Hotărâre nr.28 din 19.11.2020 pentru interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74 şi 131 alin.(4) din Constituţie (sesizarea nr.59b/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74

şi 131 alin. (4) din Constituţie

(sesizarea nr.59b/2020)

nr. 28  din  19.11.2020

 (în vigoare 19.11.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 319-328 art. 182 din 04.12.2020

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 27 aprilie 2020,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 27 aprilie 2020 de dnii Andrian Candu şi Serghei Sîrbu, deputaţi în Parlament, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale.

2. Autorii sesizării îi solicită Curţii Constituţionale să interpreteze articolele 2, 64, 68, 73, 74 şi 131 alin.(4) din Constituţie, în sensul în care:

"1. Este în drept Parlamentul (majoritatea parlamentară) să modifice temporar procedura legislativă de examinare, dezbatere şi adoptare a legilor (amendamentelor) fără modificarea corespunzătoare a Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică, doar pentru votarea ad hoc a unui regulament (nescris) provizoriu?

2. Se încadrează amendamentul deputatului în Parlament la un proiect de lege în categoria dreptului constituţional al deputatului la iniţiativă legislativă, conform articolului 73 din Constituţie?

3. Constituie limitarea deputatului de a înainta, aviza şi dezbate amendamente, fără modificarea legii organice corespunzătoare, o încălcare a statutului constituţional al mandatului reprezentativ al deputatului şi a dreptului său la iniţiativă legislativă, în sensul articolelor 68 şi 73 din Constituţie?

4. În sensul prevederilor articolului 131 alin.(4) din Constituţie, este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului, iar executivul să avizeze (într-un termen rezonabil) amendamentele înaintate de deputaţi care atrag majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare?

5. Este abilitat Parlamentul să supună dezbaterii (să accepte sau să respingă) amendamentele deputaţilor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare fără avizul corespunzător al Guvernului?"

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 13 octombrie 2020, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

4. La pronunţarea dispozitivului Hotărârii au fost prezenţi dl Radu Radu, reprezentant al Parlamentului, şi dl Dorin Lişman, reprezentant al Guvernului.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

5. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 64

Organizarea internă

"(1) Structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Resursele financiare ale Parlamentului sunt prevăzute în bugetul aprobat de acesta.

[...]"

Articolul 72

Categorii de legi

"[...]

(3) Prin lege organică se reglementează:

[...]

c) organizarea şi funcţionarea Parlamentului;

[...]"

Articolul 73

Iniţiativa legislativă

"Dreptul de iniţiativă legislativă aparţine deputaţilor în Parlament, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Adunării Populare a unităţii teritoriale autonome Găgăuzia."

Articolul 74

Adoptarea legilor şi a hotărârilor

(1) Legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, după cel puţin două lecturi.

(2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi.

(3) Proiectele de lege prezentate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor acceptate de acesta sunt examinate de Parlament în modul şi după priorităţile stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgenţă. Alte propuneri legislative se examinează în modul stabilit.

(4) Legile se trimit, spre promulgare, Preşedintelui Republicii Moldova.

Articolul 131

Bugetul public naţional

"[...]

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

[...]"

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

6. Prin Decizia din 13 octombrie 2020, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări, stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

7. Potrivit articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa sa ratione materiae.

8. De asemenea, conform articolului 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii în Parlament au competenţa de a sesiza Curtea Constituţională.

9. Obiectul acestei sesizări îl constituie interpretarea articolelor 2, 64, 68, 73, 74 şi 131 alin.(4) din Constituţie.

10. Cu privire la interpretarea articolelor 2 [suveranitatea şi puterea de stat] şi 68 [mandatul reprezentativ] din Constituţie, Curtea a observat că acestea nu au legătură cu întrebările adresate de autorii sesizării.

11. În acelaşi timp, pentru a răspunde la întrebările autorilor sesizării, Curtea a considerat necesar să reţină incidenţa articolului 72 alin.(3) din Constituţie.

12. Cu privire la existenţa unor hotărâri anterioare, Curtea se va pronunţa asupra acestui fapt la etapa examinării întrebărilor autorilor sesizării.

B. FONDUL CAUZEI

Aprecierea Curţii

13. În scopurile prezentei hotărâri, Curtea consideră că pentru o mai mare claritate în interpretarea articolelor 64, 72, 73, 74 şi 131 alin.(4) din Constituţie, întrebările autorilor sesizării ar trebui concretizate după cum urmează:

(1) Îi permite Constituţia Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi şi a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică?

(2) Poate depune deputatul amendamente la proiecte de legi în baza dreptului său la iniţiativă legislativă? Este încălcat dreptul deputatului la iniţiativă legislativă prin respingerea amendamentului de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar?

(3) Este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputaţi a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare? Este obligat Guvernul să avizeze amendamentele în discuţie depuse de deputaţi?

(4) Îi permite Constituţia Parlamentului să respingă amendamentele deputaţilor care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor?

I. Îi permite Constituţia Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi şi a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică?

14. Autorii sesizării menţionează că activitatea de legiferare trebuie să respecte prevederile imperative ale Regulamentului Parlamentului. De altfel, articolul 64 alin.(1) din Constituţie prevede că structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Autorii sesizării notează că în practică există cazuri în care majoritatea parlamentară modifică, prin vot, procedura de legiferare, fără a modifica Regulamentul Parlamentului. Prin aceste practici, Parlamentul îşi depăşeşte limitele autonomiei parlamentare, încălcând Constituţia. Este evident faptul că Parlamentul poate decide asupra modalităţilor şi condiţiilor în care se pot desfăşura procedurile parlamentare. Totuşi, autonomia parlamentară nu poate fi absolută. Parlamentul nu poate aproba reguli ad hoc cu privire la procedura parlamentară care contravin atât Regulamentului Parlamentului, cât şi Constituţiei. Dimpotrivă, Parlamentul este obligat să-şi respecte propriile proceduri regulamentare, aşa cum prevede Constituţia.

15. Curtea observă că autorii sesizării solicită interpretarea articolului 64 alin.(1) teza I din Constituţie, care prevede că structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului se stabilesc prin regulament. Prin întrebarea adresată, autorii sesizării pun în discuţie existenţa unei tensiuni între, pe de o parte, principiul autonomiei parlamentare, iar pe de altă parte, principiul democraţiei reprezentative şi principiul supremaţiei Constituţiei. Autorii sesizării sugerează că în această situaţie principiul autonomiei parlamentare are o pondere abstractă mai mică în raport cu cele din urmă principii, deoarece Parlamentul poate stabili reguli speciale de examinare a proiectelor de legi şi a amendamentelor doar în Regulamentul Parlamentului.

16. Curtea reţine că principiul autonomiei parlamentare are în vedere marja discreţionară stabilită de articolul 64 alin.(1) teza I din Constituţie, care îi permite Parlamentului să-şi stabilească de sine stătător structura organelor interne, să-şi organizeze activităţile parlamentare, precum şi să-şi stabilească modul de funcţionare. Acest principiu îi permite Parlamentului să-şi reglementeze propriile proceduri de examinare a proiectelor de acte normative şi a amendamentelor depuse de către deputaţi.

17. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut că regulile privind funcţionarea internă a Parlamentului decurg din principiul constituţional al autonomiei parlamentare, potrivit căruia Parlamentul are prerogativa reglementării treburilor interne. Autonomia Parlamentului se extinde la competenţa sa de a pune în aplicare reguli concepute să asigure buna-desfăşurare a activităţii parlamentare. În principiu, regulile referitoare la funcţionarea internă a parlamentelor naţionale intră în marja de apreciere a statelor contractante, marjă a cărei întindere depinde de un număr de factori (a se vedea Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 142-144). În acelaşi timp, autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu principiul preeminenţei dreptului (a se vedea Mugemangango v. Belgia [MC], 10 iulie 2020, § 88).

18. Curtea notează că deşi Parlamentul, potrivit articolului 64 alin.(1) din Constituţie, în baza principiului autonomiei regulamentare, are prerogativa de a-şi stabili prin Regulament structura şi modul de organizare şi funcţionare, Regulamentul nu poate să contravină spiritului Constituţiei şi ordinii publice instituite pentru procedura de adoptare a legilor (a se vedea HCC nr.20 din 4 iunie 2014, § 114). Curtea reiterează că autonomia regulamentară constituie expresia statului de drept, a principiilor democratice, însă poate opera exclusiv în limitele stabilite de Legea fundamentală. Astfel, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreţionar şi abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară (a se vedea HCC nr.27 din 17 noiembrie 2015, § 36-37).

19. Examinând dacă articolul 64 alin.(1) teza I din Constituţie îi permite majorităţii parlamentare să stabilească reguli ad hoc cu privire la procedura parlamentară care contravin Regulamentului Parlamentului, Curtea reţine că marja discreţionară de care se bucură Parlamentul în baza autonomiei parlamentare trebuie să fie compatibilă cu conceptele "democraţiei reprezentative" şi "supremaţiei Constituţiei". Rezultă că autonomia parlamentară poate fi exercitată în mod valid doar în conformitate cu aceste principii. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că, examinând autonomia regulamentară parlamentară consacrată în art.64 alin.(1) din Constituţie în comun cu alte prevederi legale, aceasta nu poate fi absolutizată, pentru că supremaţia Constituţiei reprezintă un principiu general, a cărui respectare este obligatorie, inclusiv pentru autoritatea legislativă, care nu poate adopta acte legislative şi aproba reguli procedurale parlamentare contrare dispoziţiilor sau principiilor Constituţiei. Autonomia parlamentară nu legitimează instituirea unor reguli care încalcă litera şi spiritul Legii Supreme (a se vedea HCC nr.9 din 21 mai 2013, § 54).

20. Astfel, Curtea reţine că, la stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi şi a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să respecte un echilibru între autonomia parlamentară, pe de o parte, şi principiul democraţiei reprezentative, pe de altă parte. Acest fapt presupune că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect şi adecvat al minorităţilor parlamentare, fără să facă abuz de poziţia sa dominantă. În această cauză, Curtea reţine că articolul 64 alin.(1) teza I din Constituţie impune desfăşurarea procedurilor parlamentare pe baza unui Regulament, care, în conformitate cu prevederile articolului 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie, se adoptă prin lege organică.

21. Prin stabilirea acestei condiţii, constituanta a urmărit să se asigure că procedurile parlamentare vor fi desfăşurate în baza unor reguli apte să garanteze participarea efectivă a deputaţilor care fac parte atât din majoritatea parlamentară, cât şi din opoziţia parlamentară. În acest sens, autonomia parlamentară de care beneficiază Parlamentul îi permite să modifice Regulamentul în discuţie. Totodată, pentru a asigura un tratament corect şi adecvat al minorităţilor parlamentare, majoritatea parlamentară trebuie să le ofere minorităţilor parlamentare posibilitatea de a participa la modificarea Regulamentului şi, totodată, trebuie să stabilească reguli care să asigure participarea minorităţilor parlamentare la procedurile parlamentare. În acest context, Curtea reţine că în cazul stabilirii unor reguli temporare cu privire la procedura parlamentară care contravin Regulamentului Parlamentului majoritatea parlamentară poate împiedica opoziţia parlamentară să participe la examinarea proiectelor de legi şi să depună amendamente. Acest fapt este de natură să creeze un dezechilibru între principiul autonomiei parlamentare şi principiul democraţiei reprezentative.

22. În jurisprudenţa sa, Curtea Europeană a reţinut că există un interes public prioritar pentru funcţionarea efectivă a Parlamentului şi pentru îndeplinirea misiunii sale într-o societate democratică, cu respectarea condiţiilor dezbaterii libere. Prin urmare, marja de apreciere care trebuie acordată în acest domeniu trebuie să fie una largă. Totuşi, marja de discreţie naţională, deşi foarte importantă, nu este nelimitată şi trebuie să fie compatibilă cu conceptele de democraţie politică efectivă şi preeminenţă a dreptului. Trebuie asigurat, în special, un echilibru care le oferă un tratament echitabil şi adecvat membrilor unor minorităţi parlamentare şi care evită abuzul de poziţie dominantă. Regulile care vizează funcţionarea internă a Parlamentului nu trebuie să constituie o bază a majorităţii pentru abuzul de poziţie dominantă vizavi de opoziţie. Curtea dă importanţă protecţiei minorităţii parlamentare în faţa abuzului majorităţii (a se vedea Karácsony şi alţii v. Ungaria [MC], 17 mai 2016, § 147).

23. De altfel, potrivit Comisiei de la Veneţia, este necesar să se asigure faptul că Regulamentul de procedură al Parlamentului nu este modificat implicit în mod ad hoc, chiar dacă majoritatea calificată (necesară pentru modificarea Regulamentului), într-un caz particular, este în favoarea unui anumit curs de acţiune. Orice modificare a regulilor de procedură trebuie discutată şi adoptată în modul corespunzător – de preferinţă cu votul unei majorităţi calificate – printr-o modificare formală a Regulamentului până a întreprinde o acţiune particulară într-un caz anumit. Regulamentul de procedură trebuie să beneficieze de stabilitate şi să nu fie schimbat în mod obişnuit în detrimentul minorităţii parlamentare la începutul fiecărui mandat al legislativului, prin ordine permanente sau într-un alt mod. Parlamentul nu trebuie să creeze proceduri speciale şi comisii ad hoc destinate să eludeze procedura normală de adoptare a legilor şi de examinare a proiectelor de lege de către comisiile permanente existente (a se vedea Parametrii cu privire la relaţia dintre majoritatea parlamentară şi opoziţie într-o democraţie: checklist-ul, adoptat la cea de-a 119-a sesiune plenară (Veneţia, 21-22 iunie 2019), CDL-AD(2019)015-e, § 38 şi 91).

24. De asemenea, Curtea reţine că la stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi şi a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să concilieze principiul autonomiei parlamentare cu principiul supremaţiei Constituţiei. Prin urmare, regulile cu privire la procedura parlamentară trebuie să respecte prevederile Constituţiei. Curtea reţine că principiul autonomiei parlamentare nu poate fi interpretat în sensul în care i-ar permite Parlamentului să ignore prevederile constituţionale care reglementează procedurile parlamentare. În acest sens, Curtea reţine că articolul 64 alin.(1) teza I din Constituţie permite desfăşurarea procedurilor parlamentare doar în baza regulilor stabilite printr-un Regulament, adoptat, în conformitate cu prevederile articolului 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie, prin lege organică. Astfel, pentru a se asigura o conciliere între principiul autonomiei parlamentare şi principiul supremaţiei Constituţiei, Curtea reţine că majoritatea parlamentară poate modifica regulile referitoare la procedura parlamentară de examinare a proiectelor de legi şi a amendamentelor doar dacă modifică Regulamentul Parlamentului.

25. Prin urmare, Curtea reţine că Constituţia nu-i permite Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi şi a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică.

II. Poate depune deputatul amendamente la proiecte de legi în baza dreptului său la iniţiativă legislativă şi este încălcat dreptul deputatului la iniţiativă legislativă prin respingerea amendamentului de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar?

26. Autorii sesizării menţionează că dreptul deputaţilor de a înainta amendamente la proiecte de lege se încadrează în dreptul constituţional al deputaţilor la iniţiativă legislativă, garantat de articolul 73 din Constituţie, deoarece prin acceptarea amendamentului se modifică proiectul de lege, iar dacă amendamentul este votat, acesta devine lege.

27. Cu privire la primul aspect al întrebării, Curtea reţine că, potrivit articolului 73 din Constituţie, deputaţii în Parlament au dreptul de iniţiativă legislativă. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că dreptul de iniţiativă legislativă constă în posibilitatea subiectelor menţionate la articolul 73 din Constituţie de a prezenta propuneri de lege ferenda, corelată cu obligaţia Parlamentului de a le examina, dezbate şi de a se pronunţa asupra acestora prin adoptare sau prin respingere. Totodată, Curtea a notat că pentru a fi materializată într-un act final adoptat orice iniţiativă legislativă trebuie să parcurgă o procedură care determină întregul proces legislativ, în care se manifestă prerogativele parlamentare. Astfel, procedura legislativă parlamentară cuprinde totalitatea regulilor pentru pregătirea examinării, examinarea şi votarea unui proiect de lege în Parlament (a se vedea HCC nr.15 din 4 decembrie 2012, § 43 şi 48).

28. În acest caz, Curtea trebuie să stabilească dacă dreptul deputaţilor de a depune amendamente la proiecte de legi se încadrează în noţiunea de "iniţiativă legislativă" de la articolul 73 din Constituţie.

29. În primul rând, Curtea constată că în cazul iniţiativelor legislative deputaţii pot iniţia procedura de adoptare sau de modificare a unei legi. În acelaşi timp, în cazul depunerii amendamentelor procedura de adoptare sau de modificare a unei legi este în desfăşurare. Din punct de vedere tehnic, amendamentul presupune abrogarea unui text dintr-un proiect de lege, completarea lui cu elemente noi, modificarea textului existent ş. a. Dincolo de diferenţele constatate, Curtea menţionează că dreptul la iniţiativă legislativă şi dreptul de a depune amendamente urmăresc acelaşi scop, care constă în legiferarea de către Parlament.

30. Potrivit Comisiei de la Veneţia, dreptul la iniţiativă legislativă acoperă atât dreptul de a prezenta proiecte de lege, cât şi dreptul de a înainta propuneri în timpul discuţiilor asupra proiectului, care este cunoscut în mod obişnuit ca dreptul la amendament (a se vedea Raportul cu privire la iniţiativa legislativă, adoptat la cea de-a 77-a sesiune plenară (Veneţia, 12-13 decembrie 2008), CDL-AD(2008)035, § 48).

31. În al doilea rând, Curtea reţine că, de vreme ce Constituţia stabileşte că deputaţii au dreptul la iniţiativă legislativă, adică pot propune proiecte de legi spre examinare şi adoptare, a fortiori ei pot propune amendamente la proiecte de legi. De altfel, ar fi nerezonabil să se conchidă că Constituţia le permite deputaţilor să propună un proiect de lege, însă le interzice să propună, în cadrul dezbaterilor parlamentare, modificarea/completarea unui singur articol, a unui alineat sau a unei prevederi dintr-un proiect de lege.

32. În al treilea rând, Curtea reţine că dacă dreptul de a propune amendamente la proiecte de legi nu ar fi garantat de Constituţie, derivând din dreptul de iniţiativă legislativă, ci lăsat la discreţia Parlamentului, majoritatea parlamentară ar putea restricţiona în mod excesiv acest drept prin modificarea Regulamentului Parlamentului. Această situaţie ar putea crea o problemă din perspectiva respectării principiului democraţiei reprezentative.

33. Cu privire la cel de-al doilea aspect al întrebării, i.e. dacă este încălcat dreptul deputatului la iniţiativă legislativă prin respingerea amendamentului său de către Parlament în baza prevederilor regulamentului temporar, Curtea va răspunde afirmativ, având în vedere faptul că la §§ 19-25 supra ea a reţinut că Constituţia nu-i permite Parlamentului să stabilească în baza unui regulament temporar examinarea proiectelor de legi şi a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică.

34. Prin urmare, Curtea reţine că Constituţia le permite deputaţilor să depună amendamente la proiecte de legi în baza dreptului lor la iniţiativă legislativă. Totodată, Constituţia îi interzice Parlamentului să respingă, în baza prevederilor regulamentului temporar, amendamentele depuse de deputaţi. Nerespectarea acestei restricţii constituie o încălcare a dreptului deputaţilor la iniţiativă legislativă, garantat de Constituţie.

III. Este obligat Parlamentul să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputaţi a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare şi dacă este obligat Guvernul să avizeze amendamentele în discuţie depuse de deputaţi?

35. Autorii sesizării notează că în cadrul procedurilor parlamentare există cazuri în care amendamentele înaintate la proiecte de legi cu privire la rectificarea bugetului de stat sau la politica bugetar-fiscală nu au fost trimise Guvernului pentru avizare, deşi, în opinia lor, articolul 131 alin.(4) din Constituţie impune acest lucru. În acest sens, autorii sesizării se întreabă dacă articolul 131 alin.(4) din Constituţie obligă Parlamentul să solicite avizul Guvernului cu privire la amendamentele deputaţilor la proiecte de legi care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget şi dacă Guvernul este obligat să avizeze amendamentele depuse.

36. Cu titlu preliminar, Curtea menţionează că în Hotărârea nr.11 din 25 martie 2014 a stabilit principiile generale care se referă la prevederile articolului 131 alin.(4) din Constituţie, principii relevante şi pentru prezenta cauză:

"35. [...] Potrivit articolului 6 din Constituţie, în Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

36. [...] Autorităţile care reprezintă aceste trei puteri sunt învestite cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituţiei, nici una dintre ele neavând posibilitatea de a uzurpa atribuţiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora.

37. [...] Conţinutul şi sensul teoriei separării puterilor prezumă un echilibru al puterilor şi o independenţă relativă a acestora, un sistem "checks and balances", care ar influenţa reciproc autorităţile, nepermiţându-le depăşirea limitelor stabilite de Constituţie în exercitarea atribuţiilor (HCC nr.3 din 9 februarie 2012, § 32).

38. [...] Divizarea funcţiilor în stat, sau, altfel spus, a puterii în legislativă, executivă şi judecătorească, implică o colaborare şi un control reciproc şi, implicit, instituie principiul independenţei acestora.

39. [...] Legiuitorul constituant a stabilit mai multe prevederi constituţionale care implică o colaborare directă între puteri, iar un exemplu elocvent al transpunerii în practică a principiului separării şi colaborării puterilor în stat, exprimat prin intercalarea competenţelor puterii legislative şi a celei executive, îl reprezintă şi dispoziţiile articolului 131 alin.(4) din Constituţie (HCC nr.6 din 13 februarie 2014, § 45).

40. [...] Potrivit articolului 131 alin.(4) din Constituţie: "Orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de către Guvern".

41. Prin norma constituţională citată supra, legiuitorul constituant a urmărit necesitatea obţinerii acceptului obligatoriu din partea Guvernului în privinţa oricăror propuneri legislative sau amendamente care implică majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor sau împrumuturilor.

42. [...] Prevederile alineatului (4) din articolul 131 al Legii Supreme consacră obligativitatea existenţei acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor drept o condiţie imperativă, de la care nu poate deroga legislativul în procesul aprobării bugetului public naţional, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar. Acest principiu constituţional este incident procedurii bugetare (HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, § 48).

43. [...] "Condiţia imperativă privind controlul a priori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament" (HCC nr.29 din 22 mai 2001, § 2).

44. [...] Limitarea modului de exercitare a iniţiativei legislative şi condiţionarea restrictivă a procedurii legislative în domeniul bugetar are la bază raţiunea competenţelor de ordin executiv ale Guvernului, care, în virtutea articolului 96 din Constituţie, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

[...]

46. […] Prin prevederile articolului 131 alin.(4) din Constituţie se urmăreşte asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar (HCC nr.29 din 22 mai 2001, § 2).

47. […] În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă al populaţiei sau, dimpotrivă, provoacă blocaje economice, şomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanţelor publice, şi invers. Este motivul pentru care articolul 131 alin.(4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a iniţiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat (HCC nr.5 din 18 februarie 2011, § 3).

48. […] Realizarea principiului separării şi colaborării puterilor în stat în domeniul procesului bugetar se exprimă prin delimitarea strictă a competenţelor şi atribuţiilor ce revin reprezentanţilor puterii executive şi celei legislative şi prin asigurarea de către legiuitorul constituant a unui echilibru constituţional just, care să tempereze marja largă de apreciere a legiuitorului în domeniul bugetar-fiscal şi să asigure posibilitatea efectivă a puterii executive de a exercita competenţele constituţionale conexe."

37. Cu privire la primul aspect al întrebării, i.e. dacă Parlamentul este obligat să solicite avizul Guvernului în cazul depunerii de către deputaţi a unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare, Curtea reţine următoarele.

38. În cadrul procedurilor legislative în domeniul bugetar, prevederile alineatului (4) din articolul 131 din Constituţie stabilesc o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern, în sensul în care existenţa acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor sau a împrumuturilor reprezintă o condiţie imperativă, de la care legislativul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public naţional. Nerespectarea acestei condiţii constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar (a se vedea HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, §§ 48 şi 74). În acest context, prin Hotărârea nr.23 din 10 octombrie 2019, Curtea a constatat că adoptarea unei legi cu impact bugetar în lipsa avizului Guvernului (§ 77) duce la încălcarea procedurii prevăzute de articolul 131 alin.(4) din Constituţie.

39. Din norma constituţională se deduce în mod univoc faptul că acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală. Necesitatea obţinerii acceptului prealabil din partea Guvernului pentru adoptarea unei propuneri legislative sau a unui amendament care implică majorarea sau reducerea veniturilor bugetare este determinată de complexitatea procesului bugetar în ansamblul său şi, respectiv, de responsabilitatea Guvernului pentru executarea bugetului de stat (a se vedea HCC nr.11 din 25 martie 2014, § 62-63).

40. Sub acest aspect, Curtea reţine că, în general, în cazul depunerii unor amendamente care presupun majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare, Parlamentul trebuie să solicite avizul Guvernului privind amendamentele în discuţie. Este evident că dreptul de a depune amendamente reprezintă o cerinţă esenţială pentru exercitarea funcţiei legislative a deputaţilor (a se vedea Opinia Comisiei de la Veneţia cu privire la proiectul de revizuire a Constituţiei României, adoptat la cea de-a 51-a sesiune plenară (Veneţia, 5-6 iulie 2002), CDL-AD(2002)012, § 42). În acelaşi timp, Curtea notează că Parlamentul poate stabili condiţii de admisibilitate a amendamentelor (e.g., termenul depunerii acestora, forma depunerii amendamentelor etc.) care i-ar permite să evite tergiversarea adoptării proiectelor de lege care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, a veniturilor bugetare sau a împrumuturilor.

41. Cu privire la cel de-al doilea aspect al întrebării, i.e. dacă Guvernul este obligat să avizeze amendamentele în discuţie depuse de deputaţi, Curtea a reţinut, în jurisprudenţa sa, că Guvernul nu poate renunţa la o prerogativă constituţională, inclusiv la exprimarea acceptului sau a refuzului în privinţa unor propuneri legislative sau amendamente cu impact bugetar (a se vedea HCC nr.2 din 28 ianuarie 2014, § 66; HCC nr.6 din 13 februarie 2014, § 69; HCC nr.7 din 13 februarie 2014, § 74).

42. În acest sens, Curtea reţine că Constituţia obligă Parlamentul să solicite avizul Guvernului privind amendamentele depuse în procedura prevăzută de articolul 131 alin.(4) din Constituţie doar dacă amendamentele corespund condiţiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului. De asemenea, Constituţia obligă Guvernul să avizeze amendamentele trimise de Parlament în baza procedurii prevăzute de articolul 131 alin.(4) Constituţie.

IV. Îi permite Constituţia Parlamentului să respingă amendamentele deputaţilor care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget, fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor?

43. Autorii sesizării notează că în cadrul procedurilor parlamentare există cazuri în care amendamentele înaintate la proiecte de legi cu privire la rectificarea bugetului de stat sau la politica bugetar-fiscală au fost respinse de către Parlament, fără a le supune dezbaterii şi fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor. În acest sens, autorii sesizării se întreabă dacă articolul 131 alin.(4) din Constituţie îi permite Parlamentului să respingă amendamentele deputaţilor care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor la buget, fără a solicita avizul corespunzător al Guvernului pe marginea amendamentelor.

44. Curtea observă că autorii sesizării pun în discuţie posibilitatea Parlamentului de a decide în mod autonom în privinţa amendamentelor deputaţilor depuse în baza articolului 131 alin.(4) din Constituţie, fără participarea Guvernului. Sub acest aspect, Curtea reţine că autonomia parlamentară de care beneficiază Parlamentul în cadrul procedurii legislative îi permite să respingă amendamentele deputaţilor depuse în baza articolului 131 alin.(4) din Constituţie doar într-o singură situaţie.

45. Curtea reiterează că, în baza principiului autonomiei parlamentare, Parlamentul poate stabili în Regulamentul Parlamentului condiţii de admisibilitate aplicabile amendamentelor. În acest sens, depunerea amendamentelor poate fi supusă unor condiţii ca termenele de depunere, cerinţe de formă etc. (a se vedea § 40 supra). În acelaşi timp, Parlamentul poate verifica dacă amendamentele depuse de deputaţi corespund condiţiilor de admisibilitate.

46. Prin urmare, dacă amendamentele deputaţilor care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare nu corespund condiţiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului, Constituţia îi permite legislativului să le respingă, fără a solicita avizul Guvernului asupra acestora.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) litera b) şi 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 litera b) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite sesizarea depusă de către dnii Andrian Candu şi Serghei Sîrbu, deputaţi în Parlamentul Republicii Moldova.

2. În sensul articolelor 64 alin.(1) teza I şi 72 alin.(3) lit.c) din Constituţie, este interzis Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi şi a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică.

3. În sensul articolului 73 din Constituţie, deputaţii pot depune amendamente la proiecte de legi în baza dreptului lor la iniţiativă legislativă. Constituţia îi interzice Parlamentului să respingă, în baza prevederilor regulamentului temporar, amendamentele depuse de deputaţi. Nerespectarea acestei restricţii constituie o încălcare a dreptului deputaţilor la iniţiativă legislativă, garantat de Constituţie.

4. În sensul articolului 131 alin.(4) din Constituţie, Parlamentul este obligat să solicite avizul Guvernului privind amendamentele depuse în procedura prevăzută de articolul 131 alin.(4) din Constituţie doar dacă amendamentele corespund condiţiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului. Constituţia obligă Guvernul să avizeze amendamentele trimise de Parlament în baza procedurii prevăzute de articolul 131 alin.(4) Constituţie.

5. În sensul articolului 131 alin.(4) din Constituţie, dacă amendamentele deputaţilor care vizează majorarea sau reducerea veniturilor sau a cheltuielilor bugetare nu corespund condiţiilor de admisibilitate stabilite de Regulamentul Parlamentului, Constituţia îi permite legislativului să le respingă, fără a solicita avizul Guvernului asupra acestora.

6. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.