFS, SV, CNAS şi CNAM. Astfel, prin verificarea reciprocă cu SFS şi SV a veniturilor încasate, MF a asigurat conformitatea şi veridicitatea veniturilor raportate în volum de 33020,6 mil.lei, sau 97,3% din totalul veniturilor încasate în bugetul de stat, dintre care 11593,6 mil.lei administrate de Serviciul Fiscal de Stat şi 20372,6 mil.lei administrate de Serviciul Vamal.

Astfel, se atestă că 2,7%, sau 926,9 mil.lei, reprezintă veniturile încasate în bugetul de stat în anul 2017 prin sistemul trezorerial şi neconfirmate de către alţi administratori ai veniturilor publice. Aceste circumstanţe limitează auditul în posibilitatea de a se expune asupra veridicităţii şi plenitudinii informaţiei incluse în partea de venituri din Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat.

De asemenea, verificările auditului relevă că, deşi potrivit datelor din “Registrul veniturilor bugetului de stat/bugetului asigurărilor sociale de stat/fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală/bugetelor locale de la 01.01.2017 până la 31.12.2017” (Forma FI-006), contrasemnat de Serviciul Vamal, veniturile încasate la bugetul de stat de Serviciul Vamal sunt confirmate în sumă de 20372565,9 mii lei, iar în “Raportul analitic privind executarea BPN la situaţia din 31.12.2017” (Forma FA-005), veniturile încasate de către Serviciul Vamal sunt raportate cu 168,7 mii lei mai puţin. Potrivit explicaţiilor MF, situaţia menţionată a fost determinată de modificarea administratorului de venituri la tipul de taxă “Vinieta” (CBE 114638) de la Serviciul Vamal la Serviciul Fiscal de Stat. Astfel, încasările în sumă de 168,7 mii lei, din 20.02.2017, data intrării în vigoare a modificărilor cadrului normativ, înscrise după Serviciul Vamal (localitatea 0130), au fost raportate la Serviciul Fiscal de Stat.

Conform cadrului legal¹⁴, “Gestionarea colectării contribuţiilor de la plătitori, evidenţa contribuţiilor, calculele penalităţilor, precum şi urmărirea datoriilor către Fondul Viei şi Vinului se efectuează de către organele fiscale similar modului stabilit conform legislaţiei fiscale pentru administrarea impozitelor şi taxelor”. Astfel, auditul relevă că contribuţiile obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole, încasate pe parcursul anului 2017 în sumă de 20,3 mil.lei, nu au fost supuse verificărilor reciproce între MF şi SFS, contribuţiile menţionate nefiind reflectate în Registrele lunare ale veniturilor bugetului de stat (Forma FI-006). De menţionat că Registrul respectiv se perfectează cumulativ de la începutul anului, pe tipuri de impozite şi taxe, fiind o formă (raport) reglementată şi aprobată prin Ordinul MF nr.215 din 28.12.2015¹⁵ la compartimentul “Managementul încasărilor la bugetele componente ale bugetului public naţional”.

Potrivit cadrului normativ¹⁶, în cazul depistării unor divergenţe, administratorii de venit, de comun acord cu Direcţia Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor, urmau să întocmească Actul de verificare a veniturilor încasate la bugetul de stat, pentru confirmarea divergenţelor identificate. Conform explicaţiilor MF, deşi depistarea divergenţelor are loc, actele menţionate nu se întocmesc din cauza că după depistarea acestora, comunicate în regim de lucru de către administratori, corectările sunt efectuate imediat de către Direcţia Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor.

___________________________

¹² Art.63 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

¹³ Pct.3.9.1 din Normele metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.215 din 28.12.2015.

¹⁴ Art.323 alin.(11) din Legea viei şi vinului nr.57-XVI din 10.03.2006.

¹⁵ Ordinul MF nr.215 din 28.12.2015 “Cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor”.

¹⁶ Pct.3.9.3 din Normele metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.215 din 28.12.2015.

4.1.2 Încasările provenite din granturile externe debursate în bugetul de stat în anul 2017 s-au diminuat comparativ cu anul 2016.

În anul 2017 au fost semnate 3 acorduri de granturi externe în valoare totală de 53,0 mil.dol.SUA. Informaţia privind acordurile de granturi semnate în anul 2017 este prezentată în Tabelul nr.4.

Ponderea majoră în totalul granturilor acordate în anul 2017 revine grantului acordat de Comisia Europeană – 90,6% (48,0 mil.dol.SUA), urmată de Guvernul Japoniei – 9,0% (4,8 mil.dol.SUA), Agenţia Elveţiană pentru Dezvoltare şi Cooperare – 0,4% (0,2 mil.dol.SUA).

Comparativ cu anul 2016, debursările din granturile externe s-au diminuat cu 283,0 mil.lei, constituind la situaţia din 31.12.2017 suma de 993,0 mil.lei, dintre care: granturi pentru susţinerea bugetului de stat – 739,6 mil.lei, granturi pentru proiecte investiţionale – 253,3 mil.lei. Din granturile semnate în anul 2017, au fost debursate 500,0 mii lei din grantul acordat de Agenţia Elveţiană pentru Dezvoltare şi Cooperare pentru implementarea Proiectului “Consolidarea cadrului instituţional al Republicii Moldova în domeniul migraţiei şi dezvoltării”, în valoare de 4,0 mil.lei.

Verificările auditului privind veridicitatea datelor incluse în informaţiile privind granturile primite în anul 2017 (993,0 mil.lei), prezentate de responsabilii din cadrul MF, şi datele reflectate în Raportul privind executarea bugetului de stat (Formularul nr.2) la Cod ECO 13 “Granturi” (992,9 mil.lei) au stabilit divergenţe între acestea de 0,1 mil.lei. Potrivit explicaţiilor MF, aceste divergenţe sunt cauzate de fluctuaţia cursului de schimb valutar la data înregistrării de către donator a debursării şi la data înregistrării în Trezoreria de Stat.

4.1.3 Restituirea TVA şi accizelor în anul 2017 s-a încadrat în limitele aprobate prin Legea bugetului de stat cu unele neconformităţi la capitolul TVA, iar restituirile impozitului pe venit au depăşit limita bugetară.

Prin Legea bugetului de stat pentru anul 2017, pentru restituirea TVA au fost aprobate mijloace în sumă de 2303,6 mil.lei. Urmare a modificărilor operate pe parcursul anului, mijloacele destinate restituirii TVA au fost precizate în sumă de 2642,7 mil.lei, sau cu 339,1 mil.lei mai mult (+15,0%).

Analiza auditului referitor la executarea restituirilor TVA a constatat că în perioada auditată acestea au însumat 2642,6 mil.lei, fiind cu 0,1 mil.lei mai puţin faţă de indicatorul precizat. Totodată, verificările auditului atestă că în ultimii 3 ani s-a înregistrat o tendinţă stabilă de creştere a volumului TVA restituită din bugetul de stat. Astfel, în anul 2017, comparativ cu anul 2016, acestea au înregistrat o creştere cu 70,9 mil.lei (3,0%) şi, respectiv, comparativ cu anul 2015, cu 573,8 mil.lei (28,0%). În anul 2017, de restituirea TVA au beneficiat 1115 contribuabili, sau cu 100 de agenţi economici mai mult decât în perioada precedentă. De asemenea, în baza activităţilor efectuate de audit, s-a identificat că 244 de documente de plată pentru restituirea TVA în sumă de 77,4 mil.lei, prezentate MF pentru achitare după data de 21.12.2017, nu au fost executate/achitate contribuabililor. Cauza neachitării, potrivit explicaţiilor MF, a fost epuizarea alocaţiilor aprobate în scopurile menţionate.

Conform cadrului legal¹⁷, “restituirea TVA se efectuează numai subiectului impozabil care dispune de decizie de restituire a TVA în contul stingerii datoriilor faţă de bugetul public naţional, iar în lipsa datoriilor, la cererea subiectului impozabil, în contul viitoarelor obligaţii ale acestuia faţă de bugetul public naţional sau la contul bancar al subiectului impozabil respectiv. Se interzice restituirea TVA în contul stingerii datoriilor creditorilor subiectului impozabil care dispune de decizie de restituire a TVA, inclusiv persoanelor juridice şi fizice secundari.”.

Urmare a verificărilor auditului privind regularitatea aplicării acestor prevederi, s-a constatat că în perioada auditată, contrar prevederilor legale, au fost efectuate restituiri ale TVA direct Oficiului Naţional al Viei şi Vinului (persoană terţă) pentru achitarea plăţilor obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole. Astfel, testările de fond ale auditului au constatat 81 de cazuri de restituiri ale TVA efectuate în contul achitării restanţelor contribuabililor la contribuţiile obligatorii ale producătorilor de produse vitivinicole, în sumă totală de 9,1 mil.lei.

Evaluarea de către audit a efectului neconformităţilor constatate la restituirea TVA relevă că iregularitatea menţionată este sub nivelul materialităţii la totalul veniturilor şi la poziţia bugetară “restituiri TVA”, în acelaşi timp depăşind nivelul stabilit la “Taxe pentru servicii specifice” (cod-1144). În esenţă, aceasta a condiţionat denaturarea raportării plăţilor aferente restituirii TVA în anul 2017 cu 9,1 mil.lei mai mult, precum şi în aceeaşi mărime, majorarea încasărilor de venituri la poziţiile Clasificaţiei bugetare¹⁸ “Plata obligatorie a producătorilor de produse vitivinicole” (cod-114640), “Taxe pentru servicii specifice” (cod-1144) şi, respectiv, totalul veniturilor.

Potrivit motivaţiei MF, restituirile TVA menţionate au fost efectuate ţinând cont de faptul că “Plata obligatorie a producătorilor de produse vitivinicole” (cod-114640), potrivit Clasificaţiei bugetare¹⁹, este atribuită la “Taxe pentru servicii specifice” (cod-1144).

În contextul celor expuse, auditul menţionează circumstanţele identificate şi expuse în capitolul precedent al prezentului Raport (4.1.1), tipul de venit “Plata obligatorie a producătorilor de produse vitivinicole” nu s-a regăsit în Registrul veniturilor bugetului de stat (Forma FI-006) confirmat de SFS. Mai mult decât atât, SFS, prin indicarea în decizia de restituire a TVA în contul achitării “plăţii obligatorii a producătorilor de produse vitivinicole Oficiului Naţional al Viei şi Vinului”, conduce la generarea neconformităţilor şi de către Direcţia Trezoreria de Stat, care efectuează plăţile la acest capitol, ca urmare denaturând şi unii indicatori la partea de venituri.

Potrivit datelor raportate de MF, restituirea accizelor în anul 2017 a însumat 212,6 mil.lei, sau cu 3,4 mil.lei (-2,0%) mai puţin decât limita precizată în buget. Analiza auditului relevă că sumele restituirilor la accize relevă în dinamică o tendinţă variabilă, fiind mai mult cu 45,6 mil.lei faţă de anul 2016 şi mai puţin cu 8,2 mil.lei faţă de anul 2015.

Conform datelor raportate de MF, în anul 2017 din bugetul de stat au fost efectuate restituiri ale impozitului pe venitul persoanelor fizice în sumă totală de 44,2 mil.lei. Verificările auditului constată că suma restituirilor real efectuate depăşeşte cu 1,9 mil.lei (4,5%) indicatorii precizaţi în legea bugetară anuală.

___________________________

¹⁷ Art.1011 alin.(4) din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (în continuare – Codul fiscal).

¹⁸ Ordinul ministrului finanţelor nr.208 din 24.12.2015 “Privind Clasificaţia bugetară”.

¹⁹ Ordinul ministrului finanţelor nr.208 din 24.12.2015 “Privind Clasificaţia bugetară”.

4.1.4 Deficitul bugetar şi sursele de finanţare au fost raportate în corespundere cu cadrul de evidenţă.

Verificările auditului asupra Raportului privind executarea indicatorilor generali şi surselor de finanţare ale bugetului de stat²⁰ pentru anul 2017 au constatat că execuţia bugetului de stat la 31.12.2017 s-a încheiat cu un deficit de (-1531,7) mil.lei. Comparativ cu nivelul deficitului precizat, acesta este cu 2492,5 mil.lei mai puţin, sau 38,1% faţă de indicatorul precizat. Tendinţele deficitului bugetului de stat pe anul 2017, comparativ cu anul 2016 şi, respectiv, cu anul 2015, precum şi ponderea acestuia în PIB sunt prezentate în Tabelul nr.5.

Astfel, analizând rezultatul execuţiei bugetului de stat în anul 2017, comparativ cu anul 2016, când deficitul bugetar însuma 3433,7 mil.lei, se constată o descreştere a deficitului bugetar, în valoare absolută cu 1902,0 mil.lei, sau de 55,4%. De asemenea, comparativ cu anul 2015, deficitul bugetului de stat pentru anul 2017 a înregistrat o descreştere cu 533,5 mil.lei, sau de 25,8%.

Ca pondere în PIB, deficitul realizat în anul 2017 a constituit 1,0%, sau cu 1,9 p.p. mai puţin decât indicatorul prognozat (2,9%).

Examinările auditului, cât şi contrapunerea datelor raportate de MF cu datele modificărilor operate pe parcursul anului de gestiune, au relevat că, conform prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2017, iniţial deficitul bugetului de stat a fost aprobat în volum de 4155,6 mil.lei. Urmare a modificărilor efectuate pe parcursul anului, deficitul bugetului de stat a fost precizat în volum de 4030,2 mil.lei, situaţia fiind prezentată în Tabelul nr.6.

În baza analizei efectuate, auditul denotă că MF raportează deficitul bugetului de stat precizat în volum de 4024,2 mil.lei, sau cu 5,9 mil.lei mai puţin, în condiţiile intrării suplimentare, în aceeaşi mărime, a mijloacelor provenite din surse externe în posesia MAI şi SV. Astfel, potrivit motivaţiei MF, diferenţa de 5,9 mil.lei a fost condiţionată de modificarea de către MF²¹, la solicitarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă al MAI (nr.19/8-2430 din 08.12.2017), urmare a intrării mijloacelor în sumă de 2779,4 mil.lei, care reprezintă tranşa finală transferată de către donator în cadrul Proiectului “Îmbunătăţirea serviciilor mobile terestre şi avia de intervenţie de urgenţă SMURD”, precum şi în baza cererii SV (nr.28/08 din 14.08.2017) privind mijloacele intrate suplimentar cu titlu gratuit din partea Comisiei Europene “Granturi capitale primite de la organizaţiile internaţionale pentru proiecte finanţate din surse externe pentru bugetul de stat”, pentru implementarea Proiectului “IMPEFO” (Laboratorul Serviciului Vamal), în sumă de 3189,6 mil.lei.

Potrivit cadrului legal²², “sursele de finanţare a bugetului sunt operaţiuni cu instrumente ale datoriei; operaţiuni aferente vânzării şi privatizării patrimoniului public; operaţiuni cu soldurile în conturile bugetului; alte operaţiuni cu activele financiare şi cu datoriile bugetului”.

Verificările auditului asupra conformităţii finanţării deficitului bugetului de stat în anul 2017 denotă că rezultatele executării surselor de finanţare a deficitului au fost: i) active financiare în sumă de (-250,0 mil.lei); ii) datorii în sumă de 3421,2 mil.lei, dintre care datoriile interne – 1118,4 mil.lei, şi împrumuturi externe – 3625,9 mil.lei; şi iii) modificarea soldului de mijloace băneşti în sumă de (-1639,5 mil.lei). Totodată, pe parcursul anului au fost rambursate împrumuturi externe în sumă de (-1323,1 mil.lei).

Referitor la sursa de finanţare a deficitului formată din active financiare, auditul menţionează că, potrivit prevederilor hotărârilor Guvernului²³, în anul 2017 MF a alocat din contul mijloacelor prevăzute în BS, pentru majorarea capitalului social al Î.S. Fabrica de Sticlă din Chişinău – 12,5 mil.lei, şi S.A. “MoldFarm” – 1,0 mil.lei, în total reprezentând 21,3% din volumul precizat la poziţia “Majorarea volumului acţiunilor şi a cotei părţi în capitalul social în interiorul ţării” (cod-4151).

Mijloacele obţinute din privatizarea pachetului de acţiuni/cotelor sociale/proprietatea publică au însumat 166,1 mil.lei, sau 68,1% faţă de indicatorul precizat al poziţiei respective. Verificările şi contrapunerile efectuate de către audit referitor la încasările înregistrate în evidenţa Trezoreriei de Stat cu datele raportate nu au constatat divergenţe.

Alte mijloace interne ale bugetului care au servit ca surse de finanţare a deficitului în sumă de 210,6 mil.lei, sau 30,1% din volumul precizat, au fost formate urmare a transferării în bugetul de stat a mijloacelor încasate din valorificarea activelor băncilor care se află în proces de lichidare (BC “Investprivatbank” S.A. – 0,7 mil.lei, şi, respectiv, BC “Banca de Economii” S.A., BC “Banca Socială” S.A., BC “Unibank” S.A. în sumă totală de 209,9 mil.lei). Totodată, se atestă că, potrivit datelor MF, la situaţia din 31.12.2017 datoria băncilor sus-menţionate faţă de MF însuma 13408,9 mil.lei, urmare a asumării obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat acordate acestora.

___________________________

²⁰ Formularul nr.1 “Raportul privind executarea indicatorilor generali şi sursele de finanţare ale bugetului de stat”, aprobat prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

²¹ Art.16 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

²² Art.30 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

²³ HG nr.428 din 13.06.2017 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare” şi HG nr.1093 din 19.12.2017 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

4.1.5 Soldurile de mijloace băneşti la începutul şi la finele anului bugetar au fost raportate conform regulilor stabilite.

Potrivit Raportului privind executarea indicatorilor generali şi surselor de finanţare ale bugetului de stat, Bilanţul contabil privind executarea bugetului de stat²⁴, soldurile mijloacelor băneşti la situaţia din 31.12.2017 au însumat 4933,9 mil.lei.

Examinările auditului denotă majorarea soldurilor cu 1635,7 mil.lei (50,0%), comparativ cu situaţia din 31.12.2016. Preponderent, această majorare este condiţionată de nivelul de executare a părţii de venituri şi de gradul scăzut de valorificare a alocaţiilor bugetare aprobate.

Verificările auditului relevă că soldul mijloacelor băneşti în conturile bugetului de stat este constituit: i) în monedă naţională – 2372,5 mil.lei, ii) în valută străină – 2439,6 mil.lei şi iii) din soldul de mijloace pe conturi curente în afara sistemului trezorerial – 121,8 mil.lei. De menţionat că soldul de mijloace pentru conturile curente în afara sistemului trezorerial (121,8 mil.lei) este aferent conturilor desemnate pentru: i) 15 proiecte investiţionale conform cerinţelor donatorilor externi, ii) 40 ambasade şi consulate ale Republicii Moldova în străinătate, iii) Comisia Naţională a RM pentru UNESCO şi iv) 2 centre de reabilitare pentru copii, a invalizilor şi pensionarilor amplasate în localitatea Sergheevca, Ucraina.

Totodată, în aspectul instituţiilor financiare, soldul mijloacelor băneşti raportate la situaţia din 31.12.2017 sunt înregistrate: i) în CUT - 1863,5 mil.lei; ii) în conturile BNM – 2439,6 mil.lei; iii) în cont de depozit la BNM - 508,9 mil.lei; iv) în conturile MAIB - 0,1 mil.lei; v) în conturile din afara sistemului trezorerial - 121,8 mil.lei. Verificările auditului au constatat că soldurile mijloacelor băneşti menţionate sunt confirmate prin extrasele bancare şi trezoreriale. De asemenea, verificările auditului menţionează că totalul sumei de 508,9 mil.lei din contul de depozit la BNM este aferent constituirii rezervei de lichidităţi, urmare emiterii obligaţiunilor de stat prin majorarea datoriei de stat interne, cu încadrarea în plafonul stabilit prin Legea bugetară anuală.

Concomitent, referitor la soldurile din conturile din afara sistemului trezorerial, auditul denotă că acestea sunt consolidate în baza rapoartelor autorităţilor/instituţiilor bugetare. În acelaşi timp, confirmarea soldurilor la proiectele investiţionale din granturi şi credite externe aflate la conturile în bănci comerciale se efectuează prin prezentarea lunară a “Rapoartelor privind executarea bugetului în afara sistemului trezorerial” (FD-040), cu anexarea Informaţiei confirmată prin extrasele băncilor comerciale în care sunt deservite proiectele respective.

Urmare a contrapunerii datelor vizând soldurile de mijloace băneşti la 01.01.2017, reflectate în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, cu datele din 31.12.2016, reflectate în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, auditul nu a constatat abateri.

___________________________

²⁴ Formularul nr.1 “Raportul privind executarea indicatorilor generali şi sursele de finanţare ale bugetului de stat” şi Formularul nr.10 “Bilanţul contabil privind executarea bugetului de stat” aprobate prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

4.1.6 Regularitatea deschiderii/închiderii conturilor trezoreriale ale autorităţilor/instituţiilor bugetare, urmare a reorganizării unor APC

În anul 2017 a fost efectuată reforma administraţiei publice centrale, iniţiate în conformitate cu Hotărârea Parlamentului nr.189 din 21.07.2017 “Pentru aprobarea listei ministerelor”. Procedura de reorganizare s-a efectuat în baza Hotărârii Guvernului nr.594 din 26.07.2017 “Cu privire la restructurarea administraţiei publice centrale de specialitate”. Astfel, din 16 ministere, 4 au fost reorganizate prin absorbţia a 11 ministere, iar 5 nu au suportat modificări/reorganizări.

Verificările auditului referitor la deschiderea/închiderea conturilor trezoreriale ale autorităţilor/instituţiilor bugetare, urmare a reorganizării unor APC, au constatat următoarele.

Conform cadrului normativ²⁵, Ministerul Finanţelor urma să prezinte Guvernului, în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a hotărârii menţionate, proiectul hotărârii Guvernului privind redistribuirea alocaţiilor, aprobate prin Legea bugetului de stat pentru anul 2017 nr.279 din 16 decembrie 2016, între ministere, alte autorităţi administrative centrale şi structuri organizaţionale din sfera lor de competenţă.

Activităţile de audit efectuate au relevat că Ministerul Finanţelor nu a stipulat termenele de închidere a conturilor trezoreriale ale autorităţilor/instituţiilor bugetare reorganizate, din care cauză procedura de închidere a conturilor trezoreriale a derulat în perioada 19.09.2017 –31.03.2018, fapt confirmat şi prin informaţia prezentată de Trezoreria Regională Chişinău – bugetul de stat.

Astfel, soldurile veniturilor colectate şi ale altor mijloace a 41 de autorităţi/instituţii bugetare reorganizate au fost transferate, în sumă totală de 17,8 mil.lei, urmare a închiderii conturilor trezoreriale vechi la conturile trezoreriale noi. Informaţia detaliată este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Totodată, după închiderea şi transferarea soldurilor veniturilor colectate, au fost admise şi efectuate corectări ale soldurilor la conturile trezoreriale noi deschise pentru 25 din 41 de instituţii bugetare, în sumă de 3,7 mil.lei, urmare a redistribuirii alocaţiilor aprobate prin Legea bugetului de stat pentru anul 2017 între ministere, alte autorităţi administrative centrale şi structuri organizaţionale din sfera lor de competenţă.

La situaţia din 31.12.2017, se atesta neînchiderea la 6 APC reorganizate/absorbite a conturilor trezoreriale cu soldurile mijloacelor intrate temporar în posesie în sumă totală de 830,6 mii lei, dintre care: 701,2 mii lei revin Ministerului Sănătăţii; 105,0 mii lei – Ministerului Educaţiei; 12,4 mii lei – Ministerului Culturii, şi 11,7 mii lei – Ministerului Mediului etc., acestea fiind închise prin transferul mijloacelor la conturile noi deschise în Trezoreria Regională Chişinău – bugetul de stat. Informaţii detaliate se prezintă în Tabelul nr.3 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

În cazul Ministerului Educaţiei, care la 31.12.2017 înregistra un sold de 105,0 mii lei, auditul nu a putut verifica reflectarea acestuia în Bilanţul contabil, din cauza că acesta a fost prezentat Ministerului Finanţelor după finalizarea auditului, la data de 24.05.2018.

___________________________

²⁵ HG nr.594 din 26.07.2017 “Cu privire la restructurarea administraţiei publice centrale de specialitate” (în continuare – HG nr.594 din 26.07.2017).

4.1.7 Efectuarea transferurilor interbugetare

Pentru anul 2017, în bugetul de stat au fost aprobate transferuri către alte bugete în sumă de 16926,6 mil.lei, dintre care: BASS – 6105,2 mil.lei, FAOAM – 2593,0 mil.lei, BUAT – 8228,4 mil.lei. Ulterior, prin modificările operate în Legea bugetului de stat, valoarea transferurilor a ajuns la suma de 17834,2 mil.lei, inclusiv transferurile către BASS – 6023,5 mil.lei (-81,7 mil.lei) şi către BUAT – 9217,7 mil.lei (+989,3 mil.lei).

Verificările auditului privind executarea transferurilor de la bugetul de stat au stabilit că volumul acestora a constituit 17662,1 mil.lei, nivelul de executare fiind de 99,0%, sau cu 0,7 p.p. mai puţin faţă de anul 2016, inclusiv: către BASS – 5941,0 mil.lei, cu un nivel de executare de 98,6%, sau cu 0,8 p.p. mai puţin faţă de anul 2016, FAOAM – 2593,0 mil.lei, cu un nivel de executare de 100%, şi BUAT – 9128,1 mil.lei, cu un nivel de executare de 99,0%, sau cu 0,9 p.p. mai puţin faţă de anul 2016.

Ponderea transferurilor de la bugetul de stat în totalul veniturilor proprii ale bugetelor componente ale BPN a constituit 33,3% la BASS, 41,4% la FAOAM (în descreştere cu 2,2 p.p. faţă de anul 2016) şi 70,0% la BUAT (în creştere cu 2,5 p.p. faţă de anul 2016). Dinamica veniturilor proprii ale BASS şi FAOAM a înregistrat un ritm de creştere pozitiv, devansând volumul transferurilor interbugetare. Deşi totalul veniturilor proprii ale BUAT a înregistrat o creştere de 0,1 mlrd.lei comparativ cu anul 2016, acesta a rămas la un nivel inferior nivelului transferurilor interbugetare. Analiza auditului referitor la coraportul transferurilor de la bugetul de stat faţă de veniturile proprii ale bugetelor componente ale BPN se prezintă în Diagrama nr.2.

Diagrama nr.2

Sinteza executării transferurilor

de la bugetul de stat* în comparaţie cu veniturile proprii ale

bugetelor componente ale BPN în perioada 2015-2017

*Notă: Transferurile în conformitate cu art.3 lit.a) din Legea bugetului de stat pentru anul 2017.

Sursă: Informaţii generalizate de echipa de audit în baza datelor prezentate de Ministerul Finanţelor.

Volumul transferurilor de la bugetul de stat către BUAT a fost aprobat iniţial la nivel de 8228,4 mil.lei, iar în urma rectificărilor a fost majorat până la 9217,7 mil.lei (+989,3 mil.lei), executarea de casă constituind 9128,1 mil.lei, sau cu 89,6 mil.lei mai puţin decât nivelul precizat. Totodată, comparativ cu anul 2016, volumul transferurilor de la bugetul de stat s-a majorat cu 1353,5 mil.lei. În mare parte, această majorare se datorează faptului că, prin modificările operate în Legea privind finanţele publice locale nr.397 din 16.10.2003²⁶ şi Legea fondului rutier nr.720 din 02.02.1996²⁷, ambele cu aplicare din 1 ianuarie 2017, transferurile de la bugetul de stat către BUAT au fost suplinite cu un tip nou de transferuri cu destinaţie specială, şi anume “infrastructura drumurilor publice locale”. Astfel, la precizarea bugetului de stat pentru întreţinerea drumurilor locale au fost alocate 736,2 mil.lei.

Auditul atestă că în anul 2017 volumul transferurilor de la bugetul de stat către BUAT (9128,1 mil.lei) a devansat de circa 2,3 ori volumul veniturilor proprii încasate (3909,0 mil.lei), ceea ce relevă gradul înalt de dependenţă a BUAT faţă pe bugetul de stat. De menţionat că, pe de o parte, situaţia este cauzată de implementarea noului sistem de transferuri, cât şi de propunerile MF de continuare a efectuării transferurilor de compensare temporară, iar pe de altă parte, de lipsa capacităţilor şi responsabilităţii APL de a-şi consolida baza fiscală proprie.

Conform prevederilor legale²⁸, BUAT beneficiază de transferuri cu destinaţie generală şi de transferuri cu destinaţie specială. Conform art.IV din Legea nr.267 din 01.11.2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, Guvernul a fost abilitat cu dreptul de a forma în componenţa bugetului de stat un fond de compensare, în proporţie de până la 1% din veniturile bugetului de stat pe o perioadă de 2 ani (2015 şi 2016), pentru acoperirea riscurilor apărute în urma descentralizării financiare a UAT. La expirarea prevederilor legii menţionate, prin art.17 din Legea bugetului de stat pentru anul 2017 Guvernul iarăşi se abilitează cu dreptul de a forma în componenţa bugetului de stat un fond de compensare, în proporţie de până la 0,5% din veniturile bugetului de stat, “în legătură cu rezultatele modeste în vederea consolidării bazei de venituri proprii ale administraţiilor publice locale”.

Astfel, în anul 2017 transferurile cu destinaţie generală au constituit 1211,1 mil.lei, cu nivelul de executare de 100%, transferurile cu destinaţie specială – 7818,2 mil.lei, cu nivelul de executare de 98,8%, sau mai puţin cu 89,6 mil.lei. În afara acestora, de la bugetul de stat au fost efectuate către BUAT transferuri în sumă totală de 98,8 mil.lei, din care 84,3 mil.lei – din fondul de compensare şi alte transferuri curente cu destinaţie generală²⁹ în sumă de 14,5 mil.lei (“pentru compensarea majorării de la 1 ianuarie 2017 a cuantumului alocaţiei lunare pentru întreţinerea unui copil în serviciile casă de copii de tip familial şi asistenţă parentală profesionistă, pentru compensarea majorării salariale (cu indicele 1,2) pentru asistenţii sociali din cadrul serviciului de asistenţă socială comunitară, precum şi pentru acoperirea cheltuielilor efectuate în anul 2016 din contul veniturilor proprii ale bugetelor locale pentru măsurile de protecţie socială finanţate din contul transferurilor cu destinaţie specială de la bugetul de stat”).

Analiza efectuată privind sinteza executării transferurilor de la bugetul de stat către BUAT în anul 2017 se prezintă în Tabelul nr.7.

Verificările auditului şi contrapunerea datelor din Raportul privind transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale pe anul 2017³⁰ cu datele Informaţiei privind executarea bugetelor locale pe venituri la situaţia din 31.12.2017, care prezintă date agregate din sistemul de evidenţă al Ministerului Finanţelor, au identificat că din bugetul de stat au fost alocate transferuri cu destinaţie specială în valoare de 424,4 mil.lei, care nu sunt parte componentă a Anexei nr.5 din Legea bugetului de stat pentru anul 2017³¹. La solicitarea echipei de audit, Ministerul Finanţelor a prezentat o notă informativă prin care se atestă că din acestea, 312,9 mil.lei au fost executate/transferate din următoarele fonduri:

1) Fondul Ecologic Naţional din Moldova –191,8 mil.lei;

2) Fondul de Investiţii Sociale din Moldova – 29,2 mil.lei;

3) Fondul Republican de Susţinere Socială a Populaţiei – 82,5 mil.lei;

4) Fondul de intervenţie al Guvernului – 9,4 mil.lei.

În opinia echipei de audit, în vederea asigurării principiului de transparenţă în relaţiile dintre bugetul de stat şi bugetele locale, se consideră oportun aplicarea procedurilor privind modificarea anexei corespunzătoare la Legea bugetară anuală.

Concomitent, au fost alocate BUAT transferuri în sumă de 111,5 mil.lei, pentru realizarea prevederilor:

1) Legii nr.1225-XII din 08.12.1992 privind reabilitarea victimelor represiunilor politice – 12,7 mil.lei;

2) Legii nr.154-XVI din 05.07.2007 privind acordarea compensaţiei unice pentru conectarea la conducta de gaze naturale a unor categorii de populaţie din mediul rural – 0,03 mil.lei;

3) Hotărârii Guvernului nr.584 din 24.07.2017 “Cu privire la aprobarea Programului activităţilor de reintegrare a ţării pe anul 2017” – 11,8 mil.lei;

4) Hotărârii Guvernului nr.836 din 13.09.2010 “Cu privire la acordarea indemnizaţiilor unice pentru construcţia sau procurarea spaţiului locativ sau restaurarea caselor vechi unor categorii de cetăţeni” – 7,7 mil.lei;

5) Hotărârii Guvernului nr.183 din 22.03.2017 “Privind finanţarea lucrărilor de renovare a instituţiilor de învăţământ primar, gimnazial şi liceal din subordinea autorităţilor administraţiei publice locale în anul 2017” – 79,3 mil.lei.

___________________________

²⁶ Art.11 alin.(1) din Legea nr.397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale (în continuare – Legea nr.397 din 16.10.2003).

²⁷ Art.1 alin.(2) din Legea fondului rutier nr.720 din 02.02.1996.

²⁸ Art.9 din Legea nr.397 din 16.10.2003.

²⁹ Art.3 lit.a) din Legea bugetului de stat pentru anul 2017.

³⁰ Formularul nr.5 “Raport privind transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale”, aprobat prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

³¹ Anexa nr.5 “Volumul transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale” din Legea bugetului de stat pentru anul 2017.

4.2 Aspectele de conformitate

4.2.1 Nerespectarea calendarului bugetar pentru elaborarea, aprobarea şi raportarea bugetului de stat pentru anul 2017

Conform cadrului legal³², calendarul bugetar reprezintă un plan de activităţi aferente procesului bugetar, în care sunt stabilite termenele de realizare a acestora şi autorităţile responsabile. Principalele activităţi şi termene-limită ale calendarului bugetar sunt prevăzute în art.47 al Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014.

Pentru executarea prevederilor legale prin Ordinul MF nr.209 din 24.12.2015, a fost aprobat Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului, în care sunt stabilite etapele principale şi responsabilităţile pentru elaborarea şi adoptarea legii anuale a bugetului de stat, acţiunile şi termenele de realizare a acestora. Verificările efectuate de audit au constatat:

- nerespectarea termenelor prevăzute de cadrul legal la etapa de elaborare a proiectului bugetului de stat şi, respectiv, la etapa de adoptare a Legii bugetului de stat pentru anul 2017. Astfel, MF a remis pentru examinare şi aprobare Guvernului proiectul Legii bugetului de stat pentru anul 2017 cu o întârziere de 78 de zile (la data de 02.12.2016), respectiv, acesta fiind aprobat³³ cu o întârziere de 51 de zile. Drept urmare, Parlamentul a adoptat Legea bugetului de stat pentru anul 2017 la data de 16.12.2016³⁴, însă cadrul legal³⁵ prevede că termenul-limită de adoptare a Legii bugetare pe anul următor este de până la 1 decembrie;

- nerespectarea termenelor de prezentare a rapoartelor financiare de către autorităţile/instituţiile bugetare. Astfel, din 45 APC, doar 33 de autorităţi (73%) au prezentat rapoartele financiare în termenul prevăzut³⁶, situaţia fiind prezentată în Tabelul nr.8.

Analiza datelor din tabel atestă că 6 APC nu s-au încadrat cu prezentarea rapoartelor financiare pentru anul 2017 nici în termenul prelungit. Astfel, ultimele rapoarte au fost prezentate la data de 27.04.2018 de către MSMPS. Deşi, MECC a prezentat rapoartele la data de 17.04.2018, acestea i-au fost restituite de către MF din cauza multiplelor greşeli.

Potrivit motivaţiei MF, prelungirea termenului de prezentare a rapoartelor financiare pentru anul 2017, precum şi nerespectarea termenelor stipulate de către unele APC au fost cauzate de restructurarea administraţiei publice centrale de specialitate³⁷, concedierea persoanelor-cheie din serviciul contabil şi angajarea persoanelor noi în APC reorganizate. În aşa mod, nu a fost asigurată continuitatea bunei activităţi a serviciului financiar-contabil al instituţiilor reorganizate.

De asemenea, conform cadrului legal³⁸, MF urma să prezinte spre auditare Curţii de Conturi Raportul anual privind executarea bugetului de stat până la data de 15 aprilie 2018. În realitate, acesta a fost prezentat echipei de audit la 17.04.2018³⁹.

Totodată, conform Calendarului activităţilor pentru întocmirea Raportului anual privind executarea bugetului de stat⁴⁰, MF urma să prezinte Guvernului Raportul anual privind executarea bugetului de stat până la 30.04.2018. Auditul relevă că Raportul a fost prezentat Guvernului la data de 22.05.2018 prin Scrisoarea Ministerului Finanţelor nr.12/4-3-72/488.

___________________________

³² Art.3 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

³³ HG nr.1294 din 05.12.2016 “Privind aprobarea proiectului legii bugetului de stat pe anul 2017”.

³⁴ Legea bugetului de stat pentru anul 2017.

³⁵ Art.47 alin.(1) lit.e) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

³⁶ Ordinul MF nr.06 din 10.01.2018 “Cu privire la aprobarea termenelor de prezentare a rapoartelor financiare pentru anul 2017”.

³⁷ HG nr.594 din 26.07.2017.

³⁸ Art.47. lit f) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

³⁹ Scrisoarea MF nr.12/4-7-63 din 17.04.2018.

⁴⁰ Pct.12 din Anexa nr.3 la Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

4.2.2 Modificările operate pe parcursul anului 2017 la indicatorii bugetar-fiscali aprobaţi iniţial au fost generate de gradul de realizare a veniturilor bugetului de stat.

Pentru anul 2017, în bugetul de stat iniţial au fost aprobate venituri în sumă de 32839,2 mil.lei. Prin operarea modificărilor din 17.03.2017 şi din 10.11.2017 la Legea bugetară anuală, a fost majorat totalul veniturilor bugetului de stat cu 385,9 mil.lei şi, respectiv, cu 541,6 mil.lei.

Verificările auditului au constatat că MF, fiind autorizat prin cadrul legal⁴¹, a modificat/majorat veniturile bugetului de stat cu 11604,2 mii lei, dintre care granturile pentru proiecte investiţionale – cu 9772,5 mii lei, şi donaţiile pentru instituţiile bugetare – cu 1831,7 mii lei.

Deşi, potrivit cadrului legal⁴², “pe parcursul unui an bugetar pot fi efectuate, de regulă, cel mult două modificări ale bugetelor componente ale bugetului public naţional, care se adoptă nu mai degrabă de 1 iulie şi nu mai târziu de 15 noiembrie, cu excepţia cazurilor prevăzute la art.69 alin. (4)”, verificările auditului au constatat că pe parcursul anului au fost operate 4 modificări la Legea bugetului de stat pentru anul 2017. Astfel, prima modificare a fost efectuată pe data de 17.03.2017, adică înainte de termenul stabilit – 1 iulie, şi ultima modificare, a patra, a fost efectuată la data de 10.11.2017, încadrându-se în termenul limită de 15 noiembrie.

Analiza informaţiei cu privire la principalii indicatori de venituri ai bugetului de stat executaţi în anul 2017 se prezintă în Tabelul nr.5 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Astfel, analiza efectuată denotă că, similar anilor precedenţi, la 5 poziţii de venituri încasările au fost peste nivelul prevăzut, în total cu circa 541,4 mil.lei mai mult (cu 305,3 mil.lei – la accize; cu 112,3 mil.lei – la taxa asupra comerţului exterior şi operaţiunile externe; cu 60,6 mil.lei – la TVA; cu 37,0 mil.lei – la amenzi şi sancţiuni; cu 26,2 mil.lei – la taxe şi plăţi pentru utilizarea mărfurilor şi pentru practicarea unor genuri de activitate etc.). Totodată, la 6 poziţii de venituri, încasările au fost sub nivelul prevăzut, în total cu circa 371,8 mil.lei mai puţin (cu 188,9 mil.lei – la granturi primite; cu 80,7 mil.lei – la impozitul pe venit; cu 43,8 mil.lei – la venituri din vânzarea mărfurilor şi serviciilor; cu 33,3 mil.lei – la alte venituri; cu 11,7 mil.lei – la impozite pe proprietate; cu 13,4 mil.lei – la taxa pentru folosirea drumurilor etc.).

De asemenea, analiza auditului denotă că în structura veniturilor se atestă abateri semnificative ale estimărilor iniţiale faţă de cele realizate în ambele sensuri, respectiv, subestimări sau supraestimări care au influenţat într-o măsură oarecare şi nivelul executării veniturilor raportate. Astfel, supraestimări semnificative ale veniturilor bugetului de stat au fost constatate la:

- granturi primite – cu 1843,8 mil.lei (dintre care, pentru susţinerea bugetului – 1589,3 mil.lei, şi pentru proiecte de finanţare din surse externe – 293,7 mil.lei, cauzate de prognoze prea optimiste în cazul veniturilor bugetare din sumele care urmau a fi primite din partea UE şi altor donatori externi);

- accize la berea produsă pe teritoriul Republicii Moldova – cu 6,5 mil.lei;

- taxe pentru servicii specifice – cu 2,3 mil.lei;

- taxe şi plăţi pentru utilizarea mărfurilor şi pentru practicarea unor genuri de activitate – cu 89,9 mil.lei, în special a celor legate de domeniul jocurilor de noroc;

- alte venituri şi venituri neidentificate – cu 48,1 mil.lei etc.

Concomitent, subestimări semnificative ale veniturilor bugetului de stat la etapa iniţială de elaborare a bugetului respectiv au fost constatate la următoarele tipuri de venituri:

- impozitul pe venit – cu 559,2 mil.lei (dintre care, 143,8 mil.lei – impozitul pe venitul persoanelor fizice, şi 415,4 mil.lei – impozitul pe venitul persoanelor juridice), cauzate de: i) creşterea salariului mediu lunar pe economie cu 12,3%, comparativ cu 7,6% luate în calcul la elaborarea indicatorilor bugetari, şi ii) majorarea bazei de calcul a impozitului pe venit al persoanelor juridice;

- taxa pe valoarea adăugată – cu 824,4 mil.lei, cauzată de creşterea ritmului importurilor cu 18,1% faţă de cele luate în calcul la proiectul bugetului (9,0%), precum şi de creşterea livrărilor impozabile la cota standard şi a numărului plătitorilor de TVA cu circa 8%;

- accize – cu 872,8 mil.lei, cauzate de creşterea numărului autoturismelor importate cu circa 2,6 ori, inclusiv din contul supraîncasărilor de la importul autoturismelor care au fost introduse în ţară până la data de 1 noiembrie 2016, care au fost devamate cu reducerea cotei accizelor de 70,0%, precum şi de creşterea volumului importurilor la unele produse petroliere;

- alte taxe pentru mărfuri şi servicii – cu 375,9 mil.lei;

- taxa asupra comerţului exterior şi operaţiunilor externe – cu 325,6 mil.lei, condiţionată de majorarea ritmului de creştere a comerţului exterior faţă de cel prognozat la estimarea indicatorilor bugetari etc.

___________________________

⁴¹ Art.16 lit.a) din Legea bugetului de stat pentru anul 2017.

⁴² Art.61 alin.(5) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

4.2.3 Nivelul acumulării de către administratorii veniturilor stabilite prin Legea bugetului de stat pentru anul 2017 şi consecinţele posibile asupra restanţelor contribuabililor faţă de bugetul de stat la plata obligaţiilor

Principalii administratori ai veniturilor publice în BPN, potrivit cadrului legal⁴³, sunt: SFS (administrează veniturile: BS, BUAT; o parte din veniturile FAOAM şi ale BASS); SV (administrează veniturile BS); serviciile de colectare a impozitelor şi taxelor locale din cadrul primăriilor, precum şi alţi administratori de venituri publice. Totodată, instituţia statului cu sarcina de gestionare şi asigurare a nivelului optim al resurselor BPN este Ministerul Finanţelor.

Analiza comparativă a încasărilor executate la bugetul de stat de către principalii administratori de venituri în perioada auditată denotă următoarele.

Sarcina de colectare a veniturilor în anul 2017 a fost realizată de SFS la nivel de 101,0% la BS, fiind peste nivelul planificat cu 98,3 mil.lei. Totodată, auditul atestă că sarcina stabilită la 18 tipuri de impozite, taxe şi plăţi nu a fost atinsă cu suma de 195,2 mil.lei, din care: impozitul pe venitul obţinut din activitatea de întreprinzător – (-147,3 mil.lei), taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în RM – (-27,6 mil.lei), impozitul pe avere încasat în bugetul de stat – (-11,5 mil.lei), impozitul pe venitul din activitatea operaţională – (-3,7 mil.lei) etc.

Sarcina stabilită pentru încasarea veniturilor a fost executată de Serviciul Vamal la nivel de 102,0%. Auditul denotă că, deşi în anul 2017 veniturile administrate de SV au fost încasate în total cu 340,2 mil.lei mai mult faţă de nivelul stabilit, totodată, pe 3 tipuri de venituri încasările au fost realizate sub nivelul stabilit, cu 47,9 mil.lei (TVA la mărfurile importate – cu (- 44,7 mil.lei); accize la gazele lichefiate – cu (-3,0 mil.lei), şi accize la berea importată – cu (-0,2 mil.lei)).

Conform prevederilor Codului fiscal⁴⁴, restanţa reprezintă suma pe care contribuabilul era obligat să o plătească la buget ca impozit, taxă sau altă plată, dar pe care nu a plătit-o în termen, precum şi suma majorării de întârziere (penalităţii) şi/sau amenzii.

Auditul, analizând datele indicate de către MF în Raportul privind executarea bugetului de stat (descrierea narativă), a constatat creşterea la finele anului 2017 a restanţelor contribuabililor cu 17,0%, sau cu 197,8 mil.lei faţă de BPN (fără penalităţi, amenzi şi plăţi prolongate), care la situaţia din 31.12.2017 au însumat 1365,5 mil.lei.

Totodată, analizând aceleaşi surse de informaţii, auditul denotă o tendinţă de creştere şi a restanţelor contribuabililor faţă de bugetul de stat, dinamica pentru anii 2015-2017 fiind prezentată în Diagrama nr.3.

Diagrama nr.3

Dinamica restanţelor

faţă de bugetul de stat administrate de SFS şi SV în anii 2015-2017

Sursă: Informaţii generalizate de echipa de audit potrivit

datelor prezentate de SFS şi SV pentru anii 2015-2017.

Analiza datelor din diagramă denotă că, la situaţia din 31.12.2017, restanţele la plata obligaţiilor contribuabililor faţă de BS au constituit 1852,7 mil.lei, dintre care: 955,7 mil.lei – la plăţile de bază; 448,0 mil.lei – la amenzi; şi 449,0 mil.lei – la majorările de întârziere. Comparativ cu situaţia din 31.12.2016, restanţele faţă de BS s-au majorat cu 412,6 mil.lei, sau cu 28,6% şi, respectiv, cu 289,8 mil.lei, sau cu 19,0% faţă de finele anului 2015. Analiza structurală a restanţelor conform clasificaţiei veniturilor este redată în Tabelul nr.9.

Analiza datelor prezentate în tabel denotă că restanţele la plăţile de bază au înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 210,5 mil.lei, sau cu 28,2%. De asemenea, restanţele la plata amenzilor au înregistrat o majorare faţă de anul precedent cu 111,1 mil.lei, sau cu 33,0%, şi restanţele la plata penalităţilor – o creştere cu 91,0 mil.lei, sau cu 25,4%.

În structura restanţelor la BS, cea mai semnificativă parte o deţin plăţile obligaţiilor fiscale administrate de SFS – 79,2% (1466,9 mil.lei), care, faţă de anul precedent, s-au majorat cu 346,3 mil.lei (+30,9%). Restanţele la plata obligaţiilor vamale administrate de SV reprezintă 20,8% (385,4 mil.lei) din totalul restanţelor, acestea majorându-se faţă de anul precedent cu 65,9 mil.lei (+20,6%). Situaţia grafică privind restanţele faţă de BS administrate de SFS şi SV la situaţia din 31.12.2017 se prezintă în Diagrama nr.1 din Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

Analiza restanţelor la plăţile de bază, pe tipuri de impozite şi taxe, atestă că partea preponderentă de 63,9% (610,9 mil.lei) aparţine restanţelor la TVA; 15,2% (144,8 mil.lei) – la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător; 14,9% (142,1 mil.lei) – la alte impozite, plăţi şi taxe; 6,0% (57,8 mil.lei) – la accize. Situaţia grafică a restanţelor în aspectul structural al sumei (plăţi de bază, majorări de întârziere, amenzi) şi în aspectul tipurilor de impozite şi taxe se prezintă în Diagrama nr.2 din Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

Verificările auditului referitor la prezentarea veridică şi deplină a informaţiei privind restanţele faţă de bugetul de stat incluse în Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017 (descrierea narativă), în contrapunere cu datele din informaţiile prezentate de principalii administratori ai veniturilor publice (SFS şi SV), nu au relevat abateri. În viziunea auditului, deşi MF sistematizează informaţiile privind soldurile restanţelor la BPN, inclusiv pe componentele acestuia, şi conform clasificaţiei veniturilor bugetare, aceasta nu se regăseşte în formularele la Raportul anual privind executarea bugetului de stat, aprobat prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

___________________________

⁴³ Art.28 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁴⁴ Art.129 pct.13 din Codul fiscal.

4.2.4 Cheltuielile de casă ale bugetului de stat în anul 2017 au fost executate sub nivelul precizat.

Conform Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, cheltuielile⁴⁵ de casă au fost realizate la un nivel de 93,9%, sau în sumă de 35479,1 mil.lei. Astfel, a fost înregistrată o creştere de 3165,9 mil.lei, faţă de cheltuielile de casă executate în anul 2016, şi o creştere de 5082,4 mil.lei, faţă de cheltuielile de casă executate în anul 2015. Executarea bugetului de stat la partea de cheltuieli, cât şi soldul alocaţiilor neutilizate pe anul 2017, în comparaţie cu anii 2015 – 2016, este prezentată în Diagrama nr.4.

Diagrama nr.4

Analiza executării cheltuielilor

bugetului de stat şi a soldului alocaţiilor neutilizate în anii 2015-2017

Sursă: Informaţii generalizate de echipa de audit conform

Rapoartelor privind executarea bugetului de stat pe anii 2015-2017.

Auditul atestă că nivelul de executare a cheltuielilor de casă a generat prezenţa unui sold de alocaţii nevalorificate în anul 2017 în cuantum total de 2323,4 mil.lei. Analiza alocaţiilor nevalorificate indică că în anul 2017 acestea deţin o pondere de 6,1% din totalul cheltuielilor precizate, faţă de 4,7% în anul 2016, sau fiind în creştere cu 798,4 mil.lei. Nevalorificarea deplină a alocaţiilor a fost determinată de nivelul de planificare a limitelor de cheltuieli şi de circumstanţele cauzate de nedebursarea granturilor externe la nivelul planificat.

Analizând modificările operate în Legea bugetului de stat pentru anul 2017 la partea de cheltuieli, auditul constată că totalul cheltuielilor bugetului de stat a fost majorat la data de 17.03.2017 cu 385,9 mil.lei⁴⁶ şi, respectiv, la data de 10.11.2017 cu 416,2 mil.lei⁴⁷, însumând în total 37796,9 mil.lei. Totodată, MF, fiind autorizat legal⁴⁸, a majorat cheltuielile bugetului de stat cu 5,6 mil.lei, prin care fapt volumul definitivat al cheltuielilor BS a constituit 37802,5 mil.lei.

În baza analizei cheltuielilor de casă executate la BS pe anul 2017, în aspectul clasificaţiei economice, auditul denotă că cel mai mic nivel de executare a fost înregistrat la capitolul “Mijloace fixe” – cu 69,9% , din care “Investiţii capitale în active în curs de execuţie” – 60,5%. Analiza executării în anul de raportare a cheltuielilor de casă ale bugetului de stat, în aspectul clasificaţiei economice, comparativ cu anul 2016, este prezentată în Tabelul nr.10.

Auditul atestă că cele mai semnificative creşteri de cheltuieli executate în anul 2017, faţă de anul 2016, s-au înregistrat la: i) “Subsidii” – cu 27,4%, sau cu 653,4 mil.lei mai mult, ii) “Cheltuieli de personal” – cu 21,6%, sau cu 1080,7 mil.lei mai mult, precum şi iii) “Transferuri acordate în cadrul BPN” – cu 14,5%, sau cu 2294,1 mil.lei mai mult. Totodată, se atestă descreşterea unor cheltuieli, din care la: i) “Prestaţii sociale” – cu 78,5%, sau (-1007,0 mil.lei); ii) “Investiţii capitale în active în curs de execuţie” – cu 14,1%, sau (-135,5 mil.lei).

Analiza cheltuielilor, în aspectul clasificaţiei funcţionale, denotă că limitele alocaţiilor precizate pe an pentru executarea cheltuielilor nu au fost valorificate integral la niciuna din grupele principale de cheltuieli. Situaţia analizată este prezentată în Tabelul nr.11.

Astfel, cel mai scăzut nivel de realizare a cheltuielilor precizate pe an se atestă la “Gospodăria de locuinţe şi gospodăria serviciilor comunale” (80,1%), “Servicii în domeniul economiei” (83,6%), “Protecţia mediului” (87,1%) şi “Servicii de stat cu destinaţie generală” (91,4%). Comparând cheltuielile executate în 2017, faţă de anul 2016, se observă că cele mai semnificative creşteri au fost înregistrate la “Servicii în domeniul economiei” – cu 26,4%, sau 996,5 mil.lei, urmate de cele executate la capitolele “Ordine publică şi securitate naţională” – cu 20,8%, sau 693,6 mil.lei, şi “Servicii de stat cu destinaţie generală” – cu 11,0%, sau 583,0 mil.lei. Concomitent, pentru “Protecţia mediului” şi “Gospodăria de locuinţe şi gospodăria serviciilor comunale” se înregistrează diminuări de (-35,8%), sau de (-58,8 mil.lei) şi, respectiv, de (-6,5%), sau de (-24,9 mil.lei).

Analiza auditului privind ponderea cheltuielilor bugetului de stat, în aspect funcţional, este prezentată în Diagrama nr.5.

Diagrama nr.5

Sursă: Informaţie generalizată de echipa de audit conform Raportului

privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, Formularul nr.11.

Auditul relevă că ponderea majoră în totalul cheltuielilor BS revine cheltuielilor executate pentru “Învăţământ” – 25,4%, sau 9001,7 mil.lei, fiind urmate de cele pentru “Protecţie socială” – 18,8%, sau 6653,7 mil.lei, şi “Servicii de stat cu destinaţie generală” – 16,6%, sau 5896,5 mil.lei.

___________________________

⁴⁵ Noţiunea cheltuieli va include totalul CBE 2 “Cheltuieli” şi CBE 3 “Active financiare”.

⁴⁶ Legea nr.33 din 17.03.2017 pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pentru anul 2017 nr.279/2016.

⁴⁷ Legea nr.230 din 10.11.2017 cu privire la modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pentru anul 2017 nr.279/2016.

⁴⁸ Art.16 lit.a) din Legea bugetului de stat pentru anul 2017.

4.2.5 Achitarea documentelor executorii a fost efectuată cu nerespectarea în unele cazuri a cadrului normativ.

Conform prevederilor cadrului legal⁴⁹, “documentele executorii privind dezafectarea incontestabilă a mijloacelor băneşti din contul bugetelor componente ale BPN, precum şi din contul autorităţilor/instituţiilor bugetare se prezintă obligatoriu de către creditor direct administratorilor de bugete şi/sau, după caz, autorităţilor/instituţiilor bugetare respective după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti”. Astfel, documentele executorii ce ţin de plăţile din contul BS se transmit spre executare Ministerului Finanţelor.

Analiza auditului atestă o diminuare în anul 2017 a cheltuielilor privind plăţile aferente documentelor executorii, acestea, totuşi, rămânând a fi semnificative. Limitele de cheltuieli de 13,1 mil.lei, aprobate iniţial pentru achitarea documentelor executorii, s-au majorat urmare a modificărilor operate în Legea bugetului de stat pe anul 2017 până la 27,4 mil.lei, sau (+109,9%), fiind executate la 31.12.2017 în volum de 26,5 mil.lei. Analiza auditului privind evoluţia cheltuielilor pentru documentele executorii în anul 2017, în comparaţie cu anii 2015 şi 2016, este prezentată în Diagrama nr.6.

Diagrama nr.6

Evoluţia cheltuielilor aferente documentelor executorii în anii 2015-2017

Sursă: Informaţii generalizate de echipa de audit conform Rapoartelor

privind executarea bugetului pentru anii 2015, 2016 şi, respectiv, 2017.

În baza analizei datelor privind cheltuielile executate pentru plăţile aferente documentelor executorii, auditul denotă o diminuare a acestora cu 5,8 mil.lei, sau cu 18,0% mai puţin în anul 2017 faţă de anul 2016, şi cu 59,3 mil.lei, sau cu 69,1% mai puţin faţă de anul 2015. Se atestă că plăţile respective, achitate prin intermediul MF în anul 2017 au fost în descreştere cu (-45,4%) faţă de anul 2016, în timp ce achitările prin intermediul autorităţilor/instituţiilor bugetare înregistrează o creştere de 74,3%.

Achitarea documentelor executorii prin intermediul autorităţilor/instituţiilor bugetare în anul 2017 a constituit 12,9 mil.lei, sau cu 5,5 mil.lei mai mult, comparativ cu plăţile achitate în anul 2016. Analiza datoriilor aferente documentelor executorii raportate de către autorităţile/instituţiile bugetare la CBE 28136 “Plăţi aferente documentelor executorii” reflectă prezenţa creanţelor în valoare totală de 0,8 mil.lei şi a datoriilor în valoare de 0,3 mil.lei.

Verificarea conformităţii achitării documentelor executorii prin intermediul MF (13,6 mil.lei) relevă că valoarea documentelor executorii achitate în urma deciziilor emise de CEDO şi organele de drept ale RM au înregistrat o diminuare, faţă de anul 2016, cu 1,9 mil.lei şi, respectiv, cu 9,4 mil.lei. Situaţia analizată este prezentată în Diagrama nr.7.

Diagrama nr.7

Analiza plăţilor aferente documentelor

executorii achitate prin intermediul MF conform organelor emitente

Sursă: Date generalizate de echipa de audit conform informaţiilor privind achitarea

documentelor executorii din contul bugetului de stat la situaţia din 31.12.2016 şi din 31.12.2017.

Verificările auditului asupra unui eşantion reprezentativ de 51,3% din valoarea totală a plăţilor în baza documentelor executorii şi de 100% din valoarea documentelor executorii achitate de către MF privind corectitudinea dezafectării mijloacelor băneşti din BS pentru executarea documentelor executorii prezentate, prin contrapunerea sumelor indicate în titlurile executorii cu ordinele de plată pentru achitarea acestora, nu au stabilit abateri.

Totodată, analizând respectarea ordinii cronologice de achitare a documentelor executorii după data înregistrării setului de documente la Trezoreria de Stat şi data achitării, auditul a constatat 144 de cazuri, în sumă totală de 7,9 mil.lei, în care nu s-a respectat cronologia de achitare în ordinea de intrare a acestora, suma respectivă constituind circa 29,8% din totalul cheltuielilor executate la poziţia CBE 28136 “Plăţi aferente documentelor executorii”, depăşind pragul de materialitate. De asemenea, se relevă că, din totalul de 354 de titluri executorii achitate în anul 2017 prin intermediul MF: 239 de titluri executorii (67,5%) reprezintă prejudicii cauzate prin “încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătoreşti”⁵⁰; 82 de titluri executorii (23,2%) – prejudicii cauzate prin “acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti”⁵¹, iar 31 de titluri executorii (9,3%) – prejudicii cauzate de alte încălcări (cum ar fi: condiţii necorespunzătoare de detenţie, achitarea dobânzii de întârziere, penalităţilor etc.).

La situaţia din 31.12.2017, creanţele faţă de bugetul de stat pentru titlurile executorii achitate anterior de MF şi care urmează a fi restituite la BS au înregistrat cifra de 24,2 mil.lei. Se menţionează că aceste creanţe sunt înregistrate după “Glassis Enterprises” LLC – din anul 2000 (0,4 mil.lei), “Swan Laboratories” – din anul 2000 (3,4 mil.lei), S.A. “Aroma” – 12,7 mil.lei, Sandulachi Pantelei – din anul 2012 (7,7 mil.lei/378.8 mii euro), SRL “Drabant” – din anul 2013 (0,013 mil.lei).

Plăţile înregistrate, dar neexecutate la 31.12.2017 al căror termen survine în anul 2018⁵², au constituit 2,4 mil.lei.

___________________________

⁴⁹ Art.68 alin.(1) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁵⁰ Legea nr.87 din 21.04.2011 privind repararea prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătoreşti.

⁵¹ Legea nr.1545 din 25.02.1998 privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti.

⁵² Art.68 alin.(2) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

4.2.6 Nivelul executării cheltuielilor destinate investiţiilor capitale şi consecinţele posibile în funcţie de nivelul de finanţare şi gestionare a acestora

Potrivit legii bugetare anuale, cheltuielile destinate investiţiilor capitale⁵³ au fost aprobate în volum de 1802,8 mil.lei pentru 42 proiecte de investiţii. Prin rectificările ulterioare ale bugetului de stat pentru anul 2017, alocaţiile au fost diminuate în total cu 439,6 mil.lei, însumând 1363,2 mil.lei. Situaţia a fost determinată de: i) excluderea a 5 obiecte de investiţii capitale în valoare totală de 226,9 mil.lei, dintre care din surse externe – 211,9 mil.lei, şi ii) includerea spre finanţare a 20 obiecte de investiţii capitale în sumă totală de 27,7 mil.lei.

Analiza auditului denotă că tendinţa de diminuare a alocaţiilor destinate investiţiilor capitale s-a păstrat şi în anul 2017, iar volumul precizat în bugetul acestora a marcat o scădere de 6 p.p., sau de la 1445,3 mil.lei în anul 2016 până la 1363,2 mil.lei în anul 2017.

De asemenea, cheltuielile pentru investiţii capitale au înregistrat o diminuare a ponderii în PIB de 0,2 p.p., sau de la 0,7% în 2016 până la 0,5% în 2017, pe când în anul 2015 constituia 1,9%. Situaţia analizată este prezentată în Diagrama nr.8.

Diagrama nr.8

Ponderea investiţiilor capitale în PIB

şi în totalul cheltuielilor BS, executate în perioada 2015-2017

Sursă: Informaţii generalizate de echipa de audit din Rapoartele privind

executarea bugetului de stat pe anii 2015, 2016 şi, respectiv, 2017.

Analogic, ponderea investiţiilor capitale executate în totalul cheltuielilor bugetului de stat a înregistrat o diminuare de 0,6 p.p. (de la 3,0% în anul 2016, până la 2,4% în anul 2017, pe când în anul 2015 acestea constituiau 7,4%).

Din contul veniturilor generale au fost finanţate 51 de obiecte (248,9 mil.lei), din contul proiectelor finanţate din surse externe – 9 obiecte (575,3 mil.lei), şi din contul veniturilor colectate – 1 obiect (0,18 mil.lei).

Analiza auditului sub aspectul surselor de finanţare constată că nivelul de executare a investiţiilor capitale pe obiecte finanţate din contul resurselor generale a constituit 77,9%, din contul proiectelor finanţate din surse externe – 55,3%, şi din contul veniturilor colectate – 5,5%, situaţia fiind prezentată în Diagrama nr.9.

Diagrama nr.9

Sinteza nivelului de executare

a cheltuielilor pentru investiţii capitale conform surselor de finanţare

Sursă: Date generalizate de echipa de audit din Raportul privind

executarea bugetului de stat pe anul 2017, Formularul nr.4.

Verificările auditului privind conformitatea/regularitatea planificării, implementării şi gestionării investiţiilor capitale finanţate din contul BS relevă că, conform prevederilor legale⁵⁴, “cadrul metodologic privind modul de pregătire, evaluare, aprobare, implementare şi raportare a proiectelor de investiţii capitale, precum şi responsabilităţile de gestionare a acestora se reglementează de către Guvern”. Cadrul normativ cu privire la investiţiile capitale publice este reglementat prin HG nr.1029 din 19.12.2013⁵⁵ (cu modificările şi completările ulterioare) şi prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.185 din 03.11.2015 “Instrucţiunea privind managementul proiectelor de investiţii capitale”. Astfel, conform prevederilor HG nr.1029 din 19.12.2013⁵⁶, a fost aprobată instituirea, componenţa şi regulamentul Grupului de lucru pentru investiţii capitale publice, “responsabil de examinarea şi confirmarea eligibilităţii proiectelor de investiţii capitale pentru a fi incluse în buget, precum şi de monitorizarea generală a programului de investiţii capitale publice”. Conform prevederilor aceleiaşi hotărâri, responsabilitatea şi controlul pentru executarea hotărârii în cauză a fost pusă de Guvern în sarcina MF. În pofida acestor prevederi, examinările auditului au constatat că, până la momentul actual, Grupul de lucru pentru investiţii capitale nu a fost instituit.

Potrivit explicaţiilor responsabililor de domeniu din cadrul Ministerului Finanţelor⁵⁷, “Grupul de lucru pentru investiţii capitale este acelaşi care a fost aprobat pentru elaborarea CBTM pe anii 2016-2018”. Auditul a constatat că pe parcursul anilor 2016 - 2017 nu au fost organizate şedinţe ale Grupului de lucru pentru investiţii capitale, care, conform cadrului regulamentar⁵⁸, “se convoacă în şedinţe ori de câte ori este necesar, dar preponderent în procesul de elaborare a Cadrului bugetar pe termen mediu (CBTM) şi a bugetului anual. Chestiunile discutate şi deciziile luate se înscriu în procese-verbale şi se prezintă Grupului coordonator pentru elaborarea CBTM”.

Auditul menţionează că MF nu a asigurat, potrivit cadrului normativ⁵⁹, generalizarea informaţiei despre proiectele implementate şi prezentarea acesteia spre examinare Grupului de lucru. Astfel, analiza efectuată de audit relevă că, din numărul total de 64 de proiecte investiţionale propuse în anul 2016 pentru finanţare în 2017 de la bugetul de stat, 37 obiecte de investiţii, în sumă totală de 1789,3 mil.lei, reprezintă obiectele investiţionale a căror valoare depăşeşte 5,0 mil.lei şi care în mod obligatoriu urmau a fi coordonate cu Grupul de lucru. Prin aceasta MF şi-a asumat unilateral atribuţiile şi responsabilităţile Grupului de lucru pentru investiţii capitale, care urma a fi “un organ colegial, format din reprezentanţi ai autorităţilor publice centrale interesate, precum şi din reprezentanţi ai organizaţiilor asociative ale autorităţilor publice locale şi ai societăţii civile”.

Analiza comparativă a executării finanţării investiţiilor capitale pe APC pe anul 2017 relevă că de la bugetul de stat au fost finanţate integral 24 de obiecte în sumă de 130,9 mil.lei, ceea ce reprezintă doar 9,6% din volumul total al alocaţiilor destinate finanţării investiţiilor capitale. Totodată, nivelul de finanţare a altor 31 de obiecte în aceeaşi perioadă a variat de la 0,7% până la 98,4%, însumând 1001,6 mil.lei. Analiza auditului privind situaţia menţionată este prezentată în Diagrama nr.10.

Diagrama nr.10

Nivelul de executare a cheltuielilor pentru

investiţii capitale în anul 2017

Sursă: Date generalizate de echipa de audit din Raportul privind

executarea bugetului de stat pe anul 2017, Formularul nr.4.

De asemenea, analiza auditului privind gradul de executare a alocaţiilor conform clasificaţiei funcţionale denotă că cel mai scăzut nivel de executare a fost constatat la “Serviciile în domeniul economiei” – 51,1%, “Cultură, sport, tineret, culte şi odihnă” – 70,0% etc. Situaţia analizată este prezentată în Diagrama nr.3 din Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

În baza verificărilor efectuate, auditul denotă că, pe parcursul anului 2017, din totalul obiectelor investiţionale aprobate iniţial în Legea bugetului de stat pentru anul 2017, au fost excluse 5 obiecte investiţionale în sumă totală de 226,9 mil.lei (“Modernizarea sistemului termoenergetic al mun. Bălţi”; “Îmbunătăţirea alimentării cu apă în regiunea de nord”; “Construcţia sediului Inspectoratului Fiscal Principal de Stat mun. Chişinău”; “Reconstrucţia şi modernizarea clădirii Centrului de Excelenţă în Industria Uşoară mun. Chişinău”; “Construcţia anexei la clădirea Centrului de Sănătate Publică mun. Chişinău”). Excluderea acestor obiecte pe parcursul anului 2017 a fost determinată de:

i) lipsa informaţiei privind mecanismul de implementare a Proiectului “Modernizarea sistemului termoenergetic al mun. Bălţi”;

ii) nerealizarea componentelor stabilite în acordurile de împrumut pentru Proiectul “Îmbunătăţirea alimentării cu apă în regiunea de nord”, încheiate cu BERD şi BEI în iulie 2014. Astfel, nu a fost stabilită politica tarifară în sector, nu au fost soluţionate datoriile istorice ale operatorilor regionali existenţi şi nu a fost instituit operatorul regional pentru cele 7 raioane menţionate în Acord (Soroca, Floreşti, Teleneşti, Sângerei, Drochia, Râşcani şi mun. Bălţi). Potrivit informaţiei MF, din cauza nerealizării integrale a condiţiilor stipulate, Proiectul nominalizat nu a fost demarat, iar prin Scrisoarea MF nr.11/1-07/29 din 22.01.2018 către donatori Proiectul a fost stopat;

iii) lipsa expertizei tehnice a obiectului investiţional la data prezentării/înaintării propunerilor aferente proiectelor de investiţii capitale pentru finanţare în anul 2017;

iv) lipsa terenului atribuit pentru construcţia sediului nou al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat;

v) lipsa veniturilor proprii ale Centrului de Sănătate Publică, mun. Chişinău, pentru obiectul investiţional inclus în Legea bugetară anuală.

De asemenea, s-a constatat că, din totalul obiectelor investiţionale precizate pentru finanţare în anul 2017, nu au fost finanţate 4 obiecte (“Modernizarea infrastructurii Postului vamal Sculeni” – 1,3 mil.lei; Construcţia blocurilor sanitare la 23 de posturi vamale – 2,1 mil.lei; Construcţia terenului de fotbal al Şcolii sportive specializate de fotbal, com. Stăuceni – 0,4 mil.lei, şi “Programul de rezilienţă rurală” VII – 0,03 mil.lei) cu valoarea totală de 3,8 mil.lei.

Analiza auditului relevă nivelul redus de executare (48,0%) a investiţiilor capitale ale altor 6 obiecte investiţionale în sumă totală de 426,1 mil.lei, în comparaţie cu alocaţiile precizate în bugetul de stat pentru anul 2017 în volum de 887,8 mil.lei. Această situaţie a fost cauzată de:i) includerea de către MF în buget a cheltuielilor pentru proiectele de investiţii capitale menţionate care nu au parcurs evaluarea preliminară a proiectului, precum şi pregătirea documentaţiei de proiect, contrar cerinţelor cadrului normativ⁶⁰ (“Reconstrucţia faţadei sediului Centrului Naţional Anticorupţie” şi “Reconstrucţia şi modernizarea clădirilor Centrului de Excelenţă în Horticultură şi Tehnologii Agricole, satul Ţaul, raionul Donduşeni”); ii) capacitatea redusă a antreprenorilor de valorificare a resurselor aprobate/precizate pentru proiectele investiţionale menţionate (“Susţinerea Programului în sectorul drumurilor” şi “Reabilitarea drumurilor locale”, “Construcţia complexului sportiv al Universităţii Pedagogice de Stat “Ion Creangă”).

___________________________

⁵³ Anexa nr.4 la Legea nr.279 din 16.12.2016.

⁵⁴ Art.41 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁵⁵ HG nr.1029 din 19.12.2013 “Cu privire la investiţiile capitale publice”.

⁵⁶ HG nr.1029 din 19.12.2013 “Cu privire la investiţiile capitale publice”.

⁵⁷ Informaţia nr.11/1-11 din 03.05.2018 prezentată de persoanele responsabile din cadrul Ministerului Finanţelor.

⁵⁸ Pct.3 din Anexa nr.2 la HG nr.1029 din 19.12.2013.

⁵⁹ Pct.114 din Instrucţiunea privind managementul proiectelor de investiţii capitale, aprobată prin Ordinul MF nr.185 din 03.11.2015.

⁶⁰ Pct.27 din Ordinul MF nr.185 din 03.11.2015 “Cu privire la aprobarea Instrucţiunii privind managementul proiectelor de investiţii capitale”.

4.2.7 Mijloacele fondului de rezervă şi ale fondului de intervenţie ale Guvernului au fost gestionate, cu unele rezerve, conform prevederilor cadrului legal

Pentru anul 2017, prin Legea bugetului de stat, fondul de rezervă şi fondul de intervenţie ale Guvernului au fost aprobate în sume de 75,0 mil.lei şi, respectiv, de 50,0 mil.lei.

Pe parcursul anului 2017, pentru alocarea şi repartizarea mijloacelor din fondul de rezervă au fost aprobate 14 hotărâri de Guvern în valoare de 45,8 mil.lei şi din fondul de intervenţie – 6 hotărâri de Guvern în valoare totală de 41,5 mil.lei. Sinteza executării mijloacelor financiare din fondurile de rezervă şi de intervenţie ale Guvernului se prezintă în Diagrama nr.4 din Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit.

Procedurile de audit efectuate relevă că, din totalul deciziilor Guvernului de repartizare a mijloacelor fondului de rezervă, APC au beneficiat de 45,8 mil.lei, fiind executate 43,4 mil.lei (94,6%). Din fondul de intervenţie, APC au beneficiat de 31,4 mil.lei, cheltuielile fiind executate în aceeaşi mărime. Totodată, APL au beneficiat de mijloacele fondului de intervenţie în sumă de 10,0 mil.lei, fiind transferate BUAT 9,4 mil.lei şi executate cheltuieli în sumă de 9,3 mil.lei.

Valorificarea mijloacelor fondului de rezervă a fost asigurată la nivel de 94,6% din totalul mijloacelor repartizate, însumând 43,4 mil.lei. Cea mai mare pondere în totalul resurselor nevalorificate revine: Ministerului Educaţiei, Culturii şi Cercetării (1,3 mil.lei), pentru realizarea acţiunilor culturale; Ministerului Justiţiei (736,1 mii lei), pentru plăţile onorariilor de consultanţă juridică, avocatură şi procedură de arbitraj pentru prezentarea intereselor Guvernului RM în instanţele internaţionale; Ministerului Apărării (0,4 mil.lei), pentru acoperirea cheltuielilor aferente confecţionării distincţiei Crucea comemorativă “Participant la lichidarea consecinţelor catastrofei din 1986 de la Centrala Atomoelectrică Cernobîl”.

De asemenea, auditul constată că la alocarea resurselor financiare din fondul de rezervă al Guvernului nu se ţine cont în toate cazurile de criteriile de alocare a mijloacelor financiare stipulate în pct.5⁶¹ din Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului.

Auditul denotă că în cadrul auditurilor precedente s-a menţionat despre repetitivitatea alocărilor în baza unor hotărâri de Guvern. Analiza auditului relevă că în anul 2017, deşi reiterarea acestora s-a redus, destinaţia unor cheltuieli se repetă din an în an, chiar şi al patrulea an consecutiv (1 hotărâre de Guvern – 1,3 mil.lei)⁶², alta (3 ani consecutivi) – 0,8 mil.lei⁶³. De asemenea, auditul relevă că anual cheltuielile legate de plăţile onorariilor de consultanţă juridică, avocatură şi procedură de arbitraj pentru prezentarea intereselor Guvernului RM în instanţele internaţionale reprezintă o pondere semnificativă în totalul cheltuielilor fondului de rezervă (25,1% în anul 2017), fiind necesar ca autorităţile/instituţiile bugetare să prevadă mijloacele respective în bugetele proprii. În context, auditul constată că acest fapt reprezintă o modalitate de a suplimenta bugetele unor autorităţi/instituţii bugetare, fără a fi nevoie de aprobarea Parlamentului.

Totodată, auditul relevă că, potrivit prevederilor pct.12 din Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului, proiectele de hotărâri ale Guvernului privind alocarea mijloacelor din fondurile de urgenţă se propun Guvernului spre aprobare doar după avizarea acestora de către Ministerul Finanţelor, auditul constatând situaţii când nu toate direcţiile de ramură⁶⁴ oferă aviz pozitiv la solicitările de alocare a mijloacelor din fondul de rezervă.

De asemenea, se atestă situaţia când Hotărârile Guvernului⁶⁵ privind alocarea mijloacelor financiare (1,4 mil.lei) s-au aprobat fără avizul Ministerului Finanţelor şi a notelor de argumentare a necesităţii cheltuielilor respective.

Analiza valorificării mijloacelor alocate din fondurile de urgenţă de către BUAT denotă că, din totalul mijloacelor alocate (9,4 mil.lei), au fost executate 9,3 mil.lei, sau 99,5%. La finele anului 2017, soldul nevalorificat de către BUAT a constituit 48,0 mii lei⁶⁶, mijloacele neutilizate urmând a fi utilizate în anul 2018.

___________________________

⁶¹ Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului, aprobat prin HG nr.862 din 18.12.2015 (în continuare – Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului).

⁶² HG nr.660 din 23.08.2017 “Cu privire la decernarea Premiului Naţional pe anul 2017”.

⁶³ HG nr.289 din 05.05.2017“Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

⁶⁴ HG nr.626 din 02.08.2017.

⁶⁵ HG nr.51 din 01.02.2017 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”; HG nr.660 din 23.08.2017 “Cu privire la decernarea Premiului Naţional pe anul 2017”.

⁶⁶ Primăria Teşcureni, Ungheni – 11,0 mii lei; Consiliul raional Edineţ – 8,9 mii lei; Primăria Cimişlia – 28,0 mii lei.

4.2.8 Situaţiile creanţelor şi datoriilor autorităţilor/instituţiilor bugetare la 31.12.2017 sunt în creştere, în comparaţie cu cele raportate la 31.12.2016.

Potrivit datelor Raportului privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice⁶⁷, la situaţia din 31.12.2017, creanţele au constituit 981,5 mil.lei, inclusiv curente – 927,0 mil.lei, şi cu termenul de achitare expirat – 54,5 mil.lei, iar datoriile au atins o valoare de 743,1 mil.lei, inclusiv curente – 740,5 mil.lei, şi cu termenul de achitare expirat – 2,6 mil.lei. Analiza creanţelor şi datoriilor la cheltuieli se prezintă în Diagrama nr.11.

Diagrama nr.11

Analiza creanţelor şi datoriilor

la cheltuieli formate în autorităţile/instituţiile bugetare

Sursă: Informaţii generalizate de echipa de audit din Raportul privind executarea bugetului de stat

pe anul 2016 şi din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, Formularul nr.7.

Analiza datelor denotă că, comparativ cu anul precedent, atât creanţele, cât şi datoriile la cheltuielile raportate de autorităţile/instituţiile bugetare înregistrează creşteri de 2,8% şi, respectiv, 17,9%.

Mai cu seamă, aceste majorări se formează din creanţele şi datoriile curente. Astfel, creanţele curente au crescut, comparativ cu anul 2016, cu 33,7 mil.lei, sau cu 3,8%, iar datoriile curente în anul 2017 reprezintă o valoare cu 123,6 mil.lei mai mare, sau cu 20,0%. Spre exemplu, MAEIE a înregistrat o creştere de 1,0 mil.lei a creanţelor, influenţată de alocarea la finele anului a mijloacelor financiare pentru procurarea mijloacelor de transport, acestea fiind primite la începutul anului 2018, şi de majorarea creanţelor pentru servicii de locaţiune – cu 1,3 mil.lei, şi a altor servicii – cu 0,9 mil.lei. Creşterea datoriilor la MAEIE a fost determinată de majorarea fondului de salarizare cu 0,2 mil.lei şi creşterea datoriilor pentru serviciile de locaţiune cu 0,1 mil.lei.

Totodată, auditul relevă că creanţele şi datoriile cu termenul expirat înregistrează diminuări în anul 2017 faţă de anul 2016 cu 6,8 mil.lei, sau (-11,1%) şi, respectiv, cu 11,0 mil.lei, sau (-80,9%). Spre exemplu, Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale a raportat creanţe cu termenul expirat în sumă de 811,1 mii lei, formate în urma achitării în avans de 100% a unui echipament de laborator la 24.12.2013, agentul economic neonorându-şi obligaţiile contractuale. Totodată, datoriile cu termen expirat la MSMPS, în sumă de 9,0 mil.lei, au fost înregistrate din anul 2015 faţă de un agent economic pentru neachitarea unor instalaţii radiologice, cauza fiind procesul de judecată.

În baza analizelor efectuate privind creanţele în aspectul clasificaţiei economice, auditul relevă că ponderea semnificativă în totalul creanţelor revine activelor nefinanciare (CBE 3), în sumă de 847,6 mil.lei, sau 86,3%, din care 565,5 mil.lei se atribuie investiţiilor capitale în active în curs de execuţie (CBE 319), sau 57,6% din totalul creanţelor.

Examinând situaţia datoriilor sub aspectul clasificaţiei economice, auditul constată că cele mai semnificative datorii se atestă la: remunerarea muncii (CBE 211), în sumă de 333,9 mil.lei, sau 44,9% din totalul datoriilor, şi la investiţii capitale în active în curs de execuţie (CBE 319), în sumă de 232,3 mil.lei, sau 31,3% din totalul datoriilor.

Verificările auditului asupra datelor din Formularul nr.7 “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice”⁶⁸ au constatat că, la finalizarea auditului Ministerul Educaţiei, Culturii şi Cercetării nu avea prezentat către Ministerul Finanţelor, în varianta finală, Raportul anual în componenţa şi formatul stabilit⁶⁹, inclusiv informaţia privind creanţele şi datoriile. Astfel, MF a generalizat datele preliminare prezentate de MECC, care constituie la creanţe 13,8 mil.lei, sau 1,4% din totalul creanţelor raportate de MF, şi la datorii – 1,0 mil.lei, sau 0,1%.

În aceste circumstanţe, auditul denotă că informaţiile financiare întocmite de MF în absenţa raportului autorităţii vizate determină riscuri majore de neasigurare a corectitudinii datelor incluse în “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice”.

Concomitent, examinările auditului denotă că acest Raport este generalizat atât în mod automatizat, cât şi manual, având în vedere considerentele specifice ale autorităţilor/instituţiilor bugetare, ale căror rapoarte sunt cu statut “secret”. În acest aspect, este necesară redefinirea prin prisma Legii nr.245 din 27.11.2008 cu privire la secretul de stat a informaţiilor şi situaţiilor financiare comunicate în formatul acestui statut. Din aceste considerente echipa de audit nu dispune de confirmările corespunzătoare şi drept urmare, a fost limitată în posibilitatea de a oferi concluzii asupra creanţelor (981,5 mil.lei) şi datoriilor (743,1 mil.lei) la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat, prezentate în Formularul nr.7 “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice”.

___________________________

⁶⁷ Formularul nr.7 “Raport privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice”, aprobat prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

⁶⁸ Formularul nr.7 “Raportul privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice”, aprobat prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

⁶⁹ Ordinul MF nr.06 din 10.01.2018 “Cu privire la aprobarea termenelor de prezentare a rapoartelor financiare pentru anul 2017”.

4.2.9 Cadrul de evidenţă contabilă trezorerială şi de raportare bugetară

Potrivit prevederilor legale⁷⁰, “Rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală se întocmesc de administratorii bugetelor respective şi se prezintă Guvernului, iar ulterior Parlamentului spre aprobare, în termenele prevăzute de calendarul bugetar”, acestea fiind prezintate în format comparabil cu formatul bugetelor aprobate.

Astfel, în calitate de administrator al bugetului de stat, Ministerul Finanţelor, pentru exerciţiul bugetar 2017, prin Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018, a aprobat⁷¹: i) structura Raportului privind executarea bugetului de stat (Anexa nr.1); ii) componenţa şi formatul formularelor la Raportul anual privind executarea bugetului de stat (11 formulare conform Anexei nr.2); şi iii) calendarul activităţilor pentru întocmirea Raportului anual privind executarea BS (Anexa nr.3), potrivit căruia sunt stabilite activităţile, termenele de realizare a acestora şi responsabilii de executare. Componenţa şi denumirea deplină a formularelor se prezintă în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În vederea realizării misiunii de audit, auditul a testat, sub aspect financiar şi regulamentar, situaţiile prezentate în Formularele: nr.1, nr.2, nr.3, nr.4, nr.5, nr.7, nr.8, nr.9 şi nr.10, precum şi a analizat datele prezentate în Formularele nr.6 şi Formularul nr.11.

Concomitent, auditul menţionează că, potrivit prevederilor legale⁷², “autorităţile/instituţiile bugetare, inclusiv Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină, întocmesc şi prezintă rapoarte financiare în baza Legii contabilităţii şi în conformitate cu termenele şi cerinţele stabilite de Ministerul Finanţelor”. Raportul financiar⁷³ este o reprezentare structurată a situaţiilor financiare, create în urma gestionării resurselor încredinţate conducerii unei autorităţi/instituţii bugetare, iar obiectivul acestora constă în a oferi informaţii despre poziţia financiară, performanţa financiară şi fluxurile de numerar ale unei autorităţi/instituţii bugetare, utile pentru o gamă largă de utilizatori în luarea deciziilor economice. Conform cadrului normativ⁷⁴, componenţa rapoartelor financiare include bilanţul contabil, care este un document contabil de sinteză în care se prezintă poziţia de activ, pasiv, creanţe şi valoarea activelor acesteia la sfârşitul perioadei de raportare, precum şi în alte situaţii prevăzute de legislaţie. Conform aceluiaşi cadrul normativ⁷⁵, “Ministerul Finanţelor asigură anual întocmirea şi publicarea, pe pagina oficială a ministerului, a rapoartelor financiare consolidate pentru Guvernul central”.

Verificările efectuate de audit constată că Formularul nr.10, “Bilanţul contabil privind executarea bugetului de stat pe anul 2017”, întocmit de Direcţia Trezoreria de Stat, reflectă indicatorii care reprezintă executarea de casă a bugetului de stat, după cum urmează: i) la activ – mijloace băneşti, cheltuieli şi active nefinanciare, şi ii) la pasiv – sursele de finanţare, rezultatul executării bugetului de stat. Astfel, potrivit “Bilanţului contabil privind executarea bugetului de stat pe anul 2017” la situaţia din 31.12.2017, în activ sunt reflectate mijloace băneşti în sumă de 4933,9 mil.lei (plasate în conturile curente în sistemul trezorerial şi în afara acestuia) şi la pasiv – rezultatul executării bugetului de stat în sumă de 4933,9 mil.lei.

În Raportul privind executarea bugetului de stat, în special nu se regăsesc situaţiile patrimoniale. Aceste circumstanţe au determinat limitarea auditorului în posibilitatea verificării, contrapunerii şi confirmării informaţiilor raportate, în special ce ţin de creanţe, datorii şi situaţii patrimoniale. Urmare a verificărilor efectuate, auditul relevă caracterul neidentic al creanţelor şi datoriilor raportate în Formularul nr.7 “Raport privind creanţele şi datoriile la cheltuieli şi active nefinanciare formate în autorităţile/instituţiile bugetare finanţate de la bugetul de stat conform clasificaţiei economice” cu datele agregate din Bilanţurile contabile prezentate de autorităţi/instituţii bugetare, respectiv, de 89,9 mil.lei la creanţe şi de 24,6 mil.lei la datorii, astfel depăşind pragul de materialitate.

Potrivit datelor agregate din sistemul de evidenţă al Ministerului Finanţelor, totalul activelor APC (fără datele aferente autorităţile cu statut “secret”, în volum de circa 1039,0 mil.lei) din Bilanţul contabil consolidat constituie 20474,6 mil.lei, inclusiv: mijloace fixe – 15749,0 mil.lei; stocuri de materiale circulante – 1560,8 mil.lei; producţie în curs de execuţie – 18,5 mil.lei; creanţe interne – 6959,9 mil.lei; mijloace băneşti – 675,0 mil.lei. Se menţionează că, la capitolul “Creanţe interne”, “acţiuni şi alte forme de participare în capital în interiorul ţării”, la începutul anului au înregistrat suma de 8417,5 mil.lei, iar la sfârşitul anului aceasta s-a diminuat cu 2349,2 mil.lei, înregistrând 6068,3 mil.lei. Totodată, totalul pasivelor înregistrează: datorii – 741,8 mil.lei, dintre care datorii ale instituţiilor bugetare – 718,5 mil.lei, şi totalul rezultatului financiar – 19732,7 mil.lei. De asemenea, totalul conturilor extrabilanţiere însumează 947,4 mil.lei.

Examinările auditului denotă că, în vederea întocmirii Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat, Ministerul Finanţelor utilizează următoarele sisteme informaţionale: Sistemul de gestionare a alocaţiilor bugetare, Planificarea bugetului, Sistemul Informaţional de Executare a Bugetului, Colectarea rapoartelor (ne)financiare. Politica de securitate a sistemelor informaţionale este reglementată prin Ordinul MF nr.147 din 21.11.2016. Raportul privind executarea bugetului este elaborat automatizat, cu excepţia informaţiilor ce ţin de APC cu regim secret. Deservirea sistemelor informaţionale ale MF în anul 2017 a fost efectuată de către Î.S. “Fintehinform”, în baza Contractului de prestare a serviciilor informatice nr.69 din 28.02.2017, în sumă de 12706,2 mii lei.

___________________________

⁷⁰ Art.73 alin.(1) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁷¹ Ordinul MF nr.44 din 12.02.2018.

⁷² Art.74 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁷³ Pct.4.1.1. şi pct.4.1.2 din Ordinul MF nr.216 din 28.12.2015 “Cu privire la aprobarea Planului de conturi contabile în sistemul bugetar şi a Normelor metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar (în continuare – Ordinul MF nr.216 din 28.12.2015).

⁷⁴ Pct.4.2 şi pct.4.3 din Ordinul MF nr.216 din 28.12.2015.

⁷⁵ Sbpct.4.5.2 din Ordinul MF nr.216 din 28.12.2015.

V. MENŢIUNE PRIVIND CONTINUITATEA ACTIVITĂŢII

În cadrul auditului au fost aplicate prevederile ISSAI 1570 “Continuitatea activităţii”, cu referire la constatarea evenimentelor/condiţiilor, care ar pune la îndoială în mod semnificativ capacitatea entităţii de a asigura îndeplinirea sarcinii de bază.

O incertitudine semnificativă în anul 2017 a creat reforma APC, inclusiv reforma/reorganizarea⁷⁶ structural-instituţională a Ministerului Finanţelor, care a generat unele situaţii cu impact asupra capacităţilor instituţionale ale entităţii de a-şi continua activitatea în mod adecvat. De menţionat că aceste circumstanţe au avut impact şi asupra respectării întregului calendar bugetar.

În consecinţă, a fost prelungit termenul de prezentare a rapoartelor pentru 10 autorităţi publice centrale, iar Ministerul Educaţiei, Culturii şi Cercetării a prezentat Ministerului Finanţelor Raportul financiar pentru anul 2017 după finalizarea auditului (24.05.2018).

În alte condiţii, se atestă şi organizarea trezoreriilor regionale în perioada auditată, care a implicat multiple incertitudini legate de numărul de personal rămas după reorganizare, în număr de 298 unităţi, faţă de 498, sau mai puţin cu 200 unităţi, volumul obligaţiilor şi povara muncii fiind dublate. Aceste situaţii ar putea invoca riscuri privind continuitatea activităţii sistemului trezorerial.

___________________________

⁷⁶ HG nr.696 din 30.08.2017.

VI. ALTE INFORMAŢII

Executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor auditului precedent

Verificarea executării cerinţelor şi implementării recomandărilor din Hotărârea Curţii de Conturi nr.23 din 31.05.2017 “Cu privire la Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 şi la Raportul auditului performanţei managementului datoriei sectorului public pe anul 2016”, cu termenul de executare de 10 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova (din 21.07.2017), relevă că prin Raportul de audit respectiv au fost înaintate 4 cerinţe şi 13 recomandări. Termenul de executare a cerinţelor şi recomandărilor a expirat la 21.05.2018.

Rezultatele examinării informaţiilor prezentate de MF referitor la executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor denotă că nivelul general de implementare al acestora constituie în medie circa 47,1%.

Astfel, din 4 cerinţe înaintate, 2 au fost executate şi 2 – parţial executate. Totodată, din 13 recomandări înaintate pentru implementare, auditul a constatat că au fost executate integral 6 recomandări, parţial executate – 5 recomandări, iar 2 nu au fost realizate.

Rezultatele verificărilor efectuate, precum şi informaţiile prezentate de MF în vederea executării cerinţelor şi recomandărilor se prezintă în detaliu în Anexa nr.5 la prezentul Raport de audit.

VII. RECOMANDĂRI CONDUCERII MINISTERULUI FINANŢELOR

1. Să asigure efectuarea verificărilor reciproce în aspectul tipurilor de venituri administrate de Serviciul Fiscal de Stat, inclusiv “Plata obligatorie a producătorilor de produse vitivinicole” (cod-114640) (constatarea din capitolul 4.1.1);

2. Să conformeze efectuarea restituirilor TVA la rigorile Codului fiscal, fiind excluse restituirile efectuate persoanelor juridice şi fizice secundare (constatarea din capitolul 4.1.3);

3. Să continue realizarea acţiunilor privind consolidarea bazei de venituri locale proprii ale administraţiilor APL, prevăzute în documentele strategice naţionale (constatarea din capitolul 4.1.7);

4. Să asigure respectarea principiului transparenţei în relaţiile dintre bugetul de stat şi bugetele locale, prin aplicarea procedurilor de modificare a legilor bugetare anuale pentru încorporarea în acestea a tuturor transferurilor (constatarea din capitolul 4.1.7);

5. Să asigure respectarea prevederilor regulamentare privind procesul de examinare şi de confirmare a eligibilităţii propunerilor de proiecte pentru investiţii capitale, respectând principiile de prioritizare şi de conformitate ale acestora cu documentele de planificare strategică naţională şi sectorială (constatarea din capitolul 4.2.6);

6. Să asigure includerea şi prezentarea în componenţa şi formatul formularelor Raportului anual privind executarea bugetului de stat a informaţiei consolidate aferente rapoartelor financiare ale APC şi UAT, în special situaţiile patrimoniale reflectate în “Bilanţul contabil” (forma D-41) (constatarea din capitolul 4.2.9).

VIII. RESPONSABILITĂŢILE CONDUCERII ŞI CELOR ÎNSĂRCINAŢI

CU GUVERNANŢA PENTRU SITUAŢIILE FINANCIARE

Responsabilitatea Guvernului, în condiţiile prevederilor legale⁷⁷, constă în conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în conformitate cu condiţiile şi regulile stabilite, asigurarea durabilităţii programului de guvernare şi altor documente de politici din punct de vedere bugetar-fiscal, asigurarea administrării datoriei de stat şi monitorizarea datoriei publice, aprobarea cadrului bugetar pe termen mediu, aprobarea şi prezentarea în Parlament a proiectelor legilor bugetare anuale, precum şi a proiectelor de legi privind modificarea bugetelor, asigurarea gestionării eficiente şi transparente a fondului de rezervă şi fondului de intervenţie ale Guvernului etc.

Responsabilitatea Ministerului Finanţelor⁷⁸, în calitate de autoritate publică centrală în domeniul finanţelor publice, este asigurarea coordonării generale a procesului bugetar, elaborarea şi asigurarea implementării politicii bugetar-fiscale în conformitate cu principiile şi regulile bugetar-fiscale stabilite de cadrul regulator, elaborarea şi prezentarea către Guvern a CBTM, a proiectului Legii bugetului de stat pe anul respectiv şi a modificărilor la aceasta, administrarea datoriei de stat şi garanţiilor de stat, precum şi monitorizarea datoriei sectorului public, elaborarea şi aprobarea actelor normative şi legislative aferente domeniului bugetar şi finanţelor publice, asigurarea gestionării mijloacelor financiare ale bugetului public naţional prin CUT şi prin conturile deschise la BNM şi în instituţiile financiare, monitorizarea executării bugetelor pe componentele BPN, organizarea şi asigurarea funcţionării sistemului trezorerial, întocmirea şi publicarea rapoartelor periodice şi anuale privind executarea bugetului de stat, precum şi executarea bugetului public naţional etc.

Responsabilitatea Trezoreriei de Stat se rezumă la executarea de casă prin intermediul sistemului trezorerial a operaţiunilor bugetelor de toate nivelurile care sunt parte a bugetului public naţional, asigurând evidenţa veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării; efectuarea de cheltuieli în conformitate cu Legea bugetară anuală; administrarea veniturilor şi cheltuielilor prin conturi distincte, bazate pe Clasificaţia bugetară⁷⁹, şi asigurarea deservirii datoriei de stat, reglementarea metodologiei contabile, evidenţa, întocmirea şi raportarea fidelă a executării bugetului de stat în conformitate cu practicile contabile general acceptate în Republica Moldova. Aceste rapoarte trebuie să reflecte în mod echitabil poziţia financiară a Guvernului la situaţia din 31.12.2017.

Responsabilitatea autorităţilor/instituţiilor bugetare constă în organizarea şi controlul asupra planificării, utilizării alocaţiilor conform destinaţiei prevăzute în bugetele proprii şi ale instituţiilor subordonate, efectuarea operaţiunilor în corespundere cu cadrul general, ţinerea evidenţei contabile şi raportarea conform cadrului regulator, elaborarea şi implementarea unui sistem de management financiar şi control intern eficient, asigurând buna guvernare a fondurilor publice, precum şi gestionarea eficientă a patrimoniului public, inclusiv prevenirea şi descoperirea erorilor şi fraudelor. De asemenea, autorităţile/instituţiile bugetare, în calitate de organe ierarhic superioare pentru instituţiile din subordine, sunt responsabili de prezentarea către Ministerul Finanţelor, în termenele stabilite, a rapoartelor consolidate pe domeniul patronat.

___________________________

⁷⁷ Art.19 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁷⁸ Art.20 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁷⁹ Ordinul MF nr.208 din 24.12.2015 “Privind Clasificaţia bugetară”.

IX. RESPONSABILITĂŢILE AUDITORULUI

Activitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2017, întocmit de Ministerul Finanţelor şi prezentat Guvernului spre aprobare este elaborat, în toate aspectele semnificative, în conformitate cu prevederile legale şi prezintă informaţia financiară, bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor autorităţilor/instituţiilor bugetare, iar operaţiunile sunt corecte şi conforme prevederilor legale cu exprimarea opiniei de audit şi formularea ulterioară a recomandărilor.

Auditorii nu sunt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.