Hotărîre nr.14 din 18.05.2004 pentru controlul constituţionalităţii art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 "Privind administraţia publică locală" şi Hotărîrii Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)"

HOTĂRÎREA CURŢII CONSTITUŢIONALE pentru controlul constituţionalităţii art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 "Privind administraţia publică locală"* şi Hotărîrii Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor )"** Nr.14 din 18.05.2004 Monitorul Oficial al R.Moldova nr.88-90/18 din 04.06.2004 * * * ------------------------ * M.O., 2003, nr.49, art.211. ** M.O., 2003, nr.116-120, art.710. În numele Republicii Moldova, Curtea Constituţională în componenţa: Victor PUŞCAŞ - preşedinte, judecător-raportor Mircea IUGA - judecător Dumitru PULBERE - judecător Elena SAFALERU - judecător Ion VASILATI - judecător cu participarea grefierului Maia Ţurcan, deputaţilor în Parlament Dumitru Braghiş şi Valeriu Cosarciuc, autori ai sesizării, reprezentantului autorilor sesizării Tudor Lazăr, reprezentantului permanent al Parlamentului la Curtea Constituţională Ion Mîţu, reprezentanţilor Guvernului Vasile Iovv, Igor Eşanu, Veronica Eftodi, Vasile Rusu, Silvia Groza, conducîndu-se după art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 "Privind administraţia publică locală" şi a Hotărîrii Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)". Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputaţilor în Parlament Dumitru Braghiş, Valeriu Cosarciuc şi Lidia Guţu, depusă la 16 decembrie 2003, în conformitate cu art.24 şi art.25 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Prin decizia Curţii Constituţionale din 5 ianuarie 2004 sesizarea a fost acceptată spre examinare în fond. În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Procuraturii Generale, Adunării Populare a Găgăuziei, Ministerului Finanţelor, Academiei de Administrare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, Catedrei de drept constituţional şi drept administrativ a USM, Primăriei mun.Chişinău, Primăriei mun.Bălţi. Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi argumentele expuse de participanţii la şedinţă, Curtea Constituţională a constatat: 1. La 18 martie 2003 Parlamentul a adoptat Legea nr.123-XV "Privind administraţia publică locală" (în continuare - Legea nr.123-XV). Art.18 din lege reglementează atribuţiile de bază ale consiliilor locale. Conform art.18 alin.(2) lit.f), consiliul local "aprobă, la propunerea primarului, organigrama şi statele primăriei în baza statelor-tip, aprobate de Guvern, ale structurilor şi serviciilor publice din subordine". În executarea acestor prevederi, la 10 iunie 2003, Guvernul a aprobat Hotărîrea nr.688 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)" (în continuare - Hotărîrea Guvernului nr.688), modificată ulterior prin hotărîrile nr.1220 din 10 octombrie 2003* şi nr.1286 din 27 octombrie 2003**. ------------------------ * M.O., 2003, nr.215-217, art.1265. ** M.O., 2003. nr.221-222, art.1336. Prin Hotărîrea nr.688 Guvernul a aprobat statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), cu excepţia municipiilor Chişinău şi Bălţi, conform anexelor nr.1 şi 2; structura şi efectivele-limită ale primăriei municipiului Bălţi şi ale direcţiilor şi secţiilor consiliului municipal Bălţi, conform anexei nr.3; efectivele-limită ale primăriei şi preturilor municipiului Chişinău şi ale direcţiilor consiliului municipal Chişinău, conform anexei nr.4, şi a recomandat primarilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor) şi, separat, primarilor municipiilor Bălţi şi Chişinău să elaboreze, iar consiliilor respective - să aprobe statele de personal ale primăriilor şi subdiviziunilor consiliilor în corespundere cu anexele nr.1 şi nr.2 şi, respectiv, nr.3 şi nr.4. 2. Prin sesizarea depusă la Curtea Constituţională se solicită controlul constituţionalităţii sintagmei "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV şi a Hotărîrii Guvernului nr.688. Semnatarii sesizării consideră că sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV şi Hotărîrea Guvernului nr.688 intră în contradicţie cu articolele 4, 8, 16, 43, 102, 109, 112 şi 126 din Constituţie, precum şi cu Carta Europeană a Autonomiei Locale. Ei menţionează că la adoptarea acestor norme nu s-au luat în considerare principiile administrării publice locale, garantate de Constituţie, de legile în domeniu, precum şi de tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte. 3. Raportînd dispoziţiile contestate la prevederile art.4, 43, 96, 102, 109, 112 şi 126 din Constituţie şi art.4 şi 6 din Carta Europeană a Autonomiei Locale, Curtea Constituţională reţine următoarele. Administraţia publică locală formează elementul principal al colectivităţilor din teritoriu. Fiind chemată să soluţioneze problemele de interes local, ea joacă un rol important în dezvoltarea unităţilor administrativ-teritoriale şi în asigurarea activităţii serviciilor publice. Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale şi relaţiile în cadrul sistemului administraţiei publice de diferite niveluri se întemeiază pe anumite principii. Astfel, conform art.109 alin.(1) din Constituţie, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Art.112 din Constituţie, stipulînd în alin.(1) că autonomia locală se exercită prin consiliile locale alese şi primarii aleşi, în alin.(2) statuează că aceştia activează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din sate şi oraşe. Carta Europeană a Autonomiei Locale* (în continuare - Carta) prevede în art.4 că colectivităţile locale dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din cîmpul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi (alin.2); ------------------------ * Tratate internaţionale 1999, vol.14, pag.14. competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională decît în cazurile prevăzute de lege (alin.4); în caz de împuternicire de către o autoritate centrală sau regională, colectivităţile locale trebuie să dispună, pe cît este posibil, de libertatea de a adapta acţiunea lor la condiţiile locale (alin.5); şi în art.6 alin.1 că fără a prejudicia dispoziţiile generale create de lege, colectivităţile locale trebuie să poată defini ele însele structurile administrative interne cu care ele înţeleg să se doteze, în vederea adaptării lor la nevoile lor specifice şi cu scopul de a permite o gestiune eficace. 4. Principiul autonomiei locale este unul din principiile fundamentale ale oricărui regim democratic. El guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, semnificînd dreptul colectivităţilor de a-şi satisface propriile interese legale fără amestecul autorităţilor centrale. Acest principiu constituţional oferă unităţilor administrativ-teritoriale posibilitatea de a se autoguverna la nivel local sub rezerva de a nu aduce atingere autonomiei altor colectivităţi locale şi intereselor generale ale naţiunii şi statului, propriile interese de a nu fi mai largi şi în contradicţie cu acestea. Legiuitorul a delimitat atribuţiile autorităţilor administraţiei publice de diferite niveluri în corespundere cu normele constituţionale, impunînd controlul statului prin forme specifice asupra modului în care acestea se execută. Conform doctrinei de drept, principiul autonomiei locale presupune constituirea autorităţilor administraţiei publice locale de către populaţia colectivităţii, reglementarea exclusiv prin lege a competenţei generale a autorităţilor administraţiei publice locale, autonomia financiară în stabilirea şi gestionarea finanţelor publice locale, crearea serviciilor publice locale în funcţie de necesităţile colectivităţii şi capacitatea ei financiară. Aceste competenţe urmează a fi exercitate în complex şi guvernate de principiul proporţionalităţii. Astfel, la atribuirea prin lege a competenţelor trebuie să se ţină cont de autonomia financiară a autorităţilor administraţiei publice locale, care, pentru exercitarea adecvată a competenţelor, trebuie să aibă dreptul de a forma serviciile publice proprii. Prin urmare, coordonarea de către legislativ a activităţii autorităţilor administraţiei publice locale în anumite domenii, în interesele generale ale statului, nu vine în contradicţie cu principiul autonomiei locale, fiind o măsură necesară într-o societate democratică. Or, prevenirea abuzurilor din partea autorităţilor administraţiei publice atît centrale, cît şi locale serveşte intereselor întregii societăţi. Parlamentul atribuie consiliilor locale dreptul de a aproba organigrama şi statele primăriei, precum şi ale structurilor şi serviciilor publice din subordine. Totodată, respectînd dispoziţiile art.112 alin.(1) şi alin.(2) din Constituţie, Parlamentul recomandă consiliilor locale să se conducă, la aprobarea statelor de personal, de modelul aprobat de Guvern, această dispoziţie fiind justificată de faptul că autorităţile administraţiei publice locale în toate unităţile administrativ-teritoriale au acelaşi statut, aceleaşi atribuţii şi structuri. Statele de personal, aprobate de Guvern, urmează să fie corelate la necesităţile şi capacitatea financiară a colectivităţilor locale. Curtea Constituţională relevă că în sensul autonomiei locale sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" nu reprezintă o normă restrictivă, întrucît nu impune consiliilor locale executarea ei strictă, prin termenul "statele-tip" avîndu-se în vedere o schemă-model de încadrare. 5. Apreciind sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" ca fiind conformă cu art.102 din Constituţie, Curtea Constituţională reţine că Guvernul poate aproba, cu titlu de recomandare pentru consiliile locale, statele-tip ale primăriilor. Conform art.96 alin.(1) din Constituţie, una din atribuţiile principale ale Guvernului este de a exercita conducerea generală a administraţiei publice. Conform Legii nr.64-XII din 31 mai 1990 "Cu privire la Guvern"*, prin art.10, Parlamentul a atribuit Guvernului competenţa de a coordona şi exercita controlul asupra activităţii organelor administraţiei publice locale şi de a crea condiţii pentru funcţionarea autoadministrării. Articolul 19 alin.(3) din aceeaşi lege obligă Guvernul să coordoneze activitatea organelor administraţiei publice locale în vederea traducerii în viaţă a politicii de stat în anumite domenii. ------------------------ * Veştile nr.8/191, 1990. Din autorităţile administraţiei publice centrale, Guvernul este cel mai aproape de autorităţile administraţiei publice locale şi cunoaşte cel mai bine necesităţile acestora. Dispoziţia privind aprobarea de către Guvern a statelor-tip ale primăriilor, nefiind de natură strict executorie pentru consiliile locale, corespunde principiilor statului de drept, este necesară într-o societate democratică şi conformă principiului separării puterilor în stat. 6. Hotărîrea nr.688 a fost adoptată de Guvern pentru executarea dispoziţiilor art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 "Privind administraţia publică locală". Prin acest act Guvernul oferă consiliilor locale, cu titlu de recomandare, o schemă-model de încadrare, urmînd ca aceasta să fie corelată la necesităţile locale. Prin dispoziţiile alin.2 din hotărîre Guvernul recomandă consiliilor locale să aprobe statele de personal ale primăriilor în corespundere cu anexele respective. Consiliile locale, pornind de la capacitatea financiară a colectivităţilor locale, de la specificul şi necesităţile proprii, aprobă statele de personal ale primăriilor. Aşadar, fiind un act de recomandare pentru autorităţile administraţiei publice locale, hotărîrea Guvernului nu poartă un caracter normativ obligatoriu. Conform definiţiei date în art.2 al Legii nr.317-XV din 18 iulie 2003 "Privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale", act normativ este actul juridic emis de Guvern şi de alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale în temeiul normelor constituţionale şi legale, care stabileşte reguli obligatorii de aplicare repetată la un număr nedeterminat de situaţii identice. Potrivit dispoziţiilor art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.4 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea supune controlului constituţionalităţii numai actele normative şi examinează în exclusivitate chestiuni de drept. Hotărîrea Guvernului nr.688, neavînd un caracter normativ obligatoriu, nu face obiectul controlului constituţionalităţii, pentru care motiv Curtea, în baza art.60 lit.c) din Codul jurisdicţiei constituţionale, dispune sistarea procesului în această parte. 7. În opinia semnatarilor sesizării, normele contestate încalcă, de asemenea, prevederile art.43 şi art.126 alin.(2) din Constituţie. Ei menţionează că statul trebuie să asigure sporirea numărului locurilor de muncă şi să ia măsuri eficiente contra şomajului. Curtea nu poate reţine acest argument în sensul invocat în sesizare, deoarece autonomia acordată de Constituţie colectivităţilor locale trebuie să contribuie la formarea autorităţilor administraţiei publice locale şi se aplică în vederea gestionării eficace a teritoriilor şi a colectivităţilor respective, în corespundere cu necesităţile acestora. Or, sporirea numărului locurilor de muncă şi măsurile contra şomajului nu se pot realiza prin mărirea personalului primăriilor. Pentru considerentele expuse, în temeiul art.140 din Constituţie, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.60 lit.c), art.61, art.62 lit.a) şi art.68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE: 1. Recunoaşte constituţională sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 "Privind administraţia publică locală". 2. Sistează procesul privind controlul constituţionalităţii Hotărîrii Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)". 3. Prezenta Hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Victor PUŞCAŞ Chişinău, 18 mai 2004. Nr.14. OPINIE SEPARATĂ expusă în temeiul art.27 alin.(5) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.67 din Codul jurisdicţiei constituţionale Prin hotărîrea pronunţată Curtea a recunoscut drept constituţională sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV din 18 martie 2003 "Privind administraţia publică locală" (în continuare - Legea nr.123-XV) şi a sistat procesul asupra Hotărîrii Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)" (în continuare - Hotărîrea nr.688). Nu sîntem de acord cu decizia adoptată, pentru care motiv ne expunem opinia asupra normelor contestate. 1. Articolul 72 alin.(3) din Constituţie stabileşte domeniile relaţiilor sociale care se reglementează prin lege organică, incluzînd la litera f) organizarea administraţiei locale, a teritoriului şi regimul general privind autonomia locală. Astfel legiuitorul constituant, sesizînd importanţa autonomiei locale pentru colectivităţile din teritoriu, a statuat dispoziţia privind reglementarea regimului autonomiei locale numai prin lege organică şi numai sub aspect general. Legea nr.123-XV, în art.7 alin.(1), stipulează expres că "autorităţile administraţiei publice locale dispun de autonomie, consfinţită şi garantată prin Constituţia Republicii Moldova, prin tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte, prin prezenta lege şi prin alte acte legislative". Teza enunţată îşi află fundamentare de asemenea în Carta Europeană a Autonomiei Locale* (în continuare - Carta), care, în art.6 alin.1, prevede că fără a prejudicia dispoziţiile generale create de lege, colectivităţile locale trebuie să poată defini ele însele structurile administrative interne cu care ele înţeleg să se doteze, în vederea adaptării lor la nevoile lor specifice şi cu scopul de a permite o gestiune eficace. ------------------------ * Tratate internaţionale 1999, vol.14, pag.14. Dispoziţiile precitate nu includ actele normative ale Guvernului în şirul actelor prin care se reglementează domeniul autonomiei locale. Parlamentul, însă, prin derogare de la dispoziţiile constituţionale şi normele dreptului internaţional, a delegat Guvernului, prin art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV, atribuţia de a stabili la nivel primar statele de personal ale primăriilor. În opinia subsemnaţilor, opinie fundamentată pe dispoziţiile art.72 alin.(3) şi art.102 din Constituţie, acest domeniu nu poate fi reglementat prin hotărîre de Guvern. În hotărîrile sale anterioare* privind delimitarea competenţei de reglementare a relaţiilor sociale Curtea a constatat că Legea Supremă nu abilitează Guvernul cu dreptul de a stabili norme juridice primare în domeniul raporturilor sociale care necesită reglementare legală. ------------------------ * Hotărîrile Curţii Constituţionale nr.64 din 30.11.99, nr.22 din 18.05.2000, nr.35 din 24.09.02. Sintagma "prin prezenta lege şi prin alte acte legislative" din art.7 alin.(1) al Legii nr.123-XV şi sintagma "fără a prejudicia dispoziţiile generale create de lege" din art.6 alin.1 al Cartei denotă clar că relaţiile în domeniul autonomiei locale se reglementează numai prin dispoziţii legale generale. 2. Unul din cele mai importante şi distincte principii care guvernează administraţia publică locală este principiul autonomiei locale, consfinţit în art.109 din Constituţie. Potrivit prevederilor constituţionale şi normelor dreptului internaţional, colectivităţile locale dispun în cadrul legii de toată latitudinea de a lua iniţiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din cîmpul competenţelor lor sau care este atribuită unei alte autorităţi; competenţele încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi. Ele nu pot fi puse în cauză sau limitate de către o altă autoritate centrală sau regională decît în cazurile prevăzute de lege. În sensul prevederilor menţionate şi al enunţurilor expuse în pct.1 al prezentei opinii, Guvernul nu poate impune consiliilor locale o schemă de încadrare a personalului primăriilor. Dispoziţia contestată din art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV pe de o parte, obligă consiliile locale să aprobe statele de personal ale primăriilor în strictă corespundere cu statele-tip, iar, pe de altă parte, obligă Guvernul să adopte statele-tip pentru toate primăriile. Sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" contrazice prevederile constituţionale şi normele dreptului internaţional, potrivit cărora colectivităţile locale stabilesc în mod independent, prin intermediul reprezentanţilor lor locali, statele de personal ale structurilor lor administrative. Ea restrînge exerciţiul principiului constituţional al autonomiei locale şi încalcă art.54 din Constituţie privind caracterul excepţional al restrîngerii unor drepturi sau libertăţi. 3. Deducţia Curţii privind caracterul nenormativ al Hotărîrii Guvernului nr.688, pentru care motiv nu a fost supusă controlului constituţionalităţii, nu are suport constituţional, legal şi ştiinţific. Normele juridice sînt chemate să reglementeze anumite raporturi sociale, fiind nişte reguli de conduită de aplicare repetată la un număr nedefinit de situaţii juridice. Un act juridic are caracter normativ în cazul în care conţine norme juridice cu caracter general (impersonal), spre deosebire de cele cu caracter individual, care se referă la o persoană şi o situaţie juridică concretă. Potrivit teoriei generale a dreptului, precum şi practicii legislative, normele juridice se identifică şi în funcţie de puterea discreţionară a adresantului. Unele norme juridice sînt imperative, adică adresantul nu are libertatea de a alege, trebuind să se conformeze prescripţiei sau interdicţiei prevăzute de normă. Există şi norme juridice cu caracter permisiv. Această categorie de norme juridice lasă la latitudinea adresantului, în mod absolut sau relativ, posibilitatea de acţiune. La categoria normelor permisive sînt atribuite normele juridice de stimulare sau de recomandare, întîlnite şi în domeniul public. Acestea se emit în cazurile în care autorităţile publice executive nu pot interveni prin prescripţii directe (de exemplu, în activitatea nemijlocită de întreprinzător, activitatea formaţiunilor nestatale). Dacă adresantul le acceptă, el va acţiona în conformitate cu normele juridice prevăzute în actul respectiv, acestea devenind pentru el obligatorii. Pentru a atinge eficienţa necesară, actele juridice de recomandare pot întruni norme de stimulare. În practica legislativă şi în practica Curţii Constituţionale divizarea actelor juridice în acte normative şi individuale s-a efectuat în special după subiecţii la care se referă, după organul emitent şi forma pe care o îmbracă (lege, decret, ordonanţă, hotărîre, dispoziţie ş.a.). Actele cu caracter normativ sînt aplicabile unui cerc larg de persoane, pe cînd actele cu caracter individual sînt aplicabile numai subiecţilor expres indicaţi. Deseori această informaţie este cuprinsă în titlul actului. Legea nr.317-XV din 18 iulie 2003 "Privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale"* enunţă actele normative ale Guvernului şi caracteristicile acestora. Conform art.11 "pentru organizarea executării legilor, Guvernul adoptă hotărîri şi ordonanţe". Atît Constituţia, cît şi legislaţia în vigoare nu atestă o categorie distinctă - actele de recomandare ale Guvernului. Legea nr.317-XV însă precizează că prevederile sale "nu se aplică la elaborarea actelor individuale". Se prezumă că aceasta divizează actele Guvernului (hotărîrile şi ordonanţele) numai în acte cu caracter normativ şi individual. De menţionat că legislativul a divizat actele Guvernului în acte individuale şi acte normative de asemenea prin Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000**. ------------------------ * M.O., 2003, nr.208-210, art.783. ** M.O., 2000, nr.57-58, art.375. 4. Curtea nu a supus unei analize juridice exigente prevederile Hotărîrii nr.688, prin care Guvernul iniţial "aprobă statele de personal ale primăriilor", iar ulterior "recomandă" consiliilor locale "să le aprobe în corespundere cu anexele respective". Indicarea detaliată a statelor de personal, de la primar pînă la conducător auto, învederează caracterul executoriu al hotărîrii, nu cel de recomandare. Prin Hotărîrea nr.688 Guvernul a ignorat dreptul consiliilor locale de a stabili ele însele statele de personal ale primăriilor. Cele 4 anexe, care formal au la bază numărul populaţiei, nu iau în considerare diversitatea necesităţilor şi capacitatea financiară a 903 de primării existente actualmente în Republica Moldova. Prin anexele nr.3 şi nr.4 la Hotărîrea nr.688 Guvernul a aprobat "efectivele-limită" ale primăriilor municipiilor Chişinău şi Bălţi. Sensul pe care-l comportă sintagma "efectivele-limită" denotă expres că nu se admite depăşirea statelor de personal. Teza privind caracterul executoriu peremptoriu al Hotărîrii nr.688 este confirmată şi de Hotărîrea anterioară a Guvernului nr.334 din 20 martie 2003 "Cu privire la măsurile de stopare a majorării aparatului administrativ de stat"*, care, în pct.1, stipulează că "suplimentarea statelor de personal şi încadrarea în aparatele organelor administraţiei publice centrale şi locale - atît a funcţionărilor publici, cît şi a altor angajaţi, inclusiv a personalului tehnic, finanţaţi din buget, se efectuează doar în limita efectivului de personal stabilit pentru organul administraţiei publice respectiv, coordonat cu Ministerul Finanţelor şi aprobat prin hotărîre de Guvern" şi, în pct.2, prevede răspunderea conducătorilor organelor administraţiei publice locale "pentru angajarea colaboratorilor la orice funcţie supra efectivului-limită aprobat". ------------------------ * M.O., 2003, nr.56-58, art.352. Restrîngerea exerciţiului principiului autonomiei locale prin Hotărîrea nr.688 o învederează de asemenea Hotărîrea Guvernului nr.507 "Cu privire la suplimentarea statelor de personal ale primăriei satului Varniţa, raionul Anenii Noi", adoptată la 17 mai 2004, în procesul examinării cauzei, din care rezultă că dispoziţiile Hotărîrii nr.688 sînt obligatorii şi că modificarea statelor de personal din primăria unui sat se efectuează prin hotărîre de Guvern, şi nu prin decizia consiliului local. Aceste hotărîri infirmă deducţia Curţii că consiliile locale aprobă statele de personal pornind de la capacitatea financiară a colectivităţilor locale, specificul şi necesităţile proprii, Aşadar, concluzia Curţii privind caracterul de recomandare al Hotărîrii nr.688 este nefondată. Or, Hotărîrea nr.688 comportă caracter normativ şi, în opinia subsemnaţilor, este neconstituţională. 5. Prin sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" Parlamentul a delegat Guvernului atribuţia de a aproba statele-tip ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor). Aprobînd Hotărîrea "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)", Guvernul a eliminat din sintagma respectivă termenul "tip" şi nu a menţionat în subtitlu caracterul de recomandare al prevederilor hotărîrii şi anexelor, prin care fapt a depăşit delegarea legislativă. 6. Conform art.1 din Legea nr.123-XV, preşedintele raionului este o autoritate executivă a organului reprezentativ şi deliberativ al populaţiei raionului - consiliul raional. Conform art.49 alin.(1) lit.k) din aceeaşi lege, consiliul raional aprobă organigrama şi statele de personal ale aparatului preşedintelui raionului, ale direcţiilor şi ale altor subdiviziuni subordonate consiliului raional, luînd ca bază organigrama şi statele-tip aprobate de Guvern. Art.58 alin.(2) din aceeaşi lege de asemenea stipulează că organigrama şi statele aparatului preşedintelui raionului sînt aprobate de consiliul raional, la propunerea preşedintelui raionului, în baza organigramei şi a statelor-tip aprobate de Guvern. Hotărîrea Guvernului nr.689 din 10 iunie 2003 "Cu privire la organigrama şi statele de personal ale aparatului preşedintelui raionului, direcţiilor, secţiilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional"* a fost adoptată pentru executarea dispoziţiilor cuprinse în sintagmele: "luînd ca bază organigrama şi statele-tip, aprobate de Guvern" din art.49 alin.(1) lit.k) şi "în baza organigramei şi a statelor-tip aprobate de Guvern" din art.58 alin.(2) ale Legii nr.123-XV. ------------------------ * M.O., 2003, nr.116-120, art.711. Subsemnaţii consideră că sintagmele "luînd ca bază organigrama şi statele-tip aprobate de Guvern" din art.49 alin.(1) lit.k) şi "în baza organigramei şi a statelor-tip aprobate de Guvern" din art.58 alin.(2) ale Legii nr.123-XV, precum şi Hotărîrea nr.689 sînt de aceeaşi natură ca şi sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din art.18 alin.(2) lit.f) al Legii nr.123-XV şi Hotărîrea nr.688. 7. În raport cu prima lege, redacţiile ulterioare ale prevederilor analizate din legile privind administraţia publică locală nu au fost de natură să le îmbunătăţească. Astfel, dacă, potrivit Legii abrogate nr.310-XIII din 7 decembrie 1994, consiliul local urma să stabilească "statul de funcţii al aparatului primăriei, comitetului executiv raional la propunerea primarului, a preşedintelui executiv raional" (art.17 alin.(2) lit.d)), Legea nr.186-XIV din 6 noiembrie 1998, de asemenea abrogată, prevedea pînă la data fixării alegerilor locale că consiliul local aprobă "la propunerea primarului, luînd ca bază statele-tip, aprobate de Guvern, organigrama şi statele de personal" şi după fixarea datei alegerilor locale "aprobă la propunerea primarilor, după coordonarea cu Guvernul, organigrama şi schema de încadrare ale aparatului primăriei" (art.18 alin.(2) lit.d)). Legea nr.123-XV, în vigoare, prevede că consiliul local va aproba aceste state la propunerea primarului, "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" (art.18 alin.(2) lit.f)). O situaţie analogică atestă şi actele Guvernului. Astfel, Hotărîrea Guvernului nr.544 din 15 iunie 1999, abrogată prin Hotărîrea nr.688, se intitula: "Cu privire la statele-tip ale aparatului primăriilor"*. Spre deosebire de Hotărîrea nr.688, Hotărîrea nr.544, în pct.2, atribuia consiliilor locale dreptul de a aproba statele de personal şi de a organiza serviciile publice locale "în limita mijloacelor financiare de care dispun,... în funcţie de specificul şi necesităţile proprii" şi astfel garanta un nivel minim al exercitării principiului constituţional al autonomiei locale şi dreptului autorităţilor publice locale la autonomie financiară. ------------------------ * M.O., 1999, nr.65-66, art.575. Pentru motivele arătate, sintagma "în baza statelor-tip, aprobate de Guvern" din art.18 alin.(2) lit.f) din Legea nr.123-XV şi Hotărîrea Guvernului nr.688 din 10 iunie 2003 "Cu privire la structura şi statele de personal ale primăriilor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor)" trebuiau să fie declarate neconstituţionale. Conform art.31 alin.(1) şi alin.(3) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.6 alin.(2) şi alin.(3) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea trebuia să extindă controlul constituţionalităţii asupra sintagmelor "luînd ca bază organigrama şi statele-tip aprobate de Guvern" din art.49 alin.(1) lit.k) şi "în baza organigramei şi a statelor-tip aprobate de Guvern" din art.58 alin.(2) ale Legii nr.123-XV, precum şi asupra Hotărîrii Guvernului nr.689 din 10 iunie 2003 "Cu privire la organigrama şi statele de personal ale aparatului preşedintelui raionului, direcţiilor, secţiilor, altor subdiviziuni din subordinea Consiliului raional" şi să le declare neconstituţionale. Judecător al Curţii Constituţionale Victor PUŞCAŞ Judecător al Curţii Constituţionale Mircea IUGA 18 mai 2004