Hotărîre nr.19 din 22.06.2015 pentru interpretarea articolului 34 alin.(3) din Constituţia Republicii Moldova (accesul la informaţie)(Sesizarea nr.23b/2015)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru interpretarea articolului 34 alin. (3) din

Constituţia Republicii Moldova (accesul la informaţie)

(Sesizarea nr.23b/2015)

nr. 19  din  22.06.2015

 (în vigoare 19.06.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 330-331 art. 33 din 08.12.2015

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dlui Teodor Papuc, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 27 mai 2015

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în şedinţă plenară închisă,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 27 mai 2015, în temeiul articolelor 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii Mihai Ghimpu şi Valeriu Munteanu pentru interpretarea articolului 34 alin.(3) din Constituţia Republicii Moldova.

2. Autorii sesizării au solicitat Curţii Constituţionale interpretarea articolului 34 alin.(3) din Constituţie în sensul identificării limitelor restrângerii unor drepturi de acces la informaţie.

3. De asemenea, autorii sesizării au solicitat Curţii să se pronunţe, prin interpretarea dispoziţiilor articolului 34 alin.(3), asupra constituţionalităţii atribuirii parafei “secret” Hotărârii Guvernului nr.938 din 13 noiembrie 2014 cu privire la asigurarea stabilităţii macroeconomice în contextul conjuncturii regionale.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 2 iunie 2015, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

6. Autorii sesizării nu au fost prezenţi la şedinţa publică a Curţii. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Ion Creangă, şef al Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului, iar Guvernul a fost reprezentat de către dl Nicolae Eşanu, viceministru al justiţiei.

ÎN FAPT

7. Constituţia Republicii Moldova garantează, prin articolul 34, dreptul la informaţie. Potrivit primului alineat al acestui articol, dreptul persoanei de acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit.

8. În acelaşi timp, în conformitate cu articolul 34 alin.(3) din Constituţie, dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa publică.

9. Legea nr.245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat stabileşte categoriile de informaţii care constituie secret de stat şi reglementează principiile calificării anumitor informaţii ca secret de stat şi modul de contestare a deciziilor de secretizare a informaţiilor.

10. În data de 13 noiembrie 2014, Guvernul Republicii Moldova a adoptat Hotărârea nr.938 cu privire la asigurarea stabilităţii macroeconomice în contextul conjuncturii regionale, prin care a acordat 9500 milioane de lei pentru asigurarea stabilităţii sistemului financiar şi emiterea garanţiilor de stat pentru creditele de urgenţă acordate de către Banca Naţională a Moldovei, atribuindu-i parafa “secret”. Această Hotărâre a constituit secret de stat până în data de 14 aprilie 2015, când a fost desecretizată şi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.93/180.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

11. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

“[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative.”

Articolul 34

Dreptul la informaţie

“(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit.

(2) Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

(3) Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa naţională.

(4) Mijloacele de informare publică, de stat sau private, sînt obligate să asigure informarea corectă a opiniei publice.

(5) Mijloacele de informare publică nu sunt supuse cenzurii.”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

12. Prevederile relevante ale Legii nr.245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat (M.O., 2009, nr.45-46, art.123) sunt următoarele:

Articolul 1

Noţiuni

“În sensul prezentei legi se definesc următoarele noţiuni:

[…] secret de stat – informaţii protejate de stat în domeniul apărării naţionale, economiei, ştiinţei şi tehnicii, relaţiilor externe, securităţii statului, asigurării ordinii de drept şi activităţii autorităţilor publice, a căror divulgare neautorizată sau pierdere este de natură să aducă atingere intereselor şi/sau securităţii Republicii Moldova.”

Articolul 2

Scopul şi sfera de aplicare a legii

“(1) Prezenta lege stabileşte cadrul juridic de protecţie a secretului de stat în scopul asigurării intereselor şi/sau securităţii Republicii Moldova. Protejarea secretului de stat se realizează prin organizarea sistemului naţional de protecţie a secretului de stat.

[...].”

Articolul 6

Principiile de atribuire a informaţiilor la secret

de stat şi de secretizare a acestor informaţii

“(1) Atribuirea informaţiilor la secret de stat şi secretizarea acestora se efectuează în baza principiilor legalităţii, argumentării şi oportunităţii.

(2) Legalitatea atribuirii informaţiilor la secret de stat şi a secretizării acestora constă în corespunderea acestor informaţii cu prevederile art.7 şi 8 din prezenta lege şi cu legislaţia privind secretul de stat.

(3) Argumentarea atribuirii informaţiilor la secret de stat şi a secretizării acestora constă în stabilirea caracterului raţional al secretizării unor informaţii concrete, a eventualelor consecinţe economice şi de altă natură ale acestei acţiuni, ţinînd cont de echilibrul dintre interesele primordiale ale statului, ale societăţii şi ale cetăţeanului.

(4) Oportunitatea atribuirii informaţiilor la secret de stat şi a secretizării acestora constă în stabilirea unor restricţii privind accesul şi răspîndirea informaţiilor respective fie din momentul elaborării/primirii lor, fie din timp.”

Articolul 7

Informaţiile atribuite la secret de stat

“(1) În modul stabilit de prezenta lege sînt atribuite la secret de stat informaţiile:

1) din domeniul apărării naţionale privind:

a) conţinutul planurilor strategice şi operative, al documentelor ce ţin de conducerea operaţiunilor de luptă privind pregătirea şi derularea operaţiunilor, desfăşurarea strategică, operativă şi de mobilizare a trupelor, alţi indicatori importanţi ce caracterizează organizarea, efectivul, dislocarea, pregătirea de luptă şi de mobilizare, armamentul şi asigurarea tehnico-materială a Forţelor Armate ale Republicii Moldova;

b) direcţiile de dezvoltare a unor tipuri de armament, de tehnică militară şi specială, cantitatea şi caracteristicile lor tehnico-tactice, organizarea şi tehnologiile de producere, lucrările ştiinţifice teoretice şi experimentale legate de crearea modelelor noi de armament, tehnică militară şi specială sau modernizarea acestora, alte lucrări planificate sau efectuate în interesele apărării naţionale;

c) forţele şi mijloacele protecţiei civile, capacităţile de care dispun localităţile şi unele obiective separate pentru protecţia, evacuarea şi dispersarea populaţiei, asigurarea activităţilor sociale vitale ale populaţiei şi a activităţii de producere a persoanelor juridice în perioada de război, de asediu sau de urgenţă, precum şi în cazul situaţiilor excepţionale;

d) dislocarea, destinaţia, gradul de pregătire şi de securitate a obiectivelor cu regim special, proiectarea, construirea şi exploatarea acestora, repartizarea terenului, subsolului şi acvatoriului pentru asemenea obiective;

e) datele şi caracteristicile geodezice, gravimetrice, cartografice şi hidrometeorologice care prezintă importanţă pentru apărarea statului;

2) din domeniul economiei, ştiinţei şi tehnicii privind:

a) planurile şi potenţialul de mobilizare a economiei naţionale, rezervele şi volumul livrărilor de materiale strategice, datele generalizate despre nomenclatura şi nivelul stocurilor, volumul livrărilor, alocării, depunerii, împrospătării acestora, amplasarea şi volumul real al rezervelor materiale de stat;

b) utilizarea transporturilor, comunicaţiilor, a potenţialului altor ramuri şi obiective ale infrastructurii naţionale în scopul asigurării capacităţii de apărare şi a securităţii statului;

c) planurile, conţinutul, volumul, finanţarea şi îndeplinirea comenzilor de stat pentru asigurarea securităţii statului şi a necesităţilor sale de apărare;

d) planurile, volumul şi alte caracteristici importante privind extragerea, producerea şi realizarea unor tipuri strategice de materie primă şi produse;

e) operaţiunile ce ţin de confecţionarea semnelor băneşti şi a titlurilor de valoare emise de stat, păstrarea şi protecţia lor contra falsificării, emiterea, schimbul şi retragerea lor din circulaţie;

f) lucrările ştiinţifice teoretice, experimentale de construcţii şi proiectare, în baza cărora pot fi create tehnologii avansate, tipuri noi de producţie, produse şi procese tehnologice, care prezintă importanţă pentru apărarea şi economia naţională sau care influenţează esenţial activitatea economică externă, interesele şi/sau securitatea statului;

3) din domeniul relaţiilor externe privind:

a) activitatea de politică externă, relaţiile economice externe ale Republicii Moldova, a căror divulgare prematură poate cauza prejudicii intereselor şi/sau securităţii statului;

b) colaborarea militară, tehnico-ştiinţifică şi de altă natură a Republicii Moldova cu statele străine şi organizaţiile internaţionale, dacă divulgarea acestor informaţii va cauza, inevitabil, prejudicii intereselor şi/sau securităţii statului;

c) activitatea externă a statului în domeniile financiar, creditar şi valutar, dacă divulgarea acestor informaţii va cauza prejudicii intereselor şi/sau securităţii statului;

4) din domeniul securităţii statului şi asigurării ordinii de drept privind:

a) efectivul, forţele, conţinutul, planurile, organizarea, finanţarea şi asigurarea tehnico-materială, formele, tactica, metodele, mijloacele şi rezultatele activităţilor de informaţii, de contrainformaţii şi operative de investigaţii;

b) persoanele care colaborează sau au colaborat confidenţial cu organele care desfăşoară activităţi de informaţii, de contrainformaţii şi operative de investigaţii;

c) forţele, mijloacele şi metodele de asigurare a protecţiei de stat părţii vătămate, martorilor şi altor persoane care acordă ajutor în procesul penal;

d) paza frontierei de stat a Republicii Moldova;

e) planurile, organizarea, finanţarea, efectivul, forţele, mijloacele şi metodele de asigurare a securităţii persoanelor beneficiare de protecţie de stat, precum şi paza sediilor de lucru şi a reşedinţelor acestora;

f) sistemele de telecomunicaţii guvernamentale şi alte tipuri de reţele de telecomunicaţii electronice care asigură necesităţile autorităţilor publice, apărării naţionale, securităţii statului şi menţinerii ordinii publice;

g) organizarea, conţinutul, starea şi planurile de dezvoltare a protecţiei criptografice şi tehnice a secretului de stat, conţinutul şi rezultatele cercetărilor ştiinţifice în domeniul criptografiei referitor la protecţia secretului de stat;

h) sistemele şi mijloacele de protecţie criptografică a secretului de stat, proiectarea, producerea, tehnologiile de producere şi utilizarea acestora;

i) cifrurile de stat, elaborarea, crearea, tehnologiile de producere şi utilizarea acestora;

j) organizarea regimului secret în cadrul autorităţilor publice şi în al altor persoane juridice, planurile şi măsurile în domeniul protecţiei secretului de stat;

k) alte metode, forme şi mijloace de protecţie a secretului de stat;

5) din sfera activităţii autorităţilor publice privind:

a) conţinutul extraselor, comentariilor, proiectelor, părţilor acestora, al altor acte de uz intern ale autorităţilor publice, a căror divulgare ar putea conduce la divulgarea informaţiilor atribuite la secret de stat;

b) activitatea de elaborare, modificare, completare, definitivare a actelor oficiale, alte proceduri şi activităţi ale autorităţilor publice de colectare şi prelucrare a informaţiilor care, în modul prevăzut de legislaţie, urmează să fie atribuite la secret de stat;

c) activitatea de examinare şi deliberare în cadrul autorităţilor publice şi între acestea în probleme din domeniile în care informaţiile sînt atribuite la secret de stat.

(2) Motivarea necesităţii de a atribui informaţiile la secret de stat, în baza principiilor de atribuire a informaţiilor la secret de stat şi secretizare a acestora, revine autorităţilor publice şi altor persoane juridice care au elaborat/primit aceste informaţii.”

Articolul 8

Informaţiile care nu se atribuie la secret de stat

“(1) Nu se atribuie la secret de stat şi nu pot fi secretizate informaţiile privind:

a) faptele de încălcare a drepturilor şi libertăţilor omului şi ale cetăţeanului;

b) starea mediului înconjurător, calitatea produselor alimentare şi a obiectelor de uz casnic;

c) accidentele, catastrofele, fenomenele naturale periculoase şi alte evenimente extraordinare care periclitează securitatea cetăţenilor;

d) starea sănătăţii populaţiei, nivelul ei de trai, inclusiv alimentaţia, îmbrăcămintea, deservirea medicală şi asigurarea socială, indicatorii sociodemografici;

e) starea sănătăţii persoanelor care ocupă funcţii de demnitate publică;

f) faptele de încălcare a legii de către autorităţile publice şi persoanele cu funcţii de răspundere din cadrul acestora;

g) starea reală de lucruri în domeniul învăţămîntului, culturii, comerţului, agriculturii şi al ordinii de drept.

Nu se atribuie la secret de stat şi nu pot fi secretizate şi alte informaţii conform legislaţiei naţionale şi tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte.

(2) Se interzice secretizarea informaţiilor în cazul în care aceasta ar putea limita accesul la informaţiile de interes public, s-ar putea răsfrînge negativ asupra realizării programelor de stat şi de ramură ale dezvoltării social-economice şi culturale sau ar putea reţine concurenţa dintre agenţii economici.”

Articolul 17

Contestarea deciziei de secretizare a informaţiilor

“(1) Orice cetăţean sau persoană juridică are dreptul să se adreseze persoanelor cu funcţii de răspundere care au secretizat anumite informaţii cu o cerere motivată privind desecretizarea acestor informaţii. Persoanele cu funcţii de răspundere în cauză sînt obligate, în termen de o lună, să dea un răspuns scris cetăţeanului sau persoanei juridice la această cerere.

(2) Persoanele cu funcţii de răspundere care se eschivează de la examinarea în fond a cererii poartă răspundere conform legislaţiei.

(3) Decizia de secretizare a informaţiilor poate fi contestată la organul sau la persoana cu funcţie de răspundere ierarhic superioară, la Comisia interdepartamentală pentru protecţia secretului de stat sau în instanţa de contencios administrativ. În cazul respingerii cererii înaintate în ordine ierarhică, cetăţeanul sau persoana juridică are dreptul să conteste în instanţa de contencios administrativ decizia organului sau a persoanei cu funcţie de răspundere ierarhic superioară. Dacă una dintre aceste autorităţi recunoaşte secretizarea drept neîntemeiată, informaţiile respective urmează a fi desecretizate în modul stabilit de prezenta lege.

(4) Instanţa de contencios administrativ examinează cererea conform prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10 februarie 2000.”

13. Prevederile relevante ale Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului (adoptată la New York la 10 decembrie 1948 şi ratificată de către Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 19

“Orice om are dreptul la libertatea opiniilor şi exprimării; acest drept include libertatea de a avea opinii fără imixtiune din afară, precum şi libertatea de a căuta, de a primi şi de a răspândi informaţii şi idei prin orice mijloace şi independent de frontierele de stat.”

14. Prevederile relevante ale Pactului internaţional cu privire la drepturile civile şi politice (adoptat de către Adunarea Generală a ONU la 16 decembrie 1966 şi ratificat de către Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990) sunt următoarele:

Articolul 19

“1. Nimeni nu trebuie să aibă de suferit din cauza opiniilor sale.

2. Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare; acest drept cuprinde libertatea de a căuta, de a primi şi de a răspândi informaţii şi idei de orice fel, indiferent de frontiere, sub formă orală, scrisă, tipărită ori artistică, sau prin orice alt mijloc, la alegerea sa.

3. Exercitarea libertăţilor prevăzute la paragraful 2 al prezentului articol comportă obligaţii şi răspunderi speciale. În consecinţă, ea poate fi supusă anumitor limitări care trebuie însă stabilite în mod expres prin lege şi care sunt necesare:

a) respectării drepturilor sau reputaţiei altora;

b) apărării securităţiii naţionale, ordinii publice, sănătăţii sau moralităţii publice.”

15. Prevederile relevante ale Convenţiei Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei (adoptată la New York la 31 octombrie 2003 şi ratificată de către Republica Moldova prin Legea nr.158 din 6 iulie 2007; M.O., 2007, nr.103-106, art.451) sunt următoarele:

Articolul 10

Informarea publicului

“Ţinând seama de necesitatea luptei împotriva corupţiei, fiecare stat parte ia, conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, măsurile necesare pentru a spori transparenţa administraţiei sale publice, inclusiv în ceea ce priveşte organizarea, funcţionarea şi procesele decizionale, dacă este cazul. [...]”

ÎN DREPT

16. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esenţă, limitele restrângerii dreptului persoanelor la informaţie prin invocarea existenţei unui secret de stat.

17. În acest sens, Curtea reţine că sesizarea vizează mai multe principii constituţionale interconexe, precum statul de drept, democraţia, garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi în special dreptul la informaţie.

A. ADMISIBILITATEA

18. În conformitate cu decizia sa din 2 iunie 2015, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, al articolului 4 alin.(1) lit.b) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi al articolului 4 alin.(1) lit.b) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, sesizarea privind interpretarea Constituţiei ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

19. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale conferă deputatului în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

20. Curtea reţine că anterior nu a interpretat prevederile articolului 34 din Constituţie, iar aspectele invocate de către autorii sesizării nu au mai constituit obiect de interpretare la Curtea Constituţională.

21. Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale. Curtea reţine că a fost sesizată legal şi că este competentă să hotărască asupra interpretării articolului 34 alin.(3) din Constituţie. Prin urmare, Curtea va examina în continuare fondul sesizării.

22. Totodată, cu referire la examinarea constituţionalităţii secretizării Hotărârii Guvernului nr.938 din 13 noiembrie 2014 prin prisma articolului 34 alin.(3) din Constituţie, Curtea Constituţională menţionează următoarele.

23. Curtea constată că Hotărârea Guvernului, menţionată mai sus, prin care s-a acceptat propunerea Comitetului Naţional de Stabilitate Financiară privind acordarea de către Banca Naţională a Moldovei, în caz de necesitate, a creditelor de urgenţă către băncile licenţiate pentru stabilizarea sistemului financiar, a fost desecretizată, fiind publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.93/180 din 14 aprilie 2015. Astfel, Curtea constată lipsa obiectului sesizării în această chestiune.

24. Aşadar, pentru interpretarea articolului 34 alin.(3) din Constituţie, Curtea va analiza importanţa dreptului la informaţie pentru evoluţia unei societăţi democratice.

25. De asemenea, Curtea va avea în vedere inclusiv jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi actele relevante ale organizaţiilor internaţionale.

B. FONDUL CAUZEI

1. Argumentele autorilor sesizării

26. Potrivit autorilor sesizării, este firesc ca prin lege să se prevadă anumite limite şi să se enumere cazurile când informaţia nu poate fi adusă la cunoştinţa publică, deoarece ar putea să prejudicieze drepturile, interesele legale şi măsurile de protecţie a cetăţenilor. Aceste limite sunt stabilite expres în articolul 54 alin.(2) din Constituţie. De asemenea, articolul 7 alin.(1) din Legea nr.245 din 27 noiembrie 2008 cu privire la secretul de stat stabileşte exhaustiv informaţiile atribuite la secretul de stat.

27. Autorii sesizării susţin că, în ciuda normelor existente, autorităţile supun secretizării informaţii care nu cad sub incidenţa restricţiilor enunţate.

2. Argumentele autorităţilor

28. În opinia sa, Parlamentul consideră că limitele impuse prin articolul 34 alin.(3) din Constituţie urmăresc evitarea situaţiilor prin care s-ar putea aduce un prejudiciu moral sau material unei persoane sau intereselor statului în ansamblu. Astfel, prin măsurile de protecţie a cetăţenilor se are în vedere protejarea drepturilor şi intereselor lor legale, iar prin siguranţa naţională se subînţelege starea de legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politică necesară pentru existenţa şi dezvoltarea statului, ca stat suveran şi independent, unitar şi indivizibil, pentru menţinerea ordinii de drept, precum şi pentru exercitarea neîngrădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor.

29. Preşedintele Republicii Moldova susţine, în opinia sa, că pot exista o serie de situaţii în care liberul acces la informaţie şi, mai ales, publicitatea unei informaţii pot aduce grave prejudicii morale sau materiale unei persoane sau intereselor statului în ansamblu. De asemenea, Preşedintele consideră că normele constituţionale şi legale oferă cetăţenilor accesul la informaţie în măsura în care acesta le poate fi oferit de către furnizori, iar în cazul în care cetăţenii se simt îngrădiţi în drepturi, pot ataca acţiunile sau inacţiunile furnizorului de informaţie, utilizând căile extrajudiciare sau judiciare. Totodată, Preşedintele afirmă că atribuirea parafei “Secret” unui act normativ nu constituie o problemă de constituţionalitate.

30. În punctul său de vedere, Guvernul consideră că aspectul abordat de către autorii sesizării nu vizează interpretarea articolului 34 alin.(3) din Constituţie, ci faptul concret de atribuire a parafei de secretizare unor hotărâri ale Guvernului. Prin urmare, în sesizare nu se invocă circumstanţe de drept, care ar presupune interpretarea prevederilor constituţionale. Guvernul susţine că sesizările pentru interpretarea Constituţiei nu trebuie să urmărească scopuri cognitive, ci trebuie să conţină indicii certe asupra înţelegerii diferite a dispoziţiilor constituţionale de către unii subiecţi.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

31. Curtea menţionează că, potrivit articolului 34 alin.(1) şi (2) din Constituţie, dreptul persoanei de acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. Potrivit competenţelor ce le revin, autorităţile publice sînt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor cu privire la treburile publice şi la problemele de interes personal.

32. Curtea reţine că dreptul de acces la orice informaţie vizează modul, mijloacele şi condiţiile în care se realizează administrarea treburilor de stat şi dreptul de a difuza astfel de informaţii.

33. În Hotărârea nr.19 din 16 iunie 1998, Curtea a reţinut că dreptul la informaţie este un drept fundamental al persoanei, deoarece dezvoltarea persoanei în societate, exercitarea libertăţilor prevăzute de Constituţie, inclusiv libertatea gândirii, a opiniei, a creaţiei, a exprimării în public prin cuvânt, imagine sau prin alt mijloc posibil, presupune şi posibilitatea de a recepţiona informaţii asupra vieţii sociale, politice, economice, ştiinţifice, culturale etc.

34. Curtea notează că dreptul la informaţie este dreptul de a solicita informaţii de la autorităţile şi instituţiile publice. Acest drept comportă două aspecte: dreptul de a solicita şi dreptul de a primi informaţii.

35. În acest sens, Curtea menţionează că orice autoritate şi/sau instituţie publică este obligată să ofere informaţiile solicitate, atât timp cât nu există un motiv legitim de a refuza aceste solicitări.

36. Curtea reţine că dreptul la informaţie cuprinde următoarele elemente:

- dreptul persoanei, al unei organizaţii sau entităţi legale de a solicita informaţii de interes public de la autorităţile şi instituţiile publice fără a demonstra interesul legal care stă la baza solicitării;

- dreptul persoanei de a solicita informaţii cu caracter personal de la autorităţile şi instituţiile publice;

- obligaţia autorităţii sau instituţiei publice de a răspunde sau de a oferi informaţiile solicitate, fapt care presupune existenţa unor mecanisme pentru gestionarea solicitărilor şi limite de timp pentru oferirea răspunsurilor la aceste solicitări;

- existenţa unor excepţii, care să permită abţinerea de la prezentarea anumitor categorii de informaţii. Aceste excepţii includ protecţia securităţii naţionale, a relaţiilor internaţionale, a vieţii private a persoanelor, a confidenţialităţii comerciale, a ordinii publice şi a punerii în aplicare a legii, precum şi refuzul de a prezenta informaţiile primite în condiţii de confidenţialitate sau cele care rezultă din discuţiile interne. Pentru a putea fi invocate, excepţiile trebuie să justifice existenţa unui prejudiciu pentru interesul public, în cazul în care informaţiile ar fi comunicate;

- existenţa unor mecanisme de contestare pentru solicitanţii de informaţii, în cazul în care autorităţile şi instituţiile publice refuză să le prezinte;

- existenţa unor remedii externe în cazul refuzului de a prezenta informaţiile (de obicei, instanţele ordinare);

- condiţia ca autorităţile şi instituţiile publice să comunice din oficiu anumite tipuri de informaţii despre structura lor, regulile şi activităţile acestora.

37. Curtea reţine că dreptul la informaţie este o precondiţie pentru exercitarea altor drepturi, şi anume a drepturilor politice, economice şi sociale; a dreptului la protecţia vieţii private, a dreptului de a lua parte la treburile publice, a dreptului la un proces echitabil etc.

38. Cu referire la drepturile politice, Curtea menţionează că posibilitatea indivizilor, a grupurilor de interese şi a organizaţiilor de a participa activ la dezbaterile politice care decid problemele de pe agenda publică, ca şi posibilitatea lor de a introduce noi probleme pe acea agendă sunt strâns legate de capacitatea lor de a obţine informaţiile relevante.

39. Curtea reiterează în acest sens cele statuate de către Curtea Europeană în cauza Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria, şi anume faptul că refuzul accesului la informaţie poate constitui o violare a dreptului la libertatea de exprimare, garantat de articolul 10 din Convenţie. În acest caz, refuzul accesului unei organizaţii nonguvernamentale la sesizarea unui parlamentar, depusă la Curtea Constituţională şi care viza controlul constituţionalităţii unor legi penale referitoare la consumul de droguri, s-a bazat pe existenţa datelor personale ale parlamentarului în acea sesizare. Curtea Europeană a notat că ONG-urile, care acţionează ca nişte câini de pază ai societăţii, beneficiau de aceeaşi protecţie a articolului 10 precum presa şi că intenţia reclamantului era să contribuie cu informaţii la dezbaterea publică (paragrafele 26 şi 27). Ingerinţa a fost apreciată drept nejustificată, considerându-se că ar fi fatal pentru libertatea de exprimare în sfera politicii dacă figurile politice ar putea cenzura presa şi dezbaterile publice în numele drepturilor personalităţii lor, invocând faptul că opiniile lor cu privire la treburile publice se referă la persoana lor şi deci constituie date personale care nu pot fi divulgate fără consimţământ (paragraful 37).

40. Cu referire la relaţia dintre dreptul la informaţie şi dreptul la protecţia vieţii private, Curtea reaminteşte cele statuate de către Curtea Europeană în cauza Guerra v. Italia, unde omisiunea autorităţilor statale de a comunica informaţii cu privire la riscurile traiului într-un oraş expus pericolelor de mediu a creat premisele unei violări a articolului 8. În mod similar, în speţa McGinley şi Egan v. Regatul Unit, unde reclamanţii au încercat să stabilească legătura dintre problemele lor de sănătate şi o presupusă expunere la radiaţii în timpul îndeplinirii serviciului militar de către aceştia, Curtea a reţinut că omisiunea autorităţilor de a permite reclamanţilor accesul la anumite părţi din dosarele lor militare medicale şi la dosarele privind nivelul de radiaţie din mediu a echivalat cu o încălcare a articolului 8.

41. Curtea observă că Legea Fundamentală conţine mai multe prevederi menite să promoveze participarea la treburile de guvernare, şi anume dreptul de a lua parte la administrarea treburilor publice – care reiese din articolele 2 alin.(1) şi 39 – şi dreptul de vot şi dreptul la alegeri libere – care sunt garantate de articolul 38 din Constituţie.

42. Curtea subliniază că una dintre raţiunile consacrării dreptului la informaţie la nivel constituţional este aceea că o democraţie funcţională presupune existenţa unui electorat informat. Modelele de democraţie participativă necesită ca cetăţenii să fie suficient de bine informaţi încât să li se permită să participe efectiv la guvernare.

43. Curtea observă că legătura dintre dreptul la informaţie şi dreptul de a lua parte la treburile publice a fost recunoscut şi în contenciosul internaţional al drepturilor omului. În cauza Gauthier v. Canada, Comitetul ONU pentru Drepturile Omului s-a bazat pe articolul 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, coroborat cu dreptul la libertatea de exprimare (paragraful 13.4), atunci când a analizat cererea unui jurnalist căruia i-a fost interzis accesul la facilităţile acordate presei în parlament. Argumentarea deciziei Comitetului a fost aceea că cetăţenii ar trebui să aibă, în special prin intermediul mass-media, un acces larg la informaţii şi ar trebui să beneficieze de oportunitatea de a disemina informaţiile despre activitatea corpurilor alese şi a membrilor lor.

44. Curtea constată faptul că în contenciosul Curţii Europene a fost recunoscută şi relaţia dintre dreptul la informaţie şi dreptul la un proces echitabil, în context civil. În cauza McGinley şi Egan v. Regatul Unit, Curtea Europeană a admis că ingerinţa în dreptul la un proces echitabil poate lua naştere prin restricţionarea accesului la informaţii în condiţiile în care statul interzice cu bună-credinţă accesul reclamanţilor sau neagă, în mod fals, existenţa documentelor în posesia sa, documente care le-ar fi fost de folos în procesul de judecată. În acest fel, le este negat dreptul la un proces echitabil.

45. În privinţa relaţiei cu dreptul la viaţă, în cauza Osman v. Regatul Unit Curtea Europeană a stabilit existenţa unei ingerinţe în dreptul protejat de articolul 2 atunci când autorităţile statale cunosc existenţa unui risc real şi iminent pentru viaţa persoanelor şi refuză să-i informeze pe cei care ar putea fi supuşi acestui risc. Şi în cazul Oneryildiz v. Turcia s-a constatat că autorităţile locale ale unui oraş au omis să-i informeze pe cetăţeni despre posibilitatea producerii unei explozii, cauzate de acumulările de gaz metan, deşi aveau la dispoziţie studii în materie. În urma exploziei, care a cauzat alunecări de teren, au murit 39 de oameni. Curtea Europeană a reţinut încălcarea dreptului la viaţă.

46. Curtea observă că dreptul la informaţie poate constitui o condiţie şi pentru realizarea drepturilor economice, sociale şi culturale. Sistemul de securitate socială trebuie să asigure drepturile persoanelor şi ale organizaţiilor de a căuta, primi şi răspândi informaţii de o manieră clară şi transparentă în toate domeniile securităţii.

47. În acest sens, Comitetul european pentru drepturile sociale a reţinut în cauza Fundaţia Maragopoulos pentru drepturile omului v. Grecia că guvernul grec a eşuat să-şi îndeplinească obligaţiile de a prezenta informaţii referitoare la poluarea cauzată de extragerea lignitului, fapt care a încălcat drepturile protejate în temeiul Cartei Sociale Europene. Comitetul a constatat încălcarea dreptului la sănătate (articolul 11) şi a dreptului la condiţii de muncă sigure şi sănătoase (articolul 3). Garanţiile dreptului la sănătate impuneau guvernului grec obligaţia informării şi educării publicului cu privire la problemele de mediu.

48. Cu referire la dreptul la condiţii de muncă sigure şi sănătoase, Comitetul a reţinut că statul grec avea, în baza articolului 3 din Carta Socială Europeană, obligaţia de a oferi explicaţii precise şi plauzibile şi informaţii cu privire la accidentele de muncă şi măsurile luate pentru monitorizarea aplicării reglementărilor relevante legate de sănătate şi siguranţă.

49. Curtea notează că, potrivit articolului 54 alin.(2) din Constituţie, exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

50. În acest sens, Curtea reţine că limitarea dreptului la informaţie trebuie să urmărească aceste scopuri legitime.

51. Curtea constată că articolul 6 din Legea cu privire la secretul de stat stabileşte principiile de atribuire a informaţiilor la secretul de stat şi de secretizare a acestor informaţii.

52. Curtea menţionează că, prin atribuirea caracterului de secret de stat unui document sau unei informaţii, cetăţenii sunt privaţi în totalitate de dreptul la informaţie în privinţa acestora.

53. Curtea subliniază, cu titlu de principiu, cu cât mai mare este ingerinţa în cazul unui drept constituţional, cu atât mai argumentate trebuie să fie premisele pe care aceasta se sprijină.

54. Aşadar, autorităţile şi instituţiile publice trebuie să argumenteze existenţa scopului legitim şi legătura dintre documentul sau informaţia clasificată ca secret de stat cu urmărirea acestui scop legitim.

55. În acest sens, similar articolului 6 din Legea cu privire la secretul de stat, Principiile de la Johannesburg privind siguranţa naţională, libertatea de exprimare şi accesul la informaţie, adoptate la 1 octombrie 1995, dezvoltă un test tipic de proporţionalitate, care prevede ca o primă etapă – cu referire la necesitatea restrângerii dreptului la informaţie din motive de siguranţă naţională – că autorităţile publice urmează să demonstreze că divulgarea informaţiei în cauză ameninţă în mod grav un interes legitim legat de siguranţa naţională. Urmează etapa care stabileşte dacă nedivulgarea informaţiei (calificarea ei ca secret de stat) este cel mai favorabil mijloc posibil pentru apărarea acelui interes. În fine, etapa decisivă stabileşte dacă nedivulgarea informaţiei este compatibilă cu principiile democraţiei şi preeminenţei dreptului.

56. Curtea menţionează că la etapa atribuirii caracterului de secret de stat unei informaţii autorităţile vor aplica testul de proporţionalitate, menţionat supra, în evaluarea proporţionalităţii secretizării informaţiilor în cazul tuturor scopurilor legitime constituţionale. Împrejurarea presupune implicit faptul că atunci când această măsură este contestată în faţa instanţelor de contencios administrativ, ele nu trebuie să dea dovadă de deferenţă judiciară, ci să procedeze la efectuarea testului de proporţionalitate.

3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

57. Curtea reţine că, potrivit articolului 34 alin.(3) din Constituţie, dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor sau siguranţa naţională. Aşadar, aceste dispoziţii prevăd că accesul la informaţie poate fi limitat în cazul necesităţii asigurării unor măsuri de protecţie a cetăţenilor sau protejării siguranţei naţionale.

58. În privinţa expresiei “siguranţă naţională”, se pot avea în vedere două aspecte: 1) dreptul de acces la informaţii care ţin de siguranţa naţională şi 2) dreptul de a comunica informaţii care ţin de siguranţa naţională.

59. Cu referire la primul aspect, principiul 2 din Principiile de la Johannesburg stabileşte că restrângerea accesului la informaţii care se încearcă a fi justificată pe motive de siguranţă naţională nu este legitimă decât dacă adevăratul ei scop şi efect demonstrabile sunt de a proteja existenţa sau integritatea teritorială a ţării împotriva ameninţărilor sau a folosirii forţei. Ameninţările sau forţa pot să provină fie dintr-o sursă externă (ameninţarea militară), fie dintr-o sursă internă (incitarea la răsturnarea violentă a unui guvern).

60. Acţiunile îndreptate împotriva siguranţei statului care prezintă un pericol deosebit sunt enumerate în articolul 4 alin.(2) din Legea securităţii statului nr.618 din 31 octombrie 1995.

61. În contextul celor menţionate, Curtea reţine că restrângerea justificată în baza scopului protecţiei siguranţei naţionale nu este legitimă dacă nu are legătură cu siguranţa naţională.

62. Cu referire la cel de-al doilea aspect, Curtea subliniază faptul că nu pot fi dezvăluite informaţiile care ating sau pot atinge un interes legitim legat de siguranţa naţională, cu excepţia situaţiei în care interesul public de a cunoaşte informaţia depăşeşte atingerea pe care ar putea-o aduce dezvăluirea informaţiei. Prin urmare, trebuie întotdeauna puse în balanţă informaţiile legate de siguranţa naţională şi interesul public de a cunoaşte aceste informaţii.

63. Curtea menţionează că, potrivit Principiului 15 din Principiile de la Johannesburg, nimeni nu poate fi pedepsit pe motive de siguranţă naţională pentru că a făcut publice anumite informaţii dacă: (1) dezvăluirea informaţiilor nu atinge şi nu poate atinge un interes legitim legat de siguranţa naţională sau (2) interesul public de a cunoaşte informaţia depăşeşte atingerea pe care ar putea-o aduce dezvăluirea informaţiei.

64. Cu referire la expresia “măsurile de protecţie a cetăţenilor”, Curtea notează că aceasta cuprinde toate obligaţiile pozitive şi negative ale autorităţilor statale întreprinse la scară naţională pe timp de pace şi de război, în vederea asigurării protecţiei populaţiei, proprietăţii în condiţiile calamităţilor naturale şi ecologice, avariilor şi catastrofelor, epifitotiilor, epizootiilor, incendiilor, precum şi în cazul aplicării mijloacelor de nimicire moderne.

65. Şi în acest caz se pot avea în vedere două aspecte ale accesului la informaţii care ţin de măsurile de protecţie a cetăţenilor şi dreptul de a comunica informaţii care ţin de măsurile de protecţie a cetăţenilor.

66. În privinţa primului aspect, Curtea menţionează că activitatea autorităţilor publice care au tangenţă cu domeniul protecţiei civile şi asigurării securităţii populaţiei în situaţiile excepţionale urmează a fi deschisă opiniei publice şi mijloacelor de informare în masă. De asemenea, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a populaţiei, prin intermediul mijloacelor de informare în masă, despre gradul de protecţie a ei, iar în caz de apariţie a situaţiilor excepţionale, despre caracterul pericolului apărut, despre acţiunile populaţiei în situaţia existentă şi măsurile luate în vederea protecţiei ei.

67. În privinţa celui de-al doilea aspect, interdicţia potrivit căreia comunicarea informaţiei nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a cetăţenilor vizează toate mijloacele de informare care ar induce în eroare în legătură cu domeniul protecţiei civile şi asigurării securităţii populaţiei în situaţii excepţionale.

68. Curtea subliniază că dreptul la informaţie este un drept multidimensional. Acesta serveşte mai multe categorii de interese individuale şi de grup.

69. Dreptul la informaţie reprezintă o condiţie iniţială pentru participarea publicului la jocul democratic. Accesul la informaţie are consecinţe importante pentru funcţionarea adecvată a unui regim democratic.

70. Curtea notează că democraţia se bazează pe consimţământul cetăţenilor, iar consimţământul necesită o informare prealabilă a cetăţenilor cu privire la problemele de interes public, inclusiv în ceea ce ţine de utilizarea banilor publici.

71. Dreptul de acces la informaţii este un instrument important pentru cuantificarea abuzurilor, greşelilor de administrare, corupţiei şi pentru punerea în aplicare a drepturilor sociale şi economice importante.

72. Curtea notează că fără accesul justificat la informaţii sau fără prezentarea acestora din oficiu sistemul politic nu ar funcţiona în mod deschis, iar cetăţenii nu şi-ar putea îndeplini rolurile active într-o democraţie.

73. Curtea atribuie dreptului la informaţie un caracter de resursă naţională. Informaţiile deţinute de către autorităţile şi instituţiile publice nu sunt colectate sau create pentru beneficiul acestor entităţi, ci pentru beneficiul public.

74. Curtea accentuează că deschiderea şi transparenţa sunt recunoscute drept parte esenţială a guvernărilor moderne. Transparenţa este vitală pentru supravegherea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice şi are dimensiuni constituţionale.

75. Curtea menţionează, în contextul luptei împotriva corupţiei, că garanţiile dreptului la informaţie încurajează transparenţa, iar transparenţa atenuează corupţia. Din acest motiv, un guvern care acţionează în umbra secretelor atunci când este vorba de un interes public care nu justifică această secretizare se află în opoziţie totală cu scopurile şi societatea proiectată de către adunarea constituantă.

76. Curtea atrage atenţia autorităţilor publice ca, în deciziile referitoare la secretizarea informaţiilor, să ia în considerare în primul rând interesul public cu privire la cunoaşterea informaţiei.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. În sensul articolului 34 alin.(3) din Constituţie:

- restrângerea dreptului la informaţie poate avea loc doar atunci când are la bază un scop real şi justificat de protecţie a unui interes legitim privind protecţia cetăţenilor sau siguranţa naţională, iar interesul public pentru aflarea informaţiei nu prevalează;

- orice restrângere a accesului la informaţie, inclusiv categoriile de informaţii, specifice şi limitate, care nu pot fi dezvăluite în vederea protecţiei cetăţenilor sau siguranţei naţionale, trebuie să fie prevăzută de lege şi necesară într-o societate democratică pentru protecţia unui interes legitim;

- justificarea interesului legitim se fundamentează pe gravitatea prejudicierii acestuia în cazul publicării unor informaţii, autorităţile publice urmând să demonstreze că divulgarea informaţiei ar ameninţa în mod grav protecţia cetăţenilor sau siguranţa naţională.

2. Curtea Constituţională va decide cu discernământ în cazurile de restrângere a accesului la informaţii prin actele Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului, potrivit cerinţelor indicate la punctul 1 din prezentul dispozitiv.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.