Hotărîre nr.14 din 18.03.99 cu privire la interpretarea unor dispoziţii din art.94 alin.(2) şi art.102 alin.(3) din Constituţia Republicii Moldova

HOTĂRÎREA CURŢII CONSTITUŢIONALE cu privire la interpretarea unor dispoziţii din art. 94 alin. (2) şi art. 102 alin. (3) din Constituţia Republicii Moldova Nr.14 din 18.03.99 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.31-32/24 din 01.04.1999 * * * În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Pavel BARBALAT - preşedinte Nicolae CHISEEV - judecător Constantin LOZOVANU - judecător-raportor Gheorghe SUSARENCO - judecător cu participarea grefierului Aliona Balaban, deputatului în Parlament Victor Cecan, preşedintele Comisiei pentru control şi petiţii, autorul sesizării, reprezentantului Parlamentului Ion Creangă, şef al sectorului pentru legătura cu autorităţile publice în Direcţia juridică a Aparatului Parlamentului, reprezentantului Preşedintelui Alexandru Ohotnicov, şef-adjunct al serviciului acte ale Preşedintelui Republicii Moldova, reprezentantului Guvernului Ala Popescu, şefa Direcţiei juridice şi probleme speciale a Cancelariei de Stat a Republicii Moldova, călăuzindu-se de art. 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, art. 4 alin. (1) lit. b), art. 25 lit. g) şi art. 31 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul privind interpretarea unor dispoziţii din art. 94 alin. (2) şi 102 alin. (3) din Constituţie. Temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputatului Victor Cecan, depusă în conformitate cu art. 24 şi 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, acceptată pentru examinare în fond prin decizia Curţii Constituţionale din 15 decembrie 1998. În procesul examinării prealabile a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere asupra problemei vizate în sesizare Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului şi Guvernului. Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia judecătorului-raportor, opiniile autorului sesizării şi ale reprezentanţilor Parlamentului, Preşedintelui şi Guvernului, Curtea Constituţională a constatat: În sesizarea sa deputatul Victor Cecan menţionează că dispoziţia art. 34 alin. (2) din Constituţie, ce se referă la obligaţia autorităţilor publice, potrivit competenţelor ce le revin, de a asigura informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal, este garantată şi prin alte mijloace, inclusiv prin publicarea actelor oficiale emise. Autorul sesizării subliniază în continuare că decretele Preşedintelui Republicii Moldova, emise în exercitarea atribuţiilor prevăzute în art. 86 alin. (2), art. 87 alin. (2), (3), (4) din Constituţie, sînt contrasemnate, în baza art. 94 alin. (2) din Constituţie, de către Prim-ministru. În acelaşi mod, în baza art. 102 din Constituţie, unele hotărîri ale Guvernului se contrasemnează, în condiţiile legii, de miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare. În opinia autorului, contrasemnarea este o condiţie a validităţii actelor emise de către aceste autorităţi. De aceea lipsa contrasemnaturii în actele publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova atrage nulitatea lor. Autorul sesizării consideră că contrasemnatura este un element component obligatoriu al actelor emise şi publicate în Monitorul Oficial. Apreciind că practica aplicării instituţiei contrasemnării la adoptarea şi publicarea acestor acte este neunivocă, autorul sesizării solicită interpretarea dispoziţiilor art. 94 alin. (2) şi art. 102 alin. (3) din Constituţie în partea referitoare la contrasemnarea actelor emise de către Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern, luîndu-se în calcul observaţiile referitoare la conţinut, formă şi validitatea lor. Totodată, autorul sesizării solicită Curţii Constituţionale să se pronunţe, în baza art. 34 alin. (2) din Constituţie, asupra legalităţii şi validităţii actelor publicate în Monitorul Oficial, dar care nu sînt contrasemnate. Analizînd argumentele expuse şi administrînd probele la care s-au referit în şedinţă părţile, Curtea Constituţională reţine următoarele. Conform art. 94 din Constituţie, în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele Republicii Moldova emite decrete, obligatorii pentru executare pe întreg teritoriul statului, care se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedintele Republicii Moldova îşi exercită competenţele atribuite prin Constituţie în domeniul politicii externe, militar sau judiciar fie prin exerciţiul exclusiv al voinţei sale, fie prin partajarea prerogativelor cu alte autorităţi publice. Preşedintele, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai Republicii Moldova, aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice (art. 86 alin. (2); declară, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau generală (art. 87 alin. (2); în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, ia măsuri pentru respingerea agresiunii, declară stare de război şi le aduce, neîntîrziat la cunoştinţă Parlamentului (art. 87 alin. (3); ia alte măsuri pentru asigurarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, în limitele şi în condiţiile legii (art. 87 alin. (4). Decretele emise de Preşedintele Republicii în exercitarea acestor atribuţii se contrasemnează de către Primul ministru (art. 94 alin. (2). Guvernul, în exercitarea competenţelor sale şi în scopul organizării executării legilor, adoptă hotărîri şi dispoziţii care se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Unele hotărîri adoptate de către Guvern se contrasemnează, în condiţiile legii, de către miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare (art. 102). Astfel, instituţia contrasemnării decretelor emise de Preşedintele Republicii Moldova şi a hotărîrilor adoptate de Guvern poate fi analizată şi apreciată din perspectiva regimului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, evaluat prin prisma limitelor autonomiei lor funcţionale. De menţionat că aceste limite sînt nu numai de ordin constituţional, dar şi de ordin legislativ. Această interdependenţă este ghidată de regula fundamentală a guvernării democratice, potrivit căreia executivul, prin contrasemnarea de către Primul-ministru a actelor Preşedintelui, îşi asumă răspunderea politică pentru ele, iar prin contrasemnarea hotărîrilor Guvernului de către un ministru, ultimul îşi asumă responsabilitatea pentru executarea hotărîrii adoptate. Contrasemnarea actelor emise de şeful statului, în cazurile prevăzute expres de art. 94 alin. (2), are o dublă semnificaţie. O latură a ei rezidă în autentificarea actului (decretului) care îi conferă formă legală. Autentificarea se exprimă prin certificarea semnăturii şefului statului şi constatarea că actul este emis conform regulilor stabilite pentru activitatea sa. Ea este o garanţie că şeful statului nu îşi depăşeşte competenţele atribuite prin Constituţie şi lege. Cealaltă latură a contrasemnării este determinată de caracterul regimului politic al statului, unde Primul-ministru, contrasemnînd decretul prezidenţial, îşi asumă responsabilitatea politică pentru acest act, oferă o garanţie a responsabilităţii politice a Guvernului faţă de Parlament. Această procedură conferă prerogativelor şefului statului o valoare semnificativă, constituind o modalitate suplimentară de a influenţa prin puterea de reglementare activitatea guvernamentală. În cazul necontrasemnării actului acesta devine nul. În fapt, contrasemnarea atrage şi răspunderea juridică a Primului-ministru. După cum s-a menţionat, Guvernul, potrivit dispoziţiilor constituţionale, adoptă hotărîri şi dispoziţii. Hotărîrile se emit pentru organizarea executării legilor. Deci actele Guvernului, normele cuprinse în ele nu pot avea un caracter primar, ele sînt acte complementare, ce dezvoltă şi concretizează dispoziţiile legii. Latura tehnică a adoptării hotărîrilor executivului este reglementată de norme legislative. În temeiul art. 102 alin. (3) din Constituţie şi art. 30 alin. (4) din Legea nr. 64-XII din 31.05.90 "Cu privire la Guvern", în condiţiile legii, unele hotărîri ale Guvernului se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare, iar art. 30 alin. (2) din aceeaşi lege stipulează că hotărîrile Guvernului se adoptă cu votul majorităţii membrilor Guvernului. Textul dispoziţiilor citate este clar şi complet. Contrasemnarea angajează răspunderea ministrului respectiv pentru aplicarea corectă şi eficientă a hotărîrii Guvernului. Hotărîrile adoptate de executiv se contrasemnează de unul sau de mai mulţi miniştri. Adoptarea hotărîrilor la şedinţele Guvernului asigură informarea tuturor membrilor Guvernului, ceea ce face contrasemnarea mai puţin formală. Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, procedura contrasemnării este obligatorie şi presupune o listă a contrasemnatarilor. Însă lipsa unei reglementări a acestei formalităţi ar putea duce la tergiversarea semnării hotărîrii, publicării şi punerii ei în aplicare. Referitor la contrasemnare, ca element esenţial de procedură, Curtea Constituţională reţine următoarele. Decretele prezidenţiale şi hotărîrile Guvernului, ca acte ce emană de la o autoritate publică, prin natura lor sînt acte administrative de autoritate. Ele sînt emise (adoptate) în baza şi în vederea executării legii pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Executarea lor este asigurată de autoritatea publică prin sancţionarea celor în culpă. Altfel spus, aceste acte sînt emise (adoptate) pentru aplicarea şi executarea unei legi existente, ce produce efecte numai pentru viitor. Aceste acte sînt supuse următoarelor condiţii de validitate: - să fie emise (adoptate) de organul competent: - să fie emise pe baza şi în vederea executării legii (constituţionale, organice, ordinare); - să fie semnate de funcţionarul public competent; - să fie emise în forma scrisă; - să cuprindă elemente de formă (semnătura funcţionarului, data emiterii (adoptării), numărul cronologic, aplicarea sigiliului (ştampilei) organului emitent); - să fie contrasemnate, atunci cînd legea o cere; - să fie emise cu respectarea procedurii de votare pentru actele adoptate de organul colectiv; - să fie publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi aduse la cunoştinţa celor interesaţi. Nerespectarea condiţiilor de validitate la adoptarea sau emiterea acestor acte atrage nulitatea sau inexistenţa lor. Curtea menţionează, de asemenea, că contrasemnătura, ca o condiţie esenţială a validităţii decretelor emise şi a hotărîrilor adoptate, face parte integrantă din textul acestor acte. Conform dispoziţiilor Constituţiei, atît decretele Preşedintelui (art. 94 alin. (1), cît şi hotărîrile Guvernului (art. 102 alin. (1) se publică în Monitorul Oficial. Instituţia contrasemnării este complexă, antrenînd multiple aspecte ale aplicării ei. Atît existenţa contrasemnării, cît şi lipsa ei atrage după sine diverse întrebări şi interpretări. În ultimă instanţă, această complexitate se datorează faptului că instituţia contrasemnării este plasată la interferenţa dreptului constituţional (ca element ce determină un regim politic), ştiinţelor politice (ca element de analiză a mecanismului de interdependenţă a puterilor în stat) şi a dreptului administrativ (ca element esenţial al procedurii prin care se determină validitatea unui act). Avînd în vedere cele expuse, Curtea Constituţională constată următoarele. În sensul art. 94 alin. (2) din Constituţie, prin contrasemnarea decretelor Preşedintelui Republicii Moldova de către Primul-ministru, ca o condiţie esenţială a validităţii lor, se înţelege angajarea responsabilităţii politice a Guvernului faţă de Parlament şi a responsabilităţii juridice a Primului-ministru pentru aplicarea decretelor emise. În sensul art. 102 alin. (3) din Constituţie, prin contrasemnarea, în condiţiile legii, a hotărîrilor Guvernului de către miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare, se înţelege angajarea responsabilităţii miniştrilor-contrasemnatari pentru executarea actelor adoptate. Pentru motivele arătate şi conducîndu-se de art. 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, art. 4 alin. (1) lit. b), art. 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională H O T Ă R Ă Ş T E : 1. Potrivit art. 94 alin. (2) din Constituţie, prin contrasemnarea decretelor Preşedintelui Republicii Moldova de către Primul-ministru, ca o condiţie esenţială a validităţii lor, se înţelege că Guvernul îşi asumă responsabilitatea politică faţă de Parlament, iar Primul-ministru îşi asumă responsabilitatea juridică pentru executarea acestora. 2. Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, prin contrasemnarea, în condiţiile legii, a hotărîrilor Guvernului de către miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare se înţelege că miniştrii-contrasemnatari îşi asumă responsabilitatea pentru aplicarea şi executarea acestora. 3. Contrasemnătura este parte integrantă a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova şi a hotărîrilor Guvernului. La publicarea actelor respective în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" se vor indica numele contrasemnatarilor. 4. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Pavel BARBALAT Chişinău, 18 martie 1999. Nr. 14