Hotărâre nr.27 din 13.11.2020 privind controlul constituţionalităţii unor dispoziţii din articolele 55 alin.(3), 56 alin.(2), 60 alin.(4) şi 63 alin.(4) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova (garanţiile străinului în cazul expulzării) (sesizarea nr.54a/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind controlul constituţionalităţii unor dispoziţii din articolele 55 alin.(3),

56 alin.(2), 60 alin.(4) şi 63 alin. (4) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010

privind regimul străinilor în Republica Moldova

(garanţiile străinului în cazul expulzării)

(sesizarea nr.54a/2020)

nr. 27  din  13.11.2020

 (în vigoare 13.11.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 332-342 art.183 din 11.12.2020

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Gheorghe Reniţă, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 10 aprilie 2020,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea nr.54a/2020 privind controlul constituţionalităţii următoarelor texte din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova:

- "Atunci când decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se întemeiază pe raţiune de securitate naţională, în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei." din articolul 55 alin.(3);

- "Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţă străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă." din articolul 56 alin.(2);

- "şi e)" din articolul 60 alin.(4); şi

- "(1) şi" din articolul 63 alin.(4).

2. Sesizarea a fost depusă la Curtea Constituţională în baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale de către dl Dumitru Alaiba, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 6 octombrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Procuraturii Generale, Serviciului de Informaţii şi Securitate, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Facultăţii de Drept a Universităţii de Stat din Moldova şi Facultăţii de Drept, Securitate Civilă şi Ordine Publică a Academiei "Ştefan cel Mare" a Ministerului Afacerilor Interne.

5. La şedinţa publică a Curţii, sesizarea a fost susţinută de dl avocat Vladislav Gribincea, reprezentantul dlui deputat Dumitru Alaiba, autorul sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Radu Radu, consultant principal în cadrul Serviciului reprezentare la Curtea Constituţională şi la organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dna Olga Poalelungi, director al Biroului de Migraţie şi Azil. Biroul de Migraţie şi Azil a fost reprezentat de dl Mihai Vodă, şef-adjunct al Direcţiei combaterea şederii ilegale a străinilor din cadrul Biroului de Migraţie şi Azil. Serviciul de Informaţii şi Securitate a fost reprezentat de dl Radu Frija, şef al Direcţiei juridice din cadrul Serviciului de Informaţii şi Securitate.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 19

Statutul juridic al cetăţenilor străini şi al apatrizilor

"(1) Cetăţenii străini şi apatrizii au aceleaşi drepturi şi îndatoriri ca şi cetăţenii Republicii Moldova, cu excepţiile stabilite de lege.

[…]"

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

[...]."

Articolul 24

Dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică

"(1) Statul garantează fiecărui om dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică.

(2) Nimeni nu va fi supus la torturi, nici la pedepse sau tratamente crude, inumane ori degradante.

(3) Pedeapsa cu moartea este abolită. Nimeni nu poate fi condamnat la o asemenea pedeapsă şi nici executat."

Articolul 26

Dreptul la apărare

"(1) Dreptul la apărare este garantat.

(2) Fiecare om are dreptul să reacţioneze independent, prin mijloace legitime, la încălcarea drepturilor şi libertăţilor sale.

(3) În tot cursul procesului, părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu.

(4) Amestecul în activitatea persoanelor care exercită apărarea în limitele prevăzute se pedepseşte prin lege."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sînt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrîngerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

7. Prevederile relevante ale Legii nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova sunt următoarele:

Articolul 3

Noţiuni principale

"În sensul prezentei legi, următoarele noţiuni principale semnifică:

străin – persoană care nu deţine cetăţenia Republicii Moldova sau care este apatrid;

[…]

autoritate competentă pentru străini – structură specializată (Biroul migraţie şi azil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne) care exercită atribuţii cu privire la regimul străinilor în Republica Moldova, precum şi cu privire la gestionarea evidenţei străinilor cărora li s-a acordat drept de şedere în Republica Moldova;

[…]

drept de şedere – drept de a-şi stabili reşedinţa sau domiciliul pe teritoriul Republicii Moldova, acordat străinului, în condiţiile prezentei legi, de către autoritatea competentă pentru străini;

[…]

returnare – proces de întoarcere a unui străin prin executare voluntară a deciziei de returnare sau prin executare forţată a acesteia: în ţara de origine, în o ţară de tranzit în conformitate cu acordurile de readmisie sau în o terţă ţară în care străinul decide în mod voluntar să se întoarcă şi în care acesta va fi acceptat;

[…]

îndepărtare – executare a deciziei de returnare a străinului, respectiv transportul lui fizic în afara teritoriului Republicii Moldova;

[…]."

Articolul 55

Declararea străinului persoană indezirabilă

"(1) Declararea străinului persoană indezirabilă este o măsură asigurătorie de autoritate, dispusă împotriva unui străin care a desfăşurat, desfăşoară ori în a cărui privinţă există indicii temeinice că intenţionează să desfăşoare activităţi de natură să pună în pericol securitatea naţională sau ordinea publică.

(2) Măsura prevăzută la alin.(1) se dispune de autoritatea competentă pentru străini din oficiu sau la propunerea unor alte autorităţi cu competenţe în domeniul ordinii publice şi al securităţii naţionale care deţin date sau indicii temeinice în sensul celor indicate la alin.(1).

(3) Autoritatea competentă pentru străini emite o decizie motivată privind declararea străinului persoană indezirabilă după ce s-a constatat că este ca atare. Atunci când decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se întemeiază pe raţiune de securitate naţională, în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei.

[…]."

Articolul 56

Aducerea la cunoştinţa străinului a deciziei privind declararea sa persoană indezirabilă

"(1) Decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se aduce la cunoştinţa acestuia de către autoritatea competentă pentru străini, în condiţiile art.53.

(2) Comunicarea datelor şi a informaţiilor care constituie motivele deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă se poate face, pentru raţiuni de securitate naţională, numai în condiţiile stabilite şi numai către destinatarii prevăzuţi în mod expres de actele normative care reglementează regimul activităţilor referitoare la securitatea naţională şi la protejarea secretului de stat. Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţa străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţă de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă."

Articolul 57

Contestarea deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă

"(1) În termen de 5 zile lucrătoare de la data comunicării, decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă poate fi atacată de acesta în instanţă de judecată.

(2) Exercitarea căii de atac prevăzută la alin.(1) nu are efect suspensiv de executare a deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă. În cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea de pagube iminente, reclamantul poate cere instanţei de judecată să dispună suspendarea executării deciziei până la soluţionarea acţiunii. Instanţa de judecată va examina de urgenţă cererea de suspendare, hotărârea pronunţată în acest caz fiind executorie de drept.

(3) Cauza privind contestarea deciziei de declarare a străinului persoană indezirabilă se examinează în termen de 30 de zile calendaristice de la data primirii. Decizia primei instanţe este definitivă şi executorie, însă poate fi contestată cu recurs în instanţa de apel."

Articolul 60

Interzicerea îndepărtării

"(1) Îndepărtarea este interzisă dacă:

a) străinul este minor, iar părinţii au drept de şedere în Republica Moldova;

b) străinul este căsătorit cu un cetăţean al Republicii Moldova şi căsătoria nu este fictivă;

c) străinul este căsătorit cu un alt străin cu drept de şedere permanentă în Republica Moldova şi căsătoria nu este fictivă;

d) străinul are copii minori ori copii inapţi de muncă, comuni cu cetăţeni ai Republicii Moldova, dacă minorul se află în întreţinerea acestuia sau dacă există obligaţia plăţii pensiei alimentare, obligaţie pe care străinul o îndeplineşte cu regularitate;

e) există temeri justificate că viaţa străinului este pusă în pericol sau că acesta va fi supus la torturi, tratamente inumane ori degradante în statul în care urmează să fie returnat;

[...]

(4) Fac excepţie de la prevederile alin.(1) lit.b), c) şi e) şi alin.(3) străinii care prezintă pericol pentru ordinea publică, securitatea naţională ori care suferă de boli ce ameninţă sănătatea publică şi refuză să urmeze tratamentul stabilit de autorităţile medicale."

Articolul 63

Interzicerea expulzării

"(1) Străinul nu poate fi expulzat într-un stat dacă există temeri justificate că acolo viaţa îi va fi pusă în pericol ori că va fi supus la torturi, tratamente inumane sau degradante.

[...]

(4) Străinul care se află în una din situaţiile prevăzute în alin. (1) şi (2) poate fi expulzat pentru motive de securitate naţională sau de ordine publică."

Articolul 84¹³

Drepturi procedurale în cadrul procesului de judecată

"(1) Străinii, în conformitate cu legislaţia cu privire la Avocatul Poporului, au dreptul să adreseze cereri Avocatului Poporului sau, după caz, Avocatului Poporului pentru drepturile copilului în cazurile încălcării, pe teritoriul Republicii Moldova, a drepturilor şi intereselor lor legitime.

(2) În procesele de judecată străinii beneficiază de aceleaşi drepturi procedurale ca şi cetăţenii Republicii Moldova, de asistenţă juridică gratuită sau pe bază de contract din partea avocaţilor, precum şi a altor persoane autorizate în modul stabilit de Legea nr.198-XVI din 26 iulie 2007 cu privire la asistenţa juridică garantată de stat.

(3) Străinilor li se garantează dreptul de a cere protecţie la misiunea diplomatică a statului lor."

8. Prevederile relevante ale Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 225

Limitele controlului judecătoresc

"[…]

(3) În cazul în care au fost emise acte administrative individuale şi normative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor fenomene similare, instanţa de judecată poate fi sesizată doar pentru exercitarea controlului următoarelor circumstanţe:

a) existenţa situaţiei excepţionale la data la care a fost emis actul;

b) competenţa autorităţii publice de a emite actul;

c) existenţa interesului public care justifică emiterea actului administrativ;

d) imposibilitatea efectivă a autorităţii publice de a emite actul în condiţii obişnuite.

[Art.225 alin.(3) în partea în care limitează competenţa instanţelor de judecată de a efectua controlul proporţionalităţii măsurilor dispuse de către autoritatea publică, declarat neconstituţional prin HCC17 din 23.06.20, MO 188-192/24.07.20 art.100 în vigoare 23.06.20]

[…]."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

9. Prin decizia din 6 octombrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

10. În conformitate cu articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii au prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

11. Cu privire la obiectul sesizării, în conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

12. Curtea a mai reţinut că prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

13. Pentru a declara admisibilă sesizarea, Curtea a trebuit să stabilească şi incidenţa drepturilor garantate de Constituţie, invocate de către autorul acesteia.

14. Curtea a notat că în baza articolului 55 alin.(3) teza a II-a din Legea nr.200 din 16 iulie 2010, atunci când decizia privind declararea străinului persoană indezirabilă se întemeiază pe raţiune de securitate naţională, în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei.

15. Totodată, articolul 56 alin.(2) teza a II-a din aceeaşi Lege stabileşte interdicţia comunicării străinului declarat persoană indezirabilă pe motive de securitate naţională, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă, a datelor şi informaţiilor care au stat la baza luării deciziei respective.

16. Autorul sesizării a susţinut că acest capăt al sesizării trebuie analizat prin prisma articolului 20 din Constituţie (care garantează dreptul de acces liber la justiţie). Curtea a confirmat incidenţa acestui articol. Astfel, Curtea a reiterat că orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime (a se vedea HCC nr.5 din 11 februarie 2014, § 45; HCC nr.17 din 23 iunie 2020, § 57).

17. În acest context, Curtea a reţinut că orice persoană împotriva căreia se întreprinde o măsură care are la bază motive de securitate naţională trebuie să beneficieze de garanţii împotriva arbitrarului. În special, persoana trebuie să aibă posibilitatea de a declanşa un control al măsurii litigioase din partea unui organ independent şi imparţial, competent să se pronunţe cu privire la toate problemele de fapt şi de drept relevante, în vederea stabilirii legalităţii măsurii şi a sancţionării unui eventual abuz din partea autorităţilor. În faţa unui asemenea organ de control, persoana în discuţie trebuie să beneficieze de o procedură adversarială pentru a-şi putea prezenta punctul de vedere şi pentru a putea combate argumentele autorităţilor (a se vedea HCC nr.5 din 11 februarie 2014, § 64; Lupsa v. România, 8 iunie 2006, § 38, şi Ozdil şi alţii v. Republica Moldova, 11 iunie 2019, § 68).

18. Totodată, pentru că este suverană cu privire la competenţa sa, Curtea nu poate fi constrânsă, la examinarea constituţionalităţii unui text de lege, să analizeze dispoziţiile criticate prin prisma normelor constituţionale invocate de către autorul excepţiei, ci este liberă să le analizeze şi în raport cu prevederile constituţionale relevante pentru soluţionarea sesizării, importante fiind inclusiv argumentele aduse în acest sens (a se vedea HCC nr.21 din 3 octombrie 2019, § 23; HCC nr.2 din 23 ianuarie 2020, § 27).

19. Din această perspectivă, Curtea a considerat că, prin prisma argumentelor prezentate de către autorul sesizării, mai sunt incidente articolul articolul 19 [Statutul juridic al cetăţenilor străini şi al apatrizilor] şi 26 [Dreptul la apărare] din Constituţie. În prezenta cauză, articolele 20 şi 26 operează ca aspecte procedurale ale articolului 19 din Constituţie. Curţii îi revine sarcina să analizeze dacă dispoziţiile articolelor 55 alin.(3) teza a II-a şi 56 alin.(2) teza a II-a din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 asigură un echilibru corect din perspectiva garanţiilor procedurale ale străinilor.

20. Totodată, cu privire la articolul 53 alin.(1) din Constituţie, invocat de autorul sesizării, Curtea a reţinut că o eventuală analiză prin prisma acestuia se poate regăsi în analiza bazată pe articolele 20 şi 26, coroborate cu articolul 19 din Constituţie.

21. Cu privire la contestarea textelor "şi e)" din articolul 60 alin.(4) şi, respectiv, "(1) şi" din articolul 63 alin.(4) din Legea privind regimul străinilor, Curtea a constatat că, în baza acestora, străinul poate fi îndepărtat/expulzat dacă prezintă un pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică a Republicii Moldova, chiar în ipoteza în care există temeri justificate că în statul de destinaţie viaţa îi va fi pusă în pericol sau că va fi supus torturii, tratamentelor inumane sau degradante.

22. Totodată, Curtea a notat că potrivit articolului 24 alin.(1) şi (2) din Constituţie, statul îi garantează fiecărui om dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică. Mai mult, nimeni nu poate fi supus torturii, nici pedepselor sau tratamentelor crude, inumane ori degradante.

23. În aceste condiţii, Curtea a confirmat incidenţa articolului 24 din Constituţie în raport cu textele contestate "şi e)" din articolul 60 alin.(4) şi, respectiv, "(1) şi" din articolul 63 alin.(4) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010.

24. În consecinţă, Curtea a declarat admisibilă sesizarea şi va trece la examinarea fondului cauzei.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 19, 20, 24 ŞI 26 DIN CONSTITUŢIE

A. Argumentele autorului sesizării

25. În baza Legii privind regimul străinilor, străinul este declarat persoană indezirabilă şi îndepărtată de pe teritoriul Republicii Moldova atunci când prezintă un pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică. În acest caz, persoanei nu i se comunică motivele care stau la baza luării deciziei menţionate.

26. Sub acest aspect, autorul sesizării afirmă că neinformarea străinului despre motivele care stau la baza declarării sale ca persoană indezirabilă lasă loc pentru abuzuri. În opinia autorului sesizării, străinilor ar trebui să li se comunice un rezumat al considerentelor pe care se bazează decizia de declarare a persoanei indezirabile. Persoanele ar trebui să se bucure de garanţii efective împotriva arbitrarului. În acest context, autorul consideră că este încălcat articolul 20 din Constituţie.

27. De asemenea, autorul sesizării afirmă că, în baza Legii privind regimul străinilor, străinul este expulzat dacă prezintă pericol pentru securitatea naţională sau pentru ordinea publică a Republicii Moldova şi în ipoteza în care există temeri justificate că în statul în care va fi expulzat îi va fi pusă viaţa în pericol sau că acolo va fi supus torturii, tratamentelor inumane sau degradante.

28. În opinia autorului sesizării, această soluţie legislativă contravine articolului 24 din Constituţie, care garantează dreptul la viaţă şi la integritate fizică şi psihică.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor cărora li s-a solicitat şi care şi-au prezentat opinia

29. Preşedintele Republicii Moldova a subliniat, în opinia sa scrisă, că declararea străinului ca persoană indezirabilă din motive de securitate naţională are la bază informaţii care sunt clasificate, potrivit Legii nr.245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat. Astfel de informaţii nu pot fi aduse la cunoştinţa persoanei vizate, pentru că ar putea afecta interesele securităţii statului. Totodată, pentru a stabili dacă persoana vizată reprezintă sau nu un pericol pentru securitatea naţională, organele securităţii statului efectuează diverse măsuri speciale de investigaţie în baza Legii nr.59 din 29 martie 2012 privind activitatea specială de investigaţii, iar desecretizarea lor poate avea loc doar în condiţiile Legii nr.245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat. Totuşi, datele şi informaţiile secrete care au stat la baza declarării persoanei indizerabile din motive de securitate naţională ar putea fi comunicate avocatului persoanei vizate, care, în baza Legii cu privire la avocatură nr.1260 din 19 iulie 2020, poate să obţină dreptul de acces la secretul de stat. De asemenea, informaţia secretă pe care se bazează decizia de declarare a persoanei indizerabile nu poate constitui un impediment ca instanţa să o examineze şi să adopte o decizie favorabilă contestatarului. Aşadar, Preşedintele Republicii Moldova apreciază că sunt suficiente garanţii pentru desfăşurarea unui proces echitabil.

30. Cu privire la dispoziţiile contestate referitoare la îndepărtarea şi, respectiv, expulzarea străinului care prezintă un pericol pentru securitatea naţională, în opinia scrisă a Preşedintelui Republicii Moldova se notează că acestea ar fi conforme cu dispoziţiile articolului 33 din Convenţia privind statutul refugiaţilor, încheiată la Geneva la 28 iulie 1951, conform cărora "niciun stat contractant nu va expulza sau returna, în niciun fel, un refugiat peste frontierele teritoriilor unde viaţa sau libertatea sa ar fi ameninţate pe motiv de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă la un anumit grup social sau opinii politice. Beneficiul prezentei dispoziţii nu va putea fi invocat totuşi de către un refugiat faţă de care ar exista motive serioase de a fi considerat ca un pericol pentru securitatea ţării unde se găseşte sau care, fiind condamnat definitiv pentru o crimă sau un delict deosebit de grav, constituie o ameninţare pentru comunitatea ţării respective".

31. Parlamentul nu i-a prezentat Curţii punctul de vedere cu privire la sesizare. Totuşi, în şedinţa publică a Curţii, reprezentantul Parlamentului a susţinut că sesizarea este neîntemeiată şi că trebuie respinsă. Reprezentantul Parlamentului a subliniat că drepturile invocate de autorul sesizării nu sunt absolute şi, prin urmare, pot fi limitate.

32. În opinia prezentată de Guvern se notează că străinul nu trebuie să aibă acces la informaţii despre activităţi în curs de desfăşurare care se referă la protejarea securităţii statului şi ordinii publice. Această concepţie se regăseşte în legislaţia mai multor state europene (e.g. România) şi nu este contrară prevederilor constituţionale sau internaţionale. Cu referire la dispoziţiile contestate privind îndepărtarea şi, respectiv, expulzarea străinului care prezintă un pericol pentru securitatea naţională, Guvernul se bazează pe jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (i.e. cauzele Auad v. Bulgaria, 11 octombrie 2011, şi Saadi v. Italia [MC], 28 februarie 2008) şi sugerează că ar fi neconstituţionale.

33. În opinia sa, Procuratura Generală a notat că, potrivit legislaţiei interne şi prevederilor internaţionale, autorităţile pot lua decizii de îndepărtare sau de expulzare a persoanei din motive de securitate naţională. Totodată, caracterul clasificat al motivelor care stau la baza declarării persoanei indizerabile nu împiedică sau nu limitează dreptul la apărare, precum şi posibilitatea de a comunica cu autorităţile competente. Astfel, Procuratura Generală a conchis că argumentele autorului sesizării sunt nejustificate.

34. În opinia prezentată de Serviciul de Informaţii şi Securitate au fost redate aceleaşi argumente ca în punctul de vedere al Preşedintelui Republicii Moldova, accentuându-se, totodată, că instanţa de judecată are posibilitatea deplină de a examina circumstanţele de fapt şi de a stabili o eventuală încălcare a drepturilor persoanei.

35. În opinia sa, Avocatul Poporului a notat că prevederile contestate nu-i asigură străinului garanţii minime împotriva arbitrarului. Persoana trebuie să beneficieze de o procedură adversarială pentru a-şi putea prezenta punctul de vedere şi pentru a putea combate argumentele autorităţilor. În caz contrar, se va încălca principiul egalităţii armelor. În fundamentarea acestei opinii, Avocatul Poporului a invocat jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cauzele Ozdil şi alţii v. Republica Moldova din 11 iunie 2019, precum şi Muhammad şi Muhammad v. România din 15 octombrie 2020.

36. Cu privire la dispoziţiile contestate referitoare la îndepărtarea şi, respectiv, expulzarea străinului care prezintă un pericol pentru securitatea naţională, Avocatul Poporului a subliniat că acestea aduc atingere articolului 24 din Constituţie, care interzice tortura, tratamentul inuman şi degradant.

37. În opinia sa, Institutul de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice a notat că prevederile contestate limitează posibilitatea instanţei de a examina într-o procedură adversarială datele şi informaţiile care constituie motivele deciziei de declarare a străinului persoană indezirabilă, iar hotărârea judecătorească pronunţată nu poate fi decât una iluzorie. În acest sens, s-a făcut trimitere la constatările Curţii Europene a Drepturilor Omului din cazul Ozdil şi alţii v. Republica Moldova din 11 iunie 2019, conform cărora "instanţele naţionale nu puteau să examineze motivele reale care au stat la baza expulzării, pentru că legislaţia naţională nu prevedea că nota serviciilor secrete, care a servit ca motiv pentru expulzarea reclamanţilor, trebuia pusă la dispoziţia judecătorilor" (§ 70).

C. Aprecierea Curţii

38. Curtea va interpreta articolele relevante din Constituţie prin prisma articolului 1 din Protocolul nr.7 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, din perspectiva garanţiilor procedurale ale străinilor confruntaţi cu expulzarea. Una dintre funcţiile Curţii Europene a Drepturilor Omului, interpretul autentic al Convenţiei Europene, constă în stabilirea unui nivel minim de protecţie a drepturilor fundamentale care trebuie garantat în toate statele membre ale Convenţiei. Curtea Europeană a explicat consecinţele acestei funcţii în hotărârea Soering v. Regatul Unit, 7 iulie 1989, § 87: [...] obiectul şi scopul Convenţiei, ca instrument pentru protecţia fiinţelor umane, reclamă ca prevederile sale să fie interpretate şi aplicate astfel încât să-i facă garanţiile practice şi efective... Mai mult, orice interpretare a drepturilor şi a libertăţilor garantate trebuie să fie conformă cu "spiritul general al Convenţiei, ca instrument conceput să menţină şi să promoveze idealurile şi valorile unei societăţi democratice" (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.10 din 8 mai 2018, § 49).

39. Raţionamentele Curţii Europene din cazurile de Mare Cameră Muhammad şi Muhammad v. România, 15 octombrie 2020, şi F.G. v. Suedia, 23 martie 2016, se bucură de autoritatea de lucru interpretat pentru prezenta cauză. Ele stabilesc un nivel minim de protecţie în materie de garanţii procedurale în cazul expulzării străinilor, precum şi de protecţie a dreptului la viaţă şi a dreptului de a nu fi supus relelor tratamente sub laturile lor procedurale. Ele sunt pertinente şi aplicabile în toate cazurile similare. Mai mult, chiar Curtea Europeană le cere autorităţilor naţionale să se asigure că legislaţia naţională este conformă cu Convenţia. Acest fapt pune în sarcina autorităţilor statale obligaţia de a asigura efectul deplin al standardelor Convenţiei, în conformitate cu ordinea lor constituţională şi având în vedere principiul certitudinii juridice, aşa cum sunt interpretate standardele de către Curtea Europeană (a se vedea Fabris v. Franţa [MC], 7 februarie 2013, § 72 şi § 75).

I. Analiza Curţii în baza articolelor 19, 20 şi 26 din Constituţie

40. Într-o cauză recentă, Muhammad şi Muhammad v. România, Marea Cameră a Curţii Europene a enumerat, la § 118-157, garanţiile pe care le presupune articolul 1 din Protocolul nr.7 la Convenţie [Garanţiile procedurale în cazul expulzărilor de străini]. Acest articol este aplicabil doar în cazul străinilor care îşi au reşedinţa în mod legal pe teritoriul unui stat membru. Din acest punct de vedere, Curtea subliniază că garanţiile în discuţie operează doar pentru străinii care deţin deja dreptul de şedere în Republica Moldova şi pe care autoritatea competentă decide să-i declare persoane indezirabile.

41. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că conceptul de "expulzare" este "un concept autonom, independent de orice definiţie oferită de legislaţiile naţionale" şi că "cu excepţia extradării, orice măsură de constrângere a străinului la părăsirea teritoriului pe care şedea în mod legal constituie o "expulzare" în scopul articolului 1 din Protocolul nr.7" (Bolat v. Rusia, 5 octombrie 2006, § 79; Nolan şi K. v. Rusia, 12 februarie 2009, § 112).

42. Deşi Legea privind regimul străinilor face deosebire între "returnare", "îndepărtare", "expulzare", în realitate toate aceste noţiuni pot fi subsumate conceptului de "expulzare", care are, în prezenta cauză, un caracter constituţional autonom. Din raţiuni practice, Curtea va utiliza în prezenta hotărâre termenul "expulzare" ca pe un concept constituţional autonom, independent de orice definiţie din legislaţia Republicii Moldova.

Principii generale

43. Articolul 1 § 1 din Protocolul nr.7 la Convenţie, în conformitate cu care trebuie interpretate articolele 19, 20 şi 26 din Constituţie în prezenta cauză, stabileşte, ca o primă garanţie, că persoana vizată poate fi expulzată doar pentru punerea în executare a unei decizii emise în conformitate cu legea. Acest fapt presupune existenţa unei baze legale în dreptul naţional, precum şi îndeplinirea exigenţelor calităţii legii. Legea trebuie să fie accesibilă şi previzibilă şi trebuie să ofere măsuri de protecţie împotriva ingerinţelor arbitrare ale autorităţilor publice. Caracterul arbitrar presupune o negare a preeminenţei dreptului şi nu poate fi tolerat nici în cazul drepturilor procedurale, nici în cazul drepturilor substanţiale.

44. În afară de condiţia generală a legalităţii, articolul 1 § 1 din Protocolul nr.7 prevede trei garanţii procedurale precise: străinii trebuie să poată prezenta motivele care pledează împotriva expulzării lor, să poată cere examinarea cazului lor şi să poată cere să fie reprezentaţi în acest scop în faţa autorităţilor competente sau a uneia ori a mai multor persoane desemnate de această autoritate.

45. În unele cazuri, Curtea Europeană a avut ocazia să examineze, în afară de calitatea dreptului naţional, respectarea garanţiilor enumerate în articolul 1 § 1 din Protocolul nr.7 la Convenţie. Pentru a stabili dacă aceste garanţii au fost acordate în cazurile relevante, ea a ţinut cont de următoarele circumstanţe: de faptul că ordinul care a iniţiat procedurile nu i-a fost comunicat străinului (Lupsa v. România, 8 iunie 2006, § 59); de faptul că tribunalele au refuzat să examineze fondul unei contestaţii împotriva deciziei de expulzare şi de faptul că nicio autoritate independentă şi imparţială nu a examinat această decizie (Baltaji v. Bulgaria, 12 iulie 2011, § 57); de faptul că reclamantul nu a putut afla, la nicio etapă a procedurilor, nici cele mai vagi motive de fapt care au stat la baza expulzării sale, astfel că nu a putut să formuleze argumente în apărarea sa, împotriva acelei decizii (Lupsa v. România, § 59; Ahmed v. România, 13 iulie 2010, § 53; Geleri v. România, 15 februarie 2011, § 46, şi Baltaji v. Bulgaria, § 58); de faptul că tribunalul competent a respins orice solicitare de suspendare, împiedicându-l, astfel, pe avocatul reclamantului să studieze ordinul împotriva acestuia (Lupsa v. România, § 59); şi de faptul că controlul tribunalelor naţionale a constat într-o simplă formalitate (C.G. şi alţii v. Bulgaria, 24 aprilie 2008, § 73-74; Kaushal şi alţii v. Bulgaria, 2 septembrie 2010, § 49; Geleri v. România, §48; şi Takush v. Grecia, 17 ianuarie 2012, § 60-63).

46. Mai recent, în cazul Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", 17 mai 2018, examinând compatibilitatea cu articolul 1 § 1 literele a) şi b) din Protocolul nr.7 a unei decizii de expulzare bazată pe raţiuni de securitate naţională, Curtea Europeană a formulat principiile aplicabile după cum urmează:

"35. În măsura în care ordinul contestat s-a bazat pe raţiuni de securitate naţională, Curtea a reţinut că exigenţa previzibilităţii nu obligă statele să adopte prevederi care detaliază orice tip de conduită care poate presupune emiterea unei decizii de expulzare a unei persoane, din raţiuni de securitate naţională. Totuşi, chiar şi atunci când este în discuţie securitatea naţională, conceptele de legalitate şi preeminenţă a dreptului într-o societate democratică pretind ca măsurile de expulzare care afectează drepturile fundamentale ale omului să fie supuse unei forme de procedură adversarială în faţa unei autorităţi independente sau a unui tribunal competent să analizeze în mod efectiv motivele care au stat la baza lor şi să verifice probele pertinente, dacă este necesar, cu constrângerile procedurale corespunzătoare privind utilizarea informaţiilor cu caracter clasificat. Persoana trebuie să poată contesta aserţiunea executivului potrivit căreia intervin considerente legate de securitatea naţională. În timp ce analiza executivului referitoare la ceea ce prezintă un pericol la adresa securităţii naţionale va avea, în mod obişnuit, o pondere importantă, autoritatea sau tribunalul independent trebuie să poată reacţiona în cazurile în care invocarea acestui concept nu are nicio bază rezonabilă în situaţia de fapt a cazului sau atunci când dezvăluie o interpretare a conceptului de "securitate naţională" care este ilegală sau contrară bunului-simţ şi arbitrară."

47. Curtea Europeană a reiterat că condiţia stabilită în articolul 1 § 1 din Protocolul nr.7, i.e. faptul că un străin nu poate fi expulzat, decât în baza executării unei decizii luate "conform legii", presupune ca legea în discuţie să satisfacă exigenţele calităţii cerute de jurisprudenţa Curţii Europene în asemenea cazuri, inclusiv condiţia asigurării protecţiei împotriva arbitrariului din partea autorităţilor. Articolul 1 § 1 lit.a) din Protocolul nr.7 garantează expres dreptul străinului de a prezenta argumente împotriva expulzării sale. Totuşi, un străin nu poate contesta în mod util alegaţiile autorităţilor privind incidenţa considerentelor de securitate naţională sau nu poate prezenta în mod rezonabil argumente împotriva expulzării sale fără a cunoaşte elementele factuale relevante care au condus autorităţile naţionale la concluzia că străinul reprezintă un pericol pentru securitatea naţională. Asemenea informaţii sunt esenţiale pentru a se asigura exerciţiul efectiv al dreptului străinului garantat de articolul 1 § 1 lit.a) din Protocolul nr.7.

48. În cazurile examinate anterior de Curtea Europeană în baza articolului 1 din Protocolul nr.1, reclamanţii nu au fost informaţi despre acuzaţiile precise care li se aduceau sau chiar despre contextul general pe care s-a bazat expulzarea, de vreme ce solicitările care au iniţiat procedurile se refereau doar la chestiuni ce ţin de informaţii secrete, odată ce aceştiau au participat la activităţi apte să pună în pericol securitatea naţională (Lupsa v. România, § 10; Kaushal şi alţii v. Bulgaria, § 6; Baltaji v. Bulgaria, § 9; şi Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 7). În aceste cazuri, Curtea Europeană a reţinut că cel puţin "o autoritate sau un tribunal independent" ar trebui să fie informat despre "motivele deciziei şi despre probele relevante", însă fără a aborda dacă era, de asemenea, necesar ca acele motive să-i fie dezvăluite persoanei vizate. Totuşi, Curtea Europeană a notat că articolul 1 din Protocolul nr.7 garantează un drept al străinului de a i se comunica acuzaţiile care i se aduc (Lupsa v. România, § 59) şi a criticat întotdeauna omisiunea de a le oferi celor vizaţi informaţii despre motivele care stau la baza deciziei de expulzare (Lupsa v. România, § 40 şi § 56; Ahmed v. România, § 53; Kaushal şi alţii v. Bulgaria, § 30 şi § 48; Baltaji v. Bulgaria, § 58; şi Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 36-39).

49. În jurisprudenţa Curţii Europene nu s-a constatat că dreptul de acces la dosarul cauzei ar fi garantat de articolul 1 din Protocolul nr.7. Cu toate acestea, Curtea Europeană a avut ocazia să reţină, acolo unde era în discuţie securitatea naţională, că măsurile de expulzare trebuie să fie supuse unei forme de proceduri adversariale, iar dacă este nevoie, cu limitări procedurale corespunzătoare privind utilizarea informaţiilor cu caracter clasificat (a se vedea Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 35). În opinia Curţii, acest fapt presupune că, în baza articolului 1 din Protocolul nr.7, este garantat dreptul străinului de a fi informat, de preferat în scris şi, în orice eventualitate, de o manieră care permite o apărare efectivă, despre conţinutul documentelor şi despre informaţiile invocate de autoritatea naţională competentă care decide expulzarea străinului, fără a se prejudicia posibilitatea impunerii unor limitări justificate în cazul unor asemenea informaţii, dacă este necesar.

50. Prin urmare, articolul 1 § 1 din Protocolul nr.7 pretinde, în principal, ca străinii vizaţi să fie informaţi despre elementele factuale relevante care au condus autorităţile naţionale competente la concluzia că aceştia reprezintă un pericol la adresa securităţii naţionale şi că trebuie să li se ofere acces la conţinutul documentelor şi la informaţiile din dosarul cauzei pe care autorităţile s-au bazat atunci când au decis expulzarea lor.

51. Totuşi, aceste drepturi nu sunt absolute. Ca în unele proceduri penale, procedurile administrative privind expulzarea pot fi caracterizate prin prezenţa unor interese concurente – cum ar fi securitatea naţională, necesitatea protejării martorilor care riscă represalii sau caracterul necesar al metodelor de investigare ale poliţiei – care trebuie puse în balanţă cu drepturile străinului (a se vedea Jasper v. Regatul Unit [MC], 16 februarie 2000, § 52, pentru un exemplu de proceduri penale; şi Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, § 148, pentru un exemplu de proceduri administrative).

52. Curtea Europeană a mai acceptat limitări ale dreptului reclamantului de acces la dosar şi de a fi informat despre acuzaţiile aduse în cazurile care vizau proceduri de expulzare în care era invocată securitatea naţională (a se vedea Al-Nashif v. Bulgaria, 20 iunie 2002, § 137, cu privire la articolele 8 şi 13 din Convenţie, şi Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 35, cu privire la articolul 1 din Protocolul nr.7).

53. Curtea Europeană a reţinut că articolul 1 din Protocolul nr.7 nu trebuie aplicat de o manieră care să impună dificultăţi disproporţionate modului în care autorităţile competente aplică măsuri efective de combatere a terorismului şi a altor infracţiuni grave, îndeplinindu-şi obligaţiile în baza articolelor 2, 3 şi 5 § 1 din Convenţie pentru protejarea dreptului la viaţă şi a dreptului la integritatea corporală a membrilor publicului (a se vedea, mutatis mutandis, Sher şi alţii v. Regatul Unit, 20 octombrie 2015, § 149, şi Ibrahim şi alţii v. Regatul Unit [MC], 13 septembrie 2016, § 252).

54. Cu toate acestea, limitările dreptului în discuţie nu trebuie să nege protecţia procedurală garantată de articolul 1 din Protocolul nr.7 prin afectarea înseşi esenţei garanţiilor conţinute de această prevedere. Chiar în eventualitatea limitărilor, străinului trebuie să i se ofere posibilitatea efectivă de a prezenta motive împotriva expulzării sale şi el trebuie protejat împotriva arbitrarului. Curtea Europeană verifică mai întâi dacă limitările drepturilor procedurale ale străinului au fost justificate în mod adecvat de către autoritatea independentă competentă în lumina circumstanţelor particulare ale cazului. Apoi, Curtea Europeană examinează dacă dificultăţile care rezultă din aceste limitări pentru străinul vizat au fost compensate în mod suficient de factorii de contrabalansare. Astfel, în contextul articolului 1 din Protocolul nr.7, vor fi permise doar limitările care, în circumstanţele fiecărui caz, sunt justificate în mod adecvat şi contrabalansate în mod suficient.

55. Curtea Europeană a stabilit în ce circumstanţe limitările dreptului de a fi informat despre elementele factuale care fundamentează decizia de expulzare şi/sau limitările dreptului de acces la conţinutul documentelor şi la informaţiile pe care se bazează autoritatea naţională competentă să decidă cu privire la expulzare sunt compatibile cu articolul 1 § 1 din Protocolul nr.7. Acestea constituie drepturi procedurale ale străinului.

56. Curtea Europeană a acceptat că pot exista motive justificate adecvate, cum ar fi nevoia de a proteja securitatea naţională, pentru impunerea limitărilor asupra drepturilor procedurale ale străinului. Curtea Europeană a reiterat că, într-o societate democratică guvernată de preeminenţa dreptului, stabilirea caracterului necesar al limitării drepturilor procedurale ale unui străin trebuie însoţită de garanţii împotriva arbitrarului. În acest scop, este nevoie ca decizia care impune asemenea restricţii să fie motivată în mod adecvat şi, în special atunci când motivele nu-i sunt dezvăluite persoanei vizate, să existe o procedură care permite ca aceste motive să fie analizate în mod corespunzător.

57. Pentru ca o asemenea analiză să fie conformă cu preeminenţa dreptului, care se opune unei marje juridice discreţionare acordate executivului în termenii unei puteri nelimitate (a se vedea, mutatis mutandis, Amann v. Elveţia [MC], 16 februarie 2000, § 56), ea ar trebui încredinţată unei autorităţi judiciare sau nejudiciare care este independentă faţă de organul executiv care urmăreşte să impună limitarea (a se vedea, mutatis mutandis, Klass şi alţii v. Germania, 6 septembrie 1978, § 55-56, şi Roman Zakharov v. Rusia [MC], 4 decembrie 2015, § 233). În această privinţă, în contextul examinării compatibilităţii cu articolul 1 § 1 literele a) şi b) din Protocolul nr.7 a unei decizii de expulzare luate din motive de securitate naţională, Curtea a subliniat nevoia unei analize independente a acestor motive (a se vedea Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 35).

58. Problema examinării necesităţii limitărilor drepturilor procedurale ale străinului de către o autoritate naţională independentă constituie, aşadar, primul criteriu al analizei Curţii Europene în baza articolului 1 din Protocolul nr.7. În acest context, Curtea Europeană acordă pondere întinderii competenţei autorităţii naţionale şi, în special, analizează dacă autoritatea poate verifica necesitatea de a menţine confidenţialitatea informaţiilor cu caracter clasificat (a se vedea, mutatis mutandis, Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, § 152).

59. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană mai examinează competenţele acordate autorităţii independente, în funcţie de constatările ei într-un anumit caz, privind necesitatea de a limita drepturile procedurale ale străinului. Mai precis, ea trebuie să verifice, în cazurile în care autoritatea independentă a constatat că considerentele de securitate naţională nu justificau refuzul de a-i dezvălui străinului vizat conţinutul documentelor şi informaţiile pe care s-a bazat autoritatea care a decis expulzarea, dacă autoritatea independentă era îndreptăţită să-i ceară organului competent în materie de securitate naţională să revizuiască caracterul clasificat al documentelor sau dacă a putut să le declasifice (a se vedea, mutatis mutandis, Regner v. Republica Cehă [MC], 19 septembrie 2017, § 152), astfel încât ele să-i fie transmise străinului sau cel puţin ca acestuia să-i fie comunicat conţinutul.

60. Din contră, acolo unde autoritatea independentă a constatat că protecţia securităţii naţionale excludea dezvăluirea către străin a conţinutului documentelor cu caracter clasificat, Curtea Europeană trebuie să stabilească dacă, ajungând la această concluzie, autoritatea a identificat în mod corespunzător interesele în discuţie şi a pus în balanţă interesele privind securitatea naţională cu interesele străinului.

61. Totuşi, dacă autorităţile naţionale au omis să examineze – sau au examinat şi au justificat insuficient – necesitatea limitării drepturilor procedurale ale străinului, acest fapt nu va fi suficient, în sine, să constituie o încălcare a articolului 1 § 1 din Protocolul nr.7. În orice eventualitate, Curtea Europeană verifică dacă au fost aplicate măsuri de contrabalansare în cazul în discuţie şi, odată aplicate, dacă acestea au fost suficiente să diminueze limitările drepturilor procedurale ale străinului, cum ar fi protejarea a înseşi esenţei acelor drepturi.

62. O examinare excesiv de rapidă la nivel naţional a necesităţii de a limita drepturile în discuţie va impune implementarea unor factori consolidaţi de contrabalansare pentru a asigura protejarea, în funcţie de circumstanţele cazului, a înseşi esenţei drepturilor garantate de articolul 1 § 1 din Protocolul nr.7.

63. În analiza sa, Curtea Europeană este ghidată de două principii. Primul: cu cât mai mult este blocat accesul străinului la informaţii, cu atât mai mult vor fi importante garanţiile, pentru a contrabalansa limitarea drepturilor sale procedurale. Al doilea: acolo unde circumstanţele unui caz dezvăluie repercusiuni deosebit de importante pentru situaţia străinului, garanţiile de contrabalansare trebuie consolidate în mod corespunzător.

64. În cea de-a doua etapă a examinării sale, Curtea Europeană analizează dacă limitările drepturilor procedurale ale străinului au fost contrabalansate prin garanţii adecvate şi corespunzătoare.

65. În această privinţă, Curtea Europeană nu a constatat existenţa unui consens european privind tipurile de factori apţi să contrabalanseze limitările drepturilor procedurale ale străinilor şi întinderea acestor factori. Limitările dreptului de acces la documente cu caracter clasificat şi ale dezvăluirii motivelor care stau la baza deciziei de expulzare pot fi diminuate prin intermediul unor mecanisme care variază potrivit particularităţilor legislaţiei sau procedurii instituite într-un stat.

66. Acolo unde sunt examinate procedurile de expulzare în întregul lor, cum este cazul analizei consecinţelor unor limitări asupra exerciţiului efectiv al drepturilor procedurale ale străinilor, trebuie avuţi în vedere următorii factori, care nu sunt exhaustivi şi care se bazează pe jurisprudenţa Curţii Europene şi pe o analiză de drept comparat (a se vedea, mutatis mutandis, Ibrahim şi alţii v. Regatul Unit [MC], 13 septembrie 2016, § 274, şi Beuze v. Belgia [MC], 9 noiembrie 2018, § 150):

- relevanţa informaţiilor dezvăluite străinului privind motivele care au stat la baza expulzării sale şi accesul asigurat la conţinutul documentelor relevante;

- dezvăluirea către străin a informaţiilor privind desfăşurarea procedurilor şi mecanismele juridice naţionale instituite pentru contrabalansarea limitării drepturilor sale;

- reprezentarea străinului;

- implicarea în cadrul procedurilor a unei autorităţi independente.

67. Jurisprudenţa Curţii Europene nu stabileşte, la modul abstract, cantitatea informaţiilor care trebuie oferită străinilor, de vreme ce acest fapt depinde de circumstanţele fiecărui caz. În fiecare caz, Curtea Europeană ţine cont de pertinenţa informaţiilor dezvăluite străinului atât cu referire la elementele factuale care fundamentează decizia de expulzare, cât şi la accesul la conţinutul documentelor şi informaţiilor pe care se bazează autoritatea care ia decizia. Curtea Europeană stabileşte dacă autorităţile naţionale l-au informat pe străinul vizat, într-o măsură compatibilă cu menţinerea confidenţialităţii şi a conduitei adecvate investigaţiilor, în cadrul procedurilor, despre substanţa acuzaţiilor care-i sunt aduse (a se vedea Lupsa v. România, § 59; Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 39, şi, mutatis mutandis, Regner v. Republica Cehă [MC], § 153).

68. O altă chestiune importantă constă în tipul autorităţii căreia îi revine, într-un anumit caz, după examinarea tuturor probelor cu caracter clasificat, să stabilească ce informaţii factuale îi pot fi dezvăluite străinului vizat fără a se pune în pericol securitatea naţională, cu condiţia că informaţiile sunt dezvăluite la o etapă a procedurilor în care străinul mai poate contesta, efectiv, aceste informaţii. Este o autoritate judecătorească sau o altă autoritate independentă?

69. Curtea Europeană a considerat că oferirea către cei vizaţi a unui minim de informaţii adecvate cu privire la drepturile lor în baza dreptului naţional constituie o condiţie prealabilă inerentă asigurării exerciţiului efectiv al acelor drepturi (a se vedea, mutatis mutandis, Ibrahim v. Regatul Unit [MC], § 272, şi Beuze v. Belgia [MC], § 129). În acest tip de cazuri, Curtea Europeană verifică dacă autorităţile naţionale au oferit informaţiile necesare străinului, cel puţin la etapele-cheie ale procedurilor. Asemenea informaţii vor fi deosebit de utile atunci când străinii nu sunt reprezentaţi de un avocat şi acolo unde lipsa de informaţii pertinente poate conduce la eşecul lor de a-şi exercita drepturile garantate de dreptul naţional. În fine, această obligaţie de a furniza informaţii va fi mai importantă în cazurile în care normele procedurale impun celeritatea la examinarea cauzei.

70. Aşa cum prevede articolul 1 § 1 lit.c) din Protocolul nr.7, străinii trebuie să poată avea parte de reprezentare în faţa autorităţii competente în legătură cu scopurile deciziei privind expulzarea lor. Acest fapt presupune, în primul rând, ca prevederile dreptului naţional să acorde posibilitatea efectivă a reprezentării în asemenea cazuri. Posibilitatea pentru un străin de a fi reprezentat de un avocat sau chiar de un avocat specializat care deţine autorizaţiile relevante pentru a accesa documentele cu caracter clasificat din dosarul cauzei care nu-i este accesibil străinului constituie, aşadar, un factor de contrabalansare semnificativ. Curtea Europeană verifică dacă era posibil în practică pentru străin să aibă acces efectiv la o asemenea reprezentare pe parcursul procedurilor în discuţie. Curtea Europeană analizează măsura în care reprezentantului străinului i-a fost asigurat accesul la documentele din dosarul cauzei, inclusiv la documentele cu caracter clasificat care nu-i sunt accesibile străinului. Ea evaluează dacă comunicarea reprezentantului cu clientul său a fost restricţionată, odată ce a fost obţinut accesul la materialul cu caracter clasificat (a se vedea, mutatis mutandis, A. şi alţii v. Regatul Unit [MC], 19 februarie 2009, § 220).

71. Articolul 1 § 1 literele (a) şi (b) din Protocolul nr.7 prevede că străinul vizat are dreptul să "prezinte motivele care pledează împotriva expulzării sale" şi "să ceară examinarea cazului său". În opinia Curţii Europene, pot fi avute în vedere următoarele aspecte atunci când se evaluează conformitatea cu prevederile menţionate:

(i) Dacă în cadrul procedurilor a fost implicată una sau mai multe autorităţi independente, fie administrative, fie judiciare, fie pentru a adopta măsura expulzării în mod direct, fie pentru a verifica legalitatea acesteia sau chiar fondul cauzei (a se vedea Al-Nashif v. Bulgaria, 20 iunie 2002, § 137; Lupsa v. România, § 56; şi Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 32); şi dacă această autoritate este un tribunal, locul pe care îl ocupă în ierarhia sistemului juridic naţional. În această privinţă, controlul judecătoresc al măsurii expulzării va avea, în principiu, un efect de contrabalansare mai mare decât o formă administrativă de control.

(ii) Dacă reclamantul a putut contesta, de o manieră efectivă şi în faţa unei autorităţi independente, alegaţiile împotriva sa, potrivit cărora el reprezintă un pericol pentru securitatea naţională (a se vedea Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 35).

(iii) Dacă autoritatea independentă a avut competenţa de a examina de o manieră efectivă motivele care au stat la baza solicitării sau a deciziei de expulzare, după caz, şi probele prezentate în acest sens şi, în caz afirmativ, dacă şi-a exercitat în mod corespunzător competenţa (a se vedea C.G. şi alţii v. Bulgaria, 24 aprilie 2008, § 73-74; Geleri v. România, § 48; şi Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 35). În acest sens, Curtea Europeană ţine cont dacă, în exercitarea sarcinii sale, autoritatea a avut acces deplin la dosarul constituit de organul de securitate naţional relevant pentru a pregăti cazul împotriva reclamantului, inclusiv la documentele cu caracter clasificat (a se vedea Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", § 32). Un alt factor major va fi competenţa autorităţii de a verifica autenticitatea documentelor dosarului, împreună cu veridicitatea informaţiilor prezentate în sprijinul solicitării sau ale deciziei de expulzare, după caz (a se vedea C.G. şi alţii v. Bulgaria, § 73-74; Kaushal şi alţii v. Bulgaria, § 49; şi, mutatis mutandis, Regner v. Republica Cehă [MC], § 152). În acest sens, nu există vreo prezumţie că motivele de securitate a statului invocate de organul de securitate naţional competent există şi sunt valide: autoritatea independentă trebuie să poată verifica faptele în lumina probelor prezentate (a se vedea Kaushal şi alţii v. Bulgaria, § 31-32 şi 49).

(iv) Dacă autoritatea independentă chemată să verifice o decizie de expulzare avea competenţa de a anula sau de a amenda decizia, în eventualitatea în care constată, în lumina dosarului, că invocarea securităţii naţionale era lipsită de orice bază factuală rezonabilă şi adecvată.

(v) Dacă caracterul necesar al expulzării era suficient de plauzibil în lumina circumstanţelor cazului şi a motivării oferite de autoritatea independentă pentru a justifica decizia. În acest context, Curtea Europeană stabileşte dacă natura şi gradul analizei exercitate de autoritatea naţională privind cazul împotriva reclamantului vizat se puteau deduce, cel puţin de o manieră sumară, din motivarea deciziei sale.

Aplicarea principiilor în prezenta cauză

72. Curtea reaminteşte că, spre deosebire de Curtea Europeană, ea efectuează doar o analiză a legislaţiei relevante la modul abstract, pentru a stabili dacă aceasta respectă principiile constituţionale interpretate în concordanţă cu standardele care pot fi deduse din Convenţie, prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene.

73. Aşadar, aplicând în prezenta cauză principiile constituţionale prin raportare la Convenţia Europeană, Curtea va trece prevederile contestate din Legea privind regimul străinilor prin filtrul criteriilor relevante menţionate în secţiunea anterioară (Principii generale). Mai mult, expunerea vastă a jurisprudenţei relevante a Curţii Europene pe care Curtea a făcut-o în secţiunea anterioară poate fi utilizată ca motivare, în spiritul regulii pacta sunt servanda, de autorităţile competente care implementează sau care exercită controlul deciziilor de expulzare a străinilor din Republica Moldova.

74. Examinând prevederile contestate, Curtea reţine că articolul 55 alin.(3) teza a II-a din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor stabileşte că, atunci când decizia privind declararea străinului ca persoană indezirabilă se bazează pe raţiuni de securitate naţională, în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei.

75. Totodată, cu privire la aducerea la cunoştinţa străinului a deciziei privind declararea sa persoană indezirabilă, articolul 56 alin.(2) din aceeaşi Lege prevede că "comunicarea datelor şi a informaţiilor care constituie motivele deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă se poate face, pentru raţiuni de securitate naţională, numai în condiţiile stabilite şi numai către destinatarii prevăzuţi în mod expres de actele normative care reglementează regimul activităţilor referitoare la securitatea naţională şi la protejarea secretului de stat. Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţă străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă".

76. Textele de lege contestate trebuie analizate prin coroborare. Ele instituie o interdicţie absolută şi acordă o pondere abstractă mai mare interesului legitim al securităţii naţionale.

77. Totuşi, aşa cum nici drepturile procedurale ale străinului nu au un caracter absolut, nici interesele bazate pe securitatea naţională nu sunt absolute ca pondere.

78. Sub acest aspect, Curtea observă că atât articolul 55 alin.(3) teza a II-a, cât şi articolul 56 alin.(2) teza a II-a din Lege instituie o regulă generală, insensibilă la particularităţile unor cauze, şi încalcă drepturile procedurale ale străinului, care poate fi dedusă din articolele 19, 20 şi 26 din Constituţie. Curtea va dezvolta această constatare în continuare.

79. Curtea notează că străinul are posibilitatea de a-şi angaja un avocat care are dreptul de acces la secretul de stat. Unui asemenea avocat i se aduc la cunoştinţă datele şi informaţiile care constituie motivele deciziei privind declararea străinului ca persoană indezirabilă din raţiuni de securitate naţională.

80. Mai mult, pentru a verifica dacă persoana prezintă cu adevărat un pericol pentru securitatea naţională, autorităţile trebuie să-i prezinte instanţei de judecată toate documentele relevante, inclusiv cele clasificate sau orice alte detalii factuale (Ljatifi v. "fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei", 17 mai 2018, § 40).

81. Sub acest aspect, în hotărârea Ozdil şi alţii v. Republica Moldova, § 70, Curtea Europeană a stabilit că instanţele naţionale nu puteau examina motivele reale care au stat la baza expulzării, pentru că legislaţia naţională nu prevedea că nota serviciilor secrete, care a servit drept temei pentru expulzarea reclamanţilor, trebuia pusă la dispoziţia judecătorilor.

82. Totuşi, Curtea constată că există o normă generală în acest sens. Astfel, articolul 221 alin.(1) din Codul administrativ pevede că "autorităţile publice sunt obligate să prezinte instanţei de judecată, concomitent cu referinţa, dosarele administrative. La solicitarea instanţei de judecată, autorităţile publice sunt obligate să prezinte suplimentar şi alte documente pe care le deţin, inclusiv cele electronice, şi să acorde informaţii". În baza acestei norme, instanţei de judecată trebuie să i se prezinte toate datele/informaţiile sau documentele relevante, inclusiv cele care constituie secret de stat şi care vizează securitatea naţională.

83. Aceste împrejurări denotă existenţa unor garanţii minime împotriva arbitrarului. Totuşi, garanţiile în discuţie nu sunt suficiente. Spre exemplu, avocatul care a luat cunoştinţă de motivele deciziei de declarare a persoanei ca fiind indizerabilă poate să aibă necesitatea imperioasă de a comunica cu străinul pe marginea acestor motive pentru a putea combate în mod efectiv constatările autorităţilor potrivit cărora străinul vizat ar reprezenta un pericol pentru securitatea naţională.

84. În consecinţă, Curtea notează că necesitatea protecţiei secretului de stat şi a interesului legitim al siguranţei naţionale nu se opune dreptului persoanei de a cunoaşte rezumatul motivelor care au servit drept temei pentru declararea sa ca persoană indizerabilă, în măsura în care acest lucru este compatibil cu păstrarea confidenţialităţii datelor obţinute (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 109). De altfel, în jurisprudenţa sa Curtea Europeană a notat că, în cazul în care ar fi existat preocupări legitime de securitate naţională, autorităţile ar fi trebuit să excludă pasajele sensibile sau să furnizeze un rezumat al elementelor factuale relevante (a se vedea, mutatis mutandis, Nolan şi K. v. Federaţia Rusă, 12 februarie 2009, § 56; Davydov şi alţii v. Ucraina, 1 iulie 2010, § 170, şi Janowiec şi alţii v. Federaţia Rusă, [MC], 21 octombrie 2013, § 206).

85. Plecând de la aceste premise, Curtea constată că textul "în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei" de la articolul 55 alin.(3) teza a II-a şi, respectiv, textul "Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţă străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă." din articolul 56 alin.(2) din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor contravin articolului 26 în coroborare cu articolul 19 din Constituţie şi sunt, prin urmare, neconstituţionale.

86. Totodată, în vederea evitării unui vid legislativ, Curtea va stabili o soluţie provizorie, având în vedere raţionamentele enunţate supra. Astfel, până la modificarea de către Parlament a articolelor 55 alin.(3) teza a II-a şi 56 alin.(2) teza a II-a din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova, decizia privind declararea străinului ca persoană indezirabilă din raţiuni de securitate naţională va conţine un rezumat al motivelor, de o manieră compatibilă cu interesul legitim al securităţii naţionale, fiindu-i notificată străinului sub această formă. Având în vedere cele enunţate supra, Curtea va emite o Adresă Parlamentului.

87. În continuare, Curtea notează că Legea privind regimul străinilor îndeplineşte un criteriu important pentru contrabalansarea limitării exercitării drepturilor procedurale. Ea prevede, la articolul 57 alin.(1), că decizia privind declararea străinului ca persoană indezirabilă poate fi atacată de acesta în instanţa de judecată în termen de cinci zile lucrătoare şi, la alin.(2), că în cazuri bine justificate şi pentru a se preveni producerea de pagube iminente, reclamantul îi poate cere instanţei de judecată să dispună suspendarea executării deciziei până la soluţionarea acţiunii. Acţiunea în discuţie este o acţiune în contencios administrativ.

88. Instanţa de judecată competentă să judece contestaţia împotriva deciziei privind declararea străinului ca persoană indezirabilă reprezintă o autoritate independentă, care se bucură de garanţii constituţionale în acest sens. Din analiza legislaţiei naţionale relevante, Curtea observă că aceasta este unica autoritate independentă care se poate pronunţa, în prezent, cu privire la decizia de declarare a străinului ca persoană indezirabilă. În sensul Constituţiei şi al Convenţiei Europene, trăsătura independenţei nu îi poate fi atribuită Biroului migraţie şi azil din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, care este, potrivit articolului 3 din Legea privind regimul străinilor, autoritatea competentă pentru străini (a se vedea, mutatis mutandis, Baltaji v. Bulgaria, 12 iulie 2011, § 58). Această autoritate este, prin excelenţă, parte a puterii executive. Totuşi, Biroului de migraţie şi azil îi revine sarcina de a analiza dacă există motive să se considere că persoana prezintă un pericol pentru securitatea naţională, fără a se prelua în mod formal concluzia altor autorităţi, cum ar fi Serviciul de Informaţii şi Securitate, în eventualitatea în care o asemenea concluzie există (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.3 din 14 ianuarie 2019, § 31). În fine, în ipoteza contestării deciziei de declarare a străinului ca persoană indizerabilă, analiza referitoare la existenţa unui pericol pentru securitatea naţională va fi efectuată de către instanţa de judecată.

89. Aşadar, Curtea va analiza întinderea competenţei instanţei de judecată şi, în special, va analiza dacă instanţa poate verifica caracterul necesar al menţinerii confidenţialităţii informaţiilor cu caracter clasificat din raţiuni de securitate naţională, precum şi caracterul necesar al deciziei privind declararea străinului ca persoană indezirabilă în general.

90. În acest sens, este relevant articolul 225 din Codul administrativ, cu privire la care Curtea îşi va extinde controlul, în baza articolului 6 alin.(3) din Codul jurisdicţiei constituţionale (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 34). Alin.(3) al acestui articol se referă inclusiv la actele administrative individuale şi normative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova, în care se poate încadra, în scopurile situaţiei analizate de către Curte, şi decizia privind declararea străinului ca persoană indezirabilă. Alin.(3) al articolului 225 limitează controlul instanţei de judecată în privinţa actelor administrative individuale şi normative, în părţile sale relevante, la (i) competenţa autorităţii publice de a emite actul şi la (ii) existenţa interesului public care justifică emiterea actului administrativ. Acest alineat nu-i permite instanţei de judecată să efectueze un control deplin al proporţionalităţii deciziei contestate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.17 din 23 iunie 2020, în care Curtea a constatat, cu privire la măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, a incendiilor, a epidemiilor, a epizootiilor şi a altor fenomene similare, că articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ este neconstituţional, pentru că limitează competenţa instanţelor de judecată de a efectua controlul proporţionalităţii acestor măsuri).

91. Curtea observă că imposibilitatea aplicării testului de proporţionalitate în cazul controlului actelor administrative individuale şi normative prevăzute la articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ împiedică instanţa de judecată să verifice caracterul necesar al menţinerii confidenţialităţii informaţiilor cu caracter clasificat din raţiuni de securitate naţională, precum şi caracterul necesar al deciziei privind declararea străinului ca persoană indezirabilă în general. Chiar dacă protecţia securităţii naţionale poate exclude, uneori, dezvăluirea către străin a motivelor care au stat la baza deciziei de declarare a sa ca persoană indezirabilă, instanţa de judecată trebuie să poată pune în balanţă interesele privind securitatea naţională cu interesele străinului, fapt pe care articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ nu-l permite.

92. Curtea subliniază că instanţa de judecată trebuie să dispună de o competenţă deplină pentru stabilirea şi examinarea motivelor de fond care au stat la baza declarării străinului ca persoană indizerabilă. Competenţa instanţei trebuie să includă posibilitatea de a respinge argumentele autorităţilor referitoare la prezenţa în acţiunile persoanei a unui pericol pentru securitatea naţională, atunci când consideră că aceste aprecieri sunt arbitrare sau nefondate (a se vedea, mutatis mutandis, HCC nr.38 din 14 decembrie 2017, § 111).

93. Considerentele de mai sus ale Curţii denotă, în prezent, caracterul insuficient, în legislaţia relevantă din Republica Moldova, al unor criterii esenţiale de contrabalansare a limitării exercitării drepturilor procedurale ale străinului în baza articolelor 19, 20 şi 26 din Constituţie. Străinul nu poate contesta, de o manieră efectivă, motivele deciziei de declarare a sa ca persoană indezirabilă, potrivit cărora ar reprezenta un pericol pentru securitatea naţională. Instanţa de judecată nu are competenţa de a examina de o manieră efectivă motivele care au stat la baza deciziei şi probele prezentate în acest sens. Verificarea existenţei unui interes public care justifică emiterea deciziei privind declararea străinului ca persoană indezirabilă, permisă de articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ, nu echivalează cu un control deplin al proporţionalităţii deciziei. Instanţa de judecată ar trebui să se limiteze, în aceste condiţii, strict la constatarea faptului că securitatea naţională este un scop legitim permis de Constituţie şi de legile infraconstituţionale, fără a putea verifica legătura raţională dintre decizie şi acest scop legitim, posibilitatea aplicării unor măsuri mai puţin intruzive pentru drepturile străinului şi existenţa unui echilibru corect între interesele securităţii naţionale şi interesele străinului.

94. Având în vedere cele enunţate supra, Curtea conchide că articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ este neconstituţional în partea în care limitează competenţa instanţelor de judecată de a efectua controlul proporţionalităţii actelor administrative individuale şi normative, fiind contrar articolului 20 din Constituţie.

II. Analiza Curţii în baza articolului 24 din Constituţie

95. În cauza F.G. v. Suedia [MC], 23 martie 2016, Curtea Europeană a analizat chestiunea expulzării unui străin într-un stat terţ în care acesta risca să fie supus relelor tratamente. Curtea Europeană a reţinut, la § 110 al hotărârii, că în contextul expulzării, acolo unde există motive substanţiale să se considere că odată expulzată, persoana în discuţie se va confrunta cu riscul pedepsei capitale, al torturii sau al tratamentelor ori pedepselor inumane sau degradante în ţara de destinaţie, articolele 2 şi 3 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului le interzic statelor contractante să expulzeze persoana.

Principii generale

96. Potrivit Curţii Europene, statele contractante pot controla intrarea, rămânerea şi expulzarea străinilor pe sau de pe teritoriul lor (a se vedea Abdulaziz, Cabales şi Balkandali v. Regatul Unit, 28 mai 1985, § 67; Boujlifa v. Franţa, 21 octombrie 1997, § 42; Üner v. Olanda [MC], 18 octombrie 2006, § 54, şi Hirsi Jamaa şi alţii v. Italia [MC], 23 februarie 2012, § 113).

97. Totuşi, expulzarea unui străin de către un stat contractant poate da naştere unei probleme din perspectiva articolelor 2 şi 3 şi, aşadar, poate angaja răspunderea acestui stat în baza Convenţiei, acolo unde s-a demonstrat existenţa unor motive substanţiale de a se considera că persoana în discuţie se va confrunta, odată expulzată, cu riscul real de a fi supusă unui tratament contrar articolelor 2 şi 3 în ţara de destinaţie. În aceste circumstanţe, articolele 2 şi 3 implică obligaţia de a nu expulza persoana în discuţie în acea ţară (F.G. v. Suedia [MC], 23 martie 2016, § 110-111). Cazurile de îndepărtare privind articolul 2 – în special privind riscul reclamantului de a fi supus pedepsei capitale – nasc, de obicei, probleme şi din perspectiva articolului 3.

98. Protocoalele nr.6 şi nr.13 din Convenţia Europeană au contribuit la interpretarea articolului 2 din Convenţia Europeană ca interzicând pedeapsa capitală în toate circumstanţele, astfel încât să nu mai existe un obstacol pentru ca pedeapsa capitală să fie considerată – care nu a provocat doar durere fizică, ci şi suferinţe psihice intense în înţelesul articolului 3 (a se vedea Al-Saadoon şi Mufdhi v. Regatul Unit, 2 martie 2010, § 115 et seq.). În acelaşi timp, Curtea Europeană a reţinut că articolul 1 din Protocolul nr.13 interzice extrădarea sau trimiterea unei persoane într-un stat despre care s-a demonstrat că există motive substanţiale că persoana va fi supusă unui risc real de a fi supusă pedepsei capitale (ibidem, § 123).

99. Totodată, în cauza Al-Saadoon şi Mufdhi v. Regatul Unit, care a vizat predarea de către autorităţile din Regatul Unit care operau în Irak a unor cetăţeni irakieni administraţiei penale a Irakului în circumstanţe în care persoanele riscau condamnarea la moarte, Curtea Europeană nu a considerat necesar să examineze, după constatarea existenţei unei încălcări a articolului 3, dacă au mai existat încălcări ale drepturilor reclamanţilor în baza articolului 2 din Convenţie şi a articolului 1 din Protocolul nr.13 (ibidem, § 144-145).

100. Nu în ultimul rând, în Al Nashiri v. Polonia, 24 iulie 2014, care a vizat extrădarea cu caracter extraordinar către baza navală a SUA din Guantanamo a unui suspect de acte de terorism care se confrunta cu pedeapsa capitală, Curtea Europeană a reţinut că la data transferului reclamantului din Polonia exista un risc substanţial şi previzibil că acesta putea fi supus pedepsei capitale ca urmare a judecării sale în faţa unei comisii militare, cu încălcarea articolelor 2 şi 3 din Convenţie, coroborate cu articolul 1 din Protocolul nr.6 (ibidem, § 576-579).

101. Pentru că principiile relevante sunt aceleaşi pentru analizele în baza articolelor 2 şi 3 în cazurile de expulzare, Curtea Europeană fie consideră că chestiunile ridicate în baza celor două articole sunt indisociabile şi le examinează împreună (a se vedea F.G. v. Suedia [MC], § 110; L.M. şi alţii v. Rusia, 15 octombrie 2015, § 108) sau abordează capătul de cerere în baza articolului 2 în contextul capătului principal de cerere referitor la articolul 3 (a se vedea J.H. v. Regatul Unit, 20 decembrie 2011, § 37).

102. Se poate angaja răspunderea statului în baza Convenţiei Europene, acolo unde au existat motive substanţiale să se considere că, odată expulzată, persoana în discuţie se va confrunta cu riscul real de a fi supusă unui tratament contrar articolului 3 în ţara de destinaţie. În aceste circumstanţe, articolul 3 din Convenţie implică obligaţia de a nu expulza persoana în discuţie în acea ţară (a se vedea Saadi v. Italia [MC], 28 februarie 2008, § 124-125).

103. Analiza existenţei unor motive substanţiale care fac credibil riscul real cu care se poate confrunta reclamantul pretinde ca Curtea Europeană să examineze condiţiile din ţara de destinaţie în lumina standardelor articolului 3 din Convenţie (a se vedea Mamatkulov şi Askarov v. Turcia [MC], 4 februarie 2005, § 67). Aceste standarde presupun că relele tratamente despre care reclamantul susţine că îi vor fi aplicate trebuie să atingă un nivel minim de gravitate pentru a face incident articolul 3. Evaluarea acestui nivel este relativă şi depinde de toate circumstanţele cazului (Hilal v. Regatul Unit, 6 martie 2001, § 60).

104. Stabilirea existenţei unui risc real trebuie să fie, în mod necesar, una riguroasă (a se vedea Chahal v. Regatul Unit, 15 noiembrie 1996, § 96, şi Saadi v. Italia [MC], § 128). În principiu, îi revine reclamantului să prezinte probe apte să dovedească că există motive substanţiale pentru a se crede că, dacă ar fi implementată măsura contestată, acesta ar fi expus unui risc real de a fi supus unui tratament contrar articolului 3 (a se vedea Saadi v. Italia [MC], § 129, şi N. v. Finlanda, 26 iulie 2005, § 167). În acest sens, Curtea recunoaşte că, data fiind situaţia specială în care se află, de exemplu, solicitanţii de azil, este necesar adesea să li se ofere beneficiul dubiului atunci când se ajunge la evaluarea credibilităţii afirmaţiilor lor şi a documentelor prezentate în sprijinul afirmaţiilor. Totuşi, atunci când informaţiile prezentate dau suficiente motive pentru a nu fi considerate veridice, persoana trebuie să ofere o explicaţie satisfăcătoare privind presupusele discrepanţe (a se vedea Collins şi Akaziebie v. Suedia (dec.), 8 martie 2007; Hakizimana v. Suedia (dec.), 27 martie 2008; şi N. v. Suedia, 20 iulie 2010).

105. Evaluarea trebuie să se axeze pe consecinţele previzibile ale îndepărtării străinului către ţara de destinaţie, în lumina situaţiei generale din acea ţară şi a circumstanţelor sale personale (a se vedea Vilvarajah şi alţii v. Regatul Unit, 30 octombrie 1991, § 108). În acest sens, acolo unde este relevant să procedeze astfel, Curtea Europeană va avea în vedere dacă există o stare generală de violenţă în ţara de destinaţie (a se vedea Sufi şi Elmi v. Regatul Unit, 28 iunie 2011, § 216).

106. Dacă reclamantul încă nu a fost expulzat, reperul temporal pentru evaluare trebuie să fie momentul analizei cazului de către Curtea Europeană (a se vedea Chahal v. Regatul Unit [MС], 15 noiembrie 1996, § 86). Este cerută o evaluare deplină şi ex nunc acolo unde este necesar să se aibă în vedere informaţiile apărute după luarea deciziei finale de către autorităţile naţionale (a se vedea Maslov v. Austria [MC], 23 iunie 2008, § 87-95, şi Sufi şi Elmi v. Regatul Unit, 28 iunie 2011, § 215). De vreme ce natura răspunderii statelor contractante în baza articolului 3 în cazurile de acest tip constă în expunerea persoanei la riscul aplicării de rele tratamente, existenţa riscului trebuie stabilită în primul rând cu trimitere la factorii cunoscuţi sau care trebuiau cunoscuţi de statul contractant la data expulzării. Evaluarea trebuie să se axeze pe consecinţele previzibile ale expulzării reclamantului în ţara de destinaţie, în lumina situaţiei generale de acolo şi a circumstanţelor sale personale (a se vedea Vilvarajah şi alţii v. Regatul Unit, 30 octombrie 1991, § 107-108, şi Salah Sheekh v. Olanda, 11 inauarie 2007, § 136).

107. Curtea Europeană analizează în cazurile de expulzare de acest tip dacă, în toate circumstanţele lor, au fost prezentate motive substanţiale pentru a se considera că, odată returnată, persoana vizată va întâmpina un risc real de a fi supusă unui tratament contrar articolului 3 din Convenţie. Dacă este stabilită existenţa unui asemenea risc, îndepărtarea reclamantului va încălca articolul 3, indiferent dacă riscul emană dintr-o stare generală de violenţă, dintr-o caracteristică personală a reclamantului sau dintr-o combinaţie din acestea. Totuşi, este clar că nu fiecare stare generală de violenţă va avea o intensitate suficientă pentru a crea un asemenea risc în cazurile extreme în care exista un risc real de aplicare a relelor tratamente pur şi simplu în virtutea expunerii persoanei la o asemenea violenţă, la întoarcere (a se vedea Sufi şi Elmi v. Regatul Unit, § 216 şi § 218; Mamazhonov v. Rusia, 23 octombrie 2014, § 132-133, şi L.M. şi alţii v. Rusia, 15 octombrie 2015, § 108,).

108. În contextul expulzării, Curtea Europeană a menţionat, cu mai multe ocazii, obligaţiile care le revin statelor în privinţa aspectului procedural al articolelor 2 şi 3 din Convenţie (a se vedea, inter alia, Sufi şi Elmi v. Regatul Unit, 28 iunie 2011, § 214; Hirsi Jamaa şi alţii v. Italia [MC], 23 februarie 2012, § 198).

109. Cu privire la sarcina probei, Curtea Europeană a reţinut în Othman (Abu Qatada) v. Regatul Unit, 17 ianuarie 2012, § 261, şi în Saadi v. Italia [MC], § 129-132, Ouabour v. Belgia, 2 iunie 2015, § 65, că, de principiu, îi revenea reclamantului sarcina să prezinte probe apte să dovedească că există motive substanţiale să se considere că, dacă ar fi implementată măsura contestată, el ar fi expus riscului real de a fi supus unui tratament contrar articolului 3 şi că, dacă sunt prezentate asemenea probe, îi revine Guvernului să înlăture orice dubii legate de acest fapt (Saadi v. Italia [MC], § 129). Pentru a stabili dacă există riscul supunerii reclamantului la rele tratamente, Curtea Europeană examinează consecinţele previzibile ale expulzării reclamantului în ţara de destinaţie, având în vedere starea generală de acolo şi circumstanţele sale personale (ibidem, § 130). Acolo unde sursele disponibile descriu o situaţie generală, alegaţiile precise ale unui reclamant într-un caz pretind coroborarea cu alte probe (ibidem, § 131). În cazurile în care un reclamant susţine că este membrul unui grup expus în mod sistematic relelor tratamente, Curtea Europeană consideră că intervine protecţia articolului 3 din Convenţie atunci când reclamantul demonstrează, unde este necesar, pe baza surselor menţionate mai sus, că există motive serioase să se considere veridice existenţa practicii în discuţie şi statutul reclamantului de membru al grupului vizat (ibidem, § 132).

Aplicarea principiilor în prezenta cauză

110. Curtea va examina prevederile contestate prin raportare la articolul 24 din Constituţie, interpretat prin prisma jurisprudenţei Curţii Europene. Curtea a oferit, în secţiunea anterioară, o prezentare extinsă a principiilor generale în materia aspectelor procedurale ale dreptului la viaţă şi dreptului de a nu fi supus relelor tratamente, în special pentru că această prezentare poate fi utilizată de autorităţile competente care decid îndepărtarea sau expulzarea străinului de pe teritoriul Republicii Moldova sau care exercită controlul deciziilor de îndepărtare sau de expulzare a străinului de pe teritoriul Republicii Moldova.

111. Potrivit articolului 60 alin.(4) din Legea privind regimul străinilor, străinii care prezintă un pericol pentru ordinea publică, securitatea naţională ori care suferă de boli ce ameninţă sănătatea publică şi refuză să urmeze tratamentul stabilit de autorităţile medicale pot fi îndepărtaţi chiar dacă există temeri justificate că viaţa lor este pusă în pericol sau că aceştia vor fi supuşi la torturi, tratamente inumane ori degradante în statul în care urmează să fie returnaţi. De asemenea, conform articolului 63 alin.(4) din Legea privind regimul străinilor, dacă există motive de securitate naţională sau de ordine publică, străinii pot fi expulzaţi chiar şi în state în care le poate fi pusă în pericol viaţa ori în care vor fi supuşi la torturi, tratamente inumane sau degradante.

112. Totuşi, în eventualitatea în care există temeri justificate că străinilor le va fi pusă în pericol viaţa sau că aceştia vor fi supuşi la torturi, tratamente inumane ori degradante în statul de destinaţie, Constituţia şi jurisprudenţa Curţii Europene (F.G. v. Suedia [MC], 23 martie 2016, § 110) interzic orice îndepărtare sau expulzare. Sub acest aspect, drepturile garantate de articolul 24 din Constituţie şi de articolele 2 şi 3 din Convenţia Europeană manifestă un caracter absolut. Aşadar, caracterul absolut al acestor aspecte ale articolului 24 din Constituţie şi 2 şi 3 din Convenţie este suficient pentru declararea neconstituţionalităţii textului "şi e)" din articolul 60 alin.(4) şi a textului "(1) şi" din articolul 63 alin.(4) din Legea privind regimul străinilor şi scuteşte Curtea de efectuarea unui control detaliat al legislaţiei contestate (i.e. de o punere în balanţă a intereselor concurente).

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera a) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea depusă de dl Dumitru Alaiba, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Se declară neconstituţionale textele:

- "în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei" de la articolul 55 alin.(3) teza a II-a;

- "Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţă străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă." din articolul 56 alin.(2);

- "şi e)" din articolul 60 alin.(4);

- "(1) şi" din articolul 63 alin.(4)

din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova.

3. Până la modificarea de către Parlament a articolelor 55 alin.(3) teza a II-a şi 56 alin.(2) teza a II-a din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova, decizia privind declararea străinului ca persoană indezirabilă din raţiuni de securitate naţională va conţine un rezumat al motivelor, de o manieră compatibilă cu interesul legitim al securităţii naţionale, fiindu-i notificată străinului sub această formă.

4. Se declară neconstituţional articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ în partea în care limitează competenţa instanţelor de judecată de a efectua controlul proporţionalităţii actelor administrative individuale şi normative.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

ADRESĂ

Prin Hotărârea nr.27 din 13 noiembrie 2020, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale textele:

- "în decizie nu vor fi menţionate motivele care stau la baza ei" de la articolul 55 alin.(3) teza a II-a;

- "Astfel de date şi informaţii nu pot fi sub nici o formă, direct sau indirect, aduse la cunoştinţă străinului declarat persoană indezirabilă, inclusiv în cadrul examinării în instanţa de judecată a contestării deciziei privind declararea străinului persoană indezirabilă." din articolul 56 alin.(2);

- "şi e)" din articolul 60 alin.(4);

- "(1) şi" din articolul 63 alin.(4)

din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova.

De asemenea, Curtea a declarat neconstituţional articolul 225 alin.(3) din Codul administrativ în partea în care limitează competenţa instanţelor de judecată de a efectua controlul proporţionalităţii actelor administrative individuale şi normative.

În vederea evitării unui vid legislativ, Curtea a stabilit o soluţie provizorie, având în vedere raţionamentele hotărârii pronunţate. În particular, până la modificarea de către Parlament a articolelor 55 alin.(3) teza a II-a şi 56 alin.(2) teza a II-a din Legea nr.200 din 16 iulie 2010 privind regimul străinilor în Republica Moldova, decizia privind declararea străinului ca persoană indezirabilă din raţiuni de securitate naţională va conţine un rezumat al motivelor, de o manieră compatibilă cu interesul legitim al securităţii naţionale, fiindu-i notificată străinului sub această formă.

Aşadar, în conformitate cu prevederile articolelor 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea îi solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să-i fie comunicate rezultatele examinării acesteia în termenul prevăzut de lege.