Acte judiciare

Hotărîre nr.10 din 23.05.2013 pentru controlul constituţionalităţii articolului I pct.6, articolelor III şi IV din Legea nr.91 din 26 aprilie 2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (Sesizarea nr.37a/2012)

Tipul documentului: Acte judiciare
Data adoptării: 23.05.2013

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Î R E

pentru controlul constituţionalităţii articolului I pct.6, articolelor III şi IV din Legea

nr.91 din 26 aprilie 2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative

(Sesizarea nr.37a/2012)

nr. 10 din 23.05.2013

(în vigoare 23.05.2013)

Monitorul Oficial nr.135 art.18 din 25.06.2013

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuînd în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Igor DOLEA, judecător-raportor,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Petru RAILEAN, judecători,

cu participarea dnei Corina Popa, grefier,

Avînd în vedere sesizarea depusă la 16 noiembrie 2012

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinînd sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Avînd în vedere actele şi lucrările dosarului,

Pronunţă următoarea hotărîre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 16 noiembrie 2012 de dl Serghei Sîrbu, deputat în Parlament, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii articolului I pct.6, articolelor III şi IV din Legea nr.91 din 26 aprilie 2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, care vizează competenţele autorităţilor administraţii publice locale de nivelul al doilea în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar, precum şi transmiterea gestionării financiare a respectivelor instituţii din competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi în competenţa celor de nivelul al doilea.

2. Autorul sesizării a pretins că prevederile contestate încalcă principiul autonomiei locale, limitînd competenţa autorităţilor publice locale de nivelul întîi în domeniul înfiinţării, reorganizării sau lichidării instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar. Astfel, potrivit autorului sesizării, prevederile contestate din Legea învăţămîntului, Legea privind finanţele publice locale şi Legea privind descentralizarea administrativă, în redacţia Legii nr.91 din 26 aprilie 2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (articolul I pct.6, articolele III şi IV), vin în contradicţie cu prevederile articolelor 1 alin.(3), 2, 4 alin.(1), 8, 109, 110 alin.(1), 112 alineatele (1) şi (2) şi articolului 113 din Constituţie.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 12 aprilie 2013 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Guvernului, Ministerului Educaţiei, Ministerului Finanţelor, Universităţii de Stat din Moldova, Academiei de Administrare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova.

5. La şedinţa plenară publică autorul sesizării a participat personal. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dna Tatiana Potîng, viceministru al educaţiei, şi dna Rodica Josanu, şefa Secţiei juridice a Ministerului Educaţiei.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

6. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1, art.1) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 2

Suveranitatea şi puterea de stat

“(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie.

(2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.”

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

“(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

[...]”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

Articolul 8

Respectarea dreptului internaţional

şi a tratatelor internaţionale

“(1) Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim.

[...]”

Articolul 109

Principiile de bază ale administrării publice locale

“(1) Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

(2) Autonomia priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.

(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar.”

Articolul 110

Organizarea administrativ-teritorială

“(1) Teritoriul Republicii Moldova este organizat, sub aspect administrativ, în sate, oraşe, raioane şi unitatea teritorială autonomă Găgăuzia. În condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii.

[...]”

Articolul 112

Autorităţile săteşti şi orăşeneşti

“(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi.

(2) Consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe.

[...]”

Articolul 113

Consiliul raional

“(1) Consiliul raional coordonează activitatea consiliilor săteşti şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes raional.

(2) Consiliul raional este ales şi funcţionează în condiţiile legii.

(3) Raporturile dintre autorităţile publice locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune.”

7. Prevederi relevante ale Legii învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995 (M.O., 1995, nr.62-63, art.692) sunt următoarele:

Articolul 40¹

Competenţa autorităţilor publice în domeniul înfiinţării, reorganizării

şi lichidării instituţiilor de învăţămînt de stat

“(1) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi decid, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt preşcolar şi extraşcolar.

[Alin.(2) abrogat prin Legea nr.91 din 26.04.2012, în vigoare 01.01.2013]

(3) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul doi decid, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar.

(4) Ministerele şi departamentele interesate fac propuneri de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţămînt liceal, secundar profesional, mediu de specialitate, superior universitar, subordonate autorităţilor administraţiei publice centrale, şi le înaintează spre examinare Ministerului Educaţiei.

(5) Ministerul Educaţiei:

[Lit.a) abrogată prin Legea nr.91 din 26.04.2012, în vigoare 01.01.2013]

b) propune înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt liceal, special, secundar profesional, complementar, mediu de specialitate, superior universitar, subordonate autorităţilor administraţiei publice centrale, şi le înaintează spre examinare Guvernului.

(6) Academia de Ştiinţe a Moldovei face propuneri de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţămînt liceal şi superior universitar, subordonate Academiei de Ştiinţe a Moldovei, şi le înaintează Guvernului spre examinare.

(7) Guvernul:

a) decide asupra propunerilor Ministerului Educaţiei şi ale Academiei de Ştiinţe a Moldovei privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt liceal, special, secundar profesional, complementar, mediu de specialitate, subordonate autorităţilor administraţiei publice centrale;

b) confirmă propunerile Ministerului Educaţiei şi ale Academiei de Ştiinţe a Moldovei de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţămînt superior universitar şi le înaintează spre aprobare Preşedintelui Republicii Moldova;

c) examinează şi înaintează propuneri de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de cercetări ştiinţifice, a instituţiilor de perfecţionare a cadrelor şi le prezintă spre aprobare Preşedintelui Republicii Moldova.

(8) Preşedintele Republicii Moldova decide asupra propunerilor Guvernului privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt superior universitar, precum şi a instituţiilor de cercetări ştiinţifice şi a instituţiilor de perfecţionare a cadrelor.

(9) Preşedintele Republicii Moldova aprobă prin decret statutul instituţiei de stat de învăţămînt de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova.”

Articolul 45

Competenţele autorităţilor administraţiei publice locale

“Autorităţile administraţiei publice locale au în domeniul învăţămîntului, în principal, următoarele competenţe:

a) supraveghează respectarea legislaţiei învăţămîntului în teritoriu;

b) ţin evidenţa copiilor de vîrstă şcolară obligatorie şi asigură şcolarizarea lor pînă la vîrsta de 16 ani;

c) pot asigura protecţia socială a cadrelor didactice din instituţiile de învăţămînt (repartizarea de spaţiu locativ, acordarea de facilităţi, conform legislaţiei în vigoare etc.);

d) stabilesc amplasarea şi ţin evidenţa instituţiilor de învăţămînt privat din teritoriu;

e) ţin evidenţa şi organizează tutela minorilor orfani sau fără susţinători legali, precum şi adopţia acestora sau repartizarea lor în case de copii, şcoli de tip internat sau în plasament familial;

f) asigură plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor orfani, precum şi a persoanelor cu handicap psihic, fizic sau de altă natură;

g) acordă ajutor material şi de alt fel familiilor cu copii preşcolari şi copii cuprinşi în învăţămîntul obligatoriu, în modul stabilit;

h) asigură transportul gratuit al elevilor la şi de la instituţiile de învăţămînt în localităţile rurale, la distanţe ce depăşesc 3 km;

i) organizează asistenţa medicală gratuită şi alimentaţia copiilor, odihna şi reconfortarea elevilor şi studenţilor în timpul vacanţelor.”

8. Prevederile relevante ale Legii privind administraţia publică locală nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 (M.O., 2007, nr.32-35, art.116) sunt următoarele:

Articolul 3

Principiile de bază ale administrării publice locale

“(1) Administrarea publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit.

(2) Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitîndu-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.

(3) Aplicarea principiilor enunţate în prezentul articol nu poate afecta caracterul unitar şi indivizibil al starului.”

Articolul 4

Statutul juridic al unităţii administrativ-teritoriale

“Unitatea administrativ-teritorială este persoană juridică de drept public şi dispune, în condiţiile legii, de un patrimoniu distinct de cel al statului şi al altor unităţi administrativ-teritoriale.”

Articolul 6

Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice

“(1) Consiliile locale şi cele raionale, primarii şi preşedinţii de raioane funcţionează ca autorităţi administrative autonome, soluţionînd treburile publice din sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane în condiţiile legii.

(2) Raporturile dintre autorităţile publice centrale şi cele locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii, transparenţei şi colaborării în rezolvarea problemelor comune.

(3) Între autorităţile centrale şi cele locale, între autorităţile publice de nivelul întîi şi cele de nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege.”

Articolul 7

Autonomia şi legalitatea în activitatea autorităţilor

administraţiei publice locale

“În realizarea competenţelor lor, autorităţile administraţiei publice locale dispun de autonomie, consfinţită şi garantată prin Constituţia Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale şi prin alte tratate la care Republica Moldova este parte.”

Articolul 9

Suportul financiar al autonomiei locale

“Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează, aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, avînd dreptul să pună în aplicare taxe şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii.”

Articolul 10

Organizarea activităţii autorităţilor publice locale

“(1) Autorităţile publice locale îşi desfăşoară activitatea în domeniile stabilite de Legea privind descentralizarea administrativă, dispunînd în acest scop de competenţe depline care nu pot fi puse în cauză sau limitate de nici o autoritate publică, decît în condiţiile legii.

(2) Competenţele autorităţilor publice locale sunt delimitate în condiţiile prezentei legi între competenţele autorităţilor publice deliberative şi executive de nivelurile întîi şi al doilea.”

(3) Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot să stabilească ori să impună competenţe autorităţilor publice locale fără o evaluare prealabilă a impactului financiar pe care aceste competenţe l-ar putea genera, fără o consultare a autorităţilor locale de nivelul corespunzător şi fără ca colectivităţile locale să fie asigurate cu mijloacele financiare necesare.”

9. Prevederile relevante ale Legii privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16 octombrie 2003 (M.O., 2003, nr.248-253, art.996) sunt următoarele:

Articolul 2

Finanţele publice locale

“(1) Finanţele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanţelor publice naţionale şi includ:

1) bugetele raioanelor, constituite din:

a) bugetul raional, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare exercitării funcţiilor ce sunt în competenţa raionului conform legislaţiei şi a funcţiilor suplimentare delegate de Guvern;

b) bugetele locale – bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) din componenţa raionului;

[...]”

Articolul 3

Garanţiile autonomiei financiare

“(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, specificate la art.2 alin.(l) din prezenta lege, constituie elemente independente care se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală.

[...]”

Articolul 8

Delimitarea competenţelor în efectuarea cheltuielilor publice

“(1) Competenţele în ceea ce priveşte efectuarea cheltuielilor publice sunt delimitate între bugetele unităţilor administrativ-teritoriale în temeiul Legii privind administraţia publică locală.

(2) De la bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:

[...]

5) întreţinerea instituţiilor de învăţămînt preşcolar şi complementar (extraşcolar);

6) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare);

7) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor;

8) cultura fizică şi sport;

[...]

14) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi.

[Alin.(3) exclus prin Legea nr.91 din 26.04.2012, în vigoare 01.01.2013]

(4) De la bugetele raionale sînt finanţate cheltuielile ce ţin de:

[...]

2) construcţia obiectivelor publice de interes raional;

3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;

[...]

11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, autorităţilor administraţiei publice ale raioanelor.

(5) De la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special sînt finanţate cheltuielile ce ţin de:

[...]

2) construcţia obiectivelor publice pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special;

3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;

[...]

11) întreţinerea altor instituţii şi desfăşurarea altor activităţi atribuite, conform legislaţiei, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special.

(6) De la bugetul municipal Bălţi şi bugetul municipal Chişinău sunt finanţate cheltuielile ce ţin de:

[...]

3) construcţia obiectivelor publice de interes municipal;

[...]

7) întreţinerea instituţiilor de învăţămînt preşcolar, şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt complementar (extraşcolar) şi secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia municipiului respectiv, cu excepţia instituţiilor de învăţămînt specificate la alin.(2) pct.5) din prezentul articol, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;

8) întreţinerea instituţiilor de cultură şi desfăşurarea activităţilor publice în domeniul culturii (căminelor şi caselor de cultură, altor aşezăminte de culturalizare);

9) întreţinerea bibliotecilor şi muzeelor;

10) cultura fizică şi sport;

[...]”

Articolul 11

Transferuri cu destinaţie specială

(1) Transferurile cu destinaţie specială se prevăd în legea bugetară anuală şi în alte acte normative şi pot fi alocate bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în caz de:

a) delegare de către Guvern a unor funcţii suplimentare autorităţilor administraţiei publice locale;

b) adoptare de acte legislative şi alte acte normative a căror aplicare necesită mijloace bugetare suplimentare pentru compensarea unor venituri ratate ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, modificarea organizării administrativ-teritoriale etc.

(1¹) Transferurile cu destinaţie specială stipulate la alin.(1) din prezentul articol se includ, la momentul înregistrării acestora în cont, în bugetul unităţii administrativ-teritoriale în baza dispoziţiei executorului (ordonatorului) principal de buget, cu rectificarea ulterioară a bugetului respectiv.

(2) Transferurile cu destinaţie specială, stipulate la alin.(1) din prezentul articol, utilizate contrar destinaţiei se virează, pînă la sfîrşitul anului bugetar, în mărimea sumei respective în bugetul de la care au fost primite. În cazul în care suma corespunzătoare nu este virată de bugetul respectiv, Ministerul Finanţelor, în baza dării de seamă anuale, este în drept să restabilească forţat la bugetul de stat sumele transferurilor utilizate contrar destinaţiei prin intermediul relaţiilor interbugetare.

[Alin.(3) exclus prin Legea nr.91 din 26.04.2012, în vigoare 01.01.2013]

10. Prevederile relevante ale Legii privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 (M.O., 2007, nr.29-31, art.91) sunt următoarele:

Articolul 3

Principiile descentralizării administrative

“Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii:

a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice;

b) principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către autorităţile care sunt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice;

c) principiul echităţii, care presupune garantarea unor condiţii şi oportunităţi egale tuturor autorităţilor publice locale pentru a-şi atinge obiectivele în realizarea competenţelor lor;

d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate decît în cazurile prevăzute de lege;

[...]”

Articolul 4

Domeniile proprii de activitate ale autorităţilor publice locale

“(1) Pentru autorităţile publice locale de nivelul întîi se stabilesc următoarele domenii proprii de activitate:

[...]

g) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat locale;

h) construcţia, gestionarea, întreţinerea şi echiparea instituţiilor preşcolare şi extraşcolare (creşe, grădiniţe de copii, şcoli de artă, de muzică);

[...]

j) activităţi culturale, sportive, de recreaţie şi pentru tineret, precum şi planificarea, dezvoltarea şi gestionarea infrastructurilor necesare acestor tipuri de activităţi;

[...]

(2) Pentru autorităţile publice locale de nivelul al doilea se stabilesc următoarele domenii proprii de activitate:

a) administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului;

b) planificarea şi administrarea lucrărilor de construcţie, întreţinere şi gestionare a unor obiective publice de interes raional;

[...]

g¹) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi activitatea metodică, alte activităţi din domeniu;

h) administrarea instituţiilor de cultură, turism şi sport de interes raional, alte activităţi cu caracter cultural şi sportiv de interes raional;

[...]

(3) Autorităţile publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, în limitele legii, dispun de libertate deplină de acţiune în reglementarea şi gestionarea oricărei chestiuni de interes local care nu este exclusă din competenţa lor şi nu este atribuită unei alte autorităţi. Alte competenţe proprii autorităţilor publice locale pot fi atribuite acestora numai prin lege.”

Articolul 5

Cooperarea autorităţilor publice

“(1) Autorităţile publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, precum şi cele centrale pot coopera, în condiţiile legii, pentru a asigura realizarea unor proiecte sau servicii publice care solicită eforturi comune ale acestor autorităţi.

(2) Activităţile care trebuie desfăşurate prin cooperare sînt fixate în acordurile semnate între părţi, în condiţiile legii, în strictă conformitate cu resursele bugetare şi cu responsabilităţile asumate de ele.

(3) Acordurile încheiate vor conţine stabilirea clară a surselor de finanţare şi a limitelor puterii de decizie pentru fiecare nivel de autoritate publică în parte, precum şi a termenelor de realizare a acordului.

[...]”

Articolul 6

Delegarea de competenţe

“(1) Competenţele care ţin de autorităţile publice centrale pot fi delegate autorităţilor publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, respectîndu-se criteriile de eficacitate şi de raţionalitate economică.

(2) Delegarea de competenţe poate fi efectuată de Parlament, la propunerea Guvernului.”

Articolul 12

Descentralizarea financiară

“(1) Autorităţile publice locale se bucură, în condiţiile legii, de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu care este independent şi separat de bugetul de stat.

(2) Unităţile administrativ-teritoriale dispun în mod efectiv de resurse financiare proprii, pe care le utilizează liber în realizarea competenţelor lor.

(3) Autorităţile publice locale dispun de venituri fiscale proprii, stabilite de Legea privind finanţele publice locale, care constituie baza fiscală a unităţii administrativ-teritoriale. Ele dispun, de asemenea, şi de alte venituri proprii stabilite de legea menţionată şi de alte acte normative.

(4) În vederea sporirii capacităţii financiare, autorităţilor publice locale li se acordă transferuri cu destinaţie generală. Modalităţile de calcul al sumei generale a acestor transferuri sunt stabilite de Legea privind finanţele publice locale.

(5) În vederea lichidării dezechilibrelor dintre capacitatea financiară şi necesităţile de cheltuieli ale unor autorităţi publice locale, prin Legea privind finanţele publice locale, se stabileşte un mecanism de repartizare financiară echitabilă.

(6) Ministerul Finanţelor şi serviciile publice desconcentrate ale acestuia asigură accesul, fără restricţii, al autorităţilor publice locale la informaţiile privind determinarea şi distribuirea resurselor bugetare prevăzute de legislaţie.”

11. Prevederile relevante ale Cartei Europene a Autonomiei Locale din 15 octombrie 1985 (ratificată prin Hotărîrea Parlamentului nr.1253-XIII din 16 iulie 1997) sunt următoarele:

Articolul 3

Conceptul de autonomie locală

“1. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efective ale colectivităţilor locale de a rezolva şi de a gira în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiilor, o parte importantă din treburile publice.

2. Acest drept este exercitat de consilii sau de adunări compuse din membri aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal şi putînd dispune de organe executive responsabile în faţa lor.”

Articolul 4

Raza de acţiune a autonomiei locale

“1. Competenţele de bază ale colectivităţilor locale sunt fixate prin Constituţie sau prin lege. Totuşi, această dispoziţie nu împiedică a se atribui colectivităţilor locale competenţe în scopuri specifice, în conformitate cu legea.

2. Colectivităţile locale dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din cîmpul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi.

3. Exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie, de-o manieră generală, să revină de preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea unei responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie.

4. Competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională numai în cadrul legii.

5. În caz de împuternicire de către o autoritate centrală sau regională, colectivităţile locale trebuie să dispună, pe cît posibil, de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale.

6. Colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cît posibil, în timp util şi de o manieră apropriată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct.”

Articolul 6

Potrivirea structurilor şi mijloacelor administrative cu misiunile colectivităţilor locale

“1. Fără a prejudicia dispoziţiile generale create de lege, colectivităţile locale trebuie să poată defini ele însele structurile administrative interne cu care ele înţeleg să se doteze, în vederea adaptării lor la nevoile lor specifice şi cu scopul de a permite o gestiune eficace.

2. Statutul personalului colectivităţilor locale trebuie să permită o recrutare de calitate fondată pe principiile de merit şi de competenţă; în acest scop el trebuie să reunească condiţiile adecvate de formare, de remunerare şi de perspectivă de carieră.”

Articolul 11

Protecţia legală a autonomiei locale

“Colectivităţile locale trebuie să dispună de un drept jurisdicţional de recurs pentru a asigura liberul exerciţiu al competenţelor lor şi respectul principiilor de autonomie locală care sunt consfinţite în Constituţie sau în legislaţia internă.”

ÎN DREPT

12. La 26 aprilie 2012 Parlamentul a adoptat Legea nr.91 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care a amendat articolul 40¹ din Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995, articolele 8 şi 11 din Legea privind finanţele publice locale nr.397-XV din 16 octombrie 2003 şi articolul 4 din Legea privind descentralizarea administrativă nr.435-XVI din 28 decembrie 2006, care vizează competenţele autorităţilor publice locale în domeniul înfiinţării, reorganizării sau lichidării instituţiilor de stat de învăţămînt preşcolar, primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar, precum şi delimitarea competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi şi al doilea la întreţinerea instituţiilor respective de învăţămînt, inclusiv secundar profesional.

13. Astfel, potrivit articolului I pct.6 din Legea nr.91, articolul 40¹ din Legea învăţămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995, intitulat “Competenţa autorităţilor publice în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţămînt de stat”, a fost modificat după cum urmează:

“La articolul 40¹:

alineatul (1) va avea următorul cuprins:

alineatul (2) se abrogă;

alineatul (3) va avea următorul cuprins:

“(3) Autorităţile administraţiei publice locale de nivelul doi decid, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar.”

la alineatul (5), litera a) se abrogă.”

14. Articolul III din Legea nr.91 prevede:

“Legea nr.397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanţele publice locale (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2003, nr.248-253, art.996), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

1. Articolul 8:

la alineatul (2), punctul 5) va avea următorul cuprins:

“5) întreţinerea instituţiilor de învăţămînt preşcolar şi complementar (extraşcolar);”

alineatul (3) se abrogă;

la alineatul (4), punctul 3) va avea următorul cuprins:

“3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;”

la alineatul (5), punctul 3) va avea următorul cuprins:

“3) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;”

la alineatul (6), punctul 7) va avea următorul cuprins:

“7) întreţinerea instituţiilor de învăţămînt preşcolar, şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt complementar (extraşcolar) şi secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia municipiului respectiv, cu excepţia instituţiilor de învăţămînt specificate la alin.(2) pct.5) din prezentul articol, precum şi de activitatea metodică, de alte activităţi din domeniu;”.

2. La articolul 11, alineatul (3) se abrogă.”

15. Potrivit articolului IV din Legea nr.91, articolul 4 din Legea nr.435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă a fost completat şi modificat după cum urmează:

după litera g) se introduce litera g¹) cu următorul cuprins:

“g¹) întreţinerea şcolilor primare şi şcolilor primare-grădiniţe, gimnaziilor şi liceelor, instituţiilor de învăţămînt secundar profesional, şcolilor-internat şi gimnaziilor-internat cu regim special, altor instituţii din domeniul învăţămîntului care deservesc populaţia raionului respectiv, precum şi activitatea metodică, alte activităţi din domeniu;”

la litera h), cuvîntul “educaţional,” se exclude.

16. Autorul sesizării consideră că modificările şi completările operate prin articolul I pct.6, articolele III şi IV din Legea nr.91 din 26 aprilie 2012 încalcă principiile autonomiei locale şi ale descentralizării serviciilor publice statuate la articolul 109 din Constituţie, precum şi principiile autonomiei decizionale, organizaţionale, financiare şi bugetare definite la articolul 1 din Legea privind descentralizarea administrativă.

17. În sesizare se menţionează că prevederile contestate aduc atingere drepturilor şi intereselor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi, care nu vor mai putea stabili şi defini structurile administrative interne de care au nevoie, în scopul soluţionării problemelor cu care se confruntă (în speţă, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal).

18. Autorul sesizării consideră că prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă articolele 1 alin.(3), 2, 4 alin.(1), 8, 109, 110 alin.(1), 112 alineatele (1) şi (2) şi 113 din Constituţie.

19. Curtea observă că sesizarea vizează în esenţă stabilirea competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi şi al doilea în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţămînt de stat, precum şi transmiterea gestionării financiare a instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general din competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea.

20. Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, prerogativa Curţii este de a stabili corelaţia dintre normele legislative contestate şi textul Constituţiei, ţinînd cont de principiul supremaţiei acesteia.

21. Astfel, cu referire la articolele 1 alin.(3), 2, 4 alin.(1) şi 8 din Constituţie, Curtea reiterează că principiile consfinţite de normele respective reprezintă substanţa oricăror proceduri de control al constituţionalităţii actelor normative şi nu au o semnificaţie autonomă.

22. Analizînd obiectul sesizării în raport cu normele constituţionale, Curtea Constituţională constată că motivele invocate referitor la neconstituţionalitatea prevederilor legale contestate vizează pretinsa încălcare a articolului 109 în corelare cu articolele 112 alineatele (1) şi (2) şi 113 din Constituţie.

23. Totodată, pentru a elucida corespunderea normelor contestate cu dispoziţiile constituţionale, Curtea va opera şi cu jurisprudenţa sa anterioară, precum şi cu principiile consacrate de dreptul internaţional.

24. Avînd în vedere irelevanţa prevederilor articolului 110 din Constituţie pentru prezenta cauză, Curtea nu va examina pretinsa încălcare a acestui articol.

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 109 COMBINAT

CU ARTICOLELE 112 ALINEATELE (1) şi (2) ŞI 113

DIN CONSTITUŢIE

25. În opinia autorului sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă articolul 109 din Constituţie, potrivit căruia:

(2) Autonomia priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.

(3) Aplicarea principiilor enunţate nu poate afecta caracterul de stat unitar.”

26. De asemenea, în raport cu prevederile contestate, autorul sesizării invocă şi încălcarea articolului 112 alineatele (1) şi (2) din Constituţie, care prevăd:

“(1) Autorităţile administraţiei publice, prin care se exercită autonomia locală în sate şi în oraşe, sînt consiliile locale alese şi primarii aleşi.

(2) Consiliile locale şi primarii activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe.

[...]”

27. La fel, autorul sesizării pretinde încălcarea articolului 113 din Legea Supremă, potrivit căruia:

“(1) Consiliul raional coordonează activitatea consiliilor săteşti şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes raional.

(2) Consiliul raional este ales şi funcţionează în condiţiile legii.

(3) Raporturile dintre autorităţile publice locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune.”

A. Argumentele autorului sesizării

28. Autorul sesizării consideră că prevederile articolului I pct.6, articolelor III şi IV din Legea nr.91/2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative aduc atingere drepturilor şi intereselor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi, deoarece acestea nu vor mai putea stabili şi defini ele însele structurile administrative interne de care au nevoie, în scopul soluţionării problemelor cu care se confruntă (în speţă, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal).

29. Autorul sesizării susţine că la adoptarea prevederilor contestate Parlamentul urma să ţină cont de prevederile Legii Supreme, actelor internaţionale şi legislaţiei interne privind autonomia locală şi să dezvolte descentralizarea administrativă în aşa fel, încît autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi să le fie acordate competenţe care ar asigura o autonomie locală deplină. Din contra, Parlamentul a lipsit de atribuţiile sale autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi referitoare la învăţămînt şi a autorizat autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea să decidă, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar.

30. În opinia sa, transmiterea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi referitoare la învăţămînt către autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea diminuează rolul administraţiei publice locale de nivelul întîi în rezolvarea problemelor şi cerinţelor cetăţenilor.

31. Autorul susţine că Guvernul Republicii Moldova, în persoana Ministerului Educaţiei, nu a efectuat o evaluare prealabilă a criteriilor de eficacitate şi raţionalitate, a impactului economic şi financiar al transmiterii competenţelor în materie de înfiinţare, reorganizare sau lichidare a instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar de la autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi la cele de nivelul al doilea şi nu a consultat autorităţile locale de nivelul corespunzător în problema dată.

32. Astfel, potrivit autorului, aceste prevederi încalcă principiile autonomiei locale şi ale descentralizării serviciilor publice statuate la articolul 109 din Constituţie, precum şi principiile autonomiei decizionale, organizaţionale şi financiare şi bugetare definite la articolul 1 din Legea privind descentralizarea administrativă.

B. Argumentele autorităţilor

33. În opinia scrisă a Preşedintelui Republicii Moldova se menţionează că învăţămîntul este o prioritate naţională. Deci, învăţămîntul este o funcţie a statului, ca unitate teritorială centralizată, şi nu a administraţiei publice locale. Formarea bazei tehnico-materiale şi a fondurilor speciale pentru dezvoltarea învăţămîntului constituie una din principalele împuterniciri ale Executivului. Organul central de specialitate, care traduce în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului în domeniul învăţămîntului şi care conduce acest domeniu şi are întreaga responsabilitate pentru această activitate, este Ministerul Educaţiei.

34. Potrivit opiniei prezentate, atribuirea prin lege autorităţilor publice locale de nivelul al doilea a dreptului de a soluţiona, prin coordonare cu Ministerul Educaţiei, chestiunile privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar constituie un act de delegare a competenţelor statului acestor autorităţi. Acest act corelează cu prevederile Legii privind descentralizarea administrativă.

35. De asemenea, Preşedintele Republicii Moldova consideră că la adoptarea prevederilor legale contestate Parlamentul s-a condus de principiul subsidiarităţii, care prevede că orice nivel de putere nu trebuie să aibă competenţe decît pe care este în măsură să le exercite, iar la etapa actuală a dezvoltării societăţii majoritatea absolută a unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi nu pot asigura în mod eficient organizarea şi funcţionarea învăţămîntului, de aceea aceste funcţii au fost redelegate celor de nivelul al doilea.

36. Parlamentul, în opinia prezentată, menţionează că autonomia locală se încadrează în anumite limite, care sunt determinate de lege, fiind excluse posibilităţile de derogare şi interpretare eronată a prerogativelor administraţiei publice locale. Respectiv, modificările şi completările operate prin prevederile contestate se încadrează în cîmpul legal, fiind adoptate prin lege.

37. Parlamentul susţine că învăţămîntul reprezintă un sistem unitar, iar învăţămîntul de stat este gratuit. Deci, educaţia este o competenţă exclusivă şi o responsabilitate a statului, în persoana Guvernului, care nu poate fi descentralizată şi transferată în competenţa altor nivele de administraţie publică. Transferul temporar al unor atribuţii din domeniul educaţiei către autorităţile locale se admite doar din punct de vedere al eficienţei, însă numai prin mecanismul delegării şi cu acoperirea integrală a tuturor cheltuielilor. Unele competenţe în domeniul învăţămîntului pot fi delegate către administraţia publică locală, în condiţiile legii, care prevede acoperirea financiară adecvată a competenţelor delegate.

38. Potrivit opiniei Parlamentului, transferul competenţelor autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul învăţămîntului de la nivelul întîi la nivelul al doilea a avut drept scop unificarea responsabilităţii pentru întreţinerea instituţiilor de învăţămînt primar, gimnazial şi liceal, acestea fiind competenţe delegate, dar nicidecum proprii ale autorităţilor publice locale de nivelul al doilea.

39. Guvernul, în opinia sa scrisă, a menţionat că politica în sfera învăţămîntului se stabileşte de către stat. Prin urmare, este dreptul şi obligaţia statului de a stabili căile, conţinutul şi standardele, ce urmează să asigure dreptul la învăţătură într-un mod optim.

40. Potrivit opiniei Guvernului, reforma demarată are drept scop îmbunătăţirea calităţii educaţiei prin consolidarea instituţiilor de învăţămînt, precum şi utilizarea eficientă a finanţelor publice, şi nicidecum limitarea autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi. Or, învăţămîntul, fiind o prioritate naţională, urmează să fie asigurat de stat într-un mod corespunzător, în interesul întregii societăţi, respectînd principiul subsidiarităţii al descentralizării administrative.

41. Totodată, Guvernul a menţionat că, potrivit prevederilor constituţionale, delimitarea nivelului autorităţilor publice locale şi a competenţelor acestora este atribuţia suverană a Legislativului. Astfel, legiuitorul, în scopul asigurării justului echilibru între necesităţile şi posibilităţile statului, a stabilit, prin lege, competenţele şi limitele autorităţilor publice locale în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general.

42. Ministerul Educaţiei, în opinia sa scrisă, a menţionat că reforma din sectorul educaţiei are ca scop utilizarea eficientă a resurselor, ceea ce contribuie la crearea condiţiilor de acces la educaţie de calitate şi oferă suport calitativ instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general în realizarea programului de studii, precum şi crearea unor condiţii îmbunătăţite atît pentru copii, cît şi pentru personalul acestor instituţii. Obiectivul reformelor în domeniul educaţiei este consolidarea autonomiei educaţionale şi organizaţionale a instituţiilor de învăţămînt.

C. Aprecierea Curţii

43. După cum s-a menţionat, modificările operate în Legea învăţămîntului, Legea privind descentralizarea administrativă şi Legea privind finanţele publice locale vizează competenţele autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţămînt de stat, precum şi transmiterea gestionării financiare a instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general de la autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi către cele de nivelul al doilea.

44. În opinia Curţii, dispoziţiile legale criticate reprezintă o opţiune a legiuitorului, care rezultă din normele constituţionale, stipulate de art.66 lit.d) şi art.72 alin.(3) lit.f) şi k), potrivit cărora Parlamentul aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului. Prin lege organică Parlamentul reglementează organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; organizarea generală a învăţămîntului.

45. Cu referire la alegaţiile autorului sesizării, potrivit cărora normele legale contestate încalcă principiile autonomiei locale, autonomiei decizionale şi autonomiei financiare şi bugetare, Curtea menţionează următoarele.

46. Un element de bază al regimului constituţional îl constituie administraţia publică locală, care reprezintă puterea poporului. Fiind chemată să soluţioneze problemele de interes local, ea joacă un rol important în dezvoltarea unităţilor administrativ-teritoriale şi în asigurarea activităţii serviciilor publice.

47. Pentru organizarea unei activităţi eficiente a colectivităţilor locale, ca factor indispensabil pentru realizarea drepturilor şi libertăţilor omului, pentru participarea cetăţenilor la administrarea treburilor publice şi accesul egal la funcţiile publice, ca elemente ce generează dezvoltarea societăţii, precum şi pentru împiedicarea abuzului puterilor centrale, Constituţia a consacrat în art.109 principiile de bază ale administrării publice locale.

48. Principiile administraţiei publice locale reflectă tendinţele de dezvoltare a puterii locale în conformitate cu regimul democratic de guvernare a ţării.

49. Conform dispoziţiilor constituţionale, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit (art.109 alin.(1).

50. Autonomia locală şi descentralizarea reprezintă principii definitorii în organizarea sistemului de administrare publică locală, conform standardelor internaţionale, acestea fiind prevăzute în Carta Europeană a Autonomiei Locale “Fundamentarea constituţională şi legală a autonomiei locale”. Carta conţine prevederi care stipulează principiile generale ale autonomiei locale şi arată necesitatea existenţei unei baze constituţionale şi legale a autonomiei locale, defineşte conceptul şi stabileşte principiile care guvernează organizarea şi competenţele autorităţilor locale.

51. Curtea subliniază că principiul autonomiei locale ocupă un loc central între celelalte principii pe care se întemeiază administraţia publică locală. Conţinutul său complex reprezintă chintesenţa întregii activităţi a administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale.

52. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de a rezolva şi a gira în cadrul legii, sub propria lor răspundere şi în favoarea populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice.

53. Invocînd principiul autonomiei locale, Curtea Constituţională în Hotărîrea nr.13 din 14 martie 2002 a subliniat:

“Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decît ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, ca o formă modernă a principiului care reprezintă transferarea unor competenţe de la nivel central către diverse organe, sau autorităţi administrative care funcţionează autonom în unităţile administrativ-teritoriale, autorităţi alese de către colectivităţile locale respective”.

54. Constituţia reglementează condiţiile de exercitare a autonomiei locale şi schema generală a autorităţilor administraţiei publice locale.

55. Prin articolul 96 alin.(1), Constituţia abilitează Guvernul cu atribuţia de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. În calitate de autoritate publică de competenţă materială generală, Guvernul dispune de atribuţii executive în toate ramurile şi în toate domeniile activităţii administrative. Prin norma constituţională, Guvernului i se incumbă atît conducerea generală a administraţiei publice centrale, cît şi conducerea generală a administraţiei publice locale, ca părţi componente ale administraţiei publice.

56. Legea Supremă nu conţine, însă, reguli aplicabile diferenţiat autorităţilor administraţiei publice locale.

57. Art.112 din Constituţie, stipulînd în alin.(1) că autonomia locală se exercită prin consiliile locale alese şi primarii aleşi, în alin.(2) statuează că aceştia activează în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome, şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe.

58. Regulile principale, după care trebuie să se conducă autorităţile administraţiei publice locale, sunt expuse în art.113 alin.(3) din Constituţie, care stipulează că raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării în rezolvarea problemelor comune.

59. Curtea reţine că principiul autonomiei locale nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, acestea fiind obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale.

60. Principiul constituţional al autonomiei locale oferă unităţilor administrativ-teritoriale posibilitatea de a se autoguverna la nivel local, sub rezerva de a nu aduce atingere autonomiei altor colectivităţi locale şi intereselor generale ale naţiunii şi statului, propriile interese de a nu fi mai largi şi în contradicţie cu acestea.

61. În acest sens, Curtea Constituţională în Hotărîrea nr.14 din 18 mai 2004 a subliniat:

“Conform doctrinei de drept, principiul autonomiei locale presupune constituirea autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia colectivităţii, reglementarea exclusiv prin lege a competenţei generale a autorităţilor administraţiei publice locale, autonomia financiară în stabilirea şi gestionarea finanţelor publice locale, crearea serviciilor publice locale în funcţie de necesităţile colectivităţii şi capacitatea ei financiară. Aceste competenţe urmează a fi exercitate în complex şi guvernate de principiul proporţionalităţii. Astfel, la atribuirea prin lege a competenţelor trebuie să se ţină cont de autonomia financiară a autorităţilor administraţiei publice locale, care, pentru exercitarea adecvată a competenţelor, trebuie să aibă dreptul de a forma serviciile publice proprii”.

62. În context, potrivit art.4 alin.4 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, competenţele conferite colectivităţilor locale trebuie să fie, în mod normal, depline şi exclusive. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională decît în cazurile prevăzute de lege.

63. Reieşind din dispoziţiile Cartei Europene a Autonomiei Locale invocate supra, care se regăsesc în Constituţie, legiuitorul este în drept să stabilească prin lege competenţele autorităţilor publice locale, să delimiteze atribuţiile autorităţilor administraţiei publice de diferite niveluri în corespundere cu normele constituţionale, impunînd controlul statului, prin forme specifice, asupra modului în care acestea se execută.

64. Curtea reţine că modificările şi completările, prin care legiuitorul a transmis autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea o parte din competenţe referitoare la înfiinţarea, reorganizarea şi lichidarea instituţiilor de învăţămînt de stat, au fost adoptate în limitele stabilite de lege.

65. Curtea reiterează că normele legale criticate vizează domeniul învăţămîntului.

66. Învăţămîntul constituie o prioritate naţională, iar dreptul la învăţătură este garantat de Constituţie.

67. Politica în sfera învăţămîntului se stabileşte de către stat. Statul are obligaţia de a decide asupra programului şi modului în care se realizează educaţia, nivelului pînă la care educaţia este obligatorie şi faptului că educaţia unei persoane depinde de anumite calităţi ale acesteia.

68. Centrat pe principiul umanismului, democraţiei şi dezvoltării multilaterale, învăţămîntul, prin contribuţia la formarea intelectual-spirituală, civică şi fizică a tinerilor, are obligaţia de a asigura societatea cu resurse umane, ce vor constitui o premisă majoră a consolidării independenţei statului, a creşterii potenţialului său economic şi cultural.

69. În Hotărîrea nr.27 din 29 septembrie 1998, Curtea Constituţională a relatat că:

“Dreptul la învăţătură constituie unul dintre cele mai importante drepturi sociale ale omului. Acest drept creează premisele necesare pentru afirmarea plenară a personalităţii şi a demnităţii umane, precum şi pentru dezvoltarea întregii societăţi. De nivelul potenţialului intelectual al persoanei depinde nu numai promovarea persoanei pe scara socială şi statutul ei social, dar şi progresul societăţii în ansamblu, evoluţia vieţii economice, sociale şi culturale.

Constituţia ocroteşte prin art.35 dreptul persoanei la învăţătură.

[…] Dreptul la învăţătură este un drept complex prin conţinutul său şi prin numărul mare de subiecte implicate în realizarea lui. Este de remarcat nu numai multitudinea de componente ale conţinutului acestui drept, dar şi specificul juridic ce rezultă din îmbinarea libertăţii cu obligaţia, deoarece dreptul la învăţătură este în acelaşi timp şi o îndatorire. Aceasta explică obligativitatea unor forme de învăţămînt (învăţămîntul general obligatoriu). Conţinutul mixt determină specificul reglementărilor constituţionale şi legale. Dreptul la învăţătură, ca drept fundamental, urmează să fie asigurat în aşa mod încît să ofere tuturor şanse juridice egale, ceea ce implică neadmiterea discriminărilor şi privilegiilor.”

70. Astfel, Curtea subliniază că, fiind de competenţa exclusivă a statului, domeniul educaţiei nu poate fi descentralizat şi dat în competenţa proprie a autorităţilor administraţiei publice locale. Către administraţia publică locală pot fi delegate, prin lege, doar unele competenţe, cu asigurarea finanţării adecvate a acestora.

71. Astfel, statul are dreptul şi obligaţia de a stabili căile, conţinutul şi standardele ce urmează să asigure realizarea optimă a dreptului la învăţătură.

72. Potrivit dispoziţiilor articolelor 11 alin.4) şi 19 alin.3) din Legea cu privire la Guvern, Guvernul dispune de următoarele împuterniciri în domeniul învăţămîntului şi tineretului: asigură condiţii social-economice, creează o bază tehnico-materială şi fonduri speciale pentru dezvoltarea învăţămîntului public, tineretului şi coordonează activitatea organelor administraţiei publice locale în vederea traducerii în viaţă a politicii de stat în domeniul învăţămîntului public şi tineretului.

73. La 5 iulie 2011 Guvernul Republicii Moldova a aprobat Planul naţional de acţiuni pentru implementarea reformei structurale în educaţie. Realizarea Planului naţional este pusă în sarcina Ministerului Educaţiei în comun cu autorităţile administraţiei publice locale. Obiectivul principal al reformei este asigurarea accesului la educaţie de calitate (Hotărîrea Guvernului nr.484).

74. Planul naţional de acţiuni prevede optimizarea reţelei instituţiilor de învăţămînt şi crearea şcolilor de circumscripţie. Astfel a fost instituită posibilitatea funcţionării instituţiilor de învăţămînt de circumscripţie pentru gimnazii şi licee în care vor fi instruiţi elevi din două sau mai multe localităţi.

75. Pornind de la faptul că şcolile de circumscripţie urmează să asigure instruirea elevilor din mai multe sate din raion, dar şi luînd în considerare faptul că metodologia nouă de finanţare pe bază de cost standard per elev cuprinde învăţămîntul primar şi secundar general, legiuitorul a decis ca instituţiile respective de învăţămînt să fie trecute în subordinea autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea, care reprezintă interesele întregului raion/ municipiu.

76. Referitor la argumentele autorului sesizării că odată cu adoptarea Legii nr.91 “a fost adusă atingere serioasă drepturilor şi intereselor autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi, care nu-şi vor mai putea stabili şi defini ele însele structurile administrative interne (reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial sau liceal) de care au nevoie pentru a soluţiona problemele cu care se confruntă şi care sunt cunoscute cel mai bine doar de ele însele”, Curtea reţine următoarele.

77. Instituţiile de învăţămînt nu sunt structuri administrative interne, după cum susţine autorul sesizării, iar referinţa la art.6 alin.1 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, potrivit căruia, fără a prejudicia dispoziţiile generale create de lege, colectivităţile locale trebuie să poată defini ele însele structurile administrative interne cu care ele înţeleg să se doteze, în vederea adaptării lor la nevoile lor specifice şi cu scopul de a permite o gestiune eficace, Curtea o consideră neconcludentă.

78. Curtea reiterează că prin dispoziţiile legale contestate a fost modificată competenţa autorităţilor administraţiei publice în domeniul înfiinţării, reorganizării şi lichidării instituţiilor de învăţămînt de stat.

79. Conform normelor legale contestate, autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi, prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, vor decide înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt preşcolar şi extraşcolar.

80. Prin coordonare prealabilă cu Ministerul Educaţiei, autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea decid înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar.

81. Atribuţiile transmise acestor organe ale administraţiei publice locale sunt reglementate de lege, iar statul efectuează, prin forme specifice, controlul asupra modului în care ele se exercită.

82. Potrivit art.40¹ din Legea învăţămîntului în redacţia precedentă, decizia privind înfiinţarea, reorganizarea şi lichidarea instituţiilor de învăţămînt de stat aparţinea Ministerului Educaţiei, autorităţile administraţiei publice locale de nivelul întîi şi al doilea înaintau doar propuneri în acest sens Ministerului Educaţiei.

83. Curtea Constituţională consideră că atribuirea prin lege autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul al doilea a dreptului de a decide, în coordonare cu Ministerul Educaţiei, chestiunile privind înfiinţarea, reorganizarea sau lichidarea instituţiilor de stat de învăţămînt primar, gimnazial, liceal şi extraşcolar constituie un act de delegare a competenţelor statului către aceste autorităţi.

84. În conformitate cu art.6 din Legea nr.435-XVI “Privind descentralizarea administrativă”, competenţele autorităţilor administraţiei publice centrale pot fi delegate autorităţilor publice locale, respectîndu-se criteriile de eficacitate şi raţionalitate economică.

85. Prin modificările operate, asigurarea acoperirii financiare adecvate a învăţămîntului primar, gimnazial şi liceal a fost transferată administraţiei publice locale de nivelul al doilea. Aceste responsabilităţi, în opinia Curţii, la fel fac parte din competenţele delegate.

86. Potrivit art.4 alin.(3) din Legea privind descentralizarea administrativă, autorităţile publice locale de nivelurile întîi şi al doilea, în limitele legii, dispun de libertate deplină de acţiune în reglementarea şi gestionarea oricărei chestiuni de interes local care nu este exclusă din competenţa lor şi nu este atribuită altei autorităţi. Alte competenţe proprii autorităţilor publice locale pot fi atribuite acestora numai prin lege.

87. Curtea subliniază, coordonarea de către legislativ a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în anumite domenii, în interesele generale ale statului, nu vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale, aceasta fiind o măsură necesară într-o societate democratică.

88. Curtea reţine că la adoptarea modificărilor legale Parlamentul a respectat principiul subsidiarităţii, conform căruia orice nivel de putere nu trebuie să aibă alte competenţe decît cele pe care este în măsură să le exercite. Modificările sunt conforme art.4 alin.3 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, conform căruia “Atribuirea unei responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie”.

89. Ţinînd cont de faptul că unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întîi nu sunt în măsură să asigure în mod eficient organizarea şi finanţarea învăţămîntului, aceste atribuţii au fost redelegate celor de nivelul al doilea.

90. Curtea conchide că modificările legale au fost operate în scopul îmbunătăţirii managementului sistemului educaţional, eficientizării procesului de implementare a politicilor publice realizate de autorităţile administraţiei publice locale, gestionării conforme a resurselor financiare prevăzute pentru domeniul instructiv-educativ.

91. Modificările operate nu limitează autonomia autorităţilor administraţiei publice locale de nivelul întîi.

92. Referitor la argumentele autorului sesizării privind încălcarea principiului consultării cetăţenilor, Curtea reţine următoarele.

93. Consacrat prin Constituţie, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit îşi găseşte reflectare şi în Legea privind administraţia publică locală (art.8), care stabileşte că “în probleme de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială, populaţia poate fi consultată prin referendum local, organizat în condiţiile Codului electoral”.

94. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit vine să confirme construcţia şi funcţionarea administraţiei publice locale pe principii democratice, iar rezultatele consultării pot fi atît obligatorii, cît şi facultative.

95. Carta Europeană a Autonomiei Locale prevede că colectivităţile locale trebuie să fie consultate, pe cît e posibil, în timp util şi de o manieră apropiată în cursul procesului de planificare şi de luare a deciziei pentru toate chestiunile care le privesc direct (art.4 alin.6).

96. Din prevederile menţionate rezultă că organizarea consultării cetăţenilor pe probleme de interes deosebit este dreptul şi competenţa organelor administraţiei publice locale.

97. În contextul celor expuse mai sus, Curtea reiterează concluzia din Hotărîrea sa nr.12 din 5 martie 2002:

“[…] Consacrat expres numai prin dispoziţiile art.109 alin.(1) din Constituţie... principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit este integrat şi subordonat principiului constituţional al autonomiei locale. Or, principiul autonomiei locale înglobează principiul consultării cetăţenilor în probleme de interes local, ştiut fiind că organizarea unui referendum sau a altor forme de consultare populară intră în conţinutul principiului autonomiei locale.”

98. Articolele contestate din Legea nr.91 nu conţin prevederi care să interzică consultarea cetăţenilor.

99. Astfel, normele legale contestate au fost adoptate cu respectarea prevederilor şi principiilor constituţionale, se încadrează în cîmpul legal, iar obiecţiile autorului sesizării sunt nefondate.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se recunosc constituţionale dispoziţiile articolului I pct.6, articolelor III şi IV din Legea nr.91 din 26 aprilie 2012 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”.

2. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE	Alexandru TĂNASE
Chişinău, 23 mai 2013.
Nr.10.