Hotărîre nr.11 din 31.03.2015 cu privire la Raportul auditului performanţei "Îşi îndeplineşte adecvat Consiliul Concurenţei funcţiile atribuite, cu utilizarea economă a fondurilor alocate în condiţiile măsurării şi raportării obiective a rezultatelor obţinute?"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei “Îşi îndeplineşte adecvat

Consiliul Concurenţei funcţiile atribuite, cu utilizarea economă

a fondurilor alocate în condiţiile măsurării şi raportării

obiective a rezultatelor obţinute?”

nr. 11  din  31.03.2015

 (în vigoare 08.05.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 110-114 art. 13 din 08.05.2015

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa preşedintelui Consiliului Concurenţei dna Viorica Cărare, membrilor Plenului Consiliului Concurenţei dnii Mihail Cibotaru, Ion Maxim, Emil Guţu şi Veaceslav Guţuţui, viceministrului muncii, protecţiei sociale şi familiei dl Sergiu Sainciuc, şefului Direcţiei reforma administraţiei publice centrale a Cancelariei de Stat dna Tamara Gheorghiţa, şefului Direcţiei finanţele autorităţilor publice din cadrul Ministerului Finanţelor dl Andrei Prisacari, şefului adjunct al Direcţiei politici salariale din cadrul Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei dna Viorica Revenco, precum şi a altor persoane responsabile de la instituţia auditată, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei “Îşi îndeplineşte adecvat Consiliul Concurenţei funcţiile atribuite, cu utilizarea economă a fondurilor alocate în condiţiile măsurării şi raportării obiective a rezultatelor obţinute?”.

___________________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările ulterioare). M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Principalii indicatori de competitivitate globală plasează Republica Moldova pe ultimele poziţii ale clasamentului mondial, relevînd necesitatea realizării unor măsuri majore în direcţia eficientizării regimului de concurenţă existent.

Consiliul Concurenţei este o instituţie relativ tînără, comparativ cu alte autorităţi similare din lume, care, în anul 2012, a devenit succesor de drepturi şi obligaţii al Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concurenţei (ANPC), fondată în anul 2007. Perioada anilor 2011-2014 a fost marcată de reglementarea atribuţiilor autorităţii de concurenţă în baza a două legi: Legea cu privire la protecţia concurenţei², care prezenta o serie de imperfecţiuni ce au limitat eficienţa activităţii în domeniul prevenirii şi combaterii practicilor anticoncurenţiale, şi Legea concurenţei³, adoptată în anul 2012. Cu toate că adoptarea unei legi moderne a aliniat regimul de concurenţă din Republica Moldova la standardele europene în materie de prevenire şi combatere a practicilor anticoncurenţiale, concurenţei neloiale şi realizării concentrărilor economice pe piaţă, activitatea Consiliului Concurenţei în anii 2013-2014 a fost marcată de unele impedimente, care au afectat realizarea eficientă a funcţiilor sale, după cum urmează: numirea cu întîrziere de către Parlament a membrilor Plenului Consiliului Concurenţei, numărul redus de angajaţi în direcţiile concurenţă, implicarea personalului în activităţi de elaborare a cadrului normativ necesar implementării legislaţiei în domeniul concurenţei etc.

___________________________

² Legea cu privire la protecţia concurenţei nr.1103-XIV din 30.06.2000.

³ Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

Reieşind din domeniul supus auditului, în conformitate cu procedurile aplicate şi aspectele evaluate, echipa de audit a identificat unele probleme, care au afectat realizarea eficientă a funcţiilor Consiliului Concurenţei în condiţii de economicitate, după cum urmează:

◊ nestabilirea valorilor-ţintă pentru indicatorii din documentul de planificare strategică pe anii 2012-2014, ceea ce nu a permis evaluarea, monitorizarea şi raportarea eficientă a progreselor obţinute, precum şi lipsa unui asemenea document pe perioada anilor 2015-2017;

◊ inexistenţa unui sistem de prioritizare a cazurilor, din care motiv nu va putea fi asigurată concentrarea resurselor instituţiei la investigaţiile cu impact puternic asupra performanţei pieţei şi bunăstării consumatorului;

◊ progrese neesenţiale în evaluarea barierelor concurenţiale şi în realizarea investigaţiilor utile pentru cercetarea pieţei;

◊ imposibilitatea implementării unor metode eficiente de depistare a înţelegerilor de tip cartel în cadrul legal existent;

◊ lipsa elaborării mai detaliate a etapei de planificare a investigaţiilor;

◊ inexistenţa unui mecanism eficient de monitorizare a executării prescripţiilor etc.

În calitate de instituţie publică, Consiliul Concurenţei urmează să asigure gestionarea corectă a proceselor operaţionale, în vederea utilizării eficiente a capitalului uman şi resurselor financiare, în condiţii de aplicare a principiilor bunei guvernări. Referitor la aceasta, s-a constatat că, sub influenţa unor factori obiectivi şi subiectivi, conducerea nu a reuşit să implementeze un management financiar corespunzător, cu asigurarea suficientă a personalului calificat şi organizarea eficientă a procedurilor de gestionare a proceselor operaţionale, ceea ce a rezultat în împovărarea excesivă a unor angajaţi cu sarcini, tergiversarea termenelor de finalizare a cazurilor, precum şi a condiţionat efectuarea de cheltuieli exagerate şi, în unele cazuri, neregulamentare, cu impact asupra eficacităţii instituţiei. Aceste situaţii se datorează ambiguităţilor prezente în cadrul legislativ-normativ faţă de autonomia şi independenţa instituţiilor independente/autonome ale statului, dar şi nivelului insuficient de percepere a răspunderii şi responsabilităţii managementului Consiliului Concurenţei pentru buna guvernare. Neînlăturarea de către legiuitor a ambiguităţilor din cadrul legislativ-normativ privind structura şi statutul instituţiei autonome, precum şi nesoluţionarea problemelor legate de managementul financiar şi control vor menţine şi pe viitor riscul obţinerii unor performanţe modeste în activitatea de protecţie a concurenţei, precum şi utilizării ineficiente a banilor publici.

Rezumînd cele menţionate în Raportul de audit şi în prezenta Hotărîre, se atestă că există oportunităţi de îmbunătăţire a activităţii Consiliului Concurenţei şi de sporire a economicităţii utilizării fondurilor alocate acestuia.

În vederea îmbunătăţirii mediului concurenţial, îndeplinirii obiectivelor stabilite în domeniul protecţiei concurenţei, precum şi eficientizării activităţii Consiliului Concurenţei, dar şi pentru eliminarea deficienţelor sistemice, care au condiţionat utilizarea neeconomă a mijloacelor bugetare, sînt necesare: (1) elaborarea documentelor strategice în domeniul protecţiei concurenţei şi dezvoltării resurselor umane; (2) asigurarea conlucrării eficiente între Consiliul Concurenţei şi autorităţile publice centrale în vederea identificării barierelor concurenţiale şi înaintării de propuneri concrete privind eliminarea acestora; (3) introducerea în Legea concurenţei a competenţelor suficiente pentru utilizarea şi a altor metode în depistarea acordurilor anticoncurenţiale, precum şi pentru implementarea unui sistem de prioritizare a investigaţiilor, cu luarea în considerare a impactului asupra bunăstării consumatorului, importanţei strategice a sectorului pentru performanţa pieţei şi cost-eficienţa investigaţiei; (4) perfecţionarea mecanismului de monitorizare a executării prescripţiilor; (5) implementarea sistemului de management financiar şi control intern; (6) aprobarea unei politici de motivare a personalului, care să stabilească un mecanism echitabil de stimulare a angajaţilor, criterii şi condiţii clare de acordare a sporurilor şi premiilor; (7) revizuirea modelului actual de raportare asupra progreselor şi rezultatelor obţinute.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 alin.(1) lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei “Îşi îndeplineşte adecvat Consiliul Concurenţei funcţiile atribuite, cu utilizarea economă a fondurilor alocate în condiţiile măsurării şi raportării obiective a rezultatelor obţinute?”, conform Anexei.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit anexat se remit:

2.1. Conducerii Consiliului Concurenţei, pentru întreprinderea măsurilor necesare în vederea lichidării neajunsurilor constatate, precum şi pentru implementarea recomandărilor auditului;

2.2. Ministerului Justiţiei, pentru examinarea în comun cu Consiliul Concurenţei a oportunităţii modificării legislaţiei penale, cu exceptarea aplicării prevederilor legii penale faţă de agenţii economici care colaborează cu Consiliul Concurenţei, în limitele realizării politicii de clemenţă;

2.3. Ministerului Justiţiei în comun cu Institutul Naţional de Justiţie, pentru asigurarea procesului de instruire comprehensivă a corpului de judecători în vederea îmbunătăţirii actului judiciar, ţinînd cont de complexitatea legislaţiei privind protecţia concurenţei;

2.4. Guvernului, pentru examinarea oportunităţii stabilirii obligativităţii avizării de către Consiliul Concurenţei a proiectelor de acte legislative şi normative cu impact asupra mediului concurenţial, precum şi pentru:

2.4.1. responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice centrale privind acordarea suportului necesar Consiliului Concurenţei în procesul de identificare a barierelor concurenţiale, care afectează mediul concurenţial adecvat;

2.4.2. examinarea situaţiei existente, cu identificarea soluţiilor potrivite, în vederea asigurării Consiliului Concurenţei cu spaţii pentru oficiu pe termen lung, în condiţii rezonabile;

2.5. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare;

2.6. Preşedintelui Parlamentului Republicii Moldova, pentru luare de cunoştinţă;

2.7. Comisiei parlamentare permanente economie, buget şi finanţe, pentru luare de atitudine şi o posibilă utilizare la adoptarea deciziilor aferente reformelor şi iniţiativelor de susţinere a politicii în domeniul prevenirii şi contracarării practicilor anticoncurenţiale, concurenţei neloiale, precum şi pentru:

2.7.1. examinarea oportunităţii modificării legislaţiei în domeniul concurenţei, în vederea acordării Consiliului Concurenţei a competenţelor suplimentare de utilizare şi a altor metode pentru depistarea acordurilor anticoncurenţiale;

2.7.2. revizuirea, în sensul excluderii din legislaţia în vigoare, a aspectelor ce limitează independenţa organizaţională şi financiară a instituţiilor autonome care raportează Parlamentului.

3. Despre executarea cerinţelor din subpunctele 2.1. – 2.4. ale prezentei Hotărîri, inclusiv despre implementarea recomandărilor auditului, se va informa Curtea de Conturi periodic, pe măsura implementării acestora, în termen de 2 ani de la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.11 din 31.03.2015

RAPORTUL AUDITULUI PERFORMANŢEI

“Îşi îndeplineşte adecvat Consiliul Concurenţei funcţiile atribuite,

cu utilizarea economă a fondurilor alocate în condiţiile măsurării

şi raportării obiective a rezultatelor obţinute?”

LISTA ABREVIERILOR

SUMAR EXECUTIV

Curtea de Conturi a Republicii Moldova a iniţiat misiunea de audit al performanţei pentru a răspunde la următoarele întrebări-cheie: Consiliul Concurenţei: (1) a creat un sistem de prioritizare a activităţilor în vederea direcţionării resurselor sale către domenii de importanţă majoră?; (2) utilizează resursele sale eficient şi în condiţii de economicitate pentru maximizarea impactului activităţilor de prevenire şi combatere a practicilor anticoncurenţiale?; (3) a implementat un sistem transparent de monitorizare şi raportare a rezultatelor şi progreselor obţinute ?

Cît priveşte prima întrebare, care ţine de crearea unui sistem de prioritizare a activităţilor, am constatat următoarele:

• Consiliul Concurenţei urmează să-şi îmbunătăţească modalitatea de elaborare a Programului de Dezvoltare Strategică, astfel încît acest document să reprezinte un instrument util pentru a se ghida în activitatea sa pe termen mediu. Deşi PDS, elaborat pe anii 2012-2014, conţinea indicatori de performanţă, majoritatea acestora nu aveau concretizate valorile-ţintă, ceea ce nu a permis măsurarea performanţei înregistrate. În plus, Consiliul trebuie să elaboreze şi să implementeze un PDS pe perioada 2015-2017;

• Consiliul Concurenţei trebuie să pună în aplicare un sistem de prioritizare în selectarea cazurilor pentru investigare. Întrucît investigaţiile pot necesita multiple resurse (umane, financiare şi de timp), se impune necesitatea implementării unui astfel de sistem, ca autoritatea să se asigure că alocă resursele sale limitate pentru investigaţiile cu impact major asupra mediului de afaceri şi societăţii în ansamblu;

• Consiliul Concurenţei urmează să selecteze investigaţiile utile pentru cercetarea pieţei în baza criteriilor de risc. Totodată, urmare criteriilor de risc identificate recent, Consiliul trebuie să-şi revizuiască priorităţile ce ţin de investigaţiile utile pentru cercetarea pieţelor aflate în examinare;

• Consiliul Concurenţei trebuie să depună, în comun cu autorităţile publice centrale, eforturi conjugate pentru identificarea barierelor impuse de cadrul legislativ-normativ, cu înaintarea propunerilor de liberalizare a pieţelor în sectoarele unde activitatea de piaţă este restricţionată inutil;

• Consiliul Concurenţei urmează să examineze oportunitatea diversificării instrumentelor sale în depistarea celor mai grave forme de practici anticoncurenţiale, care ar permite sporirea probabilităţii depistării acestora;

• Consiliul Concurenţei trebuie să reexamineze necesitatea continuării investigaţiilor iniţiate la cerere în baza legii anterioare. Ţinînd cont de cerinţele legii anterioare, care nu permitea luarea în calcul a criteriului finalizării cu succes a investigaţiei, există o probabilitate sporită ca aceste investigaţii să nu finalizeze cu constatarea încălcării legislaţiei concurenţei;

• Consiliul Concurenţei urmează să se asigure că toate prescripţiile emise sînt executate, prin implementarea unui sistem eficient de monitorizare a executării acestora. Astfel, s-a constatat că autoritatea nu monitoriza suficient realizarea prescripţiilor şi, prin urmare, nu dispune de informaţii complete cu privire la acţiunile întreprinse de către operatorii economici pentru executarea acestora;

• Consiliul Concurenţei, în comun cu alte autorităţi abilitate, trebuie să identifice un mecanism de avizare a actelor legislative şi normative care pot aduce atingere mediului concurenţial, în scopul de a se asigura că nu sînt adoptate acte legislative şi normative ce creează premise pentru distorsionarea mediului concurenţial.

Referitor la întrebarea ce vizează utilizarea resurselor alocate în mod economic şi eficient, am constatat următoarele:

• Consiliul Concurenţei nu a implementat unele cerinţe obligatorii privind sistemul de control intern şi gestiune financiară. De exemplu, Consiliul nu a realizat nici o evaluare a riscurilor, nu a emis o declaraţie privind buna guvernare, iar unitatea de audit intern nu a funcţionat eficient. Atît timp cît Consiliul Concurenţei nu-şi va îmbunătăţi sistemele de management şi control, operaţiunile acestuia vor fi mult mai vulnerabile la riscurile de abuz şi risipă a banilor publici;

• Consiliul Concurenţei nu are elaborate reglementări interne privind acordarea de prime şi ajutoare materiale unice. Raportul de audit evidenţiază fenomenul care s-a extins în ultimii ani la Consiliu cu privire la acordarea unor suplimente, premii şi ajutoare materiale în lipsa reglementărilor instituţionale, iar uneori şi în afara cadrului normativ-legal ce limitează sursele pasibile de acoperire a acestor plăţi, precum şi reglementează drepturile salariale de care beneficiază funcţionarii publici şi persoanele cu funcţii de demnitate publică. Ca urmare, am identificat drept discutabilă utilizarea fondurilor publice în valoare totală de cca 2,0 mil.lei la plata premiilor, ajutoarelor materiale şi suplimentelor în condiţii de economicitate. Cauzele principale ale unei asemenea stări de lucruri sînt neclarităţile din cadrul legal şi regulatoriu care abordează prevederi aferente statutului, structurii şi finanţării instituţiilor autonome/independente, precum şi eschivarea Consiliului Concurenţei de la recunoaşterea şi respectarea normelor generale şi a politicii statului unice în domeniul serviciului public;

• Consiliul Concurenţei trebuie să impulsioneze procesul de recrutare a personalului potrivit pentru a suplini funcţiile vacante, ţinînd cont de observaţiile şi recomandările auditului, expuse în prezentul Raport, în vederea respectării întocmai a procedurilor în vigoare la angajarea personalului;

• Consiliul Concurenţei urmează să elaboreze şi să pună în aplicare un plan de instruire a personalului în baza necesităţilor stabilite. În acest sens, autoritatea trebuie să se concentreze pe elaborarea planurilor de instruire în baza necesităţilor individuale, pentru a asigura utilizarea eficientă a resurselor de instruire;

• Închirierea spaţiilor pentru oficii nu poate constitui cea mai potrivită variantă pe termen lung, ţinîndu-se cont de ponderea acestor cheltuieli în bugetul autorităţii şi de gradul de ocupare a spaţiului închiriat.

Cît priveşte ultima întrebare - dacă Consiliul Concurenţei a implementat un sistem transparent de monitorizare şi raportare a progreselor obţinute, am constatat că există oportunităţi pentru a îmbunătăţi semnificativ transparenţa operaţiunilor autorităţii. De exemplu, s-a relevat că:

• Rapoartele de activitate ale Consiliului Concurenţei ar trebui să includă mai multe informaţii cu privire la performanţa autorităţii;

• Conceptul planurilor anuale şi documentele strategice ar trebui plasate pe pagina web a autorităţii.

Raportul de audit conţine un set de recomandări pentru îmbunătăţirea economicităţii, eficienţei şi eficacităţii activităţii Consiliului Concurenţei.

INTRODUCERE

Modelul economiei de piaţă este un model nou de funcţionare a economiei ţării, care a început să fie aplicat după declararea independenţei Republicii Moldova. Instrumentul principal ce asigură funcţionarea economiei de piaţă este concurenţa. O condiţie obligatorie pentru garantarea dezvoltării economice durabile a oricărui stat este asigurarea unui mediu concurenţial corect şi a unor condiţii echitabile pentru agenţii economici din toate sectoarele economiei naţionale. Concurenţa corectă îmbunătăţeşte eficienţa şi creează premise substanţiale pentru creşterea economică pe termen lung, contribuind la formarea unor preţuri competitive şi, implicit, la bunăstarea consumatorului. De regulă, pieţele monopolizate sau unde se practică înţelegerile de cartel au ca rezultat preţuri mai mari, calitate mai proastă a produselor şi încetinirea procesului de inovare.

Implementarea eficientă a legislaţiei şi politicii concurenţiale este o componentă fundamentală a unei economii de piaţă moderne. Legea cu privire la protecţia concurenţei¹, adoptată în anul 2000, stabilea principiile şi politica de protecţie a concurenţei în Republica Moldova, însă implementarea acesteia a rămas latentă pînă în anul 2007, odată cu fondarea Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concurenţei. Cadrul legal în baza căruia a activat autoritatea în perioada 2007-2012 a fost marcat de o serie de imperfecţiuni, care au generat carenţe esenţiale în asigurarea eficienţei activităţilor desfăşurate.

___________________________

¹ Legea cu privire la protecţia concurenţei nr.1103-XIV din 30.06.2000, abrogată prin Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

În anul 2012 a fost adoptată noua Lege a concurenţei², prin care Republica Moldova s-a aliniat la standardele europene în materie de prevenire şi combatere a practicilor anticoncurenţiale şi concurenţei neloiale, fiind creată şi o instituţie nouă – Consiliul Concurenţei. Consiliul Concurenţei este o autoritate publică autonomă, succesor de drepturi al Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concurenţei, abilitată cu atribuţii în aplicarea şi respectarea legislaţiei în domeniul concurenţei, ajutorului de stat şi publicităţii, în limitele competenţelor sale.

___________________________

² Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

Principalele atribuţii ale Consiliului, reieşind din prevederile legislaţiei noi în domeniul protecţiei concurenţei, sînt prezentate schematic în Figura nr.1.

În vederea realizării funcţiilor delegate, în anul 2013 Parlamentul a aprobat efectivul-limită al Consiliului Concurenţei în număr de 132 de unităţi, cu păstrarea unei limite de personal în mărime medie de 80 de unităţi pentru anul 2014. Cu toate acestea, ca urmare a lipsei de spaţii necesare, în cadrul autorităţii au activat în medie 49 de angajaţi, iar la finele anului 2014 la instituţie activau 52 de salariaţi.

În contextul reformelor demarate, în perioada 2012-2014 în cadrul Consiliului Concurenţei s-au produs o serie de schimbări de ordin juridic, organizatoric şi administrativ, care au avut un efect benefic, comparativ cu perioada anterioară:

◊ elaborarea, aprobarea şi punerea în aplicare a unui cadru legislativ primar şi a regulamentelor interne, definite prin următoarele puncte forte: reglementarea exhaustivă, clară şi conformă normelor europene a acţiunilor agenţilor economici sau autorităţilor publice care constituie încălcarea legislaţiei concurenţiale; atribuirea competenţei de aplicare a sancţiunilor economice, fără a fi necesară intentarea acţiunii în instanţa de judecată pentru încasarea de la agenţii economici a unei părţi din venitul obţinut prin încălcarea legislaţiei; îmbunătăţirea procedurii de examinare a cererilor/plîngerilor; stabilirea termenelor procedurale în cadrul examinării investigaţiilor; introducerea prevederilor ce acordă posibilitatea aplicării amenzilor procedurale şi cu titlu cominatoriu în cazul neprezentării, prezentării tardive sau incomplete de către agenţii economici a informaţiei solicitate; introducerea pragului de notificare şi a criteriilor pentru identificarea operaţiunilor de concentrare economică ce urmează a fi notificate, precum şi a condiţiilor de exceptare a acestora; asigurarea dreptului agenţilor economici la apărare în cadrul procedurii de investigaţie; acordarea de competenţe adecvate ce vizează desfăşurarea inspecţiei; reglementarea suficient de clară a metodologiei cu privire la individualizarea amenzilor; introducerea politicii de clemenţă; posibilitatea stabilirii diferitor grade de prioritate pentru cazurile ce urmează a fi investigate;

◊ aprobarea structurii şi efectivului-limită corespunzătoare realizării funcţiilor extinse ale Consiliului Concurenţei cu privire la autorizarea, monitorizarea şi raportarea ajutorului de stat;

◊ asigurarea cu spaţiul necesar desfăşurării activităţii la capacităţile preconizate ale Consiliului Concurenţei;

◊ atingerea unor progrese semnificative în domeniul ajutoarelor de stat.

De menţionat că Republica Moldova are un regim de concurenţă relativ tînăr, comparativ cu alte ţări iniţiate de mai mult timp în aceste activităţi. Astfel, după adoptarea în anul 2012 a primei Legi moderne a concurenţei, dezvoltarea unui regim de concurenţă eficace este în întîrziere faţă de alte economii de tranziţie din Europa. În acest sens, evoluţia principalilor indicatori, conform Rapoartelor Competitivităţii Globale³, relevă rezerve substanţiale în eficacitatea măsurilor întreprinse în vederea implementării unei competitivităţi economice performante şi în eficienţa politicilor concurenţiale, ceea ce plasează Republica Moldova pe ultimele poziţii în clasamentul mondial. Poziţia ocupată de ţara noastră, din cele 144-148 de state evaluate privind indicatorii de competitivitate în perioada ultimilor 4 ani, este prezentată grafic în Diagrama nr.1.

___________________________

³ http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2014-2015.

Astfel, în perioada de referinţă, doar la capitolul intensitatea concurenţei s-a atestat o îmbunătăţire a punctajului obţinut, prin avansarea cu 5 poziţii în clasament. Totodată, s-a înregistrat o scădere a performanţei ce vizează nivelul de concentrare a pieţei şi eficienţa politicii antimonopol. Referitor la indicele de aplicare a politicii anticoncurenţiale, conform Indicelui Competitivităţii Globale, Republica Moldova a pierdut 10 poziţii în clasamentul mondial, comparativ cu perioada iniţială.

În acest context, auditul relevă prezenţa oportunităţilor de îmbunătăţire şi consolidare a regimului de concurenţă recent ajustat la standardele şi practicile recunoscute la nivel internaţional, fiind necesare eforturi considerabile în acest sens din partea tuturor actorilor-cheie responsabili de implementarea performantă şi eficientă a politicii concurenţiale.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Curtea de Conturi, prin actualul audit al performanţei, a evaluat progresele atinse de Consiliul Concurenţei în direcţia implementării politicilor în domeniul protecţiei concurenţei, inclusiv cu determinarea faptului dacă există principii şi criterii clare de stabilire a priorităţilor în prevenirea şi contracararea practicilor anticoncurenţiale şi concurenţei neloiale, prin instituirea unor proceduri adecvate de monitorizare a sectoarelor strategice.

Obiectivul general al auditului a constat în determinarea faptului dacă Consiliul Concurenţei a instituit mecanisme fiabile pentru îndeplinirea adecvată a funcţiilor atribuite, cu măsurarea şi raportarea obiectivă a rezultatelor obţinute, în condiţiile utilizării econome a fondurilor publice alocate.

În această ordine de idei, echipa de audit şi-a propus să răspundă la următoarele 3 întrebări specifice:

√ A creat Consiliul Concurenţei un sistem de prioritizare a activităţilor în vederea direcţionării resurselor sale către domeniile de importanţă majoră?

√ Utilizează Consiliul Concurenţei în mod eficient şi în condiţii de economicitate resursele sale pentru maximizarea impactului activităţilor de prevenire şi combatere a practicilor anticoncurenţiale?

√ A implementat Consiliul Concurenţei un sistem transparent de monitorizare şi raportare a rezultatelor şi progreselor obţinute?

Sfera auditului a cuprins examinarea procedurilor implementate de autoritatea pentru concurenţă ce vizează planificarea strategică a activităţilor, direcţionarea resurselor către domeniile prioritare, instrumentele de evaluare, monitorizare şi raportare a progreselor obţinute în prevenirea şi combaterea practicilor anticoncurenţiale şi concurenţei neloiale. Sfera auditului nu a inclus activităţile de autorizare, monitorizare şi raportare a ajutorului de stat, deoarece cadrul legal care atribuie această funcţie Consiliului Concurenţei a intrat recent în vigoare. Totodată, auditul s-a axat pe evaluarea eficienţei utilizării resurselor financiare alocate, prin prisma principiilor şi procedurilor de bună guvernare.

Criteriile de audit. Echipa de audit a utilizat diverse documente şi informaţii pentru definirea criteriilor de evaluare, după cum urmează: reglementările privind domeniul concurenţei în Republica Moldova; studiile, concluziile şi rapoartele unor organizaţii internaţionale recunoscute la nivel mondial; practica internaţională în domeniu, şi anume: principiile majore şi trăsăturile caracteristice ale altor regimuri de concurenţă, precum şi abordările, rezultatele obţinute de alte autorităţi de concurenţă⁴; rapoartele de activitate ale Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concurenţei şi ale Consiliului Concurenţei. Cît priveşte domeniul elaborării politicilor instituţionale şi practicile existente aferente proceselor bugetare, financiare şi de personal, echipa de audit a utilizat criteriile stabilite în legile, regulamentele, indicaţiile metodice, recomandările organelor centrale de specialitate, precum şi bunele practici de management financiar şi control. (A se vedea nota respectivă de subsol).

___________________________

⁴ Marea Britanie, România, SUA, Austria, Croaţia, Grecia, Ungaria, Lituania, Republica Macedonia, Suedia, Ucraina, Franţa, Irlanda, Noua Zeelandă, Bulgaria, Danemarca, Norvegia, Armenia, Serbia, India, Polonia, Olanda.

Abordarea de audit a fost una combinată (mixtă), orientată pe probleme, precum şi pe măsurarea eficienţei proceselor implementate în domeniul protecţiei concurenţei. Auditul s-a concentrat pe determinarea celor mai importante progrese înregistrate în realizarea deciziilor strategice aferente politicii în domeniul protecţiei concurenţei, precum şi pe identificarea problemelor şi a disfuncţionalităţilor de sistem care au afectat îndeplinirea eficientă a funcţiilor Consiliului Concurenţei.

Obţinînd răspunsurile la cele 3 întrebări specifice, misiunea de audit speră că rezultatele auditului performanţei vor fi în atenţia tuturor părţilor interesate (Parlament, Guvern, societate, donatori externi etc.), care îşi exprimă dreptul de a se asigura că Consiliul Concurenţei demonstrează responsabilitatea corespunzătoare în materie de realizare eficientă a politicilor în domeniul protecţiei concurenţei şi de gestionare a resurselor financiare alocate, iar recomandările oferite vor contribui la promovarea spiritului de responsabilitate privind implementarea principiilor bunei guvernări, cu asigurarea transparenţei procesului decizional şi dezvoltarea unui sistem de management performant în gestionarea resurselor umane şi fondurilor publice.

Domeniul de aplicare şi metodologia de audit sînt prezentate în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

CONSTATĂRILE AUDITULUI

I. A creat Consiliul Concurenţei un sistem de prioritizare a activităţilor în vederea direcţionării resurselor sale către domeniile de importanţă majoră?

1.1. Sînt necesare îmbunătăţiri în elaborarea, implementarea şi monitorizarea Programului de Dezvoltare Strategică al Consiliului Concurenţei.

Astfel de autorităţi, cum ar fi Consiliul Concurenţei, trebuie să urmeze un proces de planificare strategică pentru a-şi identifica misiunea, scopurile, obiectivele şi rezultatele, dar şi să aplice o strategie pentru a-şi organiza activităţile pe termen mediu, inclusiv să-şi elaboreze indicatori de performanţă pentru măsurarea progresului în realizarea obiectivelor stabilite. Deşi Consiliul Concurenţei a elaborat Programul de Dezvoltare Strategică pe anii 2012-2014, acesta nu se conformează integral cerinţelor guvernamentale⁵ şi, ca rezultat, nu a constituit un instrument util în gestionarea activităţilor Consiliului şi evaluarea progreselor obţinute în realizarea obiectivelor sale. Această situaţie s-a creat din cauză că factorii de decizie din cadrul Consiliului Concurenţei susţin că nu sînt obligaţi să respecte cerinţele normei regulamentare privind elaborarea documentelor de planificare strategică, deoarece, potrivit statutului entităţii, reprezintă o autoritate publică autonomă, responsabilă faţă de Parlament. Totodată, Consiliul Concurenţei nu ţine cont, sub toate aspectele, şi de bunele practici în domeniu aplicate şi respectate de autorităţi. În plus, PDS nu este actual, iar Consiliul Concurenţei urmează să elaboreze un document strategic pe perioada 2015-2017.

___________________________

⁵ Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011 “Cu privire la aprobarea Metodologiei de elaborare a programelor de dezvoltare strategică ale autorităţilor administraţiei publice centrale” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011).

Definirea unei strategii clare este un factor important în eficientizarea activităţilor oricărei instituţii. Conform cerinţelor normative în vigoare⁶ şi bunelor practici, o strategie ar trebui să stabilească ce-şi propune instituţia să realizeze pe termen mediu, cu concentrarea atenţiei pe politici şi scopuri calitative, suficient de clare pentru a oferi o bază în prioritizarea activităţilor, dar şi cu motivarea managementului şi personalului său⁷.

___________________________

⁶ Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011.

⁷ Summary Report of the 2009 International Competition Network Annual Conference.

Programul de Dezvoltare Strategică al Consiliului Concurenţei pe anii 2012-2014 este un document de bază care descrie direcţiile de activitate ale autorităţii, fiind elaborat cu sprijinul experţilor din Proiectul Twinning⁸ şi aprobat de Consiliul Administrativ al ANPC în martie 2012. Documentul cuprinde 9 obiective şi 55 de metode/instrumente de implementare a acestora, precum şi 19 indicatori de performanţa pentru evaluarea nivelului de implementare a obiectivelor. Potrivit PDS, cele mai importante obiective ale autorităţii de concurenţă pentru anii 2012-2014 au fost următoarele:

___________________________

⁸ Proiectul Twinning MD09/ENP-PCA/FI/03 “Support to implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy”.

√ concentrarea asupra contracarării eficiente a practicilor anticoncurenţiale în sectoarele esenţiale pentru economia naţională şi consumatori;

√ prevenirea practicilor anticoncurenţiale şi reducerea operaţiunilor de concentrări economice nenotificate;

√ menţinerea deciziilor Consiliului Concurenţei de către instanţele de judecată;

√ efectuarea studiilor de piaţă complexe şi utile;

√ creşterea numărului ajutoarelor de stat acordate de autorităţile publice din Republica Moldova, evaluate prin prisma Legii cu privire la ajutorul de stat;

√ sporirea promovării culturii concurenţiale.

Cerinţele faţă de documentele de politici statuate în cadrul normativ regulator⁹ prescriu că obiectivele incluse în PDS trebuie să conţină indicatori de performanţă, să specifice perioada, persoana/subdiviziunea responsabilă de realizare, instrumentele şi tehnicile utilizate. Cu toate că obiectivelor li s-au atribuit indicatori, pentru 16 din 19 indicatori de performanţă ai PDS nu au fost indicate valorile-ţintă, ceea ce face dificilă evaluarea implementării acestor obiective (produsul nu este măsurabil). Nu există suficientă claritate referitor la subdiviziunile din cadrul Consiliului Concurenţei responsabile de implementarea celor 9 obiective din PDS, iar pentru 3 dintre acestea nu a fost specificată perioada de implementare.

___________________________

⁹ Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011.

Totodată, PDS aprobat nu include 2 componente obligatorii, şi anume:

• programele şi subprogramele la nivel naţional/sectorial de care este responsabilă sau la realizarea cărora contribuie autoritatea;

• mecanismul de monitorizare şi evaluare, compartiment ce urma să descrie instrumentele şi procedurile utilizate la monitorizarea, evaluarea şi raportarea rezultatelor implementării Programului.

De asemenea, misiunea de audit a constatat că modul în care sînt transpuse 2 obiective din PDS în cadrul planurilor anuale ale Consiliului Concurenţei face dificilă monitorizarea implementării acestora în baza instrumentelor prevăzute.

Conform Metodologiei de elaborare a programelor de dezvoltare strategică¹⁰, precum şi bunelor practici, PDS se implementează prin intermediului planurilor anuale ale autorităţii. Planul anual respectiv utilizează obiectivele stipulate în PDS, în baza cărora se formulează acţiunile şi rezultatele anuale concrete. Fiecare plan anual constituie instrumentul principal pentru organizarea operaţională a activităţii autorităţii şi baza pentru monitorizarea şi evaluarea anuală a PDS. Monitorizarea trebuie să urmărească respectarea planului anual şi să identifice cauzele eventualelor insuccese, precum şi să propună acţiuni corective necesare pentru îmbunătăţirea performanţei operaţionale.

___________________________

¹⁰ Hotărîrea Guvernului nr.176 din 22.03.2011.

Cu toate că Raportul de activitate pe anii 2012-2013 abordează aspecte ce ţin de performanţa instituţională realizată, auditul relevă că, în anii 2012-2014, Consiliul Concurenţei nu a întocmit rapoarte de evaluare privind implementarea PDS, deşi cerinţele normative prevăd 3 tipuri de evaluări: autoevaluarea anuală, evaluarea finală şi evaluarea în cazul unor schimbări majore în Programul de activitate al Guvernului şi în alte documente de politici publice naţionale etc. Verificările la acest capitol denotă că unele acţiuni din documentele de politici nu au fost transpuse în planurile anuale de activitate ale entităţii. De exemplu, 2 măsuri prevăzute în documentele de politici la nivel naţional (“evaluarea structurii pieţei serviciilor de transport de mărfuri şi elaborarea recomandărilor privind dezvoltarea serviciilor de transport auto, feroviar, aerian şi fluvial” şi “evaluarea permanentă a mediului concurenţial în sectoarele strategice ale economiei şi cu potenţial de dezvoltare”) nu au fost realizate.

Deşi un angajat al Consiliului Concurenţei a fost numit responsabil de implementarea şi monitorizarea PDS, acesta nu mai activează în cadrul instituţiei din anul 2013. Totodată, în 2014 a fost aprobat Regulamentul Direcţiei politici şi relaţii cu publicul, una dintre sarcinile acesteia fiind coordonarea procesului de monitorizare, evaluare şi raportare a implementării documentelor de politici publice.

Chiar dacă majoritatea acţiunilor din PDS au fost transpuse în planurile anuale ale Consiliului Concurenţei, lipsa valorilor-ţintă pentru indicatorii formulaţi în documentul strategic şi corelarea insuficientă cu politicile naţionale au condiţionat dificultăţi în evaluarea, raportarea şi monitorizarea rezultatelor obţinute.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

1. La elaborarea Programului de Dezvoltare Strategică pe anii 2015-2017, să precizeze valorile-ţintă pentru indicatorii stabiliţi şi să instituie proceduri specifice privind monitorizarea realizării acestuia, cu prezentarea periodică a rapoartelor de progres vizavi de obiectivele prevăzute, identificarea cauzelor eventualelor insuccese, precum şi cu propunerea acţiunilor corective de îmbunătăţire a performanţei.

2. La elaborarea planurilor anuale de activitate ale Consiliului Concurenţei, să includă toate priorităţile stabilite în PDS şi în alte documente strategice de nivel naţional.

1.2. În procesul de selectare a cazurilor, Consiliul Concurenţei trebuie să implementeze un sistem de prioritizare a acestora.

În calitate de autoritate publică, Consiliul Concurenţei are o misiune amplă, însă dispune de resurse limitate. Prin urmare, Consiliul trebuie să decidă asupra utilizării optime a mijloacelor sale, din moment ce investigaţiile desfăşurate sînt de lungă durată şi implică resurse semnificative atît umane, cît şi financiare. Pentru a realiza acest lucru, Consiliul Concurenţei trebuie să implementeze un sistem de priorităţi la stabilirea cazurilor ce urmează a fi investigate primordial.

Actuala Lege a concurenţei a abilitat Consiliul cu dreptul de a determina gradele de prioritate pentru cazurile ce urmează să le investigheze, în funcţie de gravitatea încălcării şi de interesul public¹¹. Totodată, Plenul Consiliului Concurenţei iniţiază din oficiu o investigaţie privind întrunirea cumulativă a următoarelor condiţii: dacă se constată un interes public major şi dacă există temeiuri rezonabile pentru a suspecta încălcarea legislaţiei concurenţiale. Investigaţia în baza plîngerii este iniţiată de Plenul Consiliului Concurenţei numai dacă întruneşte următoarele condiţii: autorul plîngerii a demonstrat interesul lui legitim; există temeiuri rezonabile pentru a suspecta încălcarea legislaţiei concurenţiale, iar plîngerea privind presupusele acţiuni anticoncurenţiale conţine toate informaţiile necesare.

___________________________

¹¹ Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

Cu toate acestea, misiunea de audit relevă că Consiliul Concurenţei nu a elaborat un regulament privind modul de stabilire şi apreciere a gradelor de prioritate pentru cazurile pe care autoritatea urmează să le investigheze, prin identificarea domeniilor în aspect economic şi social care reprezintă direcţii prioritare în formarea agendei de activitate a instituţiei. Totodată, la iniţierea cazurilor în baza plîngerii, în calitate de criterii de selecţie nu pot fi utilizate pentru evaluare impactul rezultatelor investigaţiei asupra consumatorului, importanţa strategică a sectorului, precum şi cost-eficienţa investigaţiei. Ţinînd cont de faptul că în perioada de referinţă investigaţiile au fost iniţiate în mod prioritar în baza plîngerilor, lipsa unor criterii suplimentare poate condiţiona alocarea de resurse semnificative pentru investigaţii cu un posibil impact limitat.

Potrivit Legii anterioare cu privire la protecţia concurenţei¹², ANPC era obligată să examineze cererile privind presupusele încălcări ale legislaţiei concurenţei, depuse de agenţii economici, organizaţiile şi asociaţiile de întreprinzători şi consumatori sau de AAP, ca urmare a achitării taxei de examinare a cererii. În acest context, misiunea de audit a constatat că rata semnificativă a investigaţiilor iniţiate la cerere a influenţat substanţial portofoliul cazurilor pe tipuri de presupuse încălcări înaintate spre examinare. Astfel, cota cea mai mare a cazurilor investigate de ANPC au format-o presupusele încălcări privind abuzul de poziţie dominantă – 36%, concurenţa neloială – 29%, acţiunile AAP care limitează concurenţa – 28%, în timp ce acordurile anticoncurenţiale – doar 7%. Repartizarea cazurilor demarate după tipul presupusei încălcări a legislaţiei concurenţei iniţiate în condiţiile noii legi de Consiliul Concurenţei relevă că, în mod prioritar, au fost investigate presupusele acţiuni sau inacţiuni ale AAP centrale sau locale de restrîngere, împiedicare sau denaturare a concurenţei, cu o pondere de 39% în portofoliul investigaţiilor iniţiate, urmate de abuzul de poziţie dominantă – 18%, acordurile anticoncurenţiale – 14%, şi alte tipuri. Analiza datelor respective este prezentată detaliat în Tabelul nr.1.

___________________________

¹² Legea cu privire la protecţia concurenţei nr.1103-XIV din 30.06.2000.

De regulă, acordurile anticoncurenţiale sînt considerate practici cu impact grav asupra nivelului preţurilor. Analiza cazurilor iniţiate de ANPC atestă că ponderea acestora a constituit doar 7%. O îmbunătăţire a situaţiei privind investigarea acordurilor anticoncurenţiale se înregistrează în perioada 2013-2014, ceea ce relevă că Consiliul Concurenţei s-a axat pe cazurile cu impact ridicat asupra consumatorilor. Cu toate acestea, auditul menţionează că mai există oportunităţi de ameliorare a mediului concurenţial. În acest sens, un exemplu bun este experienţa Consiliului Concurenţei din România, care şi-a orientat activitatea de investigare pe examinarea celor mai grave forme de încălcare a legislaţiei în domeniu, ca înţelegerile de tip cartel¹³. Ca rezultat, aproximativ 60% din cazurile iniţiate în anul 2013 au avut ca obiect anume acest tip de practici anticoncurenţiale¹⁴.

___________________________

¹³ Raportul OECD “Analiza politicii şi legii concurenţei în România”, 2014.

¹⁴ http://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/id9160/raport_anual_ro_2013.pdf.

Majoritatea autorităţilor de concurenţă stabilesc priorităţi pentru a-şi organiza activităţile şi a aloca mult mai eficient resursele¹⁵. De exemplu:

• în cadrul autorităţii de concurenţă din Franţa, principiile de selectare a investigaţiilor sînt: rezultatele pentru instituţie, consumatori; coraportul dintre costuri şi rezultatele presupuse; importanţa strategică a sectorului pentru economia naţională; corespunderea cu portofoliul instituţiei; sursa de informare; aşteptările societăţii civile şi ale părţilor interesate¹⁶;

___________________________

¹⁵ http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP/WP2%282012%297/FINAL&docLanguage=En.

¹⁶ Prioritization and resource allocation as a tool for agency effectiveness, Note by the UNCTAD secretariat, Geneva, 2013 (http://unctad.org/meetings/en/SessionalDocuments/ciclpd20_en.pdf).

• în cadrul autorităţii de concurenţă din Marea Britanie, selectarea investigaţiilor în baza priorităţilor decurge din angajamentul asumat privind asigurarea consumatorilor cu beneficii de cinci ori mai mari decît resursele consumate¹⁷. Astfel, regulamentul de stabilire a priorităţilor¹⁸ prevede următoarele principii şi criterii de selectare: impactul asupra consumatorului; semnificaţia strategică; riscul pentru finalizare cu succes a investigaţiei; cost-eficienţa investigaţiei – raportul dintre resursele alocate şi beneficiile oferite consumatorilor;

___________________________

¹⁷ https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/250329/0374.pdf.

¹⁸ https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/299784/CMA16.pdf.

• în cadrul autorităţii de concurenţă din România, criteriile de prioritizare pentru investigaţiile demarate din oficiu sînt: impactul asupra consumatorilor, importanţa strategică, precum şi riscurile şi resursele implicate.

Imposibilitatea introducerii unui sistem de prioritizare a cazurilor în baza procedurii vechi şi limitele impuse de noua procedură au determinat un nivel relativ scăzut al rezultatelor obţinute de Consiliul Concurenţei în comparaţie cu alte autorităţi similare. Astfel, un criteriu de măsurare a eficienţei Consiliului Concurenţei este raportul dintre amenzile aplicate de acesta şi bugetul alocat în acest scop.

În anii 2011-2014 autoritatea de concurenţă a adoptat 24 de decizii care prevăd aplicarea de amenzi agenţilor economici şi conducătorilor acestora. Pentru 11 decizii valoarea sancţiunilor este specificată, cifrîndu-se la 3,9 mil.lei, iar pentru 13 – sancţiunile sînt exprimate procentual, constituind între 0,05% şi 15% din venitul obţinut prin încălcarea legislaţiei sau din cifra de afaceri realizată.

Totodată, în perioada efectuării auditului, 12 decizii se aflau în proces de judecată, dintre care: 7 acte conţin valoarea sancţiunilor şi amenzilor (2,9 mil.lei, sau 84%), iar 5 decizii – valoarea procentuală a sancţiunilor (între 1% şi 15% din venitul obţinut prin încălcarea legislaţiei).

Potrivit datelor prezentate de Consiliul Concurenţei, cel mai ridicat nivel al amenzilor aplicate a fost înregistrat în anul 2012, constituind 0,3/1 din valoarea totală a bugetului alocat, iar cel mai scăzut nivel a fost atestat în anul 2014, fiind de 0,09/1. Evoluţia indicatorului de eficienţă în perioada 2011-2014 este prezentată în Tabelul nr.2.

Analiza indicatorului de referinţă, în comparaţie cu autorităţile de concurenţă similare din alte state, denotă că raportul respectiv este mult mai semnificativ, cuprinzînd valoarea minimă de 0,4/1 şi valoarea maximă de 36/1. Dinamica indicatorului privind eficienţa autorităţilor similare din alte state analizate este prezentată în Tabelul nr.3.

Misiunea de audit recunoaşte existenţa diferenţelor între abordările şi responsabilităţile autorităţilor de concurenţă din Republica Moldova, Bulgaria, România, Franţa etc., care pot influenţa performanţele în domeniu ale acestor ţări. Cu toate acestea, analiza comparativă relevă oportunităţi privind consolidarea capacităţilor Consiliului Concurenţei în selectarea cazurilor pentru investigare.

Rezumînd cele expuse, se constată că, deşi Consiliul Concurenţei este abilitat să stabilească diferite grade de prioritate în investigarea cazurilor, pînă în prezent nu a fost implementat un sistem de prioritizare a investigaţiilor. Întrucît în perioada analizată autoritatea de concurenţă a activat în baza a doua legi, echipa de audit relevă necesitatea introducerii unui sistem de prioritizare a cazurilor şi sesizează oportunităţi de îmbunătăţire a activităţii Consiliului Concurenţei. De aceea, în vederea obţinerii unei performanţe mai bune din activitatea realizată, Consiliul Concurenţei trebuie să-şi modifice abordarea de sistem în selectarea cazurilor, care să asigure un impact semnificativ pentru performanţa pieţelor şi societate.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

3. Să instituie un sistem de prioritizare pentru selectarea investigaţiilor iniţiate din oficiu, cu utilizarea criteriilor care să asigure că sînt selectate pentru investigare cazurile cu impact semnificativ asupra bunăstării consumatorului, în domeniile care necesită în mod prioritar intervenţia autorităţii, cu luarea în calcul a criteriului cost-eficienţă;

4. Să examineze oportunitatea modificării Legii concurenţei prin introducerea unor criterii suplimentare pentru iniţierea investigaţiilor în baza plîngerilor în vederea asigurării cost-eficienţei acestora;

5. Să evalueze şi să publice anual indicatorul de eficienţă ce vizează beneficiul direct asupra bunăstării consumatorului, obţinut din activităţile de implementare a politicii în domeniul concurenţei.

1.3. Eliminarea barierelor concurenţiale trebuie să constituie o prioritate continuă.

Deşi bunele practici recomandă evaluarea mediului concurenţial din perspectiva identificării restrîngerilor/barierelor sectoriale, Consiliul Concurenţei nu a realizat o aşa evaluare. Astfel, sînt necesare măsuri concrete pentru înaintarea propunerilor de îmbunătăţire a mediului concurenţial.

Într-o piaţă liberă afacerile trebuie să constituie un exerciţiu competitiv între producători şi consumatori. Cel mai bun mediu posibil pentru schimbul de bunuri necesită un minim de intervenţie guvernamentală care împiedică activitatea în afacere. Controlul sau restricţiile asupra activităţilor economice pot genera venituri neproductive pentru actorii de pe piaţă, obţinute fie prin intermediul puterii pe piaţă, fie ca urmare a unor restricţii artificiale care limitează concurenţa, cu un grav impact asupra preţurilor şi consumatorului final. Un factor care limitează concurenţa este reglementarea excesivă a pieţelor, ceea ce impune evaluarea permanentă a mediului concurenţial şi publicarea rapoartelor anuale pe diferite sectoare, care să includă recomandări şi modul în care este necesar să fie susţinută decizia politică de ameliorare a mediului concurenţial, precum şi reducerea barierelor administrative în sectoarele cu potenţial de creştere şi export.

În baza celor mai bune practici internaţionale din domeniu a fost elaborat un set de instrumente pentru evaluarea concurenţei¹⁹, care permite identificarea rapidă a reglementărilor ce aduc atingere mediului concurenţial. Setul de instrumente este conceput pentru utilizarea descentralizată la nivelul central, dar şi local.

___________________________

¹⁹ Ghidul OECD “Principiile de evaluare a concurenţei”: http://www.oecd.org/competition/assessment-toolkit.htm.

Deşi auditul a constatat că acest set de instrumente este utilizat de majoritatea autorităţilor de concurenţă similare pentru evaluarea mediului concurenţial, cu realizarea şi publicarea studiilor privind restrîngerile sectoriale, iniţiativele în aplicarea acestuia de către Consiliul Concurenţei au demarat abia la finele anului 2014. În scopul identificării barierelor concurenţiale cu care se confruntă reprezentanţii mediului de afaceri, Consiliul Concurenţei a expediat în adresa autorităţilor publice centrale şi de reglementare, precum şi asociaţiilor profesionale formularul de identificare a barierelor concurenţiale, creînd în acest scop un grup de lucru interinstituţional. Totodată, pentru a realiza şi a obţine beneficiile scontate în identificarea restrîngerilor sectoriale pe pieţele prioritare ale economiei naţionale, auditul remarcă importanţa asigurării unei interacţiuni şi conlucrări eficiente între Consiliul Concurenţei şi alte autorităţi publice responsabile de implementarea politicilor sectoriale atît la nivel central, cît şi local.

Auditul denotă că, în anii 2011-2012, în cadrul investigaţiilor şi studiilor utile, ANPC a realizat parţial evaluarea legislaţiei în diferite ramuri, în scopul depistării impedimentelor concurenţiale. Despre impactul reglementării exagerate a unor pieţe şi despre existenţa unor bariere nejustificate în liberalizarea acestora a fost informat Guvernul. Ca rezultat, a fost modificat mecanismul de administrare a contingentelor tarifare la importul de zahăr²⁰.

___________________________

²⁰ Hotărîrea Guvernului nr.114 din 22.02.2012 “Cu privire la modul de administrare a contingentelor tarifare la importul de zahăr alb şi produse zaharoase”.

În acest context, auditul a atestat că pe unele pieţe şi sectoare prioritare din economia naţională persistă bariere concurenţiale, după cum urmează:

◊ piaţa comercializării metalelor – procedura de obţinere a licenţei şi condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească agentul economic au determinat, în mod artificial, crearea şi funcţionarea unui singur agent economic care practică acest gen de activitate;

◊ pieţele serviciilor exclusive ale întreprinderilor de stat – majoritatea întreprinderilor de stat sînt investite cu drepturi excepţionale de a desfăşura activitate economică într-un anumit domeniu, ca urmare ocupă poziţia dominantă, formînd, de regulă, monopol pe piaţa de mărfuri;

◊ piaţa produselor petroliere – cadrul normativ limitează accesul pe piaţa importului de carburanţi prin impunerea unor condiţii restrictive: deţinerea depozitelor în volum de 5,0 mii m³ şi a capitalului propriu de 8,0 mil.lei.

În acest context, auditul constată că, deşi au fost iniţiate unele măsuri, în perioada analizată nu s-a făcut un studiu complex asupra barierelor existente în realizarea unei concurenţe sănătoase. Cu toate că factorii de decizie au fost atenţionaţi în privinţa unor impedimente artificiale de intrare pe unele pieţe de importanţă strategică, nu au fost întreprinse acţiuni concludente în toate sectoarele vizate. Includerea evaluării mediului concurenţial în practicile decizionale ale Guvernului cu privire la reglementări poate aduce beneficii economice importante, prin identificarea zonelor în care activitatea pe piaţă este restricţionată inutil şi prin stabilirea politicilor alternative care vor continua să urmărească atingerea obiectivelor strategice, în condiţiile promovării unui mediu concurenţial sănătos.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

6. Să asigure definitivarea procesului de evaluare a cadrului legislativ în vederea identificării barierelor concurenţiale pe cele mai importante pieţe care afectează concurenţa, cu înaintarea propunerilor concrete de modificare a legislaţiei.

1.4. Consiliul Concurenţei nu a înregistrat progrese esenţiale în realizarea investigaţiilor utile pentru cercetarea pieţei.

Pe pieţele economice, intensitatea concurenţei se măsoară în baza indicatorilor economici. Deşi în perioada analizată au fost realizate investigaţii utile pentru cunoaşterea mediului concurenţial pe unele segmente ale pieţei, nu au fost realizate progrese esenţiale în examinarea acestora, iar selectarea domeniilor pentru cercetare nu s-a bazat pe criterii de risc. Consiliul Concurenţei trebuie să selecteze sectoarele în baza criteriilor de risc, să implementeze proceduri de monitorizare a pieţelor, precum şi să elaboreze o metodologie proprie privind realizarea studiilor utile.

Investigaţiile utile pentru cercetarea pieţei constituie una dintre modalităţile prin care Consiliul Concurenţei evaluează nivelul concurenţei pe pieţe, propune modalităţi de îmbunătăţire în beneficiul consumatorului şi constituie o sursă demnă pentru iniţierea investigaţiilor din oficiu.

Deşi, conform bunelor practici²¹, majoritatea autorităţilor de concurenţă utilizează un complex de indicatori economici pentru identificarea sectoarelor problematice, în perioada analizată, selectarea investigaţiilor utile pentru cunoaşterea pieţei nu s-a efectuat în baza criteriilor de risc. În acest sens, la iniţiativa Consiliului Concurenţei, în anul 2014, cu suportul Băncii Mondiale, a fost realizat un studiu²², urmare căruia s-au identificat, în baza a 7 indicatori, sectoarele în care sînt prezente obstacole majore în calea concurenţei şi unde eforturile de eliminare a practicilor anticoncurenţiale ar putea avea un impact semnificativ asupra condiţiilor de concurenţă din Republica Moldova. Sectoarele prioritare identificate în baza studiului sînt: bănci şi asigurări; producţia şi distribuţia de energie electrică şi termică, gaze şi apă caldă; poşta şi telecomunicaţiile etc. Consiliul Concurenţei urmează să decidă asupra sectoarelor economice care vor fi cercetate în detaliu.

___________________________

²¹ https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/rd_competition_indicators.pdf.

²² Analiza sectoarelor economice pentru identificarea obstacolelor majore privind concurenţa, Human Toolkit, 2014.

După aprobarea noului cadru legislativ, Consiliul Concurenţei a iniţiat 4 investigaţii utile pentru cunoaşterea pieţelor, care la finele anului 2014 se aflau în stadiul de acumulare a probelor.

Conform celor mai bune practici²³, studiul util asupra pieţei trebuie să fie finalizat cu publicarea raportului în termen de 18 luni²⁴, cu posibilitatea prelungirii acestui termen cu 6 luni, în cazul în care există circumstanţe speciale care nu au permis încadrarea în termenele generale. Examinarea portofoliului investigaţiilor utile în derulare a relevat că acesta include 4 investigaţii utile pentru cercetarea pieţei, iniţiate de Consiliul Concurenţei, precum şi 6 investigaţii demarate de către ANPC în anii 2009-2012. Clasificarea investigaţiilor utile pentru cunoaşterea pieţei în examinare denotă că 70% din cercetările în derulare au depăşit termenul de 2 ani, după cum reiese din Diagrama nr.2.

___________________________

²³ https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/270354/CMA3_Markets_Guidance.pdf.

²⁴ https://www.gov.uk/cma-cases/energy-market-investigation .

Se denotă că, în cazul a 6 cercetări utile din 10 aflate în examinare, nu au fost întreprinse acţiuni de investigare pe un termen cuprins între 6 luni şi 4 ani, ceea ce relevă că instituţia a acordat, în perioada analizată, prioritate investigaţiilor iniţiate la cerere.

Printre cele 6 investigaţii utile de cercetare a pieţei, în cadrul cărora nu au fost atinse progrese esenţiale, se menţionează următoarele: activităţi de publicitate externă, transportul de mărfuri internaţionale sub acoperirea carnetului T.I.R, activităţi de publicitate la televiziune, respectarea legislaţiei concurenţiale de către Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău”, piaţa cadastrului, comerţul cu ridicata al combustibililor solizi, lichizi şi gazoşi, precum şi comerţul cu ridicata al carburanţilor în magazinele specializate.

Misiunea de audit a relevat că Consiliul Concurenţei nu dispune de o metodologie de efectuare a studiilor utile, care să descrie detaliat modalitatea de investigare a pieţei, cu specificarea modalităţii de utilizare a instrumentelor de analiză economică şi a indicatorilor economici ce trebuie utilizaţi. În consecinţă, în cadrul investigaţiilor utile pentru cunoaşterea pieţei nu sînt utilizaţi indicatori de productivitate, inovare, mobilitate a firmelor, profitabilitate etc., care ar permite analiza exhaustivă a factorilor caracteristici unui sector economic. Un bun exemplu în acest sens este experienţa autorităţii de concurenţă din Marea Britanie, care a elaborat proceduri specifice, stabilind testele economice necesare de efectuat pentru analiza caracteristicilor pieţei²⁵.

___________________________

²⁵ https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/284390/cc3_revised.pdf.

De asemenea, Consiliul Concurenţei nu a implementat un sistem de monitorizare în dinamică a situaţiei concurenţiale pe principalele pieţe, în vederea consemnării schimbărilor ce ar putea readuce un sector în categoria industriilor care prezintă obstacole majore în calea concurenţei. În acest sens, este necesar de menţionat experienţa autorităţii de concurenţă din România, care, în baza unui indice agregat de presiune concurenţială, monitorizează în dinamică pieţele strategice cu potenţial de dezvoltare, publicînd anual rezultatele studiului realizat pe principalele industrii²⁶.

___________________________

²⁶ http://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/id9929/evolutia_concurentei_in_sectoare_cheie_2014.pdf.

Generalizînd cele expuse, constatăm că, deşi investigaţiile utile se selectează în funcţie de interesul public major, în perioada analizată, determinarea domeniilor ce urmau a fi cercetate nu s-a realizat în baza indicatorilor de risc. După identificarea pieţelor problematice, Consiliul Concurenţei urmează să stabilească pieţele care vor fi cercetate detaliat. Totodată, lipsa unei metodologii care să prescrie exhaustiv modalitatea de colectare a probelor, cu aplicarea analizei economice şi altor proceduri relevante, precum şi a unui sistem de monitorizare a progresului realizat în examinarea studiilor utile poate să compromită eficacitatea investigaţiilor utile pentru cercetarea pieţei.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

7. Să decidă asupra pieţelor care urmează a fi cercetate în mod prioritar.

8. Să elaboreze o metodologie detaliată privind realizarea investigaţiilor utile pentru cercetarea pieţei.

9. Să monitorizeze în dinamică, în baza indicatorilor de risc, principalele pieţe.

10. Să creeze un grup specializat de analiză economică, care să acorde suportul metodologic şi analitic echipelor angajate în realizarea investigaţiilor utile pentru cercetarea pieţei.

11. Să reexamineze în baza sectoarelor prioritare portofoliul investigaţiilor utile pentru cercetarea pieţei, cu determinarea oportunităţii de continuare a acestora.

1.5. Consiliul Concurenţei trebuie să examineze posibilitatea diversificării metodelor reactive şi proactive în depistarea cartelurilor.

La nivel internaţional, se consideră drept o bună practică utilizarea unei combinări echilibrate de metode reactive şi proactive pentru asigurarea eficienţei activităţilor de prevenire, contracarare şi combatere a practicilor anticoncurenţiale²⁷. Dependenţa substanţială de informaţiile din exterior, ca sursă prioritară pentru iniţierea investigaţiilor, precum şi imposibilitatea utilizării altor metode la depistarea cartelurilor afectează capacităţile de depistare a acestora. În acest sens, legislaţia ar trebui să acorde competenţe suficiente pentru a permite utilizarea majorităţii metodelor de depistare a cartelurilor, concomitent cu consolidarea capacităţilor de depistare a acestora din oficiu.

___________________________

²⁷ Agency effectiveness project, International Competition Network, Kyoto, Japan, 2008.

Misiunea de audit a constatat că, în perioada 2011-2014, urmare cerinţelor legale în vigoare la moment, 70,1% din totalul investigaţiilor iniţiate au fost demarate în urma sesizărilor şi plîngerilor recepţionate de la autorităţile publice, agenţii economici, întreprinderile de stat sau persoanele fizice etc. Analiza datelor la acest compartiment este prezentată în Diagrama nr.3.

Totodată, s-a constatat că alte autorităţi de concurenţă iniţiază în mod prioritar investigaţii din oficiu. De exemplu, în cazul Consiliului Concurenţei din România, ponderea investigaţiilor iniţiate la autosesizare, ca urmare a desfăşurării procedurilor de verificare din oficiu în perioada 2011-2013, a constituit în medie 66% (60% în anul 2011, 72% în anul 2012 şi 67% în anul 2013).

Misiunea de audit a relevat că rata semnificativă a investigaţiilor iniţiate de către ANPC la cerere în perioada 2011-2012, conform cerinţelor legii anterioare, a condiţionat numărul mare de investigaţii per angajat, din care motiv Consiliul Concurenţei este limitat în consolidarea procedurilor de depistare a presupuselor încălcări din oficiu.

Totodată, practica europeană demonstrează că cele mai grave încălcări ale legislaţiei concurenţiale le constituie cartelurile, care induc o creştere a preţurilor cuprinsă între 28% şi 54%²⁸, costuri pe care le suportă nejustificat consumatorul final. Metodele folosite de alte autorităţi de concurenţă pentru depistarea cartelurilor sînt prezentate în Anexa nr.2 la prezentul Raport. Utilizarea doar a metodelor reactive sporeşte riscul ca o serie de acorduri anticoncurenţiale să rămînă nedepistate. Misiunea de audit a identificat unele impedimente şi bariere în utilizarea metodelor de depistare a acţiunilor anticoncurenţiale, după cum urmează.

___________________________

²⁸ The Antitrust Bulletin vol.51, nr.4/Winter 2006; “The size of cartel overcharges : Implications for US and EU finding policies, J. M. Connor, R.H. Lande.

√ Potrivit bunelor practici²⁹, pentru a asigura eficacitatea măsurilor de depistare a cartelurilor, este necesară implementarea cu regularitate a instrumentelor de monitorizare structurală şi empirică a pieţelor, inclusiv prin urmărirea în dinamică a comportamentului agenţilor economici pe piaţă. În acest context, monitorizarea în dinamică a comportamentului agenţilor economici în cadrul procedurilor de achiziţii publice constituie o sursă consistentă pentru depistarea ofertelor trucate. Cu toate acestea, lipsa unei baze de date electronice complete cu privire la procedurile de achiziţii publice reprezintă un impediment în implementarea instrumentelor de monitorizare. Acest aspect face dificilă sistematizarea în dinamică a informaţiilor referitor la învingătorii licitaţiilor pentru fiecare produs monitorizat în cadrul procedurilor de licitaţie. În acest context, Consiliul Concurenţei trebuie să identifice un mecanism de conlucrare cu Agenţia Achiziţii Publice şi cu alte instituţii abilitate, în vederea asigurării monitorizării eficiente a comportamentului agenţilor economici în cadrul procedurilor de achiziţii publice.

___________________________

²⁹ http://www.oecd.org/daf/competition/exofficio-cartel-investigation-2013.pdf.

Un exemplu elocvent îl reprezintă experienţa autorităţii de concurenţă din România, care a implementat modulul licitaţiilor trucate, în scopul asigurării unui schimb rapid de informaţii la nivel de experţi pentru identificarea practicilor anticoncurenţiale în cadrul procedurilor de achiziţii. Din modulul licitaţiilor trucate fac parte autorităţi care au competenţa de a verifica conformitatea achiziţiilor, inclusiv Curtea de Conturi, precum şi alte organe de ocrotire a normelor de drept cu atribuţii ce vizează lupta cu frauda³⁰.

___________________________

³⁰ http://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/id9160/raport_anual_ro_2013.pdf.

√ Unele metode reactive nu pot fi utilizate datorită existenţei unor bariere în cadrul legal. Practica internaţională a demonstrat că introducerea posibilităţii de acordare a unui tratament favorabil, în funcţie de circumstanţele aplicabile, sub forma exonerării totale de la plata amenzii sau reducerii acesteia a agenţilor economici implicaţi într-un cartel, care cooperează cu autoritatea de concurenţă în vederea descoperirii practicilor la care au luat parte, constituie o metodă eficientă în depistarea acordurilor anticoncurenţiale. Astfel, aplicarea politicii de clemenţă poate constitui o platformă bună pentru obţinerea informaţiilor necesare cu privire la presupusele cazuri de încălcare a legislaţiei concurenţiale. Deşi Consiliul Concurenţei a preluat integral reglementările ce vizează aplicarea politicii de clemenţă, aceasta nu poate fi aplicată din cauza sancţiunii penale. În acest sens, Codul penal al Republicii Moldova³¹ prevede pedeapsa penală sub forma amenzii sau privării de libertate pentru fapte care constituie acţiuni de limitare a concurenţei libere prin încheierea unor acorduri anticoncurenţiale, ceea ce constituie o barieră în implementarea practicilor de clemenţă.

___________________________

³¹ Codul penal al Republicii Moldova nr.985-XV din 18.04.2002.

√ Consiliul Concurenţei trebuie să examineze oportunitatea introducerii competenţei de a implementa şi alte metode reactive de depistare a cartelurilor. O bună practică, în acest sens, este cea a autorităţii de concurenţă din Ungaria³², care utilizează pe larg informatorii în depistarea acordurilor anticoncurenţiale.

___________________________

³² http://www.oecd.org/daf/competition/exofficio-cartel-investigation-2013.pdf.

Se denotă că, urmare desfăşurării procedurilor de verificare din oficiu şi transmiterii de informaţii de către alte autorităţi publice, în perioada mai-iulie 2014, Direcţia Anticartel a înaintat Plenului Consiliului Concurenţei 4 propuneri de iniţiere a investigaţiilor ce vizează acorduri anticoncurenţiale, inclusiv 3 care vizau semne ale înţelegerilor de participare la licitaţii publice cu oferte trucate şi repartizarea sectoarelor de piaţă între participanţi. În 2 cazuri, în calitate de sursă pentru iniţierea investigaţiilor au servit probele acumulate în cadrul altor dosare: un caz – raportul de audit al Curţii de Conturi, şi alt caz – conform semnelor de cartelizare depistate în cadrul studiului util privind comercializarea produselor petroliere.

Generalizînd cele expuse, se denotă că, în temeiul prevederilor legale, Consiliul Concurenţei se manifestă drept o autoritate preponderent reactivă în realizarea funcţiilor atribuite prin competenţă. Misiunea de audit relevă necesitatea intensificării acţiunilor direcţionate în vederea depistării din oficiu a acordurilor anticoncurenţiale şi examinării oportunităţii de introducere a altor metode reactive de depistare a cartelurilor. Totodată, bunele practici arată că unele autorităţi adoptă abordări centrate pe beneficiul consumatorului, cu acordarea unei atenţii sporite acordurilor anticoncurenţiale, prin îndepărtarea de la sistemul bazat substanţial pe sesizări şi apropierea de un sistem care selectează cazurile în mod prioritar în baza impactului potenţial al acestora asupra performanţei pieţei şi consumatorului.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

12. Să identifice un mecanism eficient de schimb de informaţii cu Agenţia Achiziţii Publice şi alte instituţii cu competenţa de verificare a procedurilor de achiziţii publice, care să stabilească modalitatea de conlucrare în vederea depistării ofertelor trucate.

13. Să examineze oportunitatea modificării legislaţiei concurenţiale pentru implementarea şi a altor tipuri de metode reactive în depistarea cartelurilor.

1.6. Deşi managementul cazurilor a fost îmbunătăţit, Consiliul Concurenţei trebuie să revizuiască statutul cazurilor cu o durată de examinare extinsă.

Investigaţiile Consiliului Concurenţei pot fi foarte complexe, cu realizarea acestora pe parcursul a mai mulţi ani. Din aceste considerente, este important ca investigaţiile să fie monitorizate permanent, pentru asigurarea faptului că se merge în direcţia corectă şi că se vor obţine rezultatele scontate. Începînd cu anul 2013, Consiliul Concurenţei a implementat proceduri coerente de asigurare a calităţii investigaţiilor şi a stabilit termene procedurale pentru examinarea lor. Cu toate acestea, în vederea eficientizării managementului cazurilor, Consiliul Concurenţei trebuie să revizuiască portofoliul cazurilor cu o durată care depăşeşte 2 ani, pentru a decide asupra oportunităţii continuării acestora.

Practica internaţională nu a stabilit termene exacte pentru realizarea unei investigaţii, finalizarea cazului fiind influenţată de complexitatea acestuia, tehnicile de colectare a probelor, modalitatea de conlucrare cu părţile implicate, precum şi de alţi factori relevanţi. Cu toate acestea, se consideră că a fost asigurată utilizarea eficientă a resurselor disponibile atunci cînd durata de examinare a investigaţiei nu depăşeşte 2 ani, termen spre care tind toate autorităţile de concurenţă.

În acest context, pentru investigaţiile iniţiate şi finalizate în perioada 2011-2014, Consiliul Concurenţei demonstrează o performanţă bună, comparativ cu alte state, în 82,7% din cazuri procedurile de investigare fiind derulate în termene rezonabile. Durata de examinare a cazurilor începute şi finalizate în anii 2011-2014 este reflectată în Diagrama nr.4.

Totodată, analiza portofoliului cazurilor în examinare a relevat că 31 din cele 51 de investigaţii aflate în curs de examinare³³ au depăşit termenul de 2 ani, ce constituie 61%. Analiza detaliată a duratei investigaţiilor în examinare este prezentată în Diagrama nr.5.

___________________________

³³ Cu excepţia investigaţiilor utile pentru cercetarea pieţei.

Durata investigaţiilor reprezintă adesea motiv de îngrijorare, ţinînd cont de tendinţa de a demara în paralel mai multe cazuri şi de incapacitatea de a le finaliza rapid în condiţiile unor resurse limitate. Astfel, potrivit legii anterioare, ANPC trebuia să examineze obligatoriu cererea depusă, în condiţiile achitării taxei de examinare, ceea ce a determinat iniţierea unui număr mare de cazuri în perioada 2011-2012.

Totodată, urmare introducerii de către Consiliul Concurenţei a procedurilor de examinare preliminară a cererilor, începînd cu anul 2013, a fost îmbunătăţit procesul de selectare a cazurilor, cu reducerea esenţială a numărului investigaţiilor iniţiate la cerere. Procedura respectivă presupune respingerea cererilor care nu prezintă temeiuri rezonabile cu privire la existenţa presupuselor încălcări ale legislaţiei concurenţei şi nu ţin de competenţa autorităţii, ceea ce pe termen lung va contribui la diminuarea numărului de cazuri finalizate cu lipsa constatării încălcării. Evoluţia numărului investigaţiilor iniţiate, finalizate şi în curs de examinare este reflectată în Diagrama nr.6.

Printre cauzele care au condiţionat reducerea numărului de cazuri iniţiate şi finalizate în anii 2013-2014, pot fi menţionate suplimentar: micşorarea numărului angajaţilor care au activat în direcţiile de concurenţă, cu implicarea unora dintre aceştia în activităţi de elaborare a cadrului normativ necesar implementării legislaţiei concurenţei; tergiversarea procesului de numire în funcţie în anul 2013 a membrilor Plenului Consiliului Concurenţei. Cauzele menţionate au condiţionat şi diminuarea numărului investigaţiilor finalizate cu constatarea încălcării legislaţiei concurenţei. Dinamica încălcărilor depistate de către ANPC şi Consiliul Concurenţei în perioada 2011-2014 este prezentată în Diagrama nr.7.

Datele prezentate în diagramă relevă că, în perioada de referinţă, CA al ANPC şi Plenul Consiliului Concurenţei au adoptat 135 de hotărîri şi decizii, dintre care: 70 au vizat încetarea investigaţiilor din cauza lipsei încălcării legislaţiei concurenţei, 55 au identificat acţiunile agenţilor economici sau autorităţilor publice ca fiind incompatibile cu legislaţia concurenţei, iar 10 au vizat recomandări de modificare a cadrului legislativ, stabilirea poziţiei dominante sau autorizarea concentrărilor economice.

În vederea asigurării unui management eficient al cazurilor, bunele practici³⁴ recomandă implementarea procedurilor permanente de reexaminare a cazurilor, în vederea aprecierii oportunităţii de continuare sau încetare a acestora la o etapă incipientă.

___________________________

³⁴ http://ec.europa.eu/competition/publications/cpn/2009_2_6.pdf.

Din cele 70 de investigaţii finalizate cu lipsa constatării încălcării în perioada 2011-2014, 67,1% au fost iniţiate la cerere de către CA al ANPC. Conform cerinţelor legii anterioare, examinarea cererilor era obligatorie, fapt care nu permitea luarea în calcul a temeiului rezonabil privind existenţa presupusei încălcări a legislaţiei concurenţei. Din aceste considerente, Consiliul Concurenţei trebuie să revizuiască cazurile iniţiate la cerere, conform exigenţelor legii anterioare, pentru a examina oportunitatea continuării acestora.

Totodată, se relevă că sistemul de management al cazurilor, implementat de către ANPC, se caracteriza prin următoarele deficienţe: lipsa unor termene procedurale în examinarea cazurilor; lipsa cerinţei privind elaborarea planului de acţiuni al investigaţiei; participarea juristului în cadrul investigaţiei doar prin avizarea documentelor; formarea echipelor de investigare din 1-2 persoane; fluctuaţia ridicată a personalului; lipsa unor proceduri clare de asigurare a calităţii; solicitarea informaţiilor prioritar prin intermediul corespondenţei; numărul relativ mare de cazuri per angajat.

Imperfecţiunile legii anterioare şi lipsa unor proceduri clare de asigurare a calităţii au condiţionat o cotă relativ redusă de menţinere de către instanţele de judecată a hotărîrilor CA al ANPC adoptate în perioada 2011-2012, comparativ cu situaţia altor autorităţi de concurenţă. În acest sens, în perioada analizată, rata de menţinere irevocabilă a deciziilor autorităţii de concurenţă din Bulgaria a constituit în medie 80%³⁵, ale Consiliului de Concurenţă din România – 92%³⁶, iar în cazul ANPC – 59%. Analiza comparativă a ponderii deciziilor irevocabile prin care au fost menţinute deciziile autorităţilor de concurenţă este reflectată în Diagrama nr.8.

___________________________

³⁵ Rapoartele de activitate ale Consiliului Concurenţei din Bulgaria (http://www.cpc.bg/General/Publications.aspx).

³⁶ http://www.consiliulconcurentei.ro/uploads/docs/items/id9160/raport_anual_ro_2013.pdf.

Motivele pentru care instanţele de judecată au anulat hotărîrile ANPC sînt diverse, după cum urmează: în 36% de cazuri instanţa a considerat că nu au fost prezentate probe suficiente, respectiv, în 15% – calificarea juridică a cazului a fost stabilită incorect, în 14% – instanţa a invocat constatarea unor fapte a căror verificare nu ţine de competenţa autorităţii de concurenţă, în 14% – instanţa a invocat lipsa cadrului legal care să stabilească cuantumul amenzilor, iar în 21% – motivele au vizat identificarea incorectă a subiectului prescripţiei, nerespectarea metodologiei privind stabilirea poziţiei dominante pe piaţă sau lipsa subiectului de drept pentru realizarea investigaţiei.

Urmare adoptării Legii concurenţei şi aprobării Regulamentului intern³⁷, managementul cazurilor a fost îmbunătăţit substanţial. În acest sens, a fost introdusă etapa de examinare preliminară a cererilor; elaborarea documentelor de planificare a investigaţiei; au fost stabilite termenele procedurale în cadrul investigaţiei, precum şi create premise pentru participarea activă a unui angajat din Direcţia juridică la investigarea cazului.

___________________________

³⁷ Regulamentul intern al Consiliului Concurenţei, aprobat prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr.123-P din 15.07.2013, cu modificările ulterioare.

Astfel, respectivele proceduri de asigurare a calităţii şi prevederile noului cadru legal al concurenţei au contribuit la menţinerea integrală a deciziilor Plenului Consiliului Concurenţei. În acest sens, o decizie emisă în anul 2013 de către Plenul Consiliului Concurenţei a fost menţinută irevocabil de către instanţa de judecată.

Totodată, misiunea de audit semnalează şi unele rezerve în derularea procesului de investigare, constatînd, în unele cazuri examinate potrivit procedurii aprobate, că nu a fost asigurat un management eficient. Deşi planurile de investigaţie stabilesc termenele aferente etapelor de investigare, acestea nu definesc concret ce informaţii urmează a fi solicitate, metodologia aplicată, abordarea cazului şi ce tehnici de colectare a probelor ar fi mai potrivite pentru obţinerea datelor în termene rezonabile. Astfel, nestabilirea clară a abordării cazului poate determina inconsecvenţa examinării acestuia şi prelungirea termenului de investigare. În acest sens, în 2 cazuri examinate, datorită lipsei unei abordări clare, s-a constatat inconsecvenţă în examinarea investigaţiilor.

Misiunea de audit relevă că un factor esenţial care poate contribui la perfecţionarea calităţii actului judiciar este instruirea judecătorilor în domeniul concurenţei. Deşi în anul 2012, cu suportul experţilor în cadrul Proiectului Twinning, a fost organizată o activitate de instruire în domeniul concurenţei şi ajutorului de stat, nu toţi judecătorii au beneficiat de instruiri în domeniul implementării politicilor concurenţiale.

Generalizînd cele expuse, se poate concluziona că, pînă la adoptarea în anul 2013 a Regulamentului intern al Consiliului Concurenţei, nu au existat proceduri scrise de asigurare a calităţii şi managementului cazurilor, ceea ce a condiţionat o rată relativ scăzută de menţinere în instanţă a hotărîrilor CA al ANPC, comparativ cu instituţiile similare din alte state. De asemenea, lipsa unor termene procedurale şi numărul mare de cazuri per angajat au afectat, în unele cazuri, finalizarea investigaţiilor în termene rezonabile. Urmare adoptării Legii concurenţei şi a procedurilor interne, managementul cazurilor s-a îmbunătăţit semnificativ, ceea ce a determinat menţinerea integrală a deciziilor Consiliului Concurenţei în instanţa de judecată. Totodată, auditul sesizează necesitatea revizuirii statutului cazurilor iniţiate la cerere conform procedurii anterioare, precum şi acordarea unei atenţii sporite etapei de planificare a investigaţiilor.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

14. Să creeze o bază de date, cu sistematizarea electronică a practicii decizionale a instituţiei, sub forma unui registru de accesare comună pentru personalul implicat în activităţile de control, şi să asigure instruiri privind deficienţele depistate în examinarea cazurilor care nu au fost susţinute de instanţele judiciare, în vederea evitării acestora pe viitor.

15. Să examineze oportunitatea revizuirii statutului investigaţiilor iniţiate la cerere conform Legii cu privire la protecţia concurenţei, în funcţie de probele anexate la dosar, cu respectarea procedurilor prevăzute de legislaţia în vigoare.

16. Să asigure elaborarea mai detaliată a planului de acţiuni al investigaţiei, cu descrierea concretă a documentelor ce trebuie solicitate iniţial, stabilirea tehnicilor de colectare a probelor şi abordării în examinarea cazului.

17. Să perfecţioneze programul de evidenţă a timpului prevăzut pentru examinarea cazurilor, în scopul facilitării deciziilor de desemnare a raportorilor şi de repartizare a sarcinilor în cadrul investigaţiilor.

1.7. Sistemul de monitorizare a executării prescripţiilor urmează a fi perfecţionat.

Conform prevederilor legale³⁸, Consiliul Concurenţei are atribuţia de a emite prescripţii. Prin prescripţii se dispun măsuri interimare, se obligă autorităţile administraţiei publice, precum şi persoanele asimilate autorităţilor publice, să înceteze încălcarea legii şi/sau să înlăture efectele negative aduse prin încălcarea legii, inclusiv să abroge sau să modifice un act normativ sau un act individual, să efectueze anumite acţiuni sau să se abţină de la efectuarea lor. Consiliul Concurenţei este responsabil de monitorizarea executării prescripţiilor. Cu toate acestea, registrul creat pentru ţinerea evidenţei prescripţiilor nu este completat corespunzător, ceea ce afectează eficacitatea eforturilor de monitorizare a executării acestora.

___________________________

³⁸ Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

În perioada anilor 2011-2014, autoritatea responsabilă de asigurarea aplicării şi respectării legislaţiei în domeniul concurenţei a emis 50 de prescripţii pentru executare de către agenţii economici şi autorităţile administraţiei publice. Se relevă că numai 23 de prescripţii din cele 50 emise se regăsesc în registre şi pentru acestea sînt indicate informaţii ce vizează numărul prescripţiei şi data emiterii, dar nu şi privind rezultatul executării lor. Auditul a constatat că, din cele 50 de prescripţii emise, 21 de prescripţii au fost executate, 2 prescripţii - executate parţial, 14 - anulate în instanţa de judecată, 4 - sînt în proces de judecată, 3 - n-au fost executate, iar în 6 cazuri Consiliul Concurenţei nu dispune de informaţii aferente executării acestora, termenul de executare a lor fiind expirat. Totodată, 14,3% din numărul total al prescripţiilor executate au fost scoase de la control în bază angajamentelor asumate, fără a fi verificate măsurile întreprinse efectiv, ceea ce compromite eficienţa în asigurarea măsurilor aplicate de către Consiliul Concurenţei.

Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.183 din 11.07.2012 şi a Regulamentului intern, se atestă o îmbunătăţire a procedurii de monitorizare a executării prescripţiilor. În acest sens, exemplificăm că: persoanele vizate au fost responsabilizate de a informa Consiliul Concurenţei despre măsurile întreprinse în vederea executării deciziei şi de a prezenta documente confirmative; urmărirea executării prescripţiilor a fost pusă în sarcina raportorului pentru fiecare caz în parte, dacă nu a fost desemnată o altă persoană în acest sens; a fost prevăzută executarea silită a deciziilor Plenului Consiliului Concurenţei prin intermediul Ministerului Finanţelor; s-a stabilit obligativitatea adresării în instanţa de judecată a Consiliului Concurenţei în termen de 6 luni de la data expirării perioadei prevăzute în decizie; au fost introduse prevederi ce vizează amenzile cu titlu cominatoriu pentru neexecutarea prescripţiilor. Cu toate acestea, lipsa evidenţei centralizate a informaţiilor cu privire la executarea prescripţiilor în condiţiile unei fluctuaţii înalte a personalului afectează eficienţa monitorizării procesului de executare a lor.

Inexistenţa unor reglementări clare şi specifice cu privire la procesele de monitorizare a executării prescripţiilor şi scoaterea acestora de la control s-a materializat în lipsa informaţiilor privind statutul executării a 12% din numărul total de prescripţii emise în perioada anilor 2011-2014, cu modificarea statutului acestora în lipsa unor acte confirmative. Deşi au fost îmbunătăţite esenţial procedurile de monitorizare, persistă unele puncte slabe în procesul de urmărire a executării prescripţiilor, care rămîn a fi neînlăturate, şi anume: lipsa evidenţei corespunzătoare a executării prescripţiilor, precum şi scoaterea acestora de la control în baza angajamentelor asumate, fără a fi verificată executarea efectivă.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

18. Să reglementeze în modul corespunzător procesul de monitorizare a executării prescripţiilor emise de către Consiliul Concurenţei.

19. Să instituie un registru generalizator per instituţie, care va include şi va sistematiza informaţii aferente prescripţiilor emise, cu indicarea termenelor de executare, persoanelor vizate şi a celor responsabile din cadrul Consiliului Concurenţei, precum şi a statutului prescripţiilor (executat/neexecutat).

20. Să asigure monitorizarea permanentă a registrului generalizator, cu raportarea periodică către preşedintele Consiliului Concurenţei a situaţiei ce vizează executarea prescripţiilor cu termen scadent.

1.8. Necesită a fi identificat un mecanism fiabil de avizare obligatorie a proiectelor de acte normative ce pot influenţa mediul concurenţial.

Pentru realizarea misiunii atribuite, Consiliul Concurenţei dispune de instrumente ex-ante ce vizează acordarea suportului de către Guvern şi Parlament, prin consultarea şi avizarea proiectelor de acte legislative şi normative care ar putea afecta mediul concurenţial. Deşi, în conformitate cu prevederile legislaţiei³⁹, AAP transmit Consiliului Concurenţei spre avizare proiectele de acte legislative şi normative care pot avea impact anticoncurenţial, au fost depistate cazuri de nerespectare de către autorii proiectelor a procedurii de avizare. Lipsa unui mecanism fiabil de avizare obligatorie a proiectelor de acte legislative şi normative nu va permite realizarea adecvată a funcţiilor de avizare, în scopul limitării barierelor de intrare pe piaţă, evaluării premiselor pentru favorizarea unor practici anticoncurenţiale şi prevenirii efectelor negative ale acestora.

___________________________

³⁹ Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

Generalizînd cele expuse la obiectivul dat, se concluzionează că Consiliul Concurenţei a depus eforturi majore pentru a îmbunătăţi regimul concurenţial. Cu toate acestea, lipsa valorilor-ţintă pentru indicatorii formulaţi în documentul de dezvoltare strategică şi corelarea insuficientă cu politicile naţionale au condiţionat dificultăţi în evaluarea, raportarea şi monitorizarea rezultatelor obţinute. Totodată, misiunea de audit relevă că este necesară implementarea unui sistem care să asigure selectarea cazurilor cu un impact semnificativ pentru performanţa pieţelor şi societate. Deşi au fost iniţiate unele măsuri, în perioada analizată, nu s-a făcut un studiu complex asupra barierelor existente în realizarea unei concurenţe sănătoase, iar determinarea domeniilor ce urmau a fi cercetate s-a efectuat în dependenţă de interesul public major, fără a utiliza factori de risc. Implementarea legislaţiei şi a procedurilor noi a contribuit la îmbunătăţirea managementului cazurilor, însă Consiliul Concurenţei ar trebui să acorde o atenţie sporită etapei de planificare a investigaţiilor şi procesului de monitorizare a prescripţiilor. Neimplementarea corespunzătoare a aspectelor menţionate poate afecta eficienţa autorităţii în realizarea funcţiilor sale.

II. UTILIZEAZĂ CONSILIUL CONCURENŢEI ÎN MOD EFICIENT ŞI ÎN CONDIŢII

DE ECONOMICITATE RESURSELE SALE PENTRU MAXIMIZAREA

 IMPACTULUI ACTIVITĂŢILOR DE PREVENIRE ŞI COMBATERE

A PRACTICILOR ANTICONCURENŢIALE?

2.1. Sistemul de management financiar şi control nu este implementat corespunzător.

Managerul Consiliului Concurenţei este responsabil de implementarea sistemului de management financiar şi control. Cu toate că este interesat de implementarea procedeelor moderne de gestionare a proceselor operaţionale, Consiliul Concurenţei nu a implementat o serie de cerinţe obligatorii privind sistemul de management financiar şi control intern. Pînă cînd Consiliul Concurenţei nu va întreprinde acţiuni de implementare a sistemului MFC, operaţiunile instituţiei sînt mai vulnerabile faţă de irosire şi abuz.

Evaluarea riscurilor nu a fost realizată şi nici elaborat Registrul riscurilor.

Conform cadrului legal⁴⁰, managerul entităţii publice şi managerii operaţionali identifică, evaluează, înregistrează şi monitorizează sistematic riscurile ce pot afecta îndeplinirea obiectivelor şi realizarea performanţelor planificate, precum şi elaborează măsuri de diminuare a probabilităţii riscurilor şi/sau a impactului acestora. Echipa de audit evidenţiază interesul sporit al managementului instituţiei pentru implementarea procedeelor moderne de gestionare a proceselor operaţionale în cadrul Consiliului Concurenţei. În acest sens, conducerea Consiliului Concurenţei a descris principalele procese operaţionale în cadrul direcţiilor prioritare ale instituţiei, cu identificarea circuitelor documentare, a responsabililor implicaţi, precum şi a termenelor de iniţiere, realizare, monitorizare şi raportare a activităţilor aferente fiecărui proces. Cu toate că în planul de acţiuni pe anul 2014 au fost stabilite acţiuni cu privire la identificarea şi evaluarea riscurilor aferente obiectivelor operaţionale din cadrul Consiliului Concurenţei, acestea n-au fost realizate. Astfel, activităţile aferente achiziţiilor, remunerării muncii, inclusiv cele de control, de evaluare şi monitorizare sistemică a riscurilor nu sînt definite şi descrise, iar Registrul riscurilor nu a fost elaborat. Unele carenţe şi neconformităţi constatate în cadrul auditului şi expuse în prezentul Raport sînt consecinţe ale neimplementării depline a sistemului de management financiar şi control.

___________________________

⁴⁰ Legea privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010.

Consiliul Concurenţei nu a emis Declaraţia privind buna guvernare pentru anul 2013.

Conducerea Consiliului Concurenţei este responsabilă⁴¹ de implementarea sistemului de management financiar şi control, aprecierea gradului de conformitate a acestuia cu cadrul normativ în domeniu, elaborarea Raportului privind organizarea şi funcţionarea sistemului de management financiar şi control, precum şi de emiterea Declaraţiei privind buna guvernare. Managerul entităţii publice este obligat ca în rezultatul autoevaluării să aprecieze organizarea sistemului de management financiar şi control şi să emită anual o declaraţie privind buna guvernare. În acest sens, Consiliul Concurenţei nu se aliniază standardelor de bună guvernare. Astfel, Consiliul Concurenţei nu dispune de proceduri formalizate cu privire la controlul intern, n-au fost identificate şi evaluate riscurile, cu stabilirea activităţilor pentru gestionarea riscurilor aferente obiectivelor operaţionale pentru toate domeniile de activitate, şi nu a fost emisă Declaraţia privind buna guvernare pentru anul 2013, obligatorie în cadrul implementării MFC. Implementarea necorespunzătoare a standardelor de bună guvernare ar putea influenţa realizarea misiunii, obiectivelor strategice şi obiectivelor operaţionale ale Consiliului Concurenţei.

___________________________

⁴¹ Legea privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010; Ordinul Ministerului Finanţelor nr.49 din 26.04.2012 “Cu privire la aprobarea Regulamentului privind evaluarea, raportarea sistemului de management financiar şi control şi emiterea declaraţiei privind buna guvernare”.

Auditul intern nu funcţionează în modul corespunzător.

La sfîrşitul anului 2013, Consiliul Concurenţei a creat Serviciul de audit intern, cu angajarea unei persoane. Auditul a constatat unele deficienţe în activitatea Serviciului audit intern referitor la planificarea curentă şi strategică, precum şi în activitatea nemijlocită a acestuia, care se exprimă prin următoarele:

• carta de audit intern a fost elaborată cu întîrziere, aceasta fiind aprobată pe parcursul misiunii de audit;

• nu a fost elaborat un Plan strategic al activităţii de audit intern pentru perioada anilor 2015 – 2017;

• auditorul intern nu şi-a planificat şi nu a realizat nici o misiune de audit din momentul creării unităţii de audit;

• auditorul intern a realizat o serie de sarcini/atribuţii operaţionale delegate de conducere, care sînt incompatibile cu statutul şi atribuţiile auditorului intern;

• începînd cu anul 2015, funcţia de auditor intern este vacantă, deoarece auditorul intern a întrerupt raporturile de muncă în acest domeniu, fiind numit într-o altă funcţie în cadrul Consiliului Concurenţei.

Echipa de audit consideră că cauzele eşecului creării unui serviciu de audit intern funcţional în oricare entitate publică (inclusiv Consiliul Concurenţei), capabil să ofere managerilor asigurare şi consultanţă în vederea îmbunătăţirii activităţii entităţii publice, sînt diverse şi nu pot fi rezumate doar la lipsa experienţei în domeniul auditului intern. Chiar dacă în funcţia auditorului intern uneori sînt angajate persoane fără experienţă în domeniul auditului intern, dar înţeleg contextul şi mediul de control în care vor activa, acestea depun eforturi la executarea funcţiei în strictă conformitate cu Legea nr.229 din 23.09.2010 şi Standardele Naţionale de Audit Intern. Auditorii interni respectivi ajută cu siguranţă entitatea publică în atingerea obiectivelor sale. Întru susţinerea acestei afirmaţii, aducem următorul exemplu.

Echipa de audit a efectuat o cercetare pentru perioada anului 2013, analizînd entităţile publice care dispun de o singură unitate de audit intern cu o experienţă nesemnificativă de muncă în domeniul auditului, şi a constatat că există bune practici în acest sens. Reieşind din informaţia prezentată în Tabelul nr.4, chiar şi în lipsa experienţei, auditorii interni din şase entităţi publice au realizat cel puţin o misiune de audit intern.

Un impediment substanţial al consolidării funcţionalităţii auditului intern este perceperea greşită de către managementul instituţiei a mandatului şi atribuţiilor auditorului intern, acestuia fiindu-i delegate sarcini şi atribuţii improprii funcţiei deţinute, care-i pot compromite independenţa şi afecta imparţialitatea la efectuarea misiunilor de audit intern în domeniul contabilităţii, resurselor umane etc. Această situaţie este valabilă şi pentru Consiliul Concurenţei. Echipa de audit a constatat că, auditorului intern i s-a atribuit calitatea de membru al mai multor comisii şi grupuri de lucru⁴², prin ce au fost încălcate prevederile legale⁴³ privind următoarea restricţie: conducătorul şi personalul unităţii de audit intern nu au dreptul să realizeze sarcini operaţionale ale entităţii publice.

___________________________

⁴² Membru al echipei de investigaţii, membru al Comisiei de primire cu titlu gratuit a bunului imobil, membru al Comisiei de inventariere.

⁴³ Legea privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010.

Reieşind din cele expuse, auditul relevă că conducerea Consiliului Concurenţei este preocupată de organizarea unui sistem de management financiar şi control intern, însă pînă la momentul actual nu a reuşit să dezvolte şi să consolideze sistemul de control financiar public intern la nivelul prevăzut de Legea nr.229 din 23.09.2010. Deşi probele de audit obţinute denotă că unele procese operaţionale ce vizează domeniul activităţii de bază a entităţii sînt descrise şi includ suficiente controale interne, asemenea afirmaţie nu poate fi oferită altor activităţi operaţionale generatoare de neregularităţi. Astfel, au fost constatate unele carenţe ce afectează procesele de planificare şi bună gestionare a mijloacelor publice, precum şi alte probleme, care vor fi expuse în continuare. Cauza principală a acestor neconformităţi este preocuparea secundară a managementului faţă de implementarea MFC în activităţile operaţionale aferente proceselor bugetare, financiare şi de personal.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

21. Să întreprindă măsuri rezultative privind dezvoltarea şi consolidarea unui sistem de MFC care să cuprindă toate activităţile şi procesele instituţionale, inclusiv să evalueze riscurile în conformitate cu cerinţele sistemului MFC şi să elaboreze Registrul riscurilor.

22. Să emită Declaraţia privind buna guvernare conform cerinţelor Legii privind controlul financiar public intern.

23. Să angajeze un auditor intern şi să se asigure că activitatea acestuia corespunde prevederilor Legii nr.229 din 23.09.2010 şi Standardelor Naţionale de Audit Intern.

2.2. Ambiguităţile cadrului legal şi normativ care abordează prevederi aferente statutului, structurii şi finanţării Consiliului Concurenţei conduc la multiple incertitudini, decizii şi acţiuni nefaste, cu impact negativ asupra eficienţei utilizării banului public.

Potrivit Legii concurenţei, Consiliul Concurenţei este o autoritate publică autonomă, responsabilă faţă de Parlament. Bugetul instituţiei pe anul următor, cu limita numărului de unităţi de personal şi schema de încadrare, se aprobă de către Parlament, ulterior fiind remis Guvernului pentru includerea acestuia în proiectul Legii bugetului pe anul următor, prin ce se asigură independenţa şi autonomia financiară a autorităţii. Totodată, se atestă că conducerea (membrii Plenului) exercită funcţii de demnitate publică, iar personalul de specialitate al instituţiei cade sub incidenţa Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public. Prin urmare, prevederile Legii cu privire la statutul persoanelor cu funcţii de demnitate publică, Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, precum şi ale altor acte normative de punere în aplicare a acestor legi urmează a fi respectate cu stricteţe de către Consiliul Concurenţei.

Statutul personalului Consiliului Concurenţei impune respectarea recomandărilor clare şi exigente faţă de statul de personal şi schema de încadrare a instituţiei publice.

Luînd în calcul faptul că politica statului în domeniul serviciului public este unică pentru toţi funcţionarii publici, Cancelaria de Stat recomandă completarea şi avizarea statului de personal atît pentru AAPC, AAPL, cît şi pentru autorităţile publice autonome. Respectarea de către toate autorităţile publice ale statului a recomandărilor metodice privind “Completarea şi avizarea statelor de personal” este monitorizată cu stricteţe de către Cancelaria de Stat. Statul de personal se aprobă de către conducătorul autorităţii publice, ulterior fiind expediat pentru avizare Cancelariei de Stat. Statul de personal devine valabil doar după avizarea şi, respectiv, înregistrarea acestuia la Cancelaria de Stat.

Auditul a constatat că Consiliul Concurenţei a activat pe parcursul anului 2014 în baza statului de personal şi schemelor de încadrare neavizate şi nerecunoscute de către Cancelaria de Stat şi Ministerul Finanţelor. Cauza acestei situaţii se datorează faptului că Consiliul Concurenţei n-a coordonat cu Cancelaria de Stat majorarea numărului-limită de unităţi de personal şi schema de încadrare pînă la adoptarea de către Parlament, deoarece acestea nu corespundeau integral prevederilor Legii nr.155 din 21.07.2011⁴⁴. La rîndul său, Ministerul Finanţelor nu a susţinut proiectul Hotărîrii Parlamentului prin care urma să fie aprobat efectivul-limită de personal şi schema de încadrare a Consiliului Concurenţei. Principala obiecţie enunţată a fost majorarea nejustificată a numărului personalului de suport (subdiviziunile responsabile de finanţe şi evidenţa contabilă, relaţii cu publicul, secretariat) în detrimentul alocării de unităţi suplimentare subdiviziunilor implicate în activitatea de investigaţie.

___________________________

⁴⁴ Legea nr.155 din 21.07.2011 “Pentru aprobarea Clasificatorului unic al funcţiilor publice.”

Parlamentul, prin Hotărîrea nr.278 din 21.11.2013⁴⁵, a aprobat numărul-limită de unităţi de personal (132 de unităţi pentru viitor, totodată stabilind că numărul mediu de unităţi pentru anul 2014 nu va depăşi cifra de 80) şi schema de încadrare a Consiliului Concurenţei, însă acestea contravin prevederilor Legii nr.158 din 04.07.2008⁴⁶ şi ale Legii nr.155 din 21.07.2011, motiv pentru care Cancelaria de Stat a refuzat să avizeze pozitiv statul de personal, iar Ministerul Finanţelor – să înregistreze schema de încadrare, aprobate de Parlament. La originea acestor refuzuri au stat necorespunderea unor funcţii incluse în statele de personal deja aprobate cu prevederile Clasificatorului unic al funcţiei publice, atribuirea neîntemeiată a unor funcţii la categoria funcţiilor care cad sub incidenţa Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public, precum şi majorarea numărului personalului de suport.

___________________________

⁴⁵ Hotărîrea Parlamentului Republicii Moldova nr.278 din 21.11.2013 “Privind aprobarea numărului-limită de unităţi de personal şi a schemei de încadrare a Consiliului Concurenţei”.

⁴⁶ Legea nr.158 din 04.07.2008 “ Cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”.

În concluzie, echipa de audit scoate în evidenţă faptul creării unei situaţii de confruntare, bazată pe ambiguităţi legale, care implicit conduc la nereguli şi disfuncţionalităţi aferente proceselor de bugetare, alocare şi utilizare a mijloacelor publice. Pe de o parte, Consiliul Concurenţei susţine şi respectă selectiv prevederile cadrului normativ-legal aferent domeniului vizat, argumentîndu-şi poziţia cu articolele respective din Legea concurenţei (autonomie, raportare către Parlament, independenţă în activitate etc.) şi Hotărîrea Parlamentului nr.278 din 21.11.2013, totodată făcînd abstracţie de la alte prevederi care impun respectarea regulilor unice pentru serviciul public. Pe de altă parte, Guvernul (Cancelaria de Stat şi Ministerul Finanţelor), bazîndu-se şi pe prevederile Legii concurenţei, care definesc statutul personalului Consiliului Concurenţei (funcţii de demnitate publică şi funcţionari publici), precum şi ţinînd cont de faptul că Legile nr.158 din 04.07.2008 şi nr.155 din 21.07.2011 nu prevăd excepţii pentru instituţiile autonome/independente, iar cerinţele faţă de elaborarea bugetelor proprii şi politica în domeniul remunerării muncii sînt unice pentru toate instituţiile publice, nu acceptă propuneri de buget, stat de personal şi schemă de încadrare care nu sînt conforme cerinţelor legale aplicate faţă de toate entităţile publice.

Ca efect al confruntării dintre instituţia autonomă şi Executiv, constatăm echivocul procesului de elaborare a bugetului pe anul 2014.

În iulie 2013, Consiliul Concurenţei a prezentat Ministerului Finanţelor proiectul de buget, care prevedea calculul cheltuielilor de personal necesare pentru 110 unităţi în sumă de 11,3 mil.lei (statele de personal fără organele teritoriale). Ulterior, prin Hotărîrea nr.278 din 21.11.2013, Parlamentul a indicat expres numărul mediu de 80 de unităţi pentru anul respectiv. Reieşind din faptul că schema de încadrare a Consiliului Concurenţei a fost întocmită cu abateri de la cadrul legal general aplicabil în ce priveşte statutul unor angajaţi (de exemplu: Direcţia secretariat include funcţii publice, fapt ce contravine prevederilor lit.c), alin.(3) din art.4 al Legii nr.158-XVI din 04.07.2008), la etapa elaborării bugetului de stat pe anul 2014, Ministerul Finanţelor implicit a estimat cu aproximaţie fondul de salarizare al Consiliului Concurenţei în contextul modificării structurii autorităţii şi respectării cadrului legal aplicabil serviciului public. Potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2014, în scopul asigurării funcţionalităţii instituţionale, Consiliului Concurenţei i-a fost aprobat un buget în valoare totală de 14,9 mil.lei, din care 8,2 mil.lei constituie cheltuielile de personal pentru 83 de unităţi. Pe parcursul anului 2014, Cancelaria de Stat a solicitat de nenumărate ori de la Consiliul Concurenţei întreprinderea măsurilor de revizuire şi înaintarea propunerilor de modificare a prescripţiilor Hotărîrii Parlamentului nr.278 din 21.11.2013, pentru ajustarea acestora la cadrul legal în vigoare, însă careva acţiuni în acest sens nu au fost realizate.

Managementul Consiliului Concurenţei confundă noţiunile de economii obţinute la fondul de salarizare cu alocaţii bugetare destinate remunerării muncii aferente funcţiilor vacante.

Incertitudinile şi opiniile diferite asupra statului de personal şi schemei de încadrare ale Consiliului Concurenţei, Cancelariei de Stat şi Ministerului Finanţelor, precum şi influenţa factorilor obiectivi ce ţin de lipsa spaţiilor necesare şi posibilitatea de recrutare a personalului necesar au avut impact direct asupra planificării econome şi utilizării eficiente a mijloacelor publice destinate cheltuielilor de personal. La solicitarea echipei de audit, contabilitatea Consiliului Concurenţei nu a prezentat un calcul referitor la numărul de personal pentru care a fost calculat fondul de salarizare pe anul 2014, dată fiind lipsa acestuia, cauzată de poziţiile contradictorii dintre Consiliul Concurenţei şi Ministerul Finanţelor, care au condus la procesul anevoios de bugetare menţionat. Conform explicaţiilor responsabililor din cadrul Consiliului Concurenţei, alocaţiile bugetare destinate cheltuielilor de personal au fost aprobate prin Legea bugetului de stat pe anul 2014, fără solicitarea de la Consiliul Concurenţei a informaţiilor suplimentare. Astfel, pentru anul 2014, din suma totală a alocaţiilor destinate cheltuielilor de personal în valoare de 8,2 mil. lei, pentru remunerarea muncii a 83 de unităţi au fost planificate mijloace publice în sumă de 6,5 mil. lei, dar efectiv numărul mediu al persoanelor angajate pe parcursul anului bugetar respectiv a fost de 49 de unităţi (59% din totalul unităţilor).

Beneficiind de această conjunctură, conducerea Consiliului Concurenţei a utilizat toate alocaţiile bugetare destinate remunerării muncii fără a ţine cont de principiile bunei guvernări (economie, eficienţă, răspundere etc. la utilizarea banului public). Conducerea Consiliului Concurenţei a tratat alocaţiile bugetare aferente funcţiilor vacante pe parcursul întregului an (cca 41% din numărul de personal) ca economii ale instituţiei, deşi acestea nu puteau fi considerate astfel (mijloacele economisite din fondul de retribuire a muncii se obţin din contul buletinelor de boală, concediilor din cont propriu şi funcţiilor vacante pe o perioadă de pînă la 2 săptămîni). În consecinţă, cca 2,0 mil.lei au fost utilizate neeconomic şi parţial neregulamentar la acordarea unor sporuri pentru participarea în grupuri de lucru, executarea unor lucrări de importanţă deosebită, suplimente, premii şi ajutoare materiale unice etc.

Managementul Consiliului Concurenţei trebuie să acorde mai multă atenţie îmbunătăţirii sistemelor de gestionare a proceselor bugetare, financiare şi de personal în conformitate cu principiile bunei guvernări.

Potrivit Legii nr.229 din 23.09.2010, principiile bunei guvernări sînt transparenţa şi răspunderea, economicitatea, eficienţa şi eficacitatea, legalitatea şi echitatea, etica şi integritatea în activitatea entităţii publice. Cadrul legal existent îi atribuie managerului entităţii publice răspunderea managerială pentru asigurarea principiilor bunei guvernări. Auditul a constatat că Consiliul Concurenţei trebuie să îmbunătăţească în mod semnificativ multe dintre sistemele sale de gestionare a proceselor bugetare, financiare, de personal, deoarece există slăbiciuni instituţionale în acest sens. Activităţile cotidiene aferente proceselor operaţionale la capitolele menţionate se bazează, în principal, doar pe unele principii ale bunei guvernări, în special pe legalitate, dar şi aici sînt obiecţii, ţinîndu-se cont de ambiguităţile cadrului legal descrise anterior. Managementul entităţii nu recunoaşte şi nu ia în calcul prevederile mai multor documente/acte şi norme, elaborate de către Cancelaria de Stat şi alte AAPC în conformitate cu planurile anuale ale Guvernului, al căror scop este de a unifica politicile în diverse domenii, precum şi de a ghida instituţiile publice în implementarea corectă şi eficientă a legilor şi bunelor practici care au tangenţă cu serviciul public. Opunerea managementului Consiliului Concurenţei faţă de respectarea cadrului legislativ şi normativ menţionat se bazează pe autonomia instituţiei şi independenţa acesteia faţă de Guvern, precum şi pe caracterul recomandabil al unor acte normative. Ca efect, se menţionează că Consiliul Concurenţei nu dispune de un set întreg de reglementări interne distincte, care ar aduce claritate şi transparenţă în procesul de luare a deciziilor, precum şi ar contribui la consolidarea răspunderii manageriale pentru utilizarea mijloacelor publice în condiţii de economie şi eficienţă.

2.3. Motivarea personalului se realizează în lipsa unor criterii bine definite, iar utilizarea mijloacelor publice la motivarea financiară se efectuează fără a se ţine cont de principiile bunei guvernări.

Motivarea personalului reprezintă un set de măsuri de stimulare profesională care orientează şi dirijează comportamentul angajaţilor prin satisfacerea anumitor necesităţi. Implementarea unui sistem motivaţional inechitabil conduce la aprecierea incorectă a aportului angajaţilor la realizarea obiectivelor instituţionale şi poate condiţiona scăderea performanţelor. În acest sens, se relevă că Consiliul Concurenţei nu dispune de un Regulament cu privire la premiere, acordarea ajutorului material unic şi stabilirea sporurilor la salariu, care ar prevedea expres modul, criteriile, mărimea şi termenele de premiere. Conducerea Consiliului Concurenţei consideră că instituţia nu are nevoie de un asemenea regulament, deoarece această cerinţă nu se regăseşte în lege, iar normele Cancelariei de Stat şi ale MMPSF poartă un caracter recomandabil. Misiunea de audit scoate în evidenţă faptul că, potrivit bunelor practici de management, lipsa unor reglementări distincte şi proceduri clare privind acordarea premiilor şi suplimentelor salariale sporesc riscul de fraudă, risipă şi abuz.

În cadrul auditului a fost verificată modalitatea stabilirii treptelor de salarizare şi motivării financiare a personalului Consiliului Concurenţei, constatîndu-se mai multe obiecţii şi nereguli, după cum urmează:

√ La stabilirea treptelor de salarizare a angajaţilor Consiliului Concurenţei nu s-a ţinut cont de recomandările MMPSF, ceea ce a determinat efectuarea în anul 2014 a cheltuielilor bugetare suplimentare în sumă de 27, 2 mii lei.

√ Perceperea alocaţiilor bugetare aferente funcţiilor vacante pe parcursul întregului an bugetar ca economii la remunerarea muncii a condus la decizii manageriale care contravin principiilor de răspundere, economicitate, eficienţă şi echitate. Premiile unice au fost stabilite diferenţiat, fără fundamentarea cuantumului premiului per angajat, precum şi în lipsa notei de serviciu a contabilului-şef al Consiliului Concurenţei privind suma reală a economiei fondului de retribuire a muncii la momentul acordării premiului. Astfel, pe parcursul anilor 2013-2014, tuturor angajaţilor le-au fost acordate cîte 2 premii unice pentru zilele profesionale “ziua economistului” şi “ziua juristului”, deşi unii au studii doar în domeniul juridic, iar alţii – doar în domeniul economic. Tot personalul Consiliului Concurenţei a mai beneficiat şi de premii cu ocazia “ zilei funcţionarului public”, inclusiv persoanele care deţin funcţii de demnitate publică, acestora fiindu-le achitate mijloace în sumă totală de 56,7 mii lei. Membrii Plenului Consiliului Concurenţei au mai beneficiat de un premiu unic, acordat cu ocazia “zilei concurenţei”. Totodată, întregului efectiv al Consiliului Concurenţei, inclusiv bărbaţilor, a fost acordat diferenţiat, fără argumentarea cuantumului premiului pentru fiecare angajat, un premiu unic în legătură cu sărbătoarea de “8 martie”.

√ Conform art.8 din Legea nr.355-VIII din 23.12.2005⁴⁷, persoanele care deţin funcţii de demnitate publică beneficiază de un ajutor material în mărimea unui salariu mediu lunar. Misiunea de audit atestă că, în perioada anilor 2013-2014, membrilor Plenului Consiliului Concurenţei le-a fost acordat neregulamentar un al doilea ajutor material unic în sumă totală de 66,8 mii lei. De asemenea, se menţionează lipsa unor criterii uniforme şi clare care ar indica modul, mărimea şi condiţiile de acordare a ajutorului material, fiind evidenţiat faptul de acordare diferenţiată în anul 2013 a unui ajutor material unic.

___________________________

⁴⁷ Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar nr.355-XVI din 23.12.2005.

√ Pe parcursul anului 2014, membrilor mai multor grupuri de lucru şi comisii, în afară de salariul de funcţie şi 8 premii unice, le-au mai fost achitate de la 2 pînă la 4 premii unice şi/sau suplimente în sumă totală de 181,8 mii lei.

√ Referitor la plăţile pentru munca suplimentară, auditul menţionează că Consiliul Concurenţei nu dispune de reglementări interne cu privire la modul de acordare a acestora. Pe parcursul anilor 2013-2014, un grup de angajaţi, inclusiv cu funcţii de conducere şi de demnitate publică, au beneficiat de remunerarea muncii prestate în zilele de repaus (pentru care se achită dublu), fără a se indica pentru ce activităţi, achitîndu-li-se plăţi salariale în mărime de 127,7 mii lei, orele de muncă suplimentare fiind o consecinţă a nesuplinirii posturilor vacante.

Reieşind din cele expuse, crearea unei situaţii de confruntare, bazată pe ambiguităţi legale, a condus la unele nereguli şi disfuncţionalităţi aferente proceselor de bugetare, alocare şi utilizare a mijloacelor publice, ceea ce a condiţionat distribuirea integrală a alocaţiilor bugetare destinate salarizării, formate în anul 2014 din contul funcţiilor vacante, în mărime de 2,0 mil. lei, între angajaţi pentru achitarea diferitor sporuri, premii şi suplimente. Misiunea de audit denotă că Consiliul Concurenţei nu dispune de o politică de motivare a personalului, care să stabilească un mecanism echitabil de stimulare a angajaţilor, nefiind elaborate proceduri scrise cu privire la condiţiile de acordare a sporurilor şi premiilor.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

24. Să elaboreze politici şi proceduri distincte şi complete care să reglementeze utilizarea surselor financiare pentru acordarea premiilor şi ajutoarelor materiale, cu specificarea condiţiilor pentru utilizarea plăţilor respective, criteriilor de eligibilitate, tipurilor de premii şi mărimii plăţilor, precum şi modalitatea de efectuare a plăţilor şi documentele justificative necesare, care să corespundă prevederilor legale în vigoare.

2.4. Unele proceduri de personal trebuie implementate conform cadrului normativ.

Consiliul Concurenţei a sporit semnificativ efectivul şi va mai continua să-l sporească în viitorul apropiat. Implementarea unor procese adecvate de recrutare, instruire, integrare şi evaluare a performanţelor este esenţială în vederea asigurării Consiliului Concurenţei cu un personal calificat. Ţinînd cont de importanţa resurselor umane calificate pentru activitatea Consiliului Concurenţei, auditul şi-a propus să evalueze procesele menţionate.

Nu a fost asigurată integral aplicarea prevederilor normative la desfăşurarea concursului pentru ocuparea funcţiilor publice vacante.

În contextul reorganizării structurale, în decembrie 2013, Consiliul Concurenţei a organizat un concurs de ocupare a funcţiilor publice, în urma căruia au fost ocupate 46 de funcţii. Regulamentul cu privire la ocuparea funcţiei publice prin concurs⁴⁸ stabileşte cerinţe obligatorii în ce priveşte modul de desfăşurare a concursului, pentru selectarea celor mai competente persoane. Echipa de audit a examinat integral 126 de lucrări pentru proba scrisă şi a constatat unele cazuri de evaluare neuniformă a candidaţilor:

___________________________

⁴⁸ Regulamentul cu privire la ocuparea funcţiei publice prin concurs, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.201 din 11.03.2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158-XVI din 04.07.2008.

√ În 6 cazuri (5%) s-a constatat nerespectarea cerinţei ca toţi candidaţii la ocuparea uneia şi aceleiaşi funcţii publice să îndeplinească aceeaşi variantă de lucrare.

√ În 19 cazuri pentru aceleaşi subiecte din testul-grilă răspunsurile au fost evaluate diferenţiat.

√ În 4 cazuri răspunsurile la subiectele din testul-grilă au fost notate cu 1 punct, deşi punctajul acordat în restul cazurilor a fost de 0 sau 2.

S-au constatat unele deficienţe în controlul intern al entităţii aferente procesului de organizare a concursului. În acest sens, se relevă următoarele:

√ lipsa listelor de întrebări de bază utilizate în cadrul interviului în dosarele aferente concursului.

√ Pentru 13 din 51 de funcţii, un evaluator nu a îndeplinit integral Tabelul de înregistrare a rezultatelor probei scrise la funcţia publică vacantă.

Consiliul Concurenţei trebuie să elaboreze o strategie de dezvoltare a resurselor

umane şi să planifice activităţile de instruire în baza necesităţilor individuale.

Autoritatea a angajat un număr semnificativ de personal nou la începutul anului 2014. Pe parcursul perioadei auditate, Consiliul Concurenţei a întreprins măsuri active în domeniul creşterii calificării personalului, dar aceste eforturi au fost subminate de fluctuaţia mare a personalului. În vederea consolidării rezultatelor obţinute şi creşterii capacităţii instituţiei de a se asigura cu un personal calificat, este necesară o abordare mai clară şi coerentă în vederea consolidării eforturilor în domeniul dezvoltării profesionale.

Deşi în PDS s-a specificat necesitatea elaborării unei strategii de instruire sau a unui plan de acţiuni, aceasta nu s-a efectuat. Un exemplu de bună practică în domeniul dezvoltării profesionale este Strategia de instruire a funcţionarilor publici din cadrul Secretariatului Parlamentului⁴⁹. O astfel de strategie este deosebit de importantă în situaţia angajării unui număr mare de funcţionari, precum şi în condiţiile unei fluctuaţii importante cu care s-a confruntat instituţia. De exemplu, în urma organizării concursului din decembrie 2014, numărul funcţiilor ocupate în subdiviziunile: Juridică, Abuz de poziţie dominantă, Anticartel, Concentrări Economice şi Studii de Piaţă, Acţiuni Anticoncurenţiale ale Autorităţilor Publice s-a majorat de la 13 pînă la 24 de unităţi, dintre care 50% din angajaţii cu atribuţii de control au o vechime în muncă sub 2 ani, inclusiv 25% - cu vechime în muncă sub 1 an. La nivelul direcţiilor cu atribuţii în protecţia concurenţei şi în juridică, fluctuaţia personalului în anul 2014 s-a redus în comparaţie cu perioadele precedente. În acelaşi timp, din 38 de funcţionari publici care au participat în anii 2011-2013 la diverse forme de instruire organizate în cadrul Proiectului Twinning sau în străinătate, 21 de persoane nu mai activează în cadrul Consiliului Concurenţei.

___________________________

⁴⁹ http://www.parlament.md/LinkClick.aspx?fileticket=SWjWZMj%2Bnws%3D&tabid=212&language=ro-RO.

Misiunea de audit a constatat următoarele aspecte problematice privind domeniul dezvoltării profesionale:

- Planificarea activităţilor de dezvoltare profesională nu se bazează pe necesităţile individuale identificate. Conform prevederilor Regulamentului⁵⁰, autoritatea trebuie să implementeze activităţi de identificare a necesităţilor de instruire la diferite niveluri, de planificare a activităţilor de instruire în baza necesităţilor identificate şi de evaluare a acestor activităţi. În urma identificării necesităţilor individuale şi de grup, conducătorii subdiviziunilor trebuie să elaboreze solicitări privind activităţile de instruire, în baza cărora sînt elaborate planurile de instruire. S-a constatat că acest proces nu este implementat corespunzător. De asemenea, nu este implementat procesul de evaluare a activităţilor de dezvoltare profesională conform unor indicatori stabiliţi în procesul de planificare a instruirii, după cum prevede cadrul normativ.

___________________________

⁵⁰ Regulamentul cu privire la dezvoltarea profesională continuă a funcţionarilor publici, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.201 din 11.03.2009.

- Nu au fost elaborate planuri de instruire a personalului instituţiei pentru anii 2012 şi 2013. Totuşi, în urma analizei altor surse de date, s-a constatat că autoritatea a asigurat activităţi de instruire în perioada respectivă.

- Nu au fost elaborate planuri individuale de instruire şi documente de planificare a activităţilor specifice postului pentru 3 funcţionari numiţi în funcţie în 2013 dintr-un eşantion de 8 funcţionari publici debutanţi care au desfăşurat perioada de probă în 2013-2014. În cazul personalului angajat în anul 2014, ca urmare a concursului din decembrie 2013, s-a constatat că prevederile normative⁵¹ au fost respectate. De asemenea, atît funcţionarii publici debutanţi, cît şi funcţionarii publici noi angajaţi au efectuat instruiri necesare integrării.

___________________________

⁵¹ Regulamentul referitor la desfăşurarea perioadei de probă, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.201 din 11.03.2009.

- Nu a fost valorificată oportunitatea de a dezvolta profesional 2 funcţionari publici în vederea acumulării de către aceştia a experienţei profesionale. Astfel, conform Legii nr.158-XVI din 04.07.2008⁵², pentru ocuparea funcţiilor publice în autorităţile publice sînt necesare studii superioare absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă. Misiunea de audit a constatat că au fost numite în funcţii publice persoane fără respectarea cerinţei privind studiile: un caz de numire în funcţia de controlor principal de stat în anul 2014 şi 2 cazuri de numire în funcţii publice în anul 2012, titularii exercitînd sarcini improprii funcţiilor atribuite.

___________________________

⁵² Legea nr.158-XVI din 04.07.2008 “ Cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public”.

Formularea obiectivelor individuale ale funcţionarilor şi a indicatorilor aferenţi poate

fi îmbunătăţită pentru o mai bună monitorizare a performanţelor individuale.

Potrivit cadrului normativ⁵³ şi metodologic⁵⁴, anual fiecărui funcţionar public i se stabilesc obiective, dar şi indicatori de performanţă, care măsoară cantitativ şi calitativ îndeplinirea acestora. Obiectivele trebuie să corespundă următoarelor cerinţe: să fie specifice activităţilor, să fie măsurabile, să reflecte termenele de realizare, să fie realiste şi flexibile. Urmare examinării obiectivelor şi indicatorilor stabiliţi pe anul 2014 pentru 13 funcţionari din direcţiile auditate, s-a constatat că 14% din cele 50 de obiective analizate sînt formulate într-un mod general şi nu-s măsurabile. În cazul a 3 controlori de stat obiectivele (6% din obiectivele analizate) se referă la activităţi de asigurare a suportului organizatoric-documentar, şi nu la activităţi prioritare din domeniul concurenţei. Totodată, obiectivele a doi funcţionari din cadrul Direcţiei juridice sînt stabilite prea concret la nivelul rezultatului, fiind similare modului de formulare a indicatorilor. De asemenea, nu este definit nici un obiectiv aferent activităţilor de limitare/reprimare a activităţilor anticoncurenţiale, iar obiectivele individuale ale funcţionarului public de conducere din cadrul Direcţiei juridice nu acoperă nici o funcţie de management. Potrivit cadrului normativ şi metodologic, pentru fiecare obiectiv se stabilesc indicatori de performanţă, care măsoară cantitativ şi calitativ îndeplinirea acestuia. Cu toate acestea, la 6% din indicatorii analizaţi nu este posibilă măsurarea exactă a rezultatelor scontate, iar pentru 20% de indicatori nu sînt indicate valorile-ţintă. Totodată, deşi pentru fiecare obiectiv se recomandă stabilirea inclusiv a unui indicator calitativ, doar pentru 6% din obiectivele analizate indicatorii asociaţi se referă la aspectul calitativ al realizării acestora.

___________________________

⁵³ Regulamentul cu privire la evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarului public, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.201 din 11.03. 2009.

⁵⁴ Ghid metodic privind evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarului public, elaborat de Cancelaria de Stat.

De asemenea, examinarea fişelor de stabilire a obiectivelor individuale de activitate şi a indicatorilor de performanţă ale funcţionarilor publici relevă că 3 fişe (27% din cele evaluate) nu au fost vizate de Direcţia resurse umane, cerinţă specificată în Regulamentul cu privire la evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarului public.

În anul 2014 a fost aprobat Programul de stimulare a angajaţilor pentru obţinerea performanţelor, care conţine un set de tehnici şi acţiuni de motivare ce au drept scop sporirea performanţei profesionale a funcţionarilor publici din cadrul Consiliului Concurenţei. Documentul defineşte criteriile de apreciere a performanţelor activităţii angajaţilor prin prisma impactului asupra bunăstării consumatorilor şi eficienţei utilizării resurselor publice, indicatorii fiind elaboraţi în baza ghidului OECD. Pentru anul 2015, entitatea a îmbunătăţit procesul de elaborare şi calitatea fişelor de stabilire a obiectivelor individuale de activitate şi a indicatorilor de performanţă ale funcţionarilor din direcţiile auditate, fapt ce va permite o evaluare mai bună a performanţelor.

Asigurarea unor resurse umane suficiente în aspectul numărului şi al calificării este crucială pentru realizarea scopurilor şi obiectivelor instituţiei. În acest context, importanţa strategiei în domeniul resurselor umane constă în stabilirea principalelor acţiuni pe care conducerea planifică să le întreprindă pentru îndeplinirea obiectivelor în funcţie de condiţiile interne şi externe. Adoptarea unei abordări coerente în dezvoltarea resurselor umane şi respectarea cadrului normativ ar îmbunătăţi eficienţa activităţilor de instruire, cu concentrarea pe necesităţile individuale. Totodată, în unele cazuri, nu a fost asigurată evaluarea uniformă a candidaţilor în cadrul concursului organizat în luna decembrie a anului 2013, iar realizarea instruirilor suplimentare în domeniul managementului performanţelor ar spori eficacitatea procesului de evaluare a angajaţilor.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

25. Să asigure eficacitatea procedurilor de control intern în cadrul procesului de recrutare a personalului.

26. Să elaboreze o strategie în domeniul resurselor umane, cu specificarea priorităţilor pe termen lung, în vederea asigurării calificărilor necesare personalului, inclusiv prin fundamentarea instruirilor în baza necesităţilor individuale.

27. Să consolideze procesul de instruire a conducătorilor subdiviziunilor structurale în domeniul managementului performanţei, în special pe segmentul ce vizează stabilirea indicatorilor de evaluare a performanţei.

2.5. Achiziţia spaţiilor pentru oficii nu reprezintă cea mai optimă variantă pe termen lung.

În anul 2014, Consiliul Concurenţei a fost nevoit să închirieze spaţii pentru oficii în vederea angajării personalului necesar. Totodată, urmare stabilirii unor condiţii speciale faţă de caracteristicile spaţiului închiriat, prevăzute de cadrul normativ, precum şi limitării perimetrului de amplasare a edificiului, Consiliul Concurenţei închiriază spaţii în zona ultracentrală, pentru care va achita anual 4,95 mil.lei, inclusiv serviciile comunale, ce constituie 36,5% din bugetul estimat al instituţiei. Deşi procedura de achiziţii publice a fost regulamentară, misiunea de audit consideră că închirierea spaţiilor în zona ultracentrală nu reprezintă varianta optimă pe termen lung.

Conform cerinţelor cadrului normativ⁵⁵, grupul de lucru pentru achiziţii este obligat să asigure rentabilitatea şi eficienţa necesităţilor autorităţii contractante. Din această perspectivă, se relevă că, urmare tergiversării procedurilor de achiziţii şi neonorării obligaţiilor contractuale de către locator, nu a fost asigurată preluarea în termene rezonabile a spaţiului închiriat. Astfel, misiunea de audit denotă unele aspecte care ar fi putut influenţa costul chiriei şi posibilitatea închirierii în termen a spaţiului contractat.

___________________________

⁵⁵ Hotărîrea Guvernului nr.1380 din 10.12.2007 “Privind aprobarea Regulamentului cu privire la activitatea grupului de lucru pentru achiziţii”.

√ Grupul de lucru nu a luat în considerare posibilitatea închirierii spaţiilor în alte sectoare ale oraşului. Autorităţile contractante dispun de libertate decizională privind selectarea şi stabilirea parametrilor tehnici care influenţează costul achiziţiei. În acest context, grupul de lucru pentru achiziţii a decis includerea ca cerinţă obligatorie amplasarea edificiului în perimetrul străzilor Ismail-Ion Creangă-Bucureşti-Columna. Totodată, instituţiile publice care au stabilit ca cerinţă amplasarea edificiului în alte zone decît centrul oraşului achită costuri pentru serviciile de închiriere de 9-11 ori mai mici. De asemenea, instituţiile care închiriază oficii amplasate în perimetrul solicitat de Consiliul Concurenţei, în urma procedurilor de achiziţii, au obţinut costuri mai mici de 1,2-1,5 ori, ceea ce denotă că, în cazul contractării serviciilor respective, în condiţii de calitate similară, instituţia va putea economisi aproximativ 1,3 mil.lei anual. O analiză comparativă la acest subiect este prezentată în Tabelul nr.5.

Echipa de audit recunoaşte că pot exista diferenţe în calitatea şi specificaţiile tehnice ale spaţiilor comparate. Cu toate acestea, analiza comparativă relevă că închirierea spaţiului în zona ultracentrală a mun.Chişinău poate reprezenta nu tocmai cea mai potrivită variantă.

√ Nu a fost elaborat un calcul cu privire la stabilirea valorii contractuale a serviciilor pentru închirierea oficiului. Conform prescripţiilor cadrului normativ⁵⁶, una dintre condiţiile de planificare a contractului de achiziţii publice este calcularea valorii estimative a contractului de achiziţii publice. Deşi au fost solicitate de la experţii imobiliari informaţii privind costul mediu al chiriei, grupul de lucru pentru achiziţii nu a prezentat un calcul desfăşurat cu privire la stabilirea valorii estimative a serviciilor pentru închirierea oficiului.

___________________________

⁵⁶ Hotărîrea Guvernului nr.1404 din 10.12.2008 “ Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de calculare a valorii estimative a contractelor de achiziţii publice şi planificarea acestora”.

√ Au fost admise tergiversări în cadrul procedurilor de elaborare a caietului de sarcini, la organizarea licitaţiei şi asigurarea cu spaţiul necesar în termenele stabilite.

Astfel, deşi la finele anului 2013 se cunoştea despre necesitatea închirierii spaţiului, procedura de achiziţii publice privind achiziţionarea serviciilor de închiriere a spaţiilor de oficii a fost planificată pentru perioada martie-aprilie, fiind efectiv desfăşurată cu 2 luni mai tîrziu de la data-limită stabilită. Astfel, urmare tergiversării procedurilor de organizare a licitaţiei publice, contractul a fost atribuit în luna iulie 2014. Totodată, în lipsa actului de recepţie finală a construcţiei, a fost desemnată cîştigătoare, doar în baza angajamentului ofertantului de a preda obiectul în 45 de zile lucrătoare, oferta care includea servicii de închiriere într-un bloc în curs de execuţie, ceea ce a determinat predarea oficiului cu o întîrziere de 96 de zile. În consecinţă, nu a fost posibilă angajarea pentru anul 2014 a personalului necesar.

Urmare limitării perimetrului de amplasare a oficiului în cadrul procedurilor de achiziţii publice, Consiliul Concurenţei închiriază oficiu în zona ultracentrală a capitalei, pentru care va achita anual 4,95 mil.lei, inclusiv serviciile comunale, ce constituie 36,5% din bugetul instituţiei. De asemenea, misiunea de audit relevă că Consiliul Concurenţei închiriază spaţiu cu suprafaţa de 1274 m², destinat pentru 117 persoane, dar de facto la finele anului 2014 erau angajate 52 de persoane. Astfel, pe termen lung, alternativa optată de Consiliul Concurenţei poate să nu fie cea mai indicată variantă.

Generalizînd cele elucidate în prezentul capitol, se poate constata că Consiliul Concurenţei nu acordă atenţia cuvenită implementării sistemului de management financiar şi control intern, iar motivarea personalului se realizează în lipsa unor criterii bine definite, fără a se ţine cont de principiile bunei guvernări. În acest sens, auditul relevă distribuirea integrală a alocaţiilor bugetare destinate salarizării, formate în anul 2014 din contul funcţiilor vacante, între angajaţi pentru achitarea diferitor sporuri, premii şi suplimente, concomitent cu practicarea pe larg a remunerării muncii prestate în zilele de repaus (pentru care se achită dublu) şi efectuarea unor plăţi neregulamentare.

De asemenea, adoptarea unei abordări coerente în dezvoltarea resurselor umane şi respectarea cadrului normativ la angajarea personalului ar putea îmbunătăţi eficienţa activităţilor de instruire, cu concentrarea pe necesităţile individuale, şi ar asigura evaluarea uniformă a candidaţilor. Totodată, limitarea perimetrului de amplasare a oficiului în cadrul procedurilor de achiziţii publice a condiţionat închirierea spaţiului în zona ultracentrală a capitalei, pentru care Consiliul Concurenţei va achita anual 4,95 mil.lei, inclusiv serviciile comunale, ceea ce poate să constituie nu cea mai optimă variantă pe termen lung.

III. A IMPLEMENTAT CONSILIUL CONCURENŢEI UN SISTEM

TRANSPARENT DE MONITORIZARE ŞI RAPORTARE A

REZULTATELOR ŞI PROGRESELOR OBŢINUTE?

Principiul bunei guvernări⁵⁷ stabileşte că activitatea instituţiei trebuie să fie ghidată de principiul transparenţei, care contribuie la îmbunătăţirea guvernării, promovarea responsabilităţii şi are rolul de a preveni acţiunile ce ameninţă integritatea publică a instituţiei. Misiunea de audit a constatat că Consiliul Concurenţei îşi mediatizează intens activitatea, dar mai există oportunităţi de îmbunătăţire a acesteia. În acest sens, au fost identificate acele domenii în care transparenţa ar putea fi îmbunătăţită, după cum urmează:

___________________________

⁵⁷ Buna guvernare – mod de a guverna prin care se asigură atingerea obiectivelor, cu respectarea principiilor de transparenţă şi răspundere, economicitate, eficienţă şi eficacitate, legalitate şi echitate, etică şi integritate. Manual de Management financiar şi Control, Ministerul Finanţelor al RM şi Legea nr.229 din 23.09.2010.

3.1. Raportul anual de activitate trebuie să includă suficiente aspecte care ar pune accentul pe performanţa autorităţii.

Multe autorităţi de concurenţă raportează asupra progreselor obţinute în activitate şi realizării obiectivelor strategice utilizînd indicatori de performanţă. Autorităţile de concurenţă din SUA, Marea Britanie, România sînt, în acest sens, exemple de bună practică. De exemplu:

- Comisia Federală pentru Concurenţă din SUA raportează asupra nivelului de realizare a obiectivelor stabilite prin intermediul indicatorilor de produs, rezultat şi eficienţă, cu compararea valorilor planificate cu cele realizate⁵⁸, prezentînd informaţia pe o perioada de mai mulţi ani, pentru a permite urmărirea evoluţiei activităţii.

___________________________

⁵⁸ http://www.ftc.gov/system/files/documents/reports/1-fy-2015-2016-performance-plan-fy-2014-performance-report/pprfy15-16.pdf.

- În cazul autorităţii de concurenţă din Marea Britanie, rezultatele obţinute sînt raportate ţinîndu-se cont de impactul şi beneficiul activităţilor efectuate asupra mediului concurenţial şi consumatorului⁵⁹.

___________________________

⁵⁹ https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/322820/9988-2901757-TSO-OfT_Annual_Report_Web_ACCESSIBLE.pdf.

Consiliul Concurenţei, conform cadrului legal, prezintă anual Parlamentului raportul privind activitatea sa, cu publicarea ulterioară a acestuia pe pagina oficială a autorităţii. Auditul a constatat că pentru anul 2012 Consiliul Concurenţei nu a elaborat separat raportul anual de activitate. Astfel, pentru anii 2012-2013 a fost elaborat un singur raport, ca urmare a faptului că autoritatea se afla în proces de reformă şi transformare organizaţională, care a durat 2 ani, iar Plenul Consiliului Concurenţei a fost numit abia în luna iulie 2013.

Raportul de activitate al Consiliului Concurenţei pe anii 2012 - 2013 reflectă realizările obţinute, dar fără o imagine clară a performanţelor realizate, motivele fiind obiective şi subiective. Astfel, urmare analizei comparative din perspectiva bunelor practici, se pot constata următoarele aspecte ce pot fi îmbunătăţite:

- Raportul întocmit de către Consiliul Concurenţei nu conţine analiza evolutivă a performanţelor instituţiei pe termen mediu şi nu prezintă nivelul de realizare a obiectivelor stabilite în PDS în baza indicatorilor planificaţi. Deşi o astfel de abordare în prezentarea progreselor ar fi sporit calitatea raportării, lipsa acesteia în raport se explică prin faptul că în perioada respectivă instituţia a trecut printr-un proces de reorganizare, inclusiv de modificare a cadrului legal.

- Rezultatele obţinute nu sînt raportate faţă de nivelul indicatorului ce vizează resursele financiare alocate şi beneficiile aduse consumatorului.

- Analiza statistică în dinamică, care să vizeze: cazurile în derulare sau finalizate în funcţie de sectorul economic, încălcările constatate, durata medie a investigaţiilor finalizate şi a celor în derulare după tipul acestora; progresele obţinute în menţinerea deciziilor de către instanţele judiciare; valoarea sancţiunilor aplicate şi încasate.

Pentru a raporta corect rezultatele obţinute şi a spori transparenţa în activitate, Consiliul Concurenţei ar trebui să decidă asupra posibilei abordări, exemplificată mai sus, referitor la prezentarea principalelor progrese. Raportarea în baza nivelului de realizare a indicatorilor strategici şi adoptarea unei abordări statistice multidimensionale a rezultatelor ar permite cuantificarea mai clară a progreselor obţinute în realizarea activităţilor, sporind gradul de responsabilizare a instituţiei.

3.2. Documentele de strategie şi planurile de acţiune anuale ale Consiliului Concurenţei ar trebui să fie publicate pe pagina oficială a instituţiei.

Deşi legislaţia nu prevede în mod expres publicarea pe pagina oficială a documentelor de strategie care vizează activitatea autorităţii şi definesc liniile directoare pe termen mediu şi lung, se consideră a fi o bună practică publicarea acestei informaţii. În acest context, ca exemplu de bună practică servesc autorităţile de concurenţă din Danemarca, Irlanda, Polonia, Olanda, România, precum şi autorităţile publice din ţară^{60 61 62}.

___________________________

⁶⁰ http://www.justice.gov.md/pageview.php?l=ro&idc=149&.

⁶¹ http://www.mf.gov.md/politici.

⁶² http://www.mai.gov.md/content/4039.

Cît priveşte publicarea planurilor anuale de acţiuni ale instituţiei, Consiliul Concurenţei ar putea urma exemplul altor autorităţi de concurenţă. Planurile anuale destinate publicării pot să conţină obiectivele, strategia, indicatorii de performanţă, inclusiv indicatorii de evaluare a impactului, valorile de referinţă, ţînîndu-se cont de specificul activităţii instituţiei şi de constrîngerile legale de confidenţialitate. În acest sens, se relevă experienţa autorităţii de concurenţă din Marea Britanie⁶³, în cazul căreia legislaţia prevede publicarea planului anual, fiind specificate şi principalele aspecte pe care trebuie să le cuprindă acesta.

___________________________

⁶³ https://www.gov.uk/government/publications/competition-and-markets-authority-annual-plan.

Referitor la publicarea planurilor anuale de activitate, inclusiv modul de prezentare a acestora, o bună practică s-a constatat la Direcţia Generală Concurenţă din cadrul Comisiei Europene⁶⁴, care stabileşte obiectivele generale, obiectivele specifice, indicatorii şi valorile de referinţă aferente.

___________________________

⁶⁴ http://ec.europa.eu/competition/publications/annual_management_plan/amp_2014_en.pdf.

Conform cadrului legal actual, Consiliul Concurenţei trebuie să prezinte în raportul de activitate anual informaţiile despre direcţiile prioritare de activitate pentru anul următor. Această prevedere este respectată de instituţie, direcţiile strategice şi acţiunile principale de implementare fiind indicate în raportul de activitate pe perioada 2012-2013. Totuşi, autoritatea urmează să decidă asupra preluării bunelor practice existente şi aplicate de către instituţiile similare.

Beneficiile care pot fi obţinute de Consiliul Concurenţei în urma publicării strategiei⁶⁵ şi a planurilor de acţiuni anuale, aplicînd bunele practici în domeniu, sînt: responsabilizarea autorităţii; sporirea gradului de respectare a legislaţiei concurenţiale; consolidarea reuşitei în acţiunile de promovare a culturii concurenţiale şi stabilirea unui cadru fiabil de evaluare a activităţii.

___________________________

⁶⁵ http://www.internationalcompetitionnetwork.org/uploads/library/doc744.pdf.

3.3. Termenele privind publicarea deciziilor Consiliului Concurenţei trebuie să fie prevăzute în actele de reglementare internă.

Conform prevederilor legale⁶⁶ în vigoare, începînd cu luna septembrie 2012, deciziile şi prescripţiile Plenului Consiliului Concurenţei trebuie să fie publicate pe pagina oficială a instituţiei. Totodată, s-au constatat unele viduri ale cadrului legal. Astfel, legea nu conţine prevederi referitor la termenul de publicare a deciziilor şi prescripţiilor. Regulamentul intern al Consiliului Concurenţei nu indică termenele de publicare, stipulînd doar că decizia se comunică părţilor de către subdiviziunea responsabilă în termen de pînă la 10 zile calendaristice de la data adoptării şi, după comunicare, aceasta va fi publicată pe pagina oficială.

___________________________

⁶⁶ Legea concurenţei nr.183 din 11.07.2012.

Generalizînd cele expuse, se poate constata că Consiliul Concurenţei întreprinde măsuri şi depune eforturi în crearea şi menţinerea unui sistem transparent de monitorizare şi raportare a progreselor şi rezultatelor obţinute. Totuşi, aplicarea bunelor practici ar putea asigura un nivel mai înalt de transparenţă în activitatea instituţiei.

Recomandări conducerii Consiliului Concurenţei:

28. Să se decidă asupra implementării bunelor practici în ce priveşte publicarea pe pagina oficială a Consiliului Concurenţei atît a programelor strategice, cît şi a planurilor anuale de activitate, precum şi asupra sporirii transparenţei evaluării rezultatelor prin expunerea informaţiei statistice din raportul său anual într-o formă mai clară şi completă, cu efectuarea unei analize în dinamică pe termen mediu.

CONCLUZII GENERALE

Consiliul Concurenţei este o instituţie relativ tînără comparativ cu alte autorităţi de concurenţă din lume. Auditul a constatat că regimul de concurenţă din Republica Moldova s-a aliniat recent standardelor internaţionale prin adoptarea unui cadru legislativ şi normativ modern. Cu toate acestea, indicatorii la nivel global relevă oportunităţi semnificative de îmbunătăţire a mediului concurenţial. În vederea realizării eficiente a funcţiilor atribuite prin competenţă, Consiliul Concurenţei trebuie să îmbunătăţească procesul de planificare strategică a activităţilor, să identifice oportunităţi de eliminare a barierelor concurenţiale, să implementeze un sistem de prioritizare a cazurilor, cu asigurarea selectării investigaţiilor cu un impact maxim asupra consumatorului şi performanţei pieţelor, să intensifice activităţile de monitorizare a pieţelor problematice, precum şi să diversifice modalităţile de depistare a celor mai grave forme de practici anticoncurenţiale. Totodată, în calitate de autoritate publică autonomă care gestionează bani publici, Consiliul Concurenţei trebuie să adopte o abordare centrată pe gestionarea economă şi raţională a fondurilor alocate, în conformitate cu principiile bunei guvernări, şi să se conformeze cerinţelor legale ce vizează statutul, structura şi modul de finanţare a autorităţilor publice, atît timp cît personalul instituţiei deţine statutul de funcţionar public şi de demnitate publică. În acest sens, auditul relevă necesitatea implementării sistemului de management financiar şi control intern, precum şi adoptării unei abordări mai clare şi coerente în vederea consolidării eforturilor în domeniul dezvoltării profesionale. De asemenea, auditul consideră oportună revizuirea actualului model de raportare a progreselor obţinute în activitate prin introducerea indicatorilor de performanţă.

Neimplementarea aspectelor menţionate va limita eforturile Consiliului Concurenţei în realizarea eficientă a atribuţiilor sale şi utilizarea economă a banilor publici.

IV. COMENTARIILE CONSILIULUI CONCURENŢEI

Echipa de audit a avut o comunicare suficientă cu entitatea pe parcursul întregii misiuni, calitatea acesteia cunoscînd diferite calificative. La finele misiunii de audit, echipa de audit a oferit Consiliului Concurenţei un proiect de raport preliminar pentru familiarizare cu constatările şi recomandările auditului, în scopul de a afla care sînt părerile şi comentariile acestuia. În plus, la 19 martie 2015, echipa de audit şi reprezentanţii Consiliului Concurenţei s-au întîlnit într-o şedinţă de încheiere pentru a discuta asupra obiecţiilor şi dezacordului părţilor faţă de constatările şi recomandările expuse în proiectul de raport preliminar. Ţinînd cond de rezultatele acestei discuţii, echipa de audit a definitivat proiectul de raport, astfel fiind îmbunătăţită structura, operate unele modificări şi/sau suplimentate constatările şi recomandările auditului, în baza argumentelor aduse de părţi, după cum prevăd Standardele INTOSAI (ISSAI 300, paragraful 29).

La 31 martie 2015, Curtea de Conturi a organizat şedinţa plenară privind examinarea proiectului de raport definitivat şi aprobarea acestuia de către Plenul Curţii de Conturi. La şedinţă au participat conducerea şi reprezentanţii Consiliului Concurenţei, precum şi ai Cancelariei de Stat, Ministerului Finanţelor, Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, fiecare dintre aceştia expunîndu-şi părerile şi comentariile privind Raportul de audit.

În concluzie, constatările din prezentul Raport de audit reprezintă opinia definitivă a echipei de audit, care este bazată pe raţionamentul profesional şi pe documentele de lucru ale acesteia. Consiliul Concurenţei nu este de acord cu unele constatări ce ţin de: (1) necesitatea prioritizării investigaţiilor; (2) tergiversarea implementării managementului financiar şi control, activitatea auditorului intern; (3) utilizarea neeconomă a mijloacelor publice la remunerarea muncii.

Referitor la necesitatea prioritizării investigaţiilor, menţionăm că Consiliul Concurenţei consideră irelevantă constatarea şi recomandarea Curţii de Conturi privind necesitatea instituirii unui sistem de selectare a investigaţiilor în baza criteriilor care să asigure că sînt investigate cazurile cu impact semnificativ şi în domeniile care necesită în mod prioritar intervenţia autorităţii, cu luarea în calcul a criteriului cost-eficienţă. Bazîndu-se pe analiza comparativă a situaţiei existente la Consiliul Concurenţei şi alte instituţii omoloage din statele membre ale UE, precum şi pe expunerea publică a Preşedintelui Consiliului Concurenţei⁶⁷ despre necesitatea prioritizării investigaţiilor şi necesitatea stabilirii unor criterii suplimentare la selectarea investigaţiilor iniţiate la cerere, Curtea de Conturi îşi menţine poziţia expusă în prezentul Raport de audit. În acest sens, este imperios necesară elaborarea unor proceduri interne transparente ce vizează instituirea unui sistem de prioritizare pentru investigaţiile în curs de examinare, în dependenţă de importanţa acestora pentru societate şi de gravitatea încălcării. Este necesară şi revizuirea actualelor criterii la selectarea investigaţiilor din oficiu, cu luarea în calcul, în special, a impactului asupra bunăstării consumatorului, importanţei strategice a domeniului investigat şi asigurării unui raport rezonabil de cost-eficienţă a investigaţiei. Totodată, misiunea de audit consideră necesară examinarea oportunităţii modificării Legii concurenţei, în aspectul ce vizează posibilitatea introducerii criteriului de cost-eficienţă a investigaţiei pentru cazurile iniţiate la cerere.

___________________________

⁶⁷ https://www.youtube.com/watch?v=7_PsMo5oT9g.

Cît priveşte aspectul legat de tergiversarea implementării MFC etc., Consiliul Concurenţei nu este de acord cu constatările din Raportul de audit, invocînd următoarele: “Elaborarea şi implementarea MFC a început în anul 2014, ca urmare a creării unităţii de audit intern conform Hotărîrii Parlamentului nr.278 din 21.11.2013 şi angajării în funcţie a auditorului intern la data de 02.01.2014. Auditorul intern nu a realizat funcţii suplimentar planului de acţiuni anual care pot afecta independenţa subdiviziunii”⁶⁸. Curtea de Conturi nu este de acord în această privinţă cu conducerea Consiliului Concurenţei, deoarece auditorul intern este doar un element al sistemului MFC şi implementarea sistemelor de control intern nu depinde de prezenţa auditorului intern. Lipsa unităţii de audit intern nu poate fi o cauză a neimplementării MFC. Fiecare angajat din cadrul entităţii publice contribuie la organizarea sistemului de management financiar şi control, deţinînd responsabilităţi şi sarcini stabilite de managerul entităţii publice. Auditorul intern nu a realizat nici o misiune de audit pe parcursul anului 2014. Acesta a executat sarcini/atribuţii operaţionale improprii funcţiei deţinute, fiind numit membru al echipei de investigaţii, membru al Comisiei de primire cu titlu gratuit a bunului imobil, membru al Comisiei de inventariere etc., lucru strict interzis de prevederile Legii privind controlul financiar public intern, intrată în vigoare la 26.11.2011.

___________________________

⁶⁸ Citat din explicaţiile oficiale ale Consiliului Concurenţei.

În pofida tuturor argumentelor aduse pe parcursul misiunii de audit şi în şedinţa plenară la capitolul utilizarea neeconomă şi parţial neregulamentară a mijloacelor publice la remunerarea muncii, Consiliul Concurenţei nu este de acord cu constatările respective din Raportul de audit. Conducerea entităţii consideră că “acordarea premiilor şi suplimentelor salariale în cadrul Consiliului Concurenţei se efectuează în conformitate cu legislaţia în vigoare”⁶⁹. Argumentele Consiliului Concurenţei sînt bazate pe respectarea selectivă a unor criterii ce ţin doar de conformitate (dar şi aici nu totalmente; al doilea ajutor material pentru persoanele care deţin funcţii de demnitate publică a fost acordat cu încălcarea art.8 din Legea nr.355-VIII din 23.12.2005), deşi managerul fiecărei instituţii publice este obligat să respecte şi criteriul privind “buna guvernare”, prevăzut de Legea nr.229 din 23.09.2010, potrivit căreia orice cheltuială publică trebuie să fie efectuată nu numai legal, dar şi cu respectarea principiilor de economie, eficienţă, eficacitate, răspundere, transparenţă etc. Consiliul Concurenţei nu dispune de un Regulament cu privire la premiere, acordarea ajutorului material unic şi stabilirea sporurilor la salariu, care ar prevedea expres modul, criteriile, mărimea şi termenele de premiere. Menţionăm şi faptul că, potrivit bunelor practici de management, lipsa unor reglementări distincte şi proceduri clare privind acordarea premiilor şi suplimentelor salariale sporesc riscul de fraudă, risipă şi abuz.

___________________________

⁶⁹ Citat din explicaţiile oficiale ale Consiliului Concurenţei.

Cele expuse, luate în ansamblu, consolidate şi cu poziţiile Cancelariei de Stat, Ministerului Finanţelor şi Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, care în şedinţa plenară din 31 martie 2015 au susţinut în totalitate constatările din prezentul Raport de audit, dovedesc netemeinicia poziţiei Consiliului Concurenţei. Astfel, constatările şi recomandările echipei de audit aferente acestor subiecte sensibile sînt păstrate în Raportul de audit aprobat de Plenul Curţii de Conturi.

ANEXE

Anexa nr.1

DOMENIUL DE APLICARE ŞI METODOLOGIA

Domeniul de aplicare

Curtea de Conturi a Republicii Moldova, în conformitate cu Programul activităţii de audit pe anul 2014, a iniţiat auditul performanţei la Consiliul Concurenţei, în vederea stabilirii dacă acesta îndeplineşte adecvat funcţiile atribuite, cu utilizarea economă a fondurilor alocate în condiţiile măsurării şi raportării obiective a rezultatelor obţinute.

Auditul a cuprins activitatea desfăşurată de către ANPC/Consiliul Concurenţei (în continuare - CC) în perioadă 2011-2014.

Pentru obţinerea unor probe relevante şi rezonabile, care să susţină concluziile şi credibilitatea constatărilor expuse în Raportul de audit, echipa de audit a utilizat mai multe proceduri de audit, cum ar fi: examinarea documentelor şi a rapoartelor, interviurile, chestionarele, calculele şi comparaţiile, precum şi observaţiile directe.

Pe parcursul misiunii de audit, la efectuarea activităţilor aferente, echipa de audit a Curţii de Conturi s-a ghidat de:

1. ISSAI 300 “Principii fundamentale ale auditului performanţei”;

2. ISSAI 3100 “Ghidul auditului performanţei – principii de bază”;

3. Manualul de audit al performanţei⁷⁰;

___________________________

⁷⁰ Aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.37 din 17.06.2010.

4. Actele legislative şi normative în vigoare aferente domeniului auditat;

5. Bunele practici internaţionale.

Metodologia

În scopul obţinerii probelor de audit, au fost aplicate următoarele tehnici, metodologii şi proceduri de audit:

• au fost analizate datele prezentate de către Plenul CC cu privire la acţiunile întreprinse pentru înlăturarea lacunelor, identificate în Programul de Dezvoltare Strategică al CC 2012-2014;

• au fost analizate planurile anuale ale CC, pentru a determina dacă obiectivele acestora coincid cu cele stabilite în Programul de Dezvoltare Strategică;

• au fost contrapuse planurile anuale ale CC cu planurile anuale ale direcţiilor, pentru a determina dacă toate activităţile din planul anual al CC au fost transpuse în planurile subdiviziunilor;

• au fost analizate Planurile anuale de acţiuni pe perioada 2011-2014, Programul de Dezvoltare Strategică şi Planurile anuale ale subdiviziunilor ANPC/Consiliului Concurenţei pe perioada 2011-2014;

• a fost consultată practica internaţională ce vizează principiile utilizate de către alte autorităţi de concurenţă la selectarea investigaţiilor, precum şi examinate informaţiile referitoare la procesul de stabilire a priorităţilor în cadrul CC;

• a fost analizat, după profilul investigaţiei, portofoliul cazurilor investigate şi iniţiate de către CC în perioada de referinţă, dar şi repartizate investigaţiile după sectoarele prioritare conform studiului realizat în anul 2014;

• a fost efectuată o analiză comparativă ce vizează indicatorul calculat ca raport între amenzile aplicate şi bugetul alocat al CC şi al altor autorităţi de concurenţă;

• au fost analizate informaţiile prezentate de către CC privind evidenţa sancţiunilor/amenzilor aplicate de către CC/ANPC în anii 2011-2014, în aspectul gradului de executare şi încasare a amenzilor/sancţiunilor;

• a fost consultată practica internaţională privind modalitatea de evaluare a restrîngerilor sectoriale, cu studierea instrumentelor existente în vederea evaluării legislaţiei, pentru depistarea barierelor în calea unei concurenţe libere;

• au fost examinate procedurile implementate de către CC în evaluarea barierelor concurenţiale, inclusiv realizarea angajamentelor statuate în documentele de politici de nivel naţional;

• a fost examinată modalitatea de selectare şi de efectuare a studiilor utile în cadrul instituţiei, cu aprecierea progreselor atinse în efectuarea studiilor utile iniţiate în perioada 2011-2014;

• a fost consultată practica internaţională în ce priveşte criteriile utilizate de către alte autorităţi de concurenţă la selectarea şi monitorizarea sectoarelor economiei;

• au fost analizate sursele de informaţii utilizate de către CC pentru demararea investigaţiilor din oficiu, precum şi evaluate procedurile de demarare din oficiu a investigaţiilor;

• a fost examinată procedura de management al cazurilor implementată de către CC pînă la aprobarea Regulamentului intern şi după aprobarea acestuia;

• au fost examinate 28 de dosare din 81 aferente investigaţiilor iniţiate şi finalizate în perioada 2011-2014, inclusiv modalitatea de desemnare a executorilor/raportorilor;

• au fost examinate hotărîrile/deciziile ANPC/CC anulate irevocabil de către instanţele de judecată;

• a fost efectuată o analiză comparativă a ratei de menţinere a hotărîrilor/deciziilor ANPC/CC şi ale altor autorităţi de concurenţă;

• au fost chestionate persoanele responsabile din cadrul Direcţiilor: Abuz de Poziţie Dominantă, Concentrări Economice şi Studii Utile de Piaţă, Concurenţă Neloială, precum şi de la Direcţia Anticartel, pentru a determina modul în care este monitorizată executarea prescripţiilor emise de către CC;

• au fost analizate actele confirmative, prezentate de către agenţii economici şi autorităţile administraţiei publice, ce vizează executarea prescripţiilor;

• au fost analizate Carta auditului intern, Raportul semestrial de activitate din cadrul Serviciului audit intern, pentru a determina dacă acestea s-au conformat prescripţiilor cadrului legal;

• a fost chestionat auditorul intern, pentru a determina dacă au fost îndeplinite acţiunile prevăzute în Planul anual de acţiuni;

• a fost examinat Raportul privind activitatea de audit în sectorul public pentru anul 2013, pentru analiza comparativă a activităţii unităţii de audit intern din cadrul altor instituţii publice;

• au fost verificate şi analizate statele de personal şi schema de încadrare ale Consiliului Concurenţei/ANPC, inclusiv din punctul de vedere al corespunderii cu actele normative, pentru determinarea faptului dacă acestea sînt corect planificate prin prisma normelor de estimare a necesarului de personal în vigoare;

• a fost examinată corespondenţa CC cu Cancelaria de Stat în vederea identificării divergenţelor ce au dus la neînregistrarea statelor de personal;

• a fost chestionat şeful Direcţiei Finanţele Autorităţilor Publice din cadrul Ministerului Finanţelor, pentru a determina condiţiile existente şi cauzele deficienţelor în planificarea bugetului CC;

• au fost examinate Rapoartele financiare ale CC pe anii 2011-2014, în vederea verificării corectitudinii reflectării sumelor prevăzute pentru premierea personalului CC;

• au fost examinate planurile de finanţare pe anii 2011-2014, pentru a verifica modalitatea planificării bugetului CC;

• a fost examinată Nota de informare IAL09 pe anii 2011-2013 şi IALS14 pe anul 2014, pentru a calcula venitul mediu al angajaţilor CC;

• a fost examinată Politica de Contabilitate a CC, pentru a determina dacă se conformează prescripţiilor cadrului legal;

• în scopul evaluării corectitudinii stabilirii treptelor de salarizare a angajaţilor CC, precum şi modalităţilor de stimulare şi motivare a personalului pentru anii 2013-2014, în condiţiile respectării principiilor bunei guvernări, a fost analizată şi verificată informaţia relevantă pusă la dispoziţie de către CC;

• au fost analizate datele privind instruirea, planul anual de instruire pe anul 2014, programul de instruire în cadrul Proiectului Twinning în raport cu fluctuaţia personalului, în scopul evaluării numărului de personal rămas la CC care a beneficiat de instruiri;

• au fost analizate documentele aferente procesului de evaluare a performanţei pe semestrul I 2014 (procesele-verbale ale Comisiei de evaluare, propunerile de acordare a sporurilor de performanţă, ordinele de acordare a sporului de performanţă, rapoartele de activitate pentru 7 subdiviziuni), în vederea evaluării gradului de respectare a prevederile legale şi a caracterului obiectiv de raportare a activităţii şi de repartizare a sporului de performanţă;

• au fost examinate şi analizate documentele aferente concursului de ocupare a funcţiei publice organizat de CC în decembrie 2013, în scopul evaluării corespunderii cu cadrul legal şi normativ;

• au fost analizate informaţiile prezentate de către CC, ordinele cu caracter administrativ ale CC/ANPC privind raporturile de serviciu, în vederea evaluării gradului de ocupare a funcţiilor şi a fluctuaţiei personalului;

• a fost analizat documentul de descriere a procesului de desfăşurare a perioadei de probă a funcţionarilor publici debutanţi din cadrul Direcţiei Resurse Umane (DRU), planul de instruire pe anul 2014, documentele aferente desfăşurării perioadei de probă, în vederea evaluării gradului de respectare a prevederilor normative privind încadrarea funcţionarilor publici debutanţi;

• au fost analizate registrele de evidenţă a investigaţiilor, hotărîrilor, deciziilor şi prescripţiilor;

• a fost analizat un eşantion de 11 (84%) fişe de stabilire a obiectivelor individuale de activitate şi indicatorilor de performanţă ale funcţionarilor publici de conducere şi de execuţie din cadrul a 5 Direcţii: Anticartel, Acţiuni Anticoncurenţiale ale Autorităţilor Publice, Abuz de Poziţie Dominantă, Concentrări Economice şi Studii Utile de Piaţă,Juridică, precum şi fişele postului şi planurile de activitate ale subdiviziunilor, în scopul evaluării gradului de corespundere a obiectivelor şi indicatorilor cu normele metodologice;

• a fost examinat planul de instruire pe anul 2014, dar şi notele privind instruirea efectuată în anii 2011-2014, în scopul evaluării gradului de conformare a acestora la priorităţile identificate în Programul de Dezvoltare Strategică, precum şi a nivelului de instruire a angajaţilor CC;

• a fost analizat documentul de descriere a procesului de instruire din cadrul DRU, s-au realizat interviuri cu şeful adjunct al DRU şi a fost examinată evidenţa privind instruirea personalului, alte documente relevante, în vederea evaluării caracterului adecvat şi suficient al procesului de dezvoltare profesională a personalului;

• a fost evaluată conformitatea procedurii de achiziţii publice, fiind examinată modalitatea de calculare a valorii contractuale, precum şi modalitatea de evaluare a ofertelor prezentate de către participanţi;

• a fost efectuată o analiză comparativă a preţurilor pe care le achită pentru chirie (inclusiv servicii comunale) alte instituţii publice;

• a fost analizat contractul de comodat şi prestare a serviciilor, cu anexe, şi modul de repartizare a personalului CC în raport cu prevederile normative, în vederea evaluării caracterului optim al utilizării spaţiilor;

• am analizat dacă spaţiile oferite în chirie conform schiţei-proiect corespund datelor incluse în ofertă;

• a fost analizat conţinutul rapoartelor de activitate ale ANPC/CC pe perioada 2011-2014, al documentelor publicate pe pagina oficială în raport cu cadrul legal şi bunele practici, în scopul evaluării nivelului de transparenţă a activităţii asigurat de CC.

Anexa nr.2

Metode reactive şi proactive în depistarea cartelurilor