Acte judiciare

Hotărîre nr.11 din 13.05.2015 pentru controlul constituţionalităţii unor hotărâri ale Guvernului privind angajarea răspunderii asupra unor proiecte de legi şi a legilor adoptate prin angajarea răspunderii (Sesizările nr.16a/2015 şi 17a/2015)

Tipul documentului: Acte judiciare
Data adoptării: 13.05.2015

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii unor hotărâri ale Guvernului

privind angajarea răspunderii asupra unor proiecte de legi şi

a legilor adoptate prin angajarea răspunderii

(Sesizările nr.16a/2015 şi 17a/2015)

nr. 11 din 13.05.2015

(în vigoare 13.05.2015)

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 224-233 art. 14 din 21.08.2015

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dlui Sergiu Stratan, grefier,

Având în vedere sesizările depuse la 10 aprilie 2015

şi înregistrate la aceeaşi dată,

Examinând sesizările menţionate în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în şedinţă plenară închisă,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 10 aprilie 2015, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament, dnii Igor Dodon, Vlad Batrîncea, Vasile Bolea şi Grigore Novac privind controlul constituţionalităţii Hotărârii Guvernului nr.155 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii pentru modificarea unor acte legislative, Hotărârii Guvernului nr.156 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului de stat pe anul 2015, Hotărârii Guvernului nr.157 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015 şi Hotărârii Guvernului nr.158 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2015.

2. De asemenea, la aceeaşi dată, şi deputatul în Parlament, dl Igor Vremea, a sesizat Curtea Constituţională pentru controlul constituţionalităţii Hotărârilor de Guvern nr.156, nr.157 şi nr.158 din 8 aprilie 2015.

3. Autorii sesizărilor pretind că angajarea răspunderii Guvernului asupra proiectelor respective de legi contravine articolelor 1 alin.(3), 2, 6, 7, 60, 64, 66 lit.h), 74, 106¹ şi 131 alin.(2) din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 16 aprilie 2015 sesizările au fost declarate admisibile, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. Totodată, având în vedere identitatea de obiect, în temeiul articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a decis conexarea sesizărilor într-un singur dosar.

6. La 12 mai 2015, deputatul în Parlament, dl Vasile Bolea, autor al sesizării, în temeiul articolului 31 alin.(2) al Codului jurisdicţiei constituţionale, a extins obiectul sesizării nr.16a/2015 şi a solicitat controlul constituţionalităţii Legii nr.71 din 12 aprilie 2015 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, Legii bugetului de stat pe anul 2015, nr.72 din 12 aprilie 2015, Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015, nr.73 din 12 aprilie 2015, Legii fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2015, nr.74 din 12 aprilie 2015, asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea.

7. În procesul examinării sesizărilor, Curtea Constituţională a solicitat opinia Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului şi Guvernului.

8. În şedinţa plenară publică a Curţii sesizările au fost susţinute de dnii Vasile Bolea şi Igor Vremea, deputaţi în Parlament, autori ai sesizărilor. Parlamentul a fost reprezentat de dl Ion Creangă, şeful Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Vladimir Grosu, ministru al justiţiei, dna Maria Cărăuş, viceministru al finanţelor şi dl Valeriu Secaş, şef al Direcţiei juridice a Ministerului Finanţelor.

ÎN FAPT

9. La 8 aprilie 2015 Guvernul Republicii Moldova a aprobat: Hotărârea nr.155 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (politica bugetar-fiscală); Hotărârea nr.156 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului de stat pe anul 2015; Hotărârea nr.157 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015; Hotărârea nr.158 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2015.

10. Hotărârile enumerate supra au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.85-88 din 8 aprilie 2015.

11. Proiectele de legi, asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea, la 9 aprilie 2015 au fost prezentate de către Prim-ministru în Plenul Parlamentului.

12. În lipsa depunerii unei moţiuni de cenzură în termen de 3 zile, până la 12 aprilie 2015, proiectele de legi prezentate au fost considerate adoptate.

13. La 16 aprilie 2015 şi 24 aprilie 2015, legile menţionate au fost promulgate şi publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.102-104 din 28 aprilie 2015.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

14. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1) sunt următoarele:

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

Articolul 66

Atribuţiile de bază

“Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

a) adoptă legi, hotărâri şi moţiuni;

b) declară referendumuri;

c) interpretează legile şi asigură unitatea reglementărilor legislative pe întreg teritoriul ţării;

d) aprobă direcţiile principale ale politicii interne şi externe a statului;

e) aprobă doctrina militară a statului;

f) exercită controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele şi în limitele prevăzute de Constituţie;

g) ratifică, denunţă, suspendă şi anulează acţiunea tratatelor internaţionale încheiate de Republica Moldova;

h) aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui;

i) exercită controlul asupra acordării împrumuturilor de stat, asupra ajutorului economic şi de altă natură acordat unor state străine, asupra încheierii acordurilor privind împrumuturile şi creditele de stat din surse străine;

j) alege şi numeşte persoane oficiale de stat, în cazurile prevăzute de lege;

k) aprobă ordinele şi medaliile Republicii Moldova;

l) declară mobilizarea parţială sau generală;

m) declară starea de urgenţă, de asediu şi de război;

n) iniţiază cercetarea şi audierea oricăror chestiuni ce se referă la interesele societăţii;

o) suspendă activitatea organelor administraţiei publice locale, în cazurile prevăzute de lege;

p) adoptă acte privind amnistia;

r) îndeplineşte alte atribuţii, stabilite prin Constituţie şi legi.”

Articolul 74

Adoptarea legilor şi a hotărârilor

“(1) Legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, după cel puţin două lecturi.

(2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi.

[…]”

Articolul 106¹

Angajarea răspunderii Guvernului

“(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.”

Articolul 131

Bugetul public naţional

“(1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor.

(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. În caz de formare a fondului extrabugetar, el se prezintă spre aprobare Parlamentului.

(3) Dacă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.

(4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

(5) Bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii.

(6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.”

15. Prevederile relevante ale Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 (M.O., 2014, nr.223-230/519) sunt următoarele:

Articolul 47

Calendarul bugetar

“(1) La nivel central, principalele activităţi şi termene-limită ale calendarului bugetar sunt:

a) Guvernul aprobă cadrul bugetar pe termen mediu şi prezintă Parlamentului proiectul legii privind limitele macrobugetare pe termen mediu şi, în caz de necesitate, proiectul legii pentru modificarea unor acte legislative – până la 1 iunie;

b) Parlamentul adoptă legea privind limitele macrobugetare pe termen mediu şi, după caz, modificări şi completări la legislaţie ce rezultă din politica bugetar-fiscală pe anul următor – până la 15 iulie;

c) Guvernul prezintă Parlamentului raportul semianual privind executarea bugetului public naţional şi a componentelor acestuia pe anul bugetar în curs – până la 15 august;

d) Guvernul aprobă şi prezintă Parlamentului proiectele legilor bugetare pe anul următor – până la 15 octombrie;

e) Parlamentul adoptă legile bugetare pe anul următor – până la 1 decembrie;

f) Ministerul Finanţelor, Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină întocmesc şi prezintă spre auditare Curţii de Conturi rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală – până la 15 aprilie a anului următor anului bugetar încheiat;

g) Curtea de Conturi efectuează auditul rapoartelor anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pentru anul bugetar încheiat şi prezintă raportul de audit Guvernului – până la 1 iunie;

h) Guvernul prezintă Parlamentului rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pentru anul bugetar încheiat – până la 1 iunie;

i) Parlamentul aprobă rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pentru anul bugetar încheiat – până la 15 iulie.

[…]”

ÎN DREPT

16. Din conţinutul sesizărilor, Curtea observă că acestea vizează, în esenţă, adoptarea legilor din sfera bugetului public naţional prin utilizarea instituţiei angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului.

17. Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii constituţionale interconexe, precum atribuţiile Parlamentului de unică autoritate legislativă a statului, rolul Guvernului şi Parlamentului la elaborarea şi adoptarea bugetului public naţional, instituţia angajării răspunderii, toate analizate prin prisma principiului separaţiei şi colaborării puterilor în stat.

A. ADMISIBILITATEA

18. În conformitate cu decizia sa din 16 aprilie 2015, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea privind controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

19. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

20. Curtea observă că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie Hotărârile Guvernului nr.155, nr.156, nr.157 şi nr.158 din 8 aprilie 2015, prin care Guvernul şi-a angajat răspunderea în faţa Parlamentului în privinţa proiectelor de legi ce vizează bugetul public naţional, precum şi Legile nr.71, nr.72, nr.73 şi nr.74 din 12 aprilie 2015, adoptate prin procedura angajării răspunderii.

21. Curtea atestă că actele contestate nu au mai făcut obiect al controlului constituţionalităţii.

22. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizările nu pot fi respinse ca inadmisibile şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

23. În acest sens, Curtea reţine că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

24. Curtea constată că autorii sesizărilor, în susţinerea criticii de neconstituţionalitate, au invocat pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3), 2, 6, 7, 60, 64, 66 lit.h), 74, 106¹ şi 131 alin.(2) din Legea Supremă.

25. În acest sens, cu referire la invocarea articolelor 1 alin.(3), 2, 7, 60, 64 şi 74 din Constituţie, Curtea reţine că autorii sesizărilor nu au motivat incidenţa normelor constituţionale asupra actelor contestate.

26. Din aceste considerente, pentru a elucida corespunderea actelor normative contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolelor 66 lit.h) şi 131 combinate cu articolele 106¹ şi 6 din Constituţie, precum şi cu jurisprudenţa sa anterioară.

B. FONDUL CAUZEI

PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 66 LIT.h) ŞI 131 ALIN.(2) COMBINATE CU ARTICOLELE 106¹ ŞI 6 DIN CONSTITUŢIE

27. Autorii sesizărilor au pretins că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 66 litera h) din Constituţie, potrivit căruia:

“Parlamentul are următoarele atribuţii de bază:

[…]

h) aprobă bugetul statului şi exercită controlul asupra lui;

[…].”

28. De asemenea, autorii sesizărilor invocă încălcarea articolului 131 alineatul (2) din Legea Supremă, potrivit căruia:

“[…]

[…]”

29. La fel, normele contestate urmează a fi examinate şi prin prisma articolului 106¹ din Constituţie, care prevede:

“(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

30. În opinia autorilor sesizării, prevederile supuse controlului constituţionalităţii încalcă, de asemenea, articolul 6 din Constituţie, potrivit căruia:

“În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.”

1. Argumentele autorilor sesizărilor

31. Potrivit autorilor sesizărilor, prin adoptarea bugetului de stat utilizând procedura angajării răspunderii, Guvernul a încălcat în mod flagrant principiul constituţional al separării puterilor în stat şi prevederile articolului 66 din Constituţie, care stipulează expres atribuţia Parlamentului de a aproba bugetul statului.

32. Or, articolul 106¹ din Constituţie, care acordă Guvernului dreptul de a-şi asuma răspunderea pentru proiecte de acte legislative prezentate Parlamentului, este de ordin general, iar articolul 66 lit.h) şi articolul 131 din Legea Supremă sunt nişte norme speciale, imperative, care acordă Parlamentului competenţa exclusivă de a aproba bugetul statului.

33. De asemenea, autorii sesizărilor susţin că la această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă atunci când nu este posibilă adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedură de urgenţă, sau atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura uzuală sau de urgenţă, condiţii care nu subzistă în cauza examinată.

2. Argumentele autorităţilor

34. Preşedintele Republicii Moldova, în poziţia sa scrisă, a menţionat că norma articolului 106¹ din Constituţie prevede o derogare de la procesul legislativ general. În acest sens, ea are un caracter special şi permite Guvernului să-şi asume, ţinând cont de art.119 din Regulamentul Parlamentului, răspunderea pentru orice lege ordinară sau organică, inclusiv pentru legea bugetului de stat. Din aceste considerente şi ţinând cont de faptul că în cadrul procedurii de angajare a răspunderii Guvernului în Monitorul Oficial au fost publicate atât textele hotărârilor respective, cât şi textele integrale ale proiectelor de legi propriu-zise, iar angajarea răspunderii a avut loc în şedinţa în plen a Parlamentului, actele contestate nu contravin Constituţiei.

35. Potrivit opiniei Guvernului, decizia de angajare a răspunderii este bazată pe prevederile constituţionale şi nu aduce atingere atribuţiilor de legiferare ale Parlamentului, ci exclude tergiversarea adoptării legilor, obiect al controlului constituţionalităţii, şi, respectiv, crearea blocajului financiar în sectorul bugetar.

36. Totodată, în poziţia Guvernului se susţine că nu există nici o condiţie impusă de Constituţie care ar limita aprecierea exclusivă a Guvernului asupra oportunităţii şi conţinutului iniţiativei sale, în particular, articolul 106¹ din Constituţie nu instituie criterii şi nu enumeră domeniile asupra cărora Guvernul îşi poate asuma răspunderea.

37. Mai mult, după părerea Guvernului, criteriile stabilite de Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa la aprecierea oportunităţii recurgerii la instituţia angajării răspunderii au fost respectate.

38. Potrivit opiniei Parlamentului, la adoptarea actelor contestate prin procedura angajării răspunderii de către Guvern în faţa Parlamentului normele legislaţiei în vigoare şi ale Constituţiei au fost respectate pe deplin, deputaţii consimţând în mod tacit necesitatea şi importanţa adoptării pachetului de legi respectiv ca o măsură in extremis, în raport cu riscurile eventuale la momentul respectiv în cazul supunerii acestora spre dezbatere în Parlament conform procedurilor regulamentare.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

39. Curtea reţine că, potrivit articolului 6 din Constituţie, în Republica Moldova puterile legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei.

40. În acest sens, Curtea menţionează că autorităţile care reprezintă aceste trei puteri sunt învestite cu anumite prerogative, potrivit prevederilor Constituţiei, nici una dintre ele neavând posibilitatea de a uzurpa atribuţiile celeilalte sau de a le transmite exercitarea acestora.

41. Prin Hotărârea nr.3 din 9 februarie 2012 Curtea a reţinut:

“32. Conţinutul şi sensul teoriei separării puterilor prezumă un echilibru al puterilor şi o independenţă relativă a acestora, un sistem de frâne, de balanţe şi contrabalanţe, care ar influenţa reciproc autorităţile, nepermiţându-le depăşirea limitelor stabilite de Constituţie în exercitarea atribuţiilor.”

42. Curtea menţionează că, potrivit articolului 60 alineatul (1) din Constituţie, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova şi unica autoritate legislativă a statului.

43. În acest sens, Curtea, în Hotărârea nr.20 din 4 iunie 2014, a menţionat:

“61. Fiind unica autoritate legislativă, funcţia de legiferare reprezintă principala funcţie a Parlamentului, care constă în capacitatea acestuia de a elabora şi adopta legi.”

44. În acelaşi timp, prin articolele 106¹ şi 106² din Constituţie, legiuitorul constituant a învestit şi Guvernul cu atribuţii de legiferare. Astfel, dacă articolul 106¹ din Constituţie reglementează instituţia angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege, atunci articolul 106² instituie procedura delegării legislative.

45. Curtea reţine că atât articolul 106¹, cât şi articolul 106² au fost incluse în Legea Supremă ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000.

46. Astfel, Legea Fundamentală a instituit 3 modalităţi de legiferare: una firească, uzuală, şi care, potrivit articolului 60 din Constituţie, aparţine Parlamentului şi două excepţionale, aflate la dispoziţia Guvernului, care îi permit să intre în sfera de reglementare primară a relaţiilor sociale – fie prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului (art.106¹), fie prin emiterea de ordonanţe (art.106² ).

47. Curtea menţionează că, în temeiul articolului 106¹ alin.(1) din Constituţie, Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege. La fel, norma constituţională stabileşte că Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106 (cu votul majorităţii deputaţilor). Dacă Guvernul nu a fost demis, proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

48. Curtea observă că procedura de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege nu este reglementată detaliat de articolul 106¹ din Constituţie. În acelaşi timp, nici articolul 119 din Regulamentul Parlamentului nu detaliază procedura în sine, specificând că angajarea răspunderii este posibilă numai pentru legi organice sau ordinare şi că are loc prin adoptarea unei hotărâri de Guvern.

49. Curtea reţine că sensul articolului 106¹, istoricul apariţiei instituţiei constituţionale de angajare a răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, formele de aplicare a acesteia în constituţiile altor state au fost analizate de Curtea Constituţională în Hotărârea nr.28 din 22 decembrie 2011.

50. Curtea reţine că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o modalitate legislativă indirectă de adoptare a unei legi.

51. Curtea, în Hotărârea nr.28 din 22 decembrie 2011, referindu-se la procedura angajării răspunderii de către Guvern, a menţionat:

“55. Procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului este o particularitate a procedurii legislative, conform căreia proiectul de lege nu mai urmează procedura legislativă prevăzută de Regulamentul Parlamentului, acesta fiind supus unei dezbateri strict politice, având drept consecinţă menţinerea sau demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate de Parlament.

[...]

58. Procedura în sine a angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, fiind o realitate juridică, nu aduce atingere “monopolului legislativ al Parlamentului” atât timp cât această modalitate de legiferare este utilizată în condiţiile prevăzute de Legea Fundamentală. Procedura angajării răspunderii Guvernului nu exclude şi nu poate fi folosită pentru a exclude controlul parlamentar prin iniţierea unei moţiuni de cenzură. Ceea ce exclude această procedură constituţională este dezbaterea proiectului de lege ca atare, însă aceasta nu este o consecinţă neconstituţională, după cum rezultă din articolul 106¹ din Constituţie.”

52. Curtea menţionează că, deşi legiuitorul constituant a împuternicit Guvernul cu atribuţii de legiferare, dispoziţiile articolului 106¹ din Constituţie nu pot fi interpretate în sensul în care ar permite Guvernului substituirea Parlamentului oricând şi în orice condiţii.

53. Astfel, Curtea subliniază că, deşi la prima vedere posibilitatea angajării răspunderii nu este supusă niciunei condiţii, oportunitatea şi conţinutul iniţiativei rămânând teoretic la aprecierea exclusivă a Guvernului, acest lucru nu poate fi absolut.

54. În acest sens, în Hotărârea nr.28 din 22 decembrie 2011, Curtea a stabilit criteriile care urmează a fi luate în consideraţie la aplicarea acestui mecanism constituţional, şi anume:

“60. Procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege, ca o modalitate simplificată de legiferare, trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de urgenţa în adoptarea măsurilor conţinute în legea asupra căreia Guvernul şi-a angajat răspunderea, de necesitatea ca reglementarea în cauză să fie adoptată cu maximă celeritate, de importanţa domeniului reglementat şi de aplicarea imediată a legii în cauză.”

55. Suplimentar, Curtea reţine că angajarea răspunderii Guvernului, fiind o procedură care operează in extremis, atunci când vizează un proiect de lege, trebuie ca acesta, prin obiectul reglementării, să conţină prevederi ce se circumscriu clar doar la un singur domeniu.

56. Curtea menţionează că Parlamentul este şi rămâne unica autoritate legiuitoare, chiar şi în cazul angajării răspunderii de către Guvern. Or, prevederile articolului 106¹ din Constituţie reglementează expres o excepţie de la regula instituită prin dispoziţiile constituţionale ale articolului 60, aceasta nefiind de natură a înlătura Parlamentul de la îndeplinirea rolului său, întrucât procedura asumării răspunderii de către Guvern se derulează în faţa Parlamentului şi se desfăşoară sub supravegherea şi controlul forului legislativ suprem, care are la îndemână, în virtutea prevederilor constituţionale, dreptul de a demite Guvernul prin iniţierea şi dezbaterea unei moţiuni de cenzură.

57. Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul.

58. Astfel, Curtea menţionează că eludarea principiilor şi criteriilor enunţate la angajarea răspunderii de către Guvern poate determina încălcarea normelor constituţionale.

59. Curtea menţionează că adiţional Hotărârii nr.28 din 22 decembrie 2011 a remis Parlamentului o Adresă, prin care a solicitat reglementarea clară a procedurilor de angajare a răspunderii Guvernului, însă până în prezent aceasta a rămas neexecutată.

60. Astfel, în lipsa unei reglementări legale detaliate, Curtea cu discernământ, în fiecare caz individual, va verifica respectarea principiilor enunţate în jurisprudenţa sa la angajarea răspunderii de către Guvern asupra unui proiect de lege.

3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

a) Concurenţa normelor constituţionale în materia adoptării bugetului public naţional

61. Curtea reţine că la 9 aprilie 2015 Guvernul şi-a angajat răspunderea în faţa Parlamentului asupra proiectelor de legi care vizează bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale şi asigurărilor în medicină şi politica bugetar-fiscală.

62. Curtea menţionează că articolul 66 din Legea Supremă stabileşte atribuţiile de bază ale Parlamentului, una din acestea fiind aprobarea bugetului statului şi exercitarea controlului asupra lui.

63. Totodată, potrivit articolului 131 alin.(2) din Constituţie Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.

64. Analizând prevederile articolelor citate, coroborate cu cele ale articolului 106¹ din Constituţie, la prima vedere, se atestă o concurenţă a normelor constituţionale, primele abilitând Parlamentul cu prerogativa aprobării bugetului de stat, ultima în schimb oferind Guvernului posibilitatea angajării răspunderii pentru orice proiect de lege.

65. Pentru a elucida această concurenţă a normelor constituţionale, se impune interpretarea acestora, utilizând metodele de interpretare legală aplicabile speţei.

66. În acest sens, interpretând gramatical articolul 66 din Constituţie, se observă că legiuitorul constituant a utilizat sintagma “atribuţii de bază”, şi nu “atribuţii exclusive” ale Parlamentului. Astfel, Curtea relevă că textul Constituţiei, prin articolul 66, determină atribuţiile legislativului, reprezentând o normă generală, de punctare a domeniilor de operare a puterii legislative. Acest lucru nu exclude aplicabilitatea articolului 106¹ din Constituţie, care este o normă specială, ce abilitează Guvernul, cu titlu de excepţie, cu atribuţii de legiferare.

67. Mai mult decât atât, interpretând sistematic întreg articolul 66, se evidenţiază că acesta, prin lit.a), acordă Parlamentului prerogativa de adoptare a legilor, hotărârilor şi moţiunilor. Per a contrario, în eventualitatea în care prevederile articolului 66 ar fi interpretate ca atribuţii exclusive ale Parlamentului, instituţia angajării răspunderii Guvernului ar fi inoperabilă sub aspectul angajării răspunderii asupra tuturor proiectelor de legi.

68. De asemenea, urmând raţionamentele autorilor sesizărilor, articolul 74 din Constituţie (adoptarea legilor şi hotărârilor), care impune adoptarea legilor organice cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, după cel puţin două lecturi, ar face inoperantă aplicarea instituţiei consfinţite de legiuitorul constituant la articolul 106¹, care exclude procedura ordinară de adoptare a legilor.

69. Cu referire la articolul 131 din Constituţie, Curtea menţionează că acesta cuprinde norme speciale, însă nu raportate la procedura instituită prin articolul 106¹. Legiuitorul constituant, ţinând cont de importanţa bugetului public naţional, a reglementat modul de adoptare a acestuia printr-un articol separat, astfel instituind unele imperative de ordin constituţional, care nu se regăsesc la adoptarea de către Parlament a altor legi organice.

70. Articolul 131 urmează a fi aplicat ca o normă specială atunci când bugetul public naţional este adoptat în procedura uzuală de către Parlament.

71. În contextul celor menţionate, Curtea reţine că prevederile articolelor 66 lit.h) şi 131 alin.(2) din Constituţie, examinate în raport cu prevederile articolului 106¹, nu exclud utilizarea de către Guvern a procedurii angajării răspunderii la adoptarea legilor care vizează bugetul public naţional.

b) Adoptarea bugetului public naţional prin procedura angajării răspunderii

72. Curtea reiterează că procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege trebuie să fie o măsură in extremis, determinată de: importanţa domeniului reglementat; urgenţa şi celeritatea adoptării legii prin procedura angajării răspunderii; aplicarea imediată; circumscrierea legilor adoptate la un singur domeniu de reglementare.

73. Respectiv, Curtea va examina constituţionalitatea actelor adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului având în vedere criteriile enumerate supra.

- Importanţa domeniului reglementat

74. Curtea menţionează că la baza întregului sistem bugetar stă ceea ce în mod generic este desemnat ca fiind “bugetul de stat”, care cuprinde totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare pentru implementarea strategiilor şi obiectivelor economice, sociale şi de altă natură ale Guvernului.

75. Curtea reţine că bugetul de stat reprezintă instrumentul cel mai important de intervenţie a statului în economie, prin politicile sale fiscale şi bugetare. Bugetul de stat contribuie la realizarea echilibrului între necesităţile colective şi mijloacele de finanţare a acestora.

76. Totodată, Curtea subliniază că bugetul public naţional consolidat constituie veriga centrală a sistemului financiar şi de creditare al unei ţări, precum şi principala balanţă financiară cu caracter operativ şi obligatoriu, pe o perioadă determinată. În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă al populaţiei.

- Urgenţa şi celeritatea adoptării legilor prin procedura angajării răspunderii

77. Curtea relevă că Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014 determină cadrul juridic general în domeniul finanţelor publice, în special: stabileşte principiile şi regulile bugetar-fiscale; determină componentele bugetului public naţional şi reglementează relaţiile interbugetare; reglementează calendarul bugetar şi procedurile generale privind procesul bugetar; delimitează competenţele şi responsabilităţile în domeniul finanţelor publice.

78. În acest sens, articolul 47 din legea enunţată stabileşte calendarul bugetar, care reprezintă planul de activităţi aferente procesului bugetar, în care sunt stabilite termenele de realizare a acestora şi autorităţile responsabile. Astfel, conform acestui articol, Guvernul urmează să aprobe şi să prezinte Parlamentului proiectele legilor bugetare pe anul următor – până la 15 octombrie, iar Parlamentul să le adopte – până la 1 decembrie.

79. Totodată, alineatul (3) al articolului 131 din Constituţie stabileşte că, dacă bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate prin lege cu cel puţin trei zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete.

80. Curtea constată că, până în luna aprilie 2015 bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale şi asigurărilor în medicină nu au fost adoptate. În acest sens, în corespundere cu norma constituţională (articolul 131) şi prevederile Legii nr.181 din 25 iulie 2014 s-a aplicat bugetul provizoriu.

81. Potrivit articolului 57 alin.(2) din Legea nr.181 din 25 iulie 2014, bugetul provizoriu se formează şi se execută în corespundere cu prevederile legii/deciziei bugetare din anul precedent, luând în considerare modificările operate pe parcursul anului şi ţinând cont de următoarele particularităţi: a) excluderea sau reducerea volumului programelor de cheltuieli finalizate sau care urmează a fi finalizate în anul bugetar curent; b) stabilirea soldului bugetului la un nivel ce nu va depăşi valoarea acestuia aprobată în buget pe anul precedent. Totodată, în perioada aplicării bugetului provizoriu nu se permite efectuarea cheltuielilor pentru acţiuni sau măsuri noi comparativ cu anul precedent.

82. Ţinând cont de restricţiile bugetare, în lipsa unui nou buget aprobat, Curtea reţine ca fiind pertinente argumentele Guvernului la angajarea răspunderii privind pachetul de legi care vizează bugetul public naţional, şi anume: neacoperirea de către bugetul provizoriu a majorărilor salariale asumate şi a ajutorului social pentru cetăţenii care beneficiază de pensii şi alte indemnizaţii, imposibilitatea desfăşurării negocierilor cu partenerii de dezvoltare, dificultăţile create ca urmare a întârzierii ajustării legislaţiei fiscale, tergiversarea angajamentelor statului referitoare la implementarea mai multor reforme.

83. Astfel, din cele menţionate mai sus, Curtea reţine că parcurgerea deficitară şi tardivă a adoptării bugetului public naţional poate determina blocaje economice, şomaj şi sărăcie.

84. În acelaşi timp, Curtea subliniază rolul Guvernului la adoptarea bugetului public naţional. Astfel, potrivit articolului 131 alin.(4) din Constituţie, orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern.

85. Curtea reţine că prevederile constituţionale menţionate consacră obligativitatea existenţei acceptului prealabil al Guvernului în privinţa amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor drept o condiţie imperativă, de la care nu poate deroga legislativul în procesul aprobării bugetului public naţional, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilite de Constituţie în materie de legiferare în domeniul bugetar. Acest principiu constituţional este incident procedurii bugetare.

86. În Hotărârea nr.29 din 22 mai 2001 privind interpretarea prevederilor art.131 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, Curtea a subliniat:

“Condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament (art.96, art.98 alin.(3) din Constituţie).”

87. La fel, în Hotărârea nr.6 din 13 februarie 2014, Curtea a menţionat:

“50. Limitarea modului de exercitare a iniţiativei legislative şi condiţionarea restrictivă a procedurii legislative în domeniul bugetar are la bază raţiunea competenţelor de ordin executiv ale Guvernului, care, în virtutea articolului 96 din Constituţie, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.”

88. În această ordine de idei, prin Hotărârea nr.2 din 28 ianuarie 2014, Curtea a menţionat că “[...] norma art.131 alin.(4) din Constituţie este unica normă constituţională ce impune o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern. O astfel de reglementare […] legislatorul constituant a edictat-o în vederea corelării eforturilor autorităţii ce adoptă bugetul naţional, ca plan al finanţelor publice anuale, cu eforturile autorităţii ce execută acest buget. De asemenea, scopul normei constituţionale este de a preveni situaţiile de intervenţii legislative imprevizibile, ce pot perturba toate procesele bugetare planificate de executiv în baza programelor legislative.”

- Aplicarea imediată a legilor în cauză

89. Curtea constată că legile adoptate prin procedura angajării răspunderii de către Guvern au fost puse în aplicare imediat după publicarea acestora în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

- Circumscrierea legilor adoptate la un singur domeniu de reglementare

90. Curtea reţine că actele normative contestate, aşa cum s-a menţionat mai sus, vizează angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului la adoptarea legilor din sfera bugetului public naţional.

91. În acest sens, chiar dacă la prima vedere Legea nr.71 din 12 aprilie 2015 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, ca urmare a incidenţei acesteia asupra mai multor acte legislative, s-ar circumscrie mai multor domenii de reglementare, o analiză a acestora atestă că prin legea nominalizată Guvernul a intervenit cu anumite modificări şi completări în domeniul politicii bugetar-fiscale, care determină bugetul de stat.

- Concluzii

92. Efectuând cumulativ o analiză sub aspectul corespunderii cu criteriile stabilite de către Curte în jurisprudenţa sa, recurgerea Guvernului la angajarea răspunderii privind proiectele de legi referitoare la bugetul public naţional se circumscriu articolului 106¹ din Constituţie.

93. Totodată, Curtea menţionează că, deşi articolul 106¹ din Constituţie abilitează executivul cu atribuţii de legiferare, prin aceeaşi normă constituţională legislativul dispune de plenitudinea competenţei de a invalida proiectele de legi asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea, şi anume prin depunerea moţiunii de cenzură privind demiterea Guvernului.

94. Prin posibilitatea exprimării votului de neîncredere faţă de Guvern, Parlamentul pune o presiune enormă pe executiv atunci când acesta decide oportunitatea adoptării unei/unor legi prin intermediul instituţiei angajării răspunderii faţă de legislativ.

95. Curtea observă că fracţiunile parlamentare, în a căror componenţă intră autorii sesizărilor, deşi dispun de o pătrime din numărul de deputaţi, nu au utilizat instrumentul constituţional de depunere a unei moţiuni de cenzură în vederea demiterii Guvernului, cu invocarea argumentelor de rigoare.

96. Or, în lipsa înaintării unei moţiuni de cenzură şi a votării acesteia, proiectele de legi contestate de către autorii sesizărilor se consideră adoptate.

97. Concluzionând, Curtea reţine că, în respectiva situaţie, recurgerea Guvernului la angajarea răspunderii privind proiectele de legi referitoare la bugetul public naţional este în conformitate cu articolele 6, 66, 106¹ şi 131 din Constituţie.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se resping ca nefondate sesizările depuse de un grup de deputaţi în Parlament privind angajarea răspunderii Guvernului asupra unor proiecte de legi.

2. Se recunosc constituţionale:

- Hotărârea Guvernului nr.155 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii pentru modificarea şi completarea unor acte legislative;

- Hotărârea Guvernului nr.156 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului de stat pe anul 2015;

- Hotărârea Guvernului nr.157 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015;

- Hotărârea Guvernului nr.158 din 8 aprilie 2015 privind angajarea răspunderii asupra proiectului legii fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2015.

3. Se recunosc constituţionale în partea referitoare la procedura adoptării prin angajarea răspunderii Guvernului:

- Legea nr.71 din 12 aprilie 2015 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative;

- Legea bugetului de stat pe anul 2015, nr.72 din 12 aprilie 2015;

- Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015, nr.73 din 12 aprilie 2015;

- Legea fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2015, nr.74 din 12 aprilie 2015.

4. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE	Alexandru TĂNASE
Nr.11. Chişinău, 13 mai 2015.