Hotărîre nr.34 din 06.07.2009 cu privire la aprobarea Raportului asupra modului de gestionare a resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar 2008

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Raportului asupra modului de gestionare

a resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar 2008

nr. 34  din  06.07.2009

 (în vigoare 06.11.2009) 

Monitorul Oficial nr.160-161 art.31 din 06.11.2009

* * *

În conformitate cu art.133 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, art.3 alin.(2) şi art.29 din Legea nr.312-XIII din 08.12.1994 “Privind Curtea de Conturi” (cu modificările şi completările ulterioare), art.37 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul asupra modului de gestionare a resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar 2008 şi se prezintă Parlamentului Republicii Moldova.

2. Prezenta hotărîre şi Raportul asupra modului de gestionare a resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar 2008 se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.34 din 6 iulie 2009

RAPORTUL

asupra modului de gestionare a resurselor financiare

publice din exerciţiul bugetar 2008

Lista abrevierilor

AAP – Academia de Administrare Publică

ACDT – Agenţia Construcţii şi Dezvoltare a Teritoriului

AISCCUF – Asociaţia Instituţiilor Supreme de Control care au în Comun Utilizarea Limbii Franceze

ARMAPAU – Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare

ASD – Administraţia de Stat a Drumurilor

ASEM – Academia de Studii Economice a Moldovei

AŞM – Academia de Ştiinţe a Moldovei

BASS – bugetul asigurărilor sociale de stat

BM – Banca Mondială

BNM – Banca Naţională a Moldovei

BUM – Bursa Universală de Mărfuri

CCA – Consiliul Coordonator al Audiovizualului

CCCEC – Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei

CCRM – Curtea de Conturi a Republicii Moldova

CCTM – Cadrul de cheltuieli pe termen mediu

CFPI – controlul financiar public intern

CNAM – Compania Naţională de Asigurări în Medicină

CNAS – Casa Naţională de Asigurări Sociale

CNPF – Comisia Naţională a Pieţei Financiare

CNVM – Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare

COP – cererea ofertei de preţuri

CSI – Comunitatea Statelor Independente

DACM – Direcţia de administrare a contribuabililor mari

DASCFPI – Direcţia de armonizare a sistemului de control financiar public intern

DGÎTS – Direcţia generală învăţămînt, tineret şi sport

DGPS – Direcţia Generală Pază de Stat

DIP – Departamentul instituţiilor penitenciare

DÎTS – Direcţia învăţămînt, tineret şi sport

DST – Drepturi Speciale de Tragere

DTC – Departamentul Trupelor de Carabinieri

EUROSAI – Organizaţia Europeană a Instituţiilor Supreme de Audit

FAOAM – fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală

FISM – Fondul de investiţii sociale din Moldova

IDA – Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare

IFPS – Inspectoratul Fiscal Principal de Stat

IFS – Inspectoratul Fiscal de Stat

IMS – instituţie medico-sanitară

IMSP – instituţie medico-sanitară publică

INTOSAI – Organizaţia Internaţională a Instituţiilor Supreme de Audit

IO – Institutul Oncologic

ISA – instituţie supremă de audit

LTÎ – Linii de Tensiune Înaltă

MA – Ministerul Apărării

MAEIE – Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene

MAI – Ministerul Afacerilor Interne

MAIA – Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare

MCT – Ministerul Culturii şi Turismului

MEC – Ministerul Economiei şi Comerţului

MET – Ministerul Educaţiei şi Tineretului

MF – Ministerul Finanţelor

MFP – Managementul Finanţelor Publice

MNA – Muzeul Naţional de Artă

MNAIM – Muzeul Naţional de Arheologie şi Istorie a Moldovei

MNEIN – Muzeul Naţional de Etnografie şi Istorie Naturală

MPSFC – Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului

MS – Ministerul Sănătăţii

MTGD – Ministerul Transporturilor şi Gospodăriei Drumurilor

OCT – oficiu cadastral teritorial

OF – oficiu fiscal

ONAS – Oficiul Naţional de Audit al Suediei

ONU – Organizaţia Naţiunilor Unite

PDS – Planul de Dezvoltare Strategică

PIB – Produsul Intern Brut

SCFR – Serviciul Control Financiar şi Revizie

SEECP – Procesul de Cooperare în Europa de Sud-Est

SFS – Serviciul Fiscal de Stat

SG – Serviciul Grăniceri

SIMF – Sistemul Informaţional de Management Financiar

SNC – Standardele Naţionale de Contabilitate

SPCSE – Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale

TVA – taxa pe valoarea adăugată

UASM – Universitatea Agrară de Stat din Moldova

UAT – unitate administrativ-teritorială

UE – Uniunea Europeană

UIPAAC – Unitatea de implementare a proiectelor de aprovizionare cu apă şi canalizare

UPS – Universitatea Pedagogică de Stat

USAID – Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională

USEFS – Universitatea de Stat de Educaţie Fizică şi Sport

USM – Universitatea de Stat din Moldova

USMF – Universitatea de Stat de Medicină şi Farmacie

UTA – unitate teritorială autonomă

UTM – Universitatea Tehnică a Moldovei

VMS – valori mobiliare de stat

CUVÎNT ÎNAINTE

Prezentul Raport reprezintă o oportunitate de a informa Parlamentul şi factorii interesaţi asupra rezultatelor activităţii de control/audit a Curţii de Conturi, efectuate întru exercitarea competenţelor legale privind controlul asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi gestionării patrimoniului public. Raportul se referă la modul de gestionare a mijloacelor financiare publice şi a patrimoniului public din exerciţiul bugetar 2008 şi prezintă o sinteză analitică a principalelor concluzii şi constatări de audit, care, în opinia Curţii de Conturi, merită atenţie sporită din partea Parlamentului şi oferă unele recomandări Parlamentului şi Guvernului în vederea îmbunătăţirii managementului financiar public în cadrul entităţilor auditate. Hotărîrile Curţii de Conturi pe marginea controalelor/auditelor efectuate au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi sînt disponibile pe pagina web a Curţii de Conturi http://www.ccrm.md.

Prin forma şi conţinutul său, acest Raport constituie următorul pas important în conştientizarea şi sporirea responsabilităţii pentru buna gestionare a banilor publici şi a patrimoniului public în Republica Moldova.

Anul 2008, pentru Curtea de Conturi, a fost marcat de implementarea bunelor practici de audit public extern, bazate pe aplicarea standardelor şi procedurilor moderne de audit. Controalele/auditele desfăşurate în conformitate cu programele anuale de control/audit s-au axat pe unele domenii de importanţă social-economică, avînd ca obiective de bază atît constatarea regularităţii, cît şi evaluarea economicităţii, eficienţei şi eficacităţii gestionării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public în unele domenii de interes public.

Curtea de Conturi a continuat realizarea obiectivelor Planului de Dezvoltare Strategică în vederea contribuirii la crearea şi funcţionarea unei instituţii supreme de audit în conformitate cu standardele internaţionale şi bunele practici în domeniul auditului public extern şi apropierii Curţii de Conturi a Republicii Moldova de valorile internaţionale şi europene. Pe parcursul anului s-au derulat un şir de proiecte inovatoare, menite să contribuie la consolidarea instituţională, unul din cele mai importante fiind elaborarea şi adoptarea de către Parlament, la data de 5 decembrie 2008, a noii Legi a Curţii de Conturi. Prin evaluarea regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii gestionării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public, precum şi prin promovarea standardelor privind transparenţa şi responsabilitatea, Curtea de Conturi va contribui direct la îmbunătăţirea managementului financiar public în Republica Moldova.

O preocupare majoră a Curţii de Conturi a fost dezvoltarea personalului şi asigurarea profesionalismului şi abilităţilor angajaţilor pentru a face faţă provocărilor în procesul de implementare a standardelor şi bunelor practici de audit public extern, precum şi promovarea instituţiei pe plan internaţional.

Urmînd bunele practici de raportare, care prevăd şi raportarea asupra modului în care instituţiile supreme de audit îşi gestionează propriile resurse (umane, financiare, informaţionale şi tehnice), în exercitarea competenţelor şi atribuţiilor de bază, precum şi în realizarea obiectivelor de dezvoltare strategică, în Anexă se prezintă Raportul asupra activităţii Curţii de Conturi în anul 2008.

Ţin să mulţumesc entităţilor auditate de Curtea de Conturi, care au susţinut loial şi eficace munca noastră.

În încheiere, exprim mulţumiri tuturor angajaţilor Curţii de Conturi, care au dat dovadă de dinamism şi motivaţie în realizarea misiunii de a contribui la buna gestionare a banilor publici în beneficiul societăţii.

INTRODUCERE

Ţinînd cont de bunele practici de raportare ale unei instituţii supreme de control/audit, Curtea de Conturi, în prezentul Raport, abordează constatările şi concluziile ce rezultă din activitatea de control/audit, efectuată în conformitate cu Programele de control/audit pe anii 2008 (semestrul II) – 2009 (semestrul I), într-un mod care, sperăm, va spori probabilitatea perceperii şi acceptării acestora de către toţi factorii interesaţi (Parlament, mass-media, societatea civilă), cerinţă prevăzută în Declaraţia de la Lima cu privire la liniile directoare ale controlului/auditului finanţelor publice, adoptată la Congresul al IX-lea INTOSAI în anul 1977.

Conducîndu-ne de acest principiu, Raportul are următoarele obiective de bază:

- reflectarea modului de gestionare a mijloacelor financiare publice şi a patrimoniului public din exerciţiul bugetar expirat, atît sub aspectul regularităţii, cît şi sub aspectul eficienţei, economicităţii şi eficacităţii;

- abordarea perspectivei de audit, cu exprimarea opiniei Curţii de Conturi asupra corectitudinii şi fiabilităţii raportării financiare, asupra funcţionalităţii sistemelor de control intern etc.;

- promovarea conceptului şi a principiilor de bază ale managementului finanţelor publice, a responsabilităţii, transparenţei şi eficienţei la toate nivelurile de executare a bugetelor;

- reflectarea situaţiei şi a tendinţelor în domeniul managementului finanţelor publice, controlului financiar public intern (CFPI) pe fundalul reformelor realizate în procesul de implementare a Proiectului “Managementul Finanţelor Publice”, gestionat de Ministerul Finanţelor;

- concentrarea asupra punctelor slabe din raportarea asupra modului în care Guvernul şi autorităţile publice au implementat cerinţele şi recomandările de control/audit;

- prezentarea rezultatelor activităţii Curţii de Conturi, inclusiv realizarea obiectivelor de dezvoltare strategică, modul de utilizare a resurselor financiare, umane şi tehnice, realizările obţinute în dezvoltarea personalului şi asigurarea profesionalismului, prin însuşirea abilităţilor şi a procedurilor de audit, dezvoltarea bazei normativ-metodologice ş.a.

Reieşind din obiectivele propuse, Raportul include următoarele Capitole:

Rezumat – este o sinteză a principalelor concluzii şi constatări privind regularitatea şi performanţa gestionării mijloacelor financiare publice în cadrul entităţilor auditate şi impactul acestora asupra managementului financiar public.

Capitolul I – oferă o viziune generală asupra progreselor înregistrate în implementarea reformelor în domeniul managementului financiar public, care urmează să contribuie la consolidarea metodologiilor de planificare şi executare a bugetului public naţional, dezvoltarea funcţiei de audit intern şi promovarea controlului financiar public intern în cadrul autorităţilor publice, fortificarea capacităţii de instruire la nivel naţional în domeniile tematice ale managementului finanţelor publice.

Capitolul II – reflectă modul de formare şi utilizare a mijloacelor financiare publice în exerciţiul bugetar 2008 şi include constatările şi concluziile ce rezultă din activităţile de control/audit asupra executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală, bugetelor UAT, investiţiilor capitale, corectitudinii şi legalităţii adoptării deciziilor de restituire a TVA, datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării de stat ş.a. Compartimentul include, de asemenea, principalele constatări şi concluzii privind regularitatea situaţiilor financiare şi a tranzacţiilor financiare, realizate în cadrul auditelor regularităţii, desfăşurate în conformitate cu Programul de control/audit, prin aplicarea Standardelor generale de audit ale Curţii de Conturi şi Standardelor Naţionale de Audit.

Capitolul III – este structurat în mai multe subcapitole şi se referă la: modul de gestionare a mijloacelor financiare publice de către unele autorităţi publice în perioade anterioare anului 2008, controalele/auditele fiind realizate în perioada anilor 2008-2009 (semestrul I); modul de gestionare a patrimoniului public de către unele întreprinderi, fondatori ale cărora sînt Ministerul Economiei şi Comerţului şi Ministerul Culturii şi Turismului; constatările şi concluziile rezultate din auditele performanţei în unele domenii de interes public (achiziţiile publice; combaterea cancerului), realizate cu suportul experţilor străini în domeniu.

Capitolul IV – informează asupra modului în care entităţile auditate au executat cerinţele şi recomandările Curţii de Conturi şi cum au fost implementate de către Parlament şi Guvern recomandările formulate în Raportul asupra modului de gestionare a mijloacelor financiare publice din exerciţiul bugetar 2007.

În Anexă se prezintă Raportul asupra activităţii Curţii de Conturi în anul 2008, prin intermediul căruia Curtea de Conturi informează Parlamentul şi societatea asupra modului în care aceasta a utilizat resursele proprii în scopul realizării competenţelor şi atribuţiilor sale legale în calitate de instituţie supremă de control/audit. Raportul include o secţiune în care se prezintă progresele înregistrate în anul 2008 în realizarea obiectivelor de dezvoltare strategică şi de consolidare instituţională.

REZUMAT

1. Anul 2008 a fost al treilea an de implementare a Proiectului “Managementul Finanţelor Publice” (Proiectul MFP), pentru care au fost stabilite ca obiective: promovarea eficienţei şi transparenţei managementului financiar public prin intermediul consolidării metodologiilor de planificare şi de executare a bugetului public naţional; introducerea unui sistem informaţional integrat modern de management financiar; susţinerea creării funcţiei de audit intern şi promovarea controlului financiar public intern în cadrul autorităţilor publice; fortificarea capacităţii de instruire la nivel naţional în domeniile tematice ale managementului finanţelor publice.

De la 1 ianuarie 2008 a intrat în vigoare noua Lege a contabilităţii, care stabileşte cadrul juridic, cerinţele unice şi mecanismul de reglementare a contabilităţii şi raportării financiare în Republica Moldova, dar care nu este pe deplin aplicată în aspectul ce ţine de sectorul public, din motiv că Guvernul şi Ministerul Finanţelor nu au elaborat toate actele normative necesare.

În procesul de realizare a Proiectului MFP au fost obţinute progrese privind Clasificaţia bugetară şi Planul de conturi, specificarea tehnicilor aferente Sistemului Informaţional de Management Financiar (SIMF), auditul intern şi instruirea. Concomitent cu întîrzierea cea mai semnificativă ce ţine de achiziţia SIMF s-au înregistrat şi alte întîrzieri, aferente planificării bugetului.

Guvernul, prin concepţia şi strategia în domeniul respectiv, a prevăzut descentralizarea treptată a auditului intern. Ţinîndu-se cont de factorii metodologici, de profesionalism şi de eficacitate, această decizie pare a fi rezonabilă, însă urmează a fi acceptată de Parlament.

Situaţia actuală în domeniul managementului financiar public denotă prezenţa unor deficienţe privind disciplina financiar-contabilă, care se repetă din an în an, fapt ce impune consolidarea eforturilor tuturor factorilor interesaţi în implementarea consecventă a reformelor iniţiate. Curtea de Conturi recomandă Parlamentului să acorde o atenţie sporită implementării reformei managementului finanţelor publice, contabilităţii şi auditului.

2. Potrivit datelor Raportului privind executarea bugetului de stat, exerciţiul bugetar 2008 s-a încheiat cu executarea la partea de venituri în mărime de 15977,5 mil.lei şi la partea de cheltuieli – de 16466,0 mil.lei, ce constituie 101,2% şi, respectiv, 100,4% faţă de prevederile bugetare definitive, cu un deficit bugetar de 488,5 mil.lei. Formarea deficitului a rezultat din depăşirile cheltuielilor asupra veniturilor pe 2 componente (componenta de bază şi proiecte finanţate din surse externe) în sumă de 597,6 mil.lei şi din excedentul în sumă de 109,1 mil.lei la mijloace speciale şi fonduri speciale. În rezultatul executării bugetului de stat, soldurile de mijloace băneşti la conturile bugetului de stat, pe toate componentele, la 31.12.2008, au constituit 1495,5 mil.lei, majorîndu-se cu 127,4 mil.lei în comparaţie cu 31.12.2007.

Constatările misiunii de audit denotă că datele Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2008 prezintă execuţia de ansamblu a bugetului de stat pe anul 2008, cu unele abateri, care au contribuit la creşterea nivelului executării bugetului de stat la partea de venituri cu 103,7 mil.lei şi la partea de cheltuieli – cu 110,0 mil.lei.

Totodată, auditul a constatat unele abateri de la cadrul legislativ şi normativ, nereguli şi incorectitudini la efectuarea cheltuielilor, la raportarea veniturilor şi cheltuielilor, precum şi la ţinerea evidenţei trezoreriale etc.

Procesul bugetar necesită a fi consolidat în continuare atît la etapele de planificare şi de executare, cît şi la etapa de raportare. Dezvoltarea capacităţilor de planificare bugetară la nivelul instituţiilor, în scopul racordării cheltuielilor la priorităţile de politici naţionale şi sectoriale, ar permite nu numai executarea strategiilor, dar şi optimizarea cheltuielilor. Executarea întocmai a prevederilor Legii bugetare anuale asigură nu numai legalitatea şi conformitatea utilizării banilor alocaţi, dar şi responsabilizarea executorilor de buget. Raportarea corectă şi sistematică a executării bugetului face ca procesul bugetar să fie transparent şi uşor de înţeles pentru contribuabil.

Încheierea anului bugetar, faţă de începutul anului, cu o majorare a restanţelor la obligaţiile fiscale ale contribuabililor la bugetul de stat relevă impunerea unei consolidări în administrarea veniturilor bugetului de stat de către toate organele cu atribuţii de administrare fiscală.

În vederea responsabilizării executorilor de buget, Guvernul urmează să examineze sistematic rapoartele executorilor primari de buget privind utilizarea banilor publici în condiţii de transparenţă, economicitate, eficienţă şi eficacitate.

3. Controlul asupra corectitudinii şi legalităţii adoptării deciziilor de restituire a taxei pe valoarea adăugată (TVA), ca impozit general de stat şi una din sursele principale de formare a bugetului de stat, a constatat că mecanismul de restituire a TVA, care în cazurile aplicării cotei zero are şi funcţia de stimulare a unor procese şi domenii economice, a fost în mare măsură fraudat, iar evaziunea fiscală admisă de către firmele “fantome” reprezintă o problemă majoră pentru sistemul bugetar.

Activitatea a numai 25 de firme, care pe parcurs au devenit “fantome”, examinată în timpul controlului, a condiţionat trecerea unilaterală în cont a TVA, în perioada de activitate a acestora (anii 2007-2008), în mărime de 889,9 mil.lei, fără ca această sumă să fie achitată la buget.

Urmare activităţii dubioase a 4 firme “fantome”, neînregistrate ca plătitori de TVA şi care n-au avut procurări şi livrări de mărfuri, de la acestea au fost încasate mijloace băneşti în sumă de 1952,6 mil.lei, o parte din care au fost ridicate în numerar, iar altele – transferate peste hotarele ţării.

Cele constatate se datorează existenţei neajunsurilor în administrarea fiscală:

- eliberarea în unele cazuri de către organele fiscale contribuabililor a formularelor cu regim special de facturi fiscale, fără verificarea calificată a volumului de procurări şi livrări;

- actualizarea bazei de date a IFPS cu întîrzieri, ce face imposibilă depistarea operativă a firmelor “fantome”;

- neasigurarea în cadrul organelor fiscale teritoriale a unui control intern eficient care să excludă faptul recepţionării Declaraţiilor privind TVA fără anexele respective;

- subdiviziunea antifraudă fiscală a IFPS nu dispune de destule capacităţi instituţionale, urmînd a fi extinsă şi instruită în aplicarea tehnicilor internaţionale de combatere a evaziunii fiscale.

4. Comparativ cu începutul perioadei de referinţă, soldul datoriei publice s-a diminuat cu 1138,3 mil.lei, fapt condiţionat preponderent de micşorarea datoriilor întreprinderilor din sectorul public cu 249,0 mil.lei (37,1%). Datoria de stat a înregistrat o tendinţă de micşorare, iar ponderea ei în Produsul Intern Brut (PIB) s-a diminuat odată cu creşterea acestuia. Soldul datoriei de stat externe în valută naţională a înregistrat o diminuare, în timp ce în valută străină a crescut, iar nivelul de îndatorare externă în ultimii trei ani s-a redus. Datoria de stat internă în anul 2008 a fost în descreştere în comparaţie cu începutul anului, menţinîndu-se la limita legală.

Pentru deservirea datoriei de stat s-au utilizat mijloace cu 4,9 mil.lei mai puţin decît cheltuielile planificate în acest scop în bugetul de stat, dar cu 152,9 mil.lei mai mult faţă de perioada precedentă. Majorarea s-a produs din contul măririi cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat interne, condiţionată de majorarea ratelor dobînzilor la valorile mobiliare de stat (VMS) comercializate la licitaţii, ceea ce concomitent a influenţat majorarea ratelor dobînzii la VMS convertite, aflate în portofoliul BNM.

Datoria faţă de Ministerul Finanţelor a agenţilor economici recreditaţi din surse interne, externe şi proiecte investiţionale, în total, s-a diminuat în comparaţie cu anul 2007 cu 903,7 mil.lei (25,5%), preponderent datorită anulării unor datorii. Întreprinderea de către minister a măsurilor de redresare a situaţiei privind rambursarea unor datorii ale agenţilor economici recreditaţi nu a avut un efect pozitiv şi acestea urmează a fi intensificate.

5. Potrivit datelor Raportului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008, exerciţiul bugetar s-a încheiat cu executarea la venituri în mărime de 6362,8 mil.lei şi la cheltuieli – de 6315,1 mil.lei, ce constituie 99,2% şi, respectiv, 99,1% faţă de prevederile bugetare definitive, cu un excedent în mărime de 47,7 mil.lei. Soldul disponibilităţilor băneşti, la 31.12.2008, a constituit 602,3 mil.lei, sau cu 71,3 mil.lei mai mult faţă de 01.01.2008.

Verificările efectuate în cadrul auditului relevă unele abateri de la cadrul legislativ şi normativ, nereguli şi incorectitudini la efectuarea cheltuielilor, la raportarea veniturilor şi cheltuielilor, mărimii datoriilor şi supraplăţilor la bugetul asigurărilor sociale de stat etc. Astfel, s-a constatat că: execuţia cheltuielilor sub nivelul aprobat cu 0,9% a condiţionat neînsuşirea alocaţiilor aprobate în sumă de 59,7 mil.lei; datoriile contribuabililor faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat (BASS) la încheierea anului bugetar relevă o majorare cu 49,4% faţă de începutul anului; există unele diferenţe între datele privind soldul datoriilor şi mărimea supraplăţilor contribuabililor faţă de BASS, înregistrate la Casa Naţională de Asigurări Sociale (CNAS), datele transmise Inspectoratului Fiscal Principal de Stat (IFPS) şi datele din evidenţa contribuabililor; CNAS nu asigură clarificarea operativă a încasărilor neidentificate; nu se aplică sistematic prevederile referitor la calcularea obligatorie a majorărilor de întîrziere pentru neplata contribuţiilor obligatorii; se tergiversează implementarea prevederilor legale privind ajutorul social; la finele anului nu toate datoriile sînt confirmate prin acte de verificare; în unele contracte de achiziţii n-a fost prevăzută aplicarea penalităţilor pentru neexecutarea în termen a clauzelor contractuale etc.

6. Potrivit Raportului privind utilizarea mijloacelor fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală (FAOAM) în anul 2008, exerciţiul bugetar 2008 s-a încheiat cu un excedent de 116,7 mil.lei, format ca rezultat al neexecutării cheltuielilor în sumă de 121,6 mil.lei şi a veniturilor – de 4,9 mil.lei. În rezultatul exerciţiului bugetar, soldul mijloacelor băneşti disponibile la 31.12.2008 a crescut faţă de 01.01.2008 cu 116,7 mil.lei, constituind în total 545,5 mil.lei.

Auditul a relevat existenţa unor abateri la gestionarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală, cum ar fi: denaturarea volumului serviciilor medicale prestate şi raportate în anul 2008 pe tipul de asistenţă medicală spitalicească; ratarea unor venituri din dobînzi la soldul contului bancar deschis pentru asistenţa medicală spitalicească acordată persoanelor neasigurate; utilizarea mijloacelor din unele fonduri contrar scopului stabilit etc.

Concomitent, rezultatele colectării probelor la prestatorii de servicii referitor la gestionarea şi utilizarea mijloacelor FAOAM relevă prezenţa mai multor neregularităţi, unele din ele fiind analogice. Astfel, s-a constatat: neajustarea prevederilor statutare ale instituţiilor medico-sanitare publice (IMSP) la cadrul normativ existent; nerespectarea cadrului legal privind achiziţiile publice, îndeosebi la achiziţionarea medicamentelor; generarea unor majorări neargumentate ale stocurilor de medicamente cu depăşirea limitelor reglementate; nerespectarea normelor la evidenţa şi inventarierea medicamentelor; raportarea şi facturarea neveridică a unor volume de servicii prestate; lipsa politicilor de contabilitate elaborate şi aprobate potrivit noii Legi a contabilităţii.

Analiza constatărilor privind implementarea Sistemelor Informaţionale Automatizate “Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală” şi “Evidenţa şi controlul medicamentelor autorizate”, ca componente ale Sistemului Informaţional Medical Integrat, denotă existenţa unor probleme ce ţin de exploatarea şi funcţionarea lor.

Raportul privind utilizarea mijloacelor FAOAM, prezentat Guvernului, nu reflectă situaţia în toate aspectele complexităţii sistemului asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi a părţilor încadrate în acest sistem, informaţia fiind redată succint şi la general, fără elucidarea cauzelor utilizării sub nivelul planificat a mijloacelor financiare; lipsesc date aferente mijloacelor alocate instituţiilor medico-sanitare (IMS) din FAOAM privind creanţele şi datoriile IMS, stocurile de materiale şi de medicamente, soldul mijloacelor băneşti, precum şi alte date, importante pentru luarea diferitor decizii.

Guvernul urmează să elaboreze şi să prezinte spre aprobare Parlamentului în modul stabilit structura Raportului anual, caracteristică unui raport financiar.

7. Auditul executării bugetului municipiului Chişinău şi a 8 bugete ale raioanelor a relevat managementul necorespunzător privind acumularea integrală a veniturilor proprii, ceea ce nu a făcut posibilă încasarea la bugetele auditate a veniturilor estimate în mărime de 31,2 mil.lei. Execuţia cheltuielilor a fost afectată de un şir de neregularităţi, care au condiţionat pierderi ale mijloacelor financiare publice locale, utilizarea lor neconformă şi în condiţii de netransparenţă. Au fost admise un şir de deficienţe în domeniul gestionării patrimoniului public al UAT, erori la raportarea situaţiilor patrimoniale de către autorităţile publice locale în sumă totală de 67,7 mil.lei, precum şi neînregistrarea la organele cadastrale a bunurilor imobile proprietate publică în valoare sumară de 43,1 mil.lei.

Cele menţionate sînt consecinţele gestiunii neeficiente a procesului de acumulare a veniturilor şi execuţie a cheltuielilor, organizării defectuoase a evidenţei contabile şi a raportării financiare, lipsei controlului intern pe toate componentele de activităţi aferente execuţiei bugetelor UAT, nerespectării cerinţelor Curţii de Conturi referitor la remedierea unor deficienţe, constatate anterior.

De asemenea, se menţionează că actualul mecanism de raporturi interbugetare în ce priveşte direcţionarea transferurilor de la bugetul raional bugetelor UAT de nivelul I nu garantează incontestabil primirea transferurilor de către ultimele, nu asigură o monitorizare eficientă şi reală a necesarului de transferuri, precum şi nu favorizează o autonomie financiară reală pentru UAT de nivelul I.

În acest context, se impune urgentarea promovării reformelor în domeniul descentralizării administrative şi financiare, cu delimitarea clară a competenţelor între bugetul de stat şi bugetele UAT de nivelul I şi nivelul II, care vor motiva sporirea responsabilităţilor autorităţilor administraţiei publice locale atît pentru lărgirea bazei fiscale, cît şi pentru executarea cheltuielilor bugetare.

8. La capitolul utilizarea mijloacelor financiare pentru investiţii şi reparaţii capitale au fost constatate un şir de deficienţe ce ţin de transmiterea funcţiilor de beneficiar de către autorităţile administraţiei publice centrale instituţiilor publice şi unor întreprinderi de stat; achiziţionarea lucrărilor; respectarea limitei alocaţiilor bugetare; executarea lucrărilor de construcţie şi reparaţii capitale în lipsa documentaţiei de proiect elaborate şi verificate în modul stabilit; achitarea plăţilor anticipate cu depăşirea limitei de 30% din suma alocaţiilor prevăzute în buget; depunerea garanţiilor bancare de bună execuţie a lucrărilor de către operatorii economici la momentul încheierii contractului; respectarea Clasificaţiei bugetare la înregistrarea investiţiilor capitale, reflectarea în evidenţa contabilă a costului unor lucrări de reparaţii capitale la majorarea valorii mijloacelor fixe; precum şi întocmirea corectă a rapoartelor financiare. Prezenţa neregularităţilor şi repetarea acestora din an în an sînt consecinţa controlului insuficient din partea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate; nerespectării, în unele cazuri, de către persoanele cu funcţii de răspundere a prevederilor actelor normative şi legislative la proiectarea, contractarea, executarea şi finanţarea lucrărilor de construcţie, reconstrucţie şi reparaţii capitale, executate din contul resurselor financiare publice.

Cele menţionate mai sus au determinat exprimarea de către auditori, în majoritatea cazurilor, a unor opinii cu rezerve privind modul de utilizare a mijloacelor publice destinate investiţiilor şi reparaţiilor capitale, ceea ce impune acţiuni concrete de reglementare a bazei normativ-legale privind investiţiile şi reparaţiile capitale efectuate din contul mijloacelor financiare publice.

9. Pe fundalul tendinţei pozitive de majorare a alocaţiilor pentru domeniul învăţămîntului şcolar şi preşcolar, există probleme şi deficienţe, care împiedică procesul de implementare a acelor politici şi măsuri, stabilite la nivel de stat, care ar asigura eficacitatea cheltuielilor în domeniul vizat şi ar contribui la eficientizarea procesului de instruire şi educaţie a copiilor de vîrstă şcolară şi preşcolară.

Verificările efectuate de Curtea de Conturi au relevat existenţa unor domenii problematice, abateri şi nereguli, în mare parte acestea fiind caracteristice tuturor entităţilor din acest domeniu, şi anume: utilizarea la un nivel redus a capacităţilor de proiect ale instituţiilor de învăţămînt şcolar şi preşcolar; nerespectarea normelor financiare şi normelor naturale de consum la alimentaţia copiilor; la unele instituţii au fost constatate cazuri de acumulare şi utilizare neregulamentară a mijloacelor financiare încasate de la părinţi; cheltuieli ineficiente la valorificarea lucrărilor de construcţie şi reparaţii capitale; neînregistrarea la organele cadastrale a dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile; abateri de la disciplina financiar-contabilă ş.a.

Neregulile constatate de controalele efectuate în domeniul învăţămîntului şcolar şi preşcolar denotă lipsa unui sistem de control managerial corespunzător, stabilit în cadrul executorilor de buget (primării şi direcţii de învăţămînt), capabil să ofere o asigurare rezonabilă a legalităţii operaţiunilor financiare privind gestionarea mijloacelor şi patrimoniului public, precum şi a conlucrării eficiente între autorităţile locale, DÎTS şi ministerul de ramură.

Managementul finanţelor publice la instituţiile de învăţămînt mediu de specialitate, în anul 2008, în fond, nu a avut o tendinţă de îmbunătăţire în raport cu perioadele anterioare, fiind afectat de prezenţa multiplelor probleme, deficienţe şi abateri, constatate de Curtea de Conturi şi în cadrul controlului efectuat în anul 2007 la 21 de instituţii din domeniul vizat. La utilizarea mijloacelor financiare publice şi a patrimoniului public în instituţiile medii de specialitate persistă următoarele deficienţe şi abateri, care, de fapt, sînt specifice tuturor instituţiilor de învăţămînt din acest domeniu: încasarea veniturilor de la aplicarea taxei de studii în bază de contract într-un cuantum mai mare decît cel reglementat legal, precum şi din alte plăţi neprevăzute de actele normative în vigoare; neconformarea prescripţiilor Hotărîrii Guvernului nr.302 din 30.03.2000¹ la prevederile Legii nr.355-XVI din 23.12.2005², precum şi nerespectarea cadrului legal la retribuirea muncii, ceea ce a permis conducătorilor unor instituţii să-şi achite atît lor, cît şi unor angajaţi plăţi salariale suplimentare; la stabilirea taxei de cazare unele instituţii nu s-au condus de actele normative în vigoare, stabilind taxe majorate şi obţinînd venituri neautorizate, iar altele – diminuate, concomitent neasigurînd încasarea costului integral de întreţinere a căminelor de la angajaţi şi alte persoane cazate; neîntreprinderea măsurilor de rigoare privind asigurarea integrităţii şi eficienţei utilizării patrimoniului public ş.a.

________________

¹ “Cu privire la majorarea salariilor angajaţilor din ramurile bugetare ale sferei sociale” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.302 din 30.03.2000).

² “Cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar (în continuare – Legea nr.355-XVI).

Cele menţionate sînt consecinţa neexecutării de către factorii de decizie ai ministerelor de resort şi din cadrul instituţiilor verificate a cerinţelor de lichidare a încălcărilor constatate, precum şi a recomandărilor înaintate de Curtea de Conturi Guvernului şi ministerelor de resort privind soluţionarea unor probleme existente în domeniu.

Întru diminuarea impactului problemelor şi deficienţelor constatate se impun măsuri concrete de eficientizare şi optimizare a cheltuielilor de mijloace bugetare alocate pentru întreţinerea instituţiilor de învăţămînt mediu de specialitate.

10. Verificarea respectării cadrului normativ privind modul de acordare şi utilizare conform destinaţiei a creditelor externe pentru finanţarea Proiectului Fondului de investiţii sociale din Moldova şi Proiectului de aprovizionare cu apă şi canalizare, gestionat de Unitatea de implementare a proiectelor de aprovizionare cu apă şi canalizare (UIPAAC), a elucidat mai multe probleme ce ţin de gestionarea acestor mijloace.

În perioada anilor 1998-2007, Fondul de investiţii sociale din Moldova (FISM) a administrat suma de 62,7 mil.dolari SUA, alocată pentru finanţarea programelor “Şcoli şi grădiniţe”, “Sisteme de gaz”, “Drumuri”, “Sisteme de apă şi canalizare” şi altele. În pofida faptului că, în total, au fost implementate peste 1130 de micro/subproiecte, sau cu 30% mai mult decît indicatorii stabiliţi pentru întregul Proiect al FISM, solicitările au depăşit mai mult de 2 ori posibilităţile de finanţare ale FISM.

În timp ce la situaţia din 31.12.2007 valoarea a 166 micro/subproiecte finalizate în anii 2006-2007 în mărime de 162,2 mil.lei nu era transmisă beneficiarilor, organele administraţiei publice locale nu au asigurat luarea la bilanţurile instituţiilor publice a obiectelor construite şi reparate capital din sursele finanţate din contul FISM în sumă de 36,4 mil.lei.

În vederea asigurării durabilităţii funcţionării proiectelor investiţionale sociale se impun măsuri de încurajare a comunităţilor în acumularea şi depunerea contribuţiilor în aceste proiecte. Guvernul, în cazurile înregistrării de noi proiecte investiţionale, urmează să determine clar în documentele de constituire statutul juridic corelat cu sursele de finanţare, modul de impozitare, de ţinere a evidenţei contabile şi de raportare financiară.

Rezultatele şi impactul implementării Proiectului de aprovizionare cu apă şi canalizare au fost apreciate ca satisfăcătoare, fiind identificate şi unele părţi vulnerabile: calitatea redusă a lucrărilor de proiectare; achiziţiile de bunuri cu accent pe preţ, dar nu şi pe calitate; termenul mic de garanţie a unor bunuri şi procurarea neraţională a lor. Nerespectarea cadrului legal în domeniul contabilităţii a condiţionat efectuarea unor cheltuieli operaţionale neeficiente şi a unor plăţi neregulamentare, trecerea la cheltuieli a unor mijloace în lipsa documentelor justificative.

Nerespectarea graficului tragerii sumelor din creditul acordat de către Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare (IDA) a cauzat extinderea Proiectului şi achitarea unei taxe de angajament în sumă de 162,4 mii dolari SUA.

Persistă riscul imposibilităţii achitării creditului de către beneficiar, rambursarea lui rămînînd pe seama garantului, datorită faptului că venitul net al întreprinderilor este mai mic decît toate datoriile lor. Prin urmare, capacitatea economică a beneficiarilor de credite necesită a fi îmbunătăţită esenţial, pentru a nu admite rambursarea creditului din bugetele garanţilor.

Guvernul urmează să acorde o atenţie sporită etapelor de planificare şi de organizare a proiectelor investiţionale, de creare a sistemelor eficiente de management, monitorizare şi evaluare a acestora, astfel încît să fie micşorate la minimum necesităţile de prelungire a termenelor de realizare propriu-zisă a proiectelor.

11. Auditul regularităţii gestionării patrimoniului de stat de către unele întreprinderi de stat din subordinea Ministerului Economiei şi Comerţului (MEC) în anii 2007-2008 a constatat neregularităţi la gestionarea patrimoniului public, care se exprimă prin: nerealizarea pe deplin în perioadele precedente perioadei auditate, conform cadrului normativ, a tuturor atribuţiilor de fondator al întreprinderilor de stat de către autorităţile centrale de specialitate; neexecutarea în mod regulamentar a cerinţelor de transmitere a întreprinderilor împreună cu documentele necesare de către fostele autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate; nivelul insuficient al exercitării funcţiilor de serviciu de către persoanele cu funcţii de conducere ale întreprinderilor, responsabile de utilizarea eficientă şi regulamentară a patrimoniului public transmis în gestiune, fapt care a determinat neînregistrarea patrimoniului conform normelor legale şi prezintă un risc de pierdere a acestuia; nerespectarea normelor la evidenţa şi inventarierea bunurilor, ceea ce nu asigură integritatea patrimoniului; existenţa datoriilor şi creanţelor; efectuarea unor cheltuieli neproductive, care influenţează negativ rezultatele financiare; ţinerea neconformă a evidenţei contabile, ceea ce afectează veridicitatea rapoartelor financiare.

Curtea de Conturi a recomandat MEC să stabilească şi să menţină în cadrul său un sistem de management financiar şi control, care ar asigura delimitarea responsabilităţilor persoanelor cu funcţii de răspundere ale ministerului şi întreprinderilor din subordine, termenelor de raportare; examinarea evaluării rezultatelor, cu înaintarea propunerilor concrete de redresare a situaţiei la capitolul gestionarea patrimoniului.

12. Verificarea gestionării patrimoniului public de către instituţiile şi întreprinderile din domeniul cultural a relevat unele neregularităţi, în majoritate, determinate de lipsa monitorizării de către fondator a acestui proces; lipsa Registrelor de stat ale instituţiilor de cultură şi artă; neînregistrarea bunurilor imobile conform prevederilor legale, cu asigurarea reevaluării lor; darea în arendă în mod neregulamentar a spaţiilor, fără studierea cererii şi ofertei, ceea ce a condiţionat neobţinerea veniturilor posibile; nerespectarea normelor stabilite la evidenţa, inventarierea şi transmiterea bunurilor.

13. Curtea de Conturi, conştientizînd rolul său în procesul de eficientizare a managementului finanţelor publice, în vederea asigurării unui impact mai mare al activităţii sale, a iniţiat 2 audite-pilot ale performanţei în două domenii de interes public: combaterea cancerului şi achiziţiile publice.

Prin identificarea şi analiza unor probleme ce ţin de eficienţa utilizării mijloacelor financiare în domeniile vizate şi prin formularea unor recomandări pentru entităţile auditate, considerăm că vom acorda un suport real în remedierea situaţiei şi în adoptarea unor decizii manageriale corecte, prin aceasta vom adăuga valoare şi credibilitate opiniilor exprimate în Rapoartele de audit.

Auditul performanţei la Institutul Oncologic (IO) a identificat că acesta nu gestionează în mod eficace resursele de care dispune, fiind constatate probleme în toate aspectele ce ţin de sistemele de gestionare a personalului, materialelor, echipamentului şi a resurselor financiare, probleme care dacă nu vor fi corectate vor limita grav eficacitatea activităţii instituţiei în lupta împotriva cancerului. Problemele sus-menţionate, identificate pe parcursul auditului, sînt extrem de serioase şi multe din ele persistă ani de zile. Deoarece IO raportează şi se subordonează Ministerului Sănătăţii, acesta, în calitatea sa de fondator al IO, ar trebui să poarte o anumită responsabilitate pentru problemele respective. Ministerul Sănătăţii trebuie să îmbunătăţească supravegherea IO, pentru a asigura corectarea problemelor identificate.

Un alt audit efectuat de către Curtea de Conturi vizează performanţa achiziţiilor publice în contextul noii Legi privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007. Curtea de Conturi a evaluat dacă la implementarea acesteia pe parcursul anului 2008 au existat probleme care au limitat eficacitatea activităţii autorităţilor contractante, operatorilor economici şi a altor persoane şi, dacă e aşa, ce acţiuni urmează să întreprindă Guvernul, în persoana ARMAPAU, pentru a îmbunătăţi eficacitatea achiziţiilor. În particular, Curtea de Conturi a fost interesată în determinarea faptului dacă obiectivele propuse de noua Lege privind achiziţiile publice au fost realizate. S-a constatat că autorităţile contractante, operatorii economici, ARMAPAU s-au confruntat cu probleme la executarea legii, care au limitat eficacitatea achiziţiilor. Auditul a reţinut şi consemnat prezenţa unor nereguli şi disfuncţionalităţi la organizarea şi desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice, cele mai semnificative fiind: neelaborarea planurilor anuale şi trimestriale de efectuare a achiziţiilor publice, nestudierea pieţei, întocmirea şi păstrarea neadecvată a documentelor aferente achiziţiilor, nesemnarea şi nedepunerea declaraţiilor de confidenţialitate şi imparţialitate, neoferirea informaţiei suficiente şi relevante în invitaţia pentru ofertă, evaluarea incorectă a ofertelor, anularea nefondată a licitaţiilor, monitorizarea neadecvată a realizării contractelor etc. În această ordine de idei, relevăm impactul negativ al perioadei scurte de timp, destinată pregătirii pentru trecerea la implementarea noii legi, datorită cărui fapt nu s-a putut asigura o adaptare dinamică a utilizatorilor la noile prevederi legale. Pînă a trece la implementarea noii legi, trebuiau depuse eforturi maxime pentru perfecţionarea integrală a cadrului legislativ şi normativ, precum şi pentru instruirea mai largă şi mai profundă a personalului implicat în desfăşurarea achiziţiilor publice.

14. Autorităţile administraţiei publice centrale şi locale au întreprins măsuri de lichidare a încălcărilor constatate la formarea şi utilizarea finanţelor publice, la gestionarea patrimoniului public, orientate spre: încasarea veniturilor la buget; diminuarea sau achitarea integrală a datoriilor creditoare şi încasarea datoriilor debitoare; înregistrarea în evidenţă a patrimoniului public; raportarea de către executorii primari de buget a valorii investiţiilor pe termen lung în capitalul statutar al agenţilor economici; evidenţa creditelor preferenţiale şi garanţiilor; rambursarea datoriilor la împrumuturile recreditate din surse interne şi externe, precum şi la împrumuturile interne şi externe acordate sub garanţia statului; înregistrarea în evidenţă a construcţiilor finalizate, finanţate din mijloacele alocate pentru investiţii capitale; înregistrarea la OCT a bunurilor imobile. Valoarea totală a mijloacelor restituite, restabilite în evidenţă după lichidarea încălcărilor, se estimează în sumă de 276,2 mil.lei, faţă de 128,2 mil.lei în anul 2007.

Totodată, unele ministere şi autorităţi administrative n-au conştientizat în măsură deplină responsabilităţile sale, ca executori de buget, la capitolul înlăturarea încălcărilor şi lacunelor constatate de controalele efectuate, limitîndu-se la aprobarea unor planuri de măsuri, fără a asigura implementarea acestora.

Capitolul I

MANAGEMENTUL FINANŢELOR PUBLICE

Context

Anul 2008 a fost al treilea an de implementare a Proiectului MFP, pentru care au fost stabilite ca obiective: promovarea eficienţei şi transparenţei managementului finanţelor publice prin intermediul consolidării metodologiilor de planificare şi de executare a bugetului public naţional; introducerea unui sistem informaţional integrat modern de management financiar; susţinerea creării funcţiei de audit intern şi promovarea controlului financiar public intern în cadrul autorităţilor publice; fortificarea capacităţii de instruire la nivel naţional în domeniile tematice ale managementului finanţelor publice.

De la 1 ianuarie 2008 a intrat în vigoare noua Lege a contabilităţii, care stabileşte cadrul juridic, cerinţele unice şi mecanismul de reglementare a contabilităţii şi raportării financiare în Republica Moldova.

Legea privind administraţia publică locală prevede, începînd cu 1 ianuarie 2008, crearea serviciului de audit intern la toate autorităţile publice locale, care va funcţiona într-un cadru metodologic şi procedural armonizat cu cel european, cu acquis-ul comunitar şi cu bunele practici existente în domeniu.

Constatări şi analize

1. Progresele şi nereuşitele în implementarea Proiectului MFP

Pe parcursul anului 2008 au fost realizate un şir de activităţi prevăzute de Proiectul MFP, care vor avea un impact pozitiv asupra situaţiei în domeniul finanţelor publice. Ţinîndu-se cont de activităţile realizate în anii precedenţi, s-au constatat următoarele progrese înregistrate la finele anului 2008:

• La componenta – Planificarea şi executarea bugetului:

- A fost elaborat modelul de prognoză macroeconomică, care reprezintă un instrument de estimare a resurselor pe termen mediu. Noul model urmează să fie aplicat în procesul elaborării Cadrului de cheltuieli pe termen mediu (CCTM) pe anii 2010-2012.

- A fost elaborat şi instituţionalizat CCTM, ceea ce va face posibilă integrarea metodologiilor şi procedurilor CCTM într-un proces bugetar unic, aşa încît Legea bugetară anuală să fie în concordanţă cu prevederile CCTM. Astfel, Legea bugetului de stat pe anul 2009 a fost prezentată în context unic cu CCTM şi integrată pe deplin în acesta.

- Formatul Legii bugetare anuale s-a îmbunătăţit, fiind aprobate bugetele pe fiecare autoritate publică centrală în parte, cu limite pentru cheltuieli curente, inclusiv cheltuieli de personal şi cheltuieli capitale. Toate fondurile extrabugetare sînt integrate în buget, numărul lor fiind redus treptat de la 14 – în anul 2005 pînă la 5 – în anul 2009. Volumul acestor fonduri, în raport cu veniturile totale ale bugetului public naţional, s-a redus cu 0,5% (1,1%→0,6%). Clasificaţia programelor de nivelurile I şi II (program şi subprogram) a început să fie aplicată din anul 2008, iar clasificaţia surselor (clasificaţia donatorilor) – începînd cu anul 2009. Metoda finanţării bugetare pe programe a fost implementată în regim pilot şi este extinsă anual. Pentru anul 2009, deja 18 ministere şi agenţii au elaborat bugetele bazate pe programe, comparativ cu 5 – în anul 2005.

- Au fost operate un şir de modificări în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, în vederea ajustării prevederilor acesteia la principalele aspecte ale reformelor: instituţionalizarea CCTM şi a controlului financiar intern şi auditului intern, delegarea responsabilităţii financiare pentru executarea bugetului şi buna administrare a instituţiilor publice. Ministerului Finanţelor i-a fost delegată funcţia de aprobare a Clasificaţiei bugetare. În paralel, a fost elaborat şi proiectul Legii privind finanţele publice şi responsabilitatea financiară, care reprezintă o reglementare organică a sistemului bugetar şi procesului bugetar şi urmează să înlocuiască actuala Lege privind sistemul bugetar şi procesul bugetar.

- La finele anului 2008, Ministerul Finanţelor (MF) a aprobat proiectele Planului de conturi integrat cu Clasificaţia bugetară, care se vor implementa concomitent cu SIMF. A continuat testarea clasificaţiei economice şi clasificaţiei funcţionale a cheltuielilor. De asemenea, au fost determinate procedurile de control şi de documentare a rezultatelor testării, precum şi de raportare a lor.

- Au fost elaborate un şir de documente privind regulile şi procedurile de evidenţă contabilă, aşa ca: Normele metodologice privind trecerea la Planul de conturi al evidenţei contabile în sectorul bugetar, Instrucţiunea privind evidenţa contabilă în sectorul bugetar, Normele metodologice privind utilizarea conturilor contabile, precum şi tabelele de trecere la noul Plan de conturi. S-a elaborat formatul rapoartelor financiare.

• La componenta – Controlul şi auditul intern activităţile de reformare s-au axat pe următoarele domenii:

- Perfecţionarea cadrului normativ şi juridic privind controlul intern şi auditul intern

Cadrul normativ şi juridic privind controlul intern şi auditul intern se perfecţionează pe măsură ce conceptul controlului financiar public intern se dezvoltă şi este asimilat de către sectorul public. Principiile de bază ale conceptului CFPI au fost incluse în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar. Implementarea sistemului de management financiar şi control/audit intern în sectorul public, precum şi coordonarea centralizată a activităţilor în domeniul CFPI se realizează de către Direcţia de armonizare a sistemului de control financiar public intern (DASCFPI), creată în mai 2007 şi transferată în iunie 2008 în subordinea Ministerului Finanţelor.

Se află în proces de elaborare Legea privind controlul financiar public intern, implementarea căreia în comun cu Strategia de dezvoltare a controlului financiar public intern, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.74 din 29.01.2008, va contribui la instituirea obligatorie în cadrul autorităţilor publice a CFPI, care presupune asigurarea unui mediu de control eficient, capabil să asigure utilizarea mijloacelor financiare publice într-un mod econom, eficient şi eficace, în conformitate cu obiectivele stabilite, şi să prevină corupţia şi frauda.

În anul 2009 a fost editat Manualul de Audit intern, care a fost repartizat unităţilor de audit existente.

Au fost elaborate şi aprobate, în decembrie 2008, Normele metodologice pentru implementarea auditului intern în sectorul public (Ordinul MF nr.118 din 29.12.2008).

- Transformarea controlului financiar în audit intern

Schimbarea are loc prin implicarea unităţilor de audit intern în misiuni de audit-pilot, cu aplicarea noilor concepte şi metodologii. Pentru implementarea practică a auditului intern au fost desfăşurate 25 de misiuni-pilot de audit intern. Scopul acestor misiuni a fost testarea metodologiei de audit intern pînă la aprobarea ei, precum şi acumularea deprinderilor practice de către specialiştii implicaţi în auditul intern.

Dată fiind insuficienţa pregătirii profesionale a auditorilor interni, cel mai eficient instrument al transformării rămîn a fi, totuşi, activităţile de informare şi, în special, instruirea, atît prin cursuri formale, cît şi la locul de muncă. La seminarele de instruire organizate de către MF, cu participarea experţilor, au asistat şi angajaţi ai Secţiei audit intern a Curţii de Conturi, care s-au familiarizat cu cadrul normativ existent în domeniul auditului intern, precum şi cu practica internaţională în domeniul respectiv.

- Extinderea sistemului de audit intern către ministerele de ramură şi unităţile selectate de nivel subnaţional

Crearea şi funcţionarea unităţilor de audit intern sînt reglementate în cadrul normativ elaborat în domeniul CFPI, însă modalitatea de creare a acestora urmează a fi identificată şi, ulterior, expusă în actele normative. În prezent există 15 unităţi de audit intern în cadrul autorităţilor publice centrale, majoritatea acestora fiind create pînă la începerea realizării Proiectului MFP. Din totalul unităţilor de audit intern, doar 3 efectuează activităţi de audit intern conform standardelor şi metodologiilor elaborate în cadrul Proiectului MFP. Majoritatea acestora, în pofida denumirii de audit intern, continuă să exercite funcţia de revizie financiară.

Avînd în vedere rolul auditului intern în sporirea eficienţei instrumentelor şi procedurilor implementate de manageri prin evaluarea sistemelor de control intern şi contribuţia la identificarea şi gestionarea riscurilor, Curtea de Conturi, ca auditor extern al finanţelor publice, este direct interesată în realizarea cu succes a acestei componente a reformei. De progresele înregistrate va depinde modul în care Curtea de Conturi urmează să-şi consolideze capacităţile.

Pe parcursul anului 2008, Curtea de Conturi, în procesul realizării misiunilor de audit, a contribuit la promovarea implementării sistemului de control intern în cadrul autorităţilor publice prin evaluarea funcţionalităţii acestuia. Evaluările au fost efectuate în baza Normelor metodologice privind evaluarea sistemului de control intern în cadrul autorităţilor publice, aprobate de Curtea de Conturi, şi au avut ca scop constatarea faptului în ce măsură sistemul de control susţine procesul managerial şi responsabilitatea managerială, dacă acesta prevede măsuri pentru prevenirea fraudelor şi erorilor, omisiunilor, încălcărilor şi abaterilor. În rezultatul evaluărilor, Curtea de Conturi a formulat concluzii privind starea controlului intern şi recomandări de îmbunătăţire a acestuia.

• La componenta – Capacitatea de instruire în managementul financiar şi şcolarizarea:

Această componentă este implementată de către Academia de Administrare Publică (AAP), cu suportul companiei internaţionale de consultanţă SIPU Int.

În scopul consolidării capacităţilor AAP şi asigurării durabilităţii în gestionarea unui program complex de instruire a funcţionarilor în domeniul managementului şi gestionării finanţelor publice, în cadrul AAP a fost instituită Direcţia de Perfecţionare Profesională a Personalului.

S-au elaborat 12 module de instruire în domeniul managementului financiar, în cadrul cărora au fost instruiţi cca 1000 de funcţionari publici de la autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, aproximativ 1/3 din numărul dat reprezentînd persoane cu funcţii de conducere, inclusiv 70 de formatori locali. De asemenea, a fost elaborat un modul de 40 de ore academice “Controlul şi auditul intern”, pentru instruirea managerilor din cadrul autorităţilor publice.

La această etapă a reformelor în domeniul managementului finanţelor publice, avînd în vedere nivelul insuficient de pregătire profesională a personalului din domeniul financiar-contabil, despre care Curtea de Conturi a menţionat în hotărîrile şi rapoartele sale de audit, instruirea are o importanţă primordială şi va avea un impact pozitiv asupra managementului financiar.

Concomitent, conform Raportului privind revizuirea la mijloc de termen a Proiectului “Managementul Finanţelor Publice”, elaborat de oficiul proiectului, cu suportul unei companii independente, “...unii indicatori de progres aferenţi elaborării bugetului, auditului intern şi SIMF trebuie să fie schimbaţi pentru a reflecta mai bine progresul atins în procesul de implementare. Astfel, rezultatele Proiectului MFP, iniţial preconizate pentru al patrulea an (2009) de implementare, vor fi realizate către finele anului 2011, din cauza întîrzierilor apărute la implementarea unora din componentele proiectului. În timp ce întîrzierea cea mai semnificativă a ţinut de achiziţia SIMF, s-au înregistrat şi alte întîrzieri aferente planificării bugetului, şi anume – perioada de prezentare a materialelor de către consultant”. Aceste întîrzieri au un impact direct şi asupra auditului extern efectuat de Curtea de Conturi. În condiţiile în care Curtea de Conturi nu are posibilitatea de a se baza pe sisteme eficient-funcţionale de control intern şi pe rezultatele activităţii structurilor de audit intern, procedurile şi costurile auditului extern sînt cu mult mai complicate şi, respectiv, mai mari.

2. Situaţia privind implementarea auditului intern în cadrul autorităţilor publice locale

Pe fundalul succeselor obţinute la componenta “Controlul şi auditul intern” se evidenţiază problema gradului descentralizării funcţiei de audit intern. Acesta urmează a fi determinat în procesul definitivării cadrului legal în domeniul controlului financiar public intern, despre care s-a menţionat mai sus. Totodată, trebuie asigurată o legătură dintre cadrul normativ şi juridic în domeniul auditului intern şi procesul de implementare a auditului intern la toate autorităţile publice, inclusiv la cele locale. Astfel, Legea nr.436-XVI din 28.12.2006 “Privind administraţia publică locală”, la capitolul XIII “Auditul intern”, art.87 alin.(1), prevede crearea Serviciului de audit intern la toate autorităţile publice locale, care va funcţiona într-un cadru metodologic şi procedural, armonizat cu cel european, cu acquis-ul comunitar şi cu bunele practici existente în domeniu. În perioada de gestiune, nici o autoritate publică locală din cele supuse auditului nu dispunea de asemenea servicii.

Concomitent, Guvernul, în actele sale ce ţin de domeniul controlului şi auditului intern, prevede o perioadă de descentralizare a auditului intern şi de menţinere a funcţiei de revizie financiară centralizată a SCFR. Această prevedere pare a fi rezonabilă, ţinîndu-se cont de nivelul de dezvoltare a cadrului normativ-metodologic, nivelul de profesionalism al auditorilor interni, precum şi de raţionamentul economic în cazurile unor bugete locale nesemnificative. Argumentele date necesită a fi prezentate Parlamentului, pentru sincronizarea activităţilor cu cadrul legal, în caz contrar urmează a fi implementată legislaţia.

3. Situaţia privind punerea în aplicare a legislaţiei noi din domeniul contabilităţii

Spre deosebire de anterioara Lege a contabilităţii, Legea nr.113-XVI din 27.04.2007 prevede că politica de contabilitate a instituţiilor publice se elaborează de organele centrale de specialitate ale administraţiei publice şi de autorităţile administraţiei publice locale şi se aprobă de Ministerul Finanţelor. Elaborarea politicii de contabilitate constă în alegerea unui procedeu din cele propuse în fiecare standard de contabilitate, în fundamentarea procedeului ales, ţinîndu-se cont de particularităţile activităţii entităţii, şi în acceptarea acestuia în calitate de bază pentru ţinerea contabilităţii şi întocmirea rapoartelor financiare.

Auditele au constatat neimplementarea acestei prevederi, inclusiv din motivul neaprobării Standardelor Naţionale de Contabilitate în sectorul public şi, respectiv, neinstruirea cadrului de contabili publici. Concomitent, noua lege conţine unele neclarităţi, care urmează a fi soluţionate. În acest sens, se identifică:

- Cine elaborează şi aprobă politica de contabilitate pentru instituţiile publice care nu au organ central de specialitate?

- Care autoritate publică locală (deliberativă sau executivă) elaborează şi aprobă politica de contabilitate pentru autorităţile publice locale?

- Are oare Ministerul Finanţelor capacităţi destule pentru a aproba politicile de contabilitate ale tuturor instituţiilor publice?

Atît Legea contabilităţii, cît şi Legea privind activitatea de audit operează cu noţiunea de “entitate de interes public”, care este obligată să ţină contabilitatea şi să întocmească rapoarte financiare conform standardelor internaţionale de raportare financiară şi, anual, în mod obligatoriu, să supună aceste rapoarte auditului independent. Sub această noţiune cad şi unele instituţii medico-sanitare publice. Pînă în prezent lista entităţilor de interes public nu a fost aprobată şi publicată, iar Serviciul informaţional al rapoartelor financiare nu a fost creat.

4. Unele constatări privind sistemul de plăţi

Auditul FAOAM a constatat că cheltuielile acestor fonduri, începînd cu 01.01.2008, sînt administrate de CNAM, prin Contul Unic Trezorerial al Ministerului Finanţelor, avînd deschise conturi trezoreriale pe tipuri de fonduri. Serviciile de decontări sînt prestate prin intermediul sistemului “Client-Trezorerie”, cu aplicarea semnăturii digitale. Acordul privind deschiderea conturilor CNAM în Contul Unic Trezorerial a fost semnat la 08.08.2008, iar Acordul privind prestarea serviciilor de decontări prin intermediul sistemului “Client-Trezorerie” – la 01.10.2008 (Acordul din 01.10.2008) .

Contrar art.16 alin.(1) din Legea nr.264-XV din 15.07.2004³ şi pct.5.2.8. din Acordul din 01.10.2008, CNAM nu imprimă pe suport de hîrtie documentul de plată electronic şi nu-l legalizează cu ştampila rotundă şi semnăturile manuale ale persoanelor cu drept de semnătură, dar le înregistrează într-un registru anexat la extrasul din contul trezorerial. Nerespectînd cerinţele pct.7.2.1. din acelaşi Acord, CNAM nu a elaborat proceduri interne relevante de efectuare a supravegherii sistemului “Client-Trezorerie” şi de gestionare a riscurilor aferente activităţii în sistemul “Client-Trezorerie” de către persoanele responsabile.

________________

³ “Cu privire la documentul electronic şi semnătura digitală”.

Recomandări Parlamentului:

- Să acorde o atenţie sporită reformei managementului finanţelor publice, contabilităţii şi auditului.

Capitolul II

MODUL DE FORMARE ŞI ÎNTREBUINŢARE A RESURSELOR

BUGETULUI PUBLIC NAŢIONAL DIN EXERCIŢIUL BUGETAR 2008

II.1. Formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat

Context

Bugetul de stat pe anul 2008 a fost aprobat prin Legea nr.254-XVI din 23.11.2007⁴ pe componente, care includ veniturile şi cheltuielile la componenta de bază, proiectele finanţate din surse externe, mijloacele speciale şi fondurile speciale. Parametrii bugetului de stat precizaţi definitiv de Ministerul Finanţelor, luînd în consideraţie cererile executorilor primari de buget, s-au stabilit: la venituri – de 15783,1 mil.lei şi la cheltuieli – de 16402,2 mil.lei, fapt care a condiţionat majorarea deficitului aprobat de Parlament de la 124,1 mil.lei pînă la 619,1 mil.lei.

________________

⁴ Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr.254-XVI din 23.11.2007 (cu modificările ulterioare; în continuare – Legea nr.254-XVI).

Executarea prin mijloace băneşti (metoda de casă) a bugetului de stat se efectuează de Ministerul Finanţelor prin Trezoreria de Stat, care este unitate structurală cu statut de Direcţie generală. Potrivit atribuţiilor care-i revin, Ministerul Finanţelor, în anul 2008, a gestionat conturi curente şi depozitare în valută naţională şi străină în Banca Naţională a Moldovei.

Trezoreria de Stat exercită executarea de casă a veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, asigurînd administrarea şi evidenţa strictă a acestora prin conturi distincte bazate pe Clasificaţia bugetară.

Ministerul Finanţelor, în temeiul art.44(43) din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996⁵ a întocmit şi prezentat Guvernului, la 30.04.2009, Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2008, respectînd termenul prevăzut.

________________

⁵ Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 “Privind sistemul bugetar şi procesul bugetar” (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Legea nr.847-XIII).

Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2008 a fost elaborat în conformitate cu prevederile acceptate şi prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului Trezoreriei de Stat şi consolidarea datelor rapoartelor executorilor de buget. Componenţa structurală a Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2008, ca şi în anii precedenţi, s-a stabilit prin ordinul ministrului finanţelor, conform prevederilor art.44(43) din Legea nr.847-XIII.

Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2008 comunică, prin totalitatea sistematizată de indicatori, informaţia ce caracterizează situaţia privind executarea veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat din perioada de gestiune, explică mişcările mijloacelor băneşti în conturi, totalitatea cheltuielilor sistematizate în toate aspectele Clasificaţiei bugetare.

Auditul s-a expus asupra principalilor indicatori pentru anul bugetar 2008, incluşi în Raportul prezentat de către Ministerul Finanţelor Guvernului şi, ulterior, Parlamentului.

Constatări

♦ Potrivit datelor Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2008, exerciţiul bugetar 2008 s-a încheiat cu executarea la venituri în mărime de 15977,5 mil.lei şi la cheltuieli – de 16466,0 mil.lei, ce constituie 101,2% şi, respectiv, 100,4% faţă de prevederile bugetare definitive, cu un deficit bugetar de 488,5 mil.lei. În rezultatul executării bugetului de stat, soldurile de mijloace băneşti la conturile bugetului de stat, pe toate componentele, la 31.12.2008, au constituit 1495,5 mil.lei, majorîndu-se cu 127,4 mil.lei faţă de 31.12.2007.

♦ Principalele abateri constatate în urma verificărilor efectuate la partea de venituri din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2008 denotă următoarele:

- Veniturile bugetului de stat la componenta mijloace speciale includ împrumutul în mărime de 110,0 mil.lei, primit de ARMAPAU de la bugetul de stat, care a influenţat asupra majorării executării veniturilor pe toate componentele şi, inclusiv, pe componenta mijloace speciale, în aceeaşi mărime.

- Ministerul Finanţelor n-a asigurat reflectarea la partea de venituri a obligaţiilor fiscale achitate de către agenţii economici amplasaţi în stînga Nistrului şi în mun.Bender în sumă de 6,3 mil.lei, acestea fiind reflectate la contul extrabilanţier al bugetului şi atribuite la grupa principală 43, care, de fapt, nu este prevăzută în Clasificaţia bugetară.

- În timp ce partea de venituri în ansamblu a fost executată peste prevederile precizate, nivelul de executare, în aspectul tipurilor de venit, variază semnificativ de la 59,9% şi pînă la de 2,3 ori mai mult faţă de indicii precizaţi. Neîncăsările la 27 de tipuri de venit ale bugetului de stat, executate sub nivelul indicilor bugetari definitivi (pe toate componentele), au constituit 291,4 mil.lei.

- Restanţele agenţilor economici, la începutul anului 2008, la bugetul de stat au însumat 316,9 mil.lei, iar la 31.12.2008 – 325,6 mil.lei, înregistrînd o majorare cu 8,7 mil.lei, sau de 2,7%.

Conform Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2008, cheltuielile pe toate componentele au constituit 16466,0 mil.lei, înregistrînd un grad de realizare de 100,4% faţă de prevederile definitive şi depăşirea limitelor bugetare cu 63,8 mil.lei. În acelaşi timp, la finele anului bugetar au rămas alocaţii prevăzute în Legea bugetară anuală şi neutilizate în aspectul unor grupe principale de cheltuieli, pe toate componentele, în sumă de 278,4 mil.lei.

♦ Principalele constatări efectuate referitor la partea de cheltuieli din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2008 denotă că:

- Sub aspectul componentelor, cheltuielile bugetului de stat pe anul 2008 s-au executat peste nivelul stabilit la componenta de bază, celelalte componente fiind executate sub nivelul prevăzut. Astfel, cheltuielile la componenta de bază, executate din contul veniturilor generale de stat, au alcătuit 14246,3 mil.lei, sau 101,3%, cheltuielile executate din contul fondurilor speciale şi mijloacelor speciale – 155,3 mil.lei (98,7%) şi, respectiv, 1325,7 mil.lei (93,9%), iar cheltuielile aferente proiectelor finanţate din surse externe – 776,3 mil.lei (95,2%).

- Gradul de executare a cheltuielilor pe toate componentele, în aspectul grupelor principale de funcţie, în comparaţie cu prevederile definitive, este cuprins între 77,5% şi 123,6%.

- Pe 2 grupe principale de funcţie se constată că cheltuielile au fost executate cu depăşirea limitelor bugetare definitive în sumă de 265,4 mil.lei, inclusiv de 219,3 mil.lei (cu 23,6% peste limită) la grupa “Agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi gospodăria apelor” şi de 46,1 mil.lei (cu 1,4% peste limită) la grupa “Cheltuieli neatribuite la alte grupuri principale”, ultima depăşire fiind condiţionată de achitarea regulamentară a titlurilor executorii, din care pentru achitarea hotărîrilor emise de Curtea Europeană pentru Drepturile Omului – 50,0 mil.lei. Depăşirea limitelor bugetare definitive la grupa “Agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi gospodăria apelor” a fost admisă în conformitate cu art.18 lit.i) din Legea nr.254-XVI.

- Pe 18 grupe principale de funcţie, cheltuielile au fost executate sub nivelul limitelor bugetare, determinînd neînsuşirea alocaţiilor în sumă de 278,4 mil.lei, din care: “Asigurare şi asistenţă socială” – 53,1 mil.lei, “Servicii de stat cu destinaţie generală” – 43,5 mil.lei, “Învăţămînt” – 29,2 mil.lei etc.

- Drept rezultat al neconsolidării împrumutului acordat de Ministerul Finanţelor ARMAPAU în sumă de 110,0 mil.lei, cheltuielile totale raportate au fost majorate cu 110,0 mil.lei, cauzînd, concomitent, şi mărirea nivelului de executare a cheltuielilor bugetului de stat cu 0,7%. E de menţionat şi faptul că, potrivit art.10 din Legea 847-XIII, astfel de cheltuieli (acordarea împrumuturilor) nu se regăsesc în componenţa cheltuielilor bugetare.

- Ministerul Finanţelor, fără aprobarea modificărilor în Regulamentul privind modul de utilizare a mijloacelor fondului pentru subvenţionarea producătorilor agricoli, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.310-XVI din 27.12.2007⁶, a acceptat modificarea planurilor de finanţare prezentate de către Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare cu suma de 10,0 mil.lei, Agenţia de Stat “Apele Moldovei” – de 6,0 mil.lei, acordînd posibilitate de a utiliza mijloacele în sumă totală de 16,0 mil.lei, alocate suplimentar prin rectificarea bugetului, precum şi de a redistribui alocaţiile între direcţiile de subvenţionare de către MAIA în sumă totală de 20,9 mil.lei.

________________

⁶ Hotărîrea Parlamentului Republicii Moldova nr.310-XVI din 27.12.2007 “De aprobare a Regulamentului privind modul de utilizare a mijloacelor fondului pentru subvenţionarea producătorilor agricoli” (cu modificările ulterioare).

- N-a fost respectat gradul de finanţare a alocaţiilor aprobate potrivit planului de repartizare lunară.

- Pe parcursul anului, unor executori de buget le-au fost alocate mijloace financiare peste nivelul preconizat, din contul veniturilor generale ale bugetului de stat, cu rectificările ulterioare ale bugetului. Astfel, în baza hotărîrilor de Guvern, au fost alocate mijloace în sumă totală de circa 1277,8 mil.lei, prin ce nu s-a respectat art.9 din Legea 847-XIII. Concomitent, anterior modificării Legii bugetare anuale, Ministerul Finanţelor a alocat 68,9 mil.lei pentru deservirea datoriei de stat.

- Ministerul Finanţelor n-a asigurat identicitatea unor date reflectate în diferite componente structurale ale Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2008. Astfel, conform Legii nr.254-XVI, pentru unele instituţii au fost preconizate mijloace la articolul “Investiţii capitale în construcţia altor obiecte” în sumă de 456,8 mil.lei, pe cînd în darea de seamă a instituţiilor o parte din aceste mijloace (228,1 mil.lei) au fost reflectate la articolul “Transferuri către întreprinderile cu capital de stat”. În acelaşi timp, suma de 456,8 mil.lei a fost reflectată în Raportul privind executarea cheltuielilor autorităţilor publice finanţate de la bugetul de stat pe toate componentele la articolul “Investiţii capitale în construcţia altor obiecte”. Totodată, în Sinteza executării bugetului de stat pe anul 2008 pe toate componentele la acest articol sînt reflectate cheltuieli în mărime de numai 228,7 mil.lei, iar diferenţa de 228,1 mil.lei este reflectată la articolul “Transferuri către întreprinderile cu capital de stat”.

- Fondul de rezervă al Guvernului a fost aprobat definitiv pe anul 2008 în sumă de 75,0 mil.lei. Pe parcursul anului au fost emise hotărîri pentru alocarea de mijloace din fondul de rezervă în mărime de 108,0 mil.lei, depăşindu-se limita bugetară precizată cu 33,0 mil.lei, finanţarea acestora fiind executată în limita aprobată.

- Datoriile debitoare ale executorilor finanţaţi de la bugetul de stat, la 31.12.2008, au însumat 203,5 mil.lei (din care în mărime de 27,9 mil.lei cu termenul de achitare expirat), micşorîndu-se, faţă de 31.12.2007, cu 108,9 mil.lei. Din suma menţionată, cele mai semnificative datorii debitoare s-au înregistrat la: Academia de Ştiinţe a Moldovei – 21,1 mil.lei, Ministerul Educaţiei şi Tineretului – 12,7 mil.lei, Ministerul Culturii şi Turismului – 5,1 mil.lei. Unele datorii debitoare au fost formate ca urmare a transferurilor în avans de mijloace unor agenţi economici la finele anului bugetar.

Analize

Analiza cadrului legal ce reglementează modul de aprobare a deficitului bugetar denotă discrepanţe între prevederile art.43(42) din Legea nr.847-XIII, care atribuie orice modificare a deficitului bugetar în exclusivitate Parlamentului, şi prevederile Legii bugetare anuale, care a autorizat Ministerul Finanţelor să modifice prevederile aprobate ale bugetului pe mijloacele speciale, fondurile speciale şi proiectele finanţate din surse externe. În acelaşi timp, art.41(40) din Legea nr.847-XIII stipulează că repartizarea soldurilor de mijloace băneşti constituite în urma executării bugetului în anul bugetar precedent ţine de procedura de rectificare a legii bugetare de către Parlament.

Principalele constatări rezultate din verificările efectuate la partea de venituri din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2008 denotă: majorarea executării la partea de venituri cu 103,7 mil.lei din motivul reflectării incorecte a unor venituri; neasigurarea înregistrării unor venituri cu respectarea Clasificaţiei bugetare; neprecizarea unor surse de venit încasate efectiv mai mult decît indicii aprobaţi iniţial, precum şi a altor tipuri executate sub acest nivel etc.

La partea de cheltuieli din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2008 au fost constatate: ridicarea nivelului de executare la partea de cheltuieli cu 0,7% din motivul neconsolidării cheltuielilor în mărime de 110,0 mil.lei; alocarea mijloacelor financiare unor executori de buget peste nivelul preconizat, din contul veniturilor generale ale bugetului de stat, cu rectificările ulterioare ale bugetului; reflectarea neconformă a unor cheltuieli şi datorii creditoare; nerespectarea de unii executori de buget a limitelor bugetare stabilite; abateri de la prevederile legale la efectuarea unor cheltuieli din contul unor mijloace de la componenta de bază a bugetului de stat.

Acumularea resurselor fondurilor speciale depăşeşte cu mult utilizarea lor la executarea cheltuielilor în scopurile pentru care au fost constituite, evidenţiind problema eficacităţii fondurilor şi necesitatea unor revizuiri.

Executarea mijloacelor speciale, în comparaţie cu anul precedent, denotă tendinţe de creştere. Exerciţiul bugetar încheiat cu un excedent de 6,9 mil.lei faţă de deficitul precizat în mărime de 40,0 mil.lei şi înregistrarea soldurilor de mijloace speciale la conturile instituţiilor finanţate de la bugetul de stat, la 31.12.2008, de 352,5 mil.lei evidenţiază planificarea nereală a cheltuielilor. Acest fapt duce la nevirarea de către instituţiile publice la veniturile de bază ale bugetului a veniturilor ce depăşesc necesităţile de cheltuieli pentru anul bugetar de gestiune, acestea rămînînd la dispoziţia instituţiilor publice pentru utilizare în anul următor.

Concluzii

Procesul bugetar necesită a fi consolidat în continuare atît la etapa de planificare, executare, cît şi la etapa de raportare. Dezvoltarea capacităţilor de planificare bugetară la nivelul instituţiilor, în scopul racordării cheltuielilor la priorităţile de politici naţionale şi sectoriale, ar permite nu numai executarea strategiilor, dar şi optimizarea cheltuielilor. Executarea întocmai a prevederilor legii bugetare ar asigura nu doar legalitatea şi destinaţia utilizării banilor alocaţi, dar şi responsabilizarea executorilor de buget. Raportarea corectă şi sistematică a executării bugetului face procesul bugetar transparent şi uşor de înţeles pentru contribuabil.

Încheierea anului bugetar, faţă de începutul anului, cu o majorare a restanţelor obligaţiilor fiscale ale contribuabililor la bugetul de stat relevă impunerea unei consolidări în administrarea veniturilor bugetului de stat de către toate organele cu atribuţii de administrare fiscală.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului examinarea sistematică a rapoartelor executorilor primari de buget privind utilizarea banilor publici în condiţii de transparenţă, economicitate, eficienţă şi eficacitate.

- Să nu admită pe viitor discrepanţe între prevederile art.43(42) din Legea nr.847-XIII, care atribuie orice modificare a deficitului bugetar în exclusivitate Parlamentului, şi prevederile Legii bugetare anuale, care a autorizat Ministerul Finanţelor să modifice prevederile aprobate ale bugetului pe mijloacele speciale, fondurile speciale şi pe proiectele finanţate din surse externe.

II.1.1. Corectitudinea şi legalitatea adoptării deciziilor de restituire a TVA

Context

Codul fiscal prevede restituirea sumelor de TVA aferente procurărilor de mărfuri şi servicii contribuabililor care efectuează exporturi, investiţii (cheltuieli) capitale în localităţile republicii, în afară de municipiile Chişinău şi Bălţi, produc şi livrează unele categorii de mărfuri etc.

Modul de solicitare a restituirii TVA, acţiunile organelor fiscale la solicitarea subiectului impozabil, cerinţele pentru confirmarea documentară şi determinarea TVA spre restituire pentru perioada fiscală a anului 2008, în scopul executării prevederilor Codului fiscal⁷, au fost stabilite:

________________

⁷ nr.1163-XIII din 24.04.1997 “Codul fiscal” (cu modificările şi completările ulterioare). Republicat în ediţia specială a M.O. din 08.02.2007.

a) pînă la situaţia din 21.03.2008 – în Regulamentul privind restituirea taxei pe valoarea adăugată, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1124 din 28.09.2006⁸;

________________

⁸ “Pentru aprobarea Regulamentului privind restituirea taxei pe valoarea adăugată” (cu modificările şi completările ulterioare). Abrogată la 21.03.2008 prin Hotărîrea Guvernului nr.287 din 11.03.2008.

b) şi din 21.03.2008 – în Regulamentul privind restituirea taxei pe valoarea adăugată, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.287 din 11.03.2008⁹.

________________

⁹ “Pentru aprobarea Regulamentului privind restituirea taxei pe valoarea adăugată.

Una din cele mai esenţiale modificări la acest capitol a fost excluderea atribuirii subiecţilor impozabili la grupe de credibilitate.

În scopul administrării restituirii TVA, în conformitate cu actele normative nominalizate, în cadrul Serviciului Fiscal de Stat (SFS), au fost instituite:

- la nivel central – Comisia republicană,

- la nivel local – Comisii teritoriale,

- pe lîngă DACM – Comisia IFPS.

Constatări

• În anul 2008, conform informaţiei prezentate de IFPS, subiecţii impozabili au înaintat 1907 cereri privind restituirea TVA în sumă de 1524,9 mil.lei. În rezultatul examinării şi verificărilor efectuate de către Comisiile teritoriale şi Comisia IFPS s-au adoptat 1285 de decizii, cu acceptarea TVA spre restituire în sumă de 1411,5 mil.lei. În acelaşi timp, au fost adoptate 36 de decizii de refuz în sumă de 8,6 mil.lei. În anul 2008, majoritatea restituirilor TVA au fost acceptate în baza controalelor, iar la 96 de contribuabili le-au fost acceptate, conform prevederilor legislaţiei, restituiri fără controale în sumă de 635,6 mil.lei, sau 47% din suma totală. Controalele fiscale efectuate în scopul confirmării justificărilor declaraţiilor prezentate au constatat la 170 de contribuabili TVA destinată trecerii în cont aferentă procurărilor de la firmele “fantome” în sumă de 111,3 mil.lei, sau 7,3% din suma totală a solicitărilor în anul 2008. Din suma totală a încasărilor TVA administrate de organele fiscale (3148,6 mil.lei), suma TVA acceptată (aprobată) în anul 2008 spre restituire din contul bugetului de stat a înregistrat o pondere de 46% (1448,6 mil.lei).

• Activitatea comisiilor de restituire a TVA reprezintă un proces dificil, marcat atît de factori subiectivi, cît şi obiectivi. În perioada activităţii, acestea n-au dispus de un regulament privind organizarea, desfăşurarea şi evaluarea activităţii lor, drepturile, responsabilităţile şi obligaţiile membrilor comisiilor.

• SFS nu are o abordare şi reglementare sistemică (inclusiv prin dezvoltarea tehnologiilor informaţionale) privind preîntîmpinarea, contracararea şi depistarea activităţii firmelor “fantome”. Unele IFS teritoriale n-au întreprins măsurile de rigoare întru neadmiterea circulaţiei neconforme a blanchetelor de facturi TVA, factor ce a favorizat apariţia şi funcţionarea firmelor “fantome”.

• În anul 2008, în sistemul informaţional al IFPS au fost înregistrate 206 firme “fantome” (inclusiv 89 – în OF Centru al IFS pe mun.Chişinău), care, în rezultatul activităţilor (procurări, livrări) cu facturi fiscale pe care nu înregistrează şi nu declară TVA la buget, influenţează considerabil asupra volumului trecerii în cont şi restituirii TVA. Numărul acestor întreprinderi n-a scăzut faţă de anul precedent (143 de firme “fantome”), dar s-a majorat cu 63 de firme, sau cu 44,1%. Conform informaţiei IFPS, prin intermediul firmelor înregistrate în anul 2008, care pe parcurs au fost declarate “fantome”, a fost trecută unilateral în cont TVA în mărime de 694,0 mil.lei, această sumă nefiind calculată şi achitată la buget.

• Activitatea a numai 25 de firme, care pe parcurs au devenit “fantome” (din care 22 înregistrate la OF Centru al IFS pe mun.Chişinău), examinată în timpul controlului, a condiţionat trecerea unilaterală în cont a TVA, în perioada de activitate a acestora (anii 2007-2008), în mărime de 889,9 mil.lei, fără ca suma respectivă să fie achitată la buget. Astfel, aceşti 25 de agenţi economici, practic neînregistrînd procurări, au efectuat livrări de mărfuri şi servicii în sumă de 4,5 mlrd.lei, fără a calcula şi a achita TVA de la valoarea acestora, după cum prevede art.101 din Codul fiscal.

• Prin intermediul conturilor bancare ale unor firme, care nu sînt înregistrate ca plătitori de TVA, se ridică în numerar mijloace băneşti în mărimi considerabile, acumulate de la unele firme “fantome”. În aşa mod, numai patru firme selectate aleatoriu de control, în perioada anilor 2007-2008, au încasat de la firme “fantome”, în total, 1952,6 mil.lei, o parte din care au fost ridicate în numerar, altă parte fiind transferată peste hotarele ţării în dolari SUA.

Analize

Cele constatate se datorează faptului că:

▪ Unul din factorii care a favorizat apariţia şi funcţionarea multiplelor firme “fantome” este şi eliberarea în unele cazuri de către organele fiscale contribuabililor a formularelor cu regim special de facturi fiscale, fără verificarea calificată a volumului de procurări şi livrări.

▪ Actualizarea bazei de date a IFPS cu o întîrziere, la momentul controlului, de circa 6 luni determină un risc pentru buget şi face imposibilă depistarea operativă a firmelor “fantome”, iar pentru ultimele această situaţie creează posibilităţi de a activa o perioadă (6 luni) fără a fi vizualizate în baza de date a IFPS.

▪ La luarea deciziilor de restituire a TVA, organele fiscale efectuează excluderea din suma TVA, îndreptată spre restituire, a TVA aferentă mărfurilor şi serviciilor procurate de la firme “fantome” în baza deciziei Consiliului Coordonator al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, Codul fiscal neprevăzînd o astfel de excludere; totodată, agentul economic nu este lipsit de suma respectivă, ea rămînînd în folosul acestuia în calitate de TVA destinată trecerii în cont în perioada ulterioară.

▪ Pe parcursul anului 2008, urmare neasigurării în cadrul organelor fiscale teritoriale a unui control intern eficient, la unii contribuabili lipsesc anexele respective la Declaraţiile privind TVA. Ca rezultat, datele eronate din Declaraţiile privind TVA nu au fost evidenţiate, iar declaraţiile nu au fost considerate neprezentate.

▪ Organele fiscale n-au utilizat în măsură deplină posibilităţile de stingere a datoriilor faţă de buget ale creditorilor agenţilor economici care beneficiază de restituirea TVA, prin ce bugetul a ratat posibilitatea de a încasa datoriile acestora.

▪ Subdiviziunea antifraudă fiscală a IFPS nu dispune de destule capacităţi instituţionale, urmînd a fi extinsă şi instruită în aplicarea tehnicilor internaţionale de combatere a evaziunii fiscale.

▪ Activitatea comisiilor de restituire a TVA nu este bine reglementată şi necesită îmbunătăţiri.

Concluzie

Ponderea restituirilor de la buget a TVA şi diminuarea TVA aferentă bugetului, influenţată de relaţiile contribuabililor credibili cu firmele care devin “fantome”, poartă un caracter major şi reprezintă o problemă esenţială pentru sistemul bugetar şi trebuie să devină o prioritate pentru organele cu atribuţii de administrare fiscală şi de drept. Acţiunile organelor de stat în identificarea, investigarea şi contracararea schemelor sofisticate de evaziune fiscală, care se aplică în activitatea firmelor “fantome”, nu sînt rezultative.

Recomandări Parlamentului:

- În cadrul Comisiei parlamentare pentru politică economică, buget şi finanţe să organizeze audierea rapoartelor factorilor responsabili de administrarea fiscală şi de ocrotirea dreptului privind situaţia şi măsurile de consolidare legislativă şi instituţională a restituirii taxei pe valoarea adăugată.

II.1.2. Datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat

Context

Conform art.2 din Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”, datoria publică include datoria de stat, datoria BNM, datoria unităţilor administrativ-teritoriale, a instituţiilor publice finanţate, integral sau parţial, de la bugetul de stat sau local, datoria ce rezultă din împrumuturile interne şi externe ale societăţilor comerciale în care statul şi/sau unitatea administrativ-teritorială deţine mai mult de 50 la sută din capitalul social şi datoria întreprinderilor de stat şi municipale.

Potrivit Legii sus-menţionate, administrarea datoriei de stat şi a garanţiilor de stat, raportarea şi monitorizarea datoriei publice sînt puse în sarcina Ministerului Finanţelor. Politica în domeniul managementului datoriei publice pe anii 2008-2010 a fost stabilită prin Hotărîrea Guvernului nr.756 din 02.07.2007 “Cu privire la Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (2008-2010)”.

Constatări

• Conform Raportului privind situaţia în domeniul datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2008 şi informaţiei prezentate de către Ministerul Finanţelor, la situaţia din 31.12.2008, volumul datoriei publice constituia 13898,9 mil.lei (1336,5 mil.dolari SUA), inclusiv datoria externă – 9837,2 mil.lei şi datoria internă – 4061,7 mil.lei. În comparaţie cu începutul perioadei de referinţă, soldul datoriei publice s-a diminuat cu 1138,3 mil.lei.

• Ponderea datoriei de stat în PIB, la situaţia din 31.12.2008, a constituit 18,5%, înregistrînd o diminuare, faţă de anul 2007, cu 4,8 puncte procentuale, iar faţă de anul 2006 – cu 10,7 puncte procentuale.

• Soldul datoriei de stat externe, la finele perioadei de referinţă, a înregistrat o majorare cu 12,5 mil.dolari SUA faţă de soldul la 31.12.2007. Plafonul stabilit prin art.19 din Legea bugetului de stat pe anul 2008 în sumă de 801,7 mil.dolari SUA n-a fost atins, cu o rezervă de 23,4 mil.dolari SUA.

• Gradul de îndatorare externă în ultimii ani a înregistrat o descreştere cu 7,8 puncte procentuale (de la 20,7% – în anul 2006, pînă la 12,9% – în anul 2008). Concomitent, raportul dintre cheltuielile totale pentru deservirea datoriei de stat externe şi PIB, în anul 2008, în comparaţie cu anul 2007, a fost în descreştere cu 0,3 puncte procentuale (de la 1,2% pînă la 0,9%), iar faţă de anul 2006 – cu 1,0 puncte procentuale (1,9%-0,9%).

• Pentru deservirea datoriei de stat s-au utilizat mijloace cu 4,9 mil.lei mai puţin decît cheltuielile planificate în acest scop în bugetul de stat, dar mai mult cu 152,9 mil.lei faţă de perioada precedentă. Majorarea s-a produs din contul măririi cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat interne, acest fapt fiind condiţionat de majorarea ratelor dobînzilor la VMS comercializate la licitaţii, ceea ce, concomitent, a influenţat asupra măririi ratelor dobînzii la VMS convertite, aflate în portofoliul BNM.

• Datoria faţă de Ministerul Finanţelor a agenţilor economici recreditaţi din surse interne, externe şi proiecte investiţionale, în total, s-a diminuat, în comparaţie cu anul 2007, cu 903,7 mil.lei (25,5%), preponderent datorită anulării unor datorii. Întreprinderea de către minister a unor măsuri de redresare a situaţiei privind rambursarea unor datorii ale agenţilor economici recreditaţi nu a avut un efect pozitiv.

• Datoriile pentru creditele agenţilor economici, garantate de stat şi activate, în comparaţie cu începutul anului 2008, s-au diminuat, iar datoria cu termenul de achitare expirat faţă de Ministerul Finanţelor a înregistrat o creştere.

Analize

▪ Diminuarea soldului datoriei publice a fost condiţionată preponderent de micşorarea datoriei de stat şi a datoriilor întreprinderilor din sectorul public.

▪ Diminuarea ponderii datoriei de stat în PIB s-a produs datorită creşterii PIB în anii 2006-2008 şi micşorări datoriei de stat.

▪ La majorarea soldului datoriei de stat externe au influenţat: debursarea din contul împrumuturilor de stat externe contractate în anul 2008 (5 împrumuturi noi) şi din contul împrumuturilor de stat externe contractate anterior în sumă totală de 43,3 mil.dolari SUA (suma achitărilor efectuate pe parcursul anului a constituit 39,3 mil.dolari SUA); dobînda reeşalonată, calculată conform condiţiilor acordurilor de reeşalonare, în sumă de 9,8 mil.dolari SUA.

▪ Reeşalonarea datoriilor pentru dobînda calculată a permis statului să micşoreze cheltuielile din bugetul de stat, însă suma dobînzilor neachitate a dus la majorarea soldului datoriei externe, calcularea dobînzilor efectuîndu-se şi la dobînda consolidată, condiţionînd, astfel, creşterea, în următorii ani, a cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat externe.

▪ Datoria de stat internă în anul 2008 a fost în descreştere în comparaţie cu începutul anului şi s-a menţinut la limita legală. Descreşterea datoriei de stat interne a fost determinată de micşorarea emisiunii VMS prin licitaţie şi de micşorarea datoriei Guvernului faţă de BNM.

Concluzie

Dinamica principalilor indicatori care caracterizează situaţia cu privire la datoria publică, garanţia de stat şi recreditarea de stat este pozitivă. Limitele stabilite la acest capitol prin Legea bugetului de stat pe anul 2008 nu au fost depăşite. Concomitent, măsurile întreprinse de către Ministerul Finanţelor privind restabilirea în bugetul de stat a mijloacelor financiare dezafectate anterior, rambursarea împrumuturilor acordate anterior nu au avut impactul preconizat, mijloacele dezafectate din buget au fost în creştere. Ministerul Finanţelor n-a elaborat şi n-a aprobat indicatorii de performanţă privind datoria de stat.

II.1.3. Utilizarea mijloacelor financiare publice pentru investiţii şi reparaţii capitale

Context

Curtea de Conturi, reieşind din importanţa investiţiilor capitale pentru construcţia şi reconstrucţia unor obiective ale statului, care au un impact social-economic major, a supus auditului regularităţii utilizarea mijloacelor financiare publice pentru investiţiile capitale şi reparaţiile capitale de către autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate, instituţiile şi întreprinderile subordonate din domeniile gospodăriei drumurilor, ocrotirii sănătăţii, învăţămîntului, ştiinţei şi inovării, care au beneficiat de mijloace în sumă de 653,3 mil.lei pentru investiţii capitale (47,4% din totalul de investiţii capitale) şi de 145,9 mil.lei – pentru reparaţii capitale (46,2% din totalul de cheltuieli destinate reparaţiilor capitale).

În anul 2008 s-a menţinut tendinţa de creştere a cheltuielilor pentru investiţiile şi reparaţiile capitale, cele mai semnificative investiţii capitale fiind direcţionate pentru gospodăria drumurilor şi învăţămînt, iar cele destinate reparaţiilor capitale – preponderent domeniului social şi serviciilor de stat cu destinaţie generală. Astfel, mijloacele financiare destinate investiţiilor capitale au fost precizate în sumă de 1408,2 mil.lei, fiind executate în sumă de 1378,9 mil.lei, din care pentru obiectivele autorităţilor administraţiei publice centrale – 1215,8 mil.lei, sau 88,2 la sută, şi pentru obiectivele unităţilor administrativ-teritoriale – 163,1 mil.lei, sau 11,8 la sută.

Din alocaţiile totale, cele mai mari cheltuieli aferente investiţiilor capitale au fost efectuate în domeniul economic – 664,7 mil.lei, sau 48,2%; investiţiile în domeniul social au constituit 385,6 mil.lei, sau 28,0%, iar cotele cele mai semnificative au fost direcţionate pentru grupurile: “Transporturi, gospodăria drumurilor, comunicaţii şi informatică” – 459,2 mil.lei (33,3%), “Învăţămînt” –228,1 mil.lei (16,5%).

Structura cheltuielilor pentru investiţiile capitale în anul 2008

Mijloacele financiare destinate reparaţiilor capitale au fost precizate în sumă de 344,8 mil.lei, fiind executate în sumă de 315,7 mil.lei, din care pentru obiectivele autorităţilor administraţiei publice centrale – 205,3 mil.lei, sau 65 la sută şi pentru cele ale unităţilor administrativ-teritoriale – 110,4 mil.lei, sau 35 la sută.

Cota preponderentă a cheltuielilor pentru reparaţii capitale a revenit domeniului social – 172,1 mil.lei (54,6%), după care urmează serviciile de stat cu destinaţie generală – 77,1 mil.lei (24,4%), domeniul economic – 37,3 mil.lei (11,8%). Cote semnificative au fost direcţionate pentru grupurile: “Învăţămînt” – 79,1 mil.lei (25,1%) şi “Ocrotirea sănătăţii” – 66,7 mil.lei (21,1%).

Constatări şi concluzii

În procesul de utilizare a mijloacelor pentru investiţiile capitale şi reparaţiile capitale, beneficiarii acestora au admis unele neregularităţi, după cum urmează:

• Unii beneficiari de investiţii şi reparaţii capitale au efectuat cheltuieli cu depăşirea limitei alocaţiilor bugetare: MS – 1415,7 mii lei, MET – 1281,1 mii lei, AŞM – 793,9 mii lei, iar uneori au fost achiziţionate şi executate lucrări în lipsa alocaţiilor bugetare¹⁰, acestea fiind aprobate ulterior: AŞM – 4,4 mil.lei (“Blocul Academiei de Ştiinţe a Moldovei”), MET – 91,8 mil.lei (achiziţia de lucrări).

________________

¹⁰ Art.14 alin.(2) din Legea nr.254-XVI şi art.9 din Legea nr.847-XIII.

Î.S. “ASD” a recepţionat lucrări de reabilitare a drumurilor cu depăşirea limitei alocaţiilor aprobate în sumă de 60,2 mil.lei. Ca rezultat, la entitate s-au format datorii creditoare faţă de antreprenori şi o creanţă a Ministerului Finanţelor în aceeaşi sumă, care reprezintă un risc pentru buget.

• Achitarea plăţilor preliminare în unele cazuri s-a efectuat cu depăşirea limitei de 30 la sută din alocaţiile prevăzute în buget.

Ministerul Finanţelor a finanţat MET, pentru achitarea plăţilor preliminare în sumă de 40639,1 mii lei, ce constituie 44% din suma alocaţiilor precizate pe anul 2008, la obiectivul ”Reconstrucţia Centrului Republican pentru Copii şi Tineret, mun.Chişinău”; MCT – 570,0 mii lei, în timp ce suma alocaţiilor prevăzute în buget la momentul achitării constituia 500,0 mii lei, MS – 792,9 mii lei, în timp ce suma alocaţiilor prevăzute la momentul achitării în buget a constituit 100,0 mii lei.

• Au fost efectuate plăţi anticipate pentru unele obiective neprevăzute în buget la data achitării, ce contravine prevederilor legale¹¹: MET – 11748,0 mii lei, MS – 450,0 mii lei, MA – 157,4 mii lei.

________________

¹¹ Art.18 lit.a) din Legea nr.254-XVI.

• La achiziţionarea unor lucrări de proiectare şi de reparaţie a obiectivelor de către unele instituţii din subordinea AŞM, nefiind asigurată transparenţa, procedura de achiziţie s-a desfăşurat în lipsa organizării concursului, precum şi fără a fi date publicităţii invitaţiile la concurs.

• La încheierea contractelor de antrepriză privind executarea lucrărilor de construcţie şi reconstrucţie, de către operatorii economici, la momentul încheierii contractelor, n-au fost depuse garanţiile bancare de bună execuţie a lucrărilor (la MET), iar în unele cazuri garanţiile au fost depuse cu întîrziere (la Î.S. “ASD”).

• La unele obiective achiziţia lucrărilor de construcţie a fost divizată în subobiective, cu încălcarea cerinţelor stabilite¹²: MS (reparaţii capitale ale clădirilor USMF “N. Testemiţanu”), MET (lucrările de reparaţii capitale ale blocurilor de studii ale Universităţii Pedagogice de Stat “Ion Creangă”), ceea ce a dus la aplicarea altei proceduri de achiziţii.

________________

¹² Art.69 alin.(1) din Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 “Privind achiziţiile publice” (în continuare – Legea nr.96-XVI).

• În unele cazuri reprezentantul Ministerului Finanţelor (membrul grupului de achiziţii), n-a folosit dreptul legal de veto asupra deciziilor grupului de lucru, prin ce nu s-au respectat normele legale.

• Achiziţionarea şi executarea lucrărilor, în unele cazuri, s-au efectuat în lipsa documentaţiei de proiect elaborată şi verificată în modul stabilit¹³. Astfel, în lipsa documentaţiei de proiect, s-au executat lucrări în mărime de 4313,2 mii lei la AŞM şi de 5532,0 mii lei – la MET, iar pentru unele obiective documentaţia de proiect a fost elaborată în modul cuvenit, însă nu a fost verificată regulamentar. În unele cazuri proiectarea obiectivelor, cu permisiunea fostei ACDT, s-a efectuat paralel cu executarea lucrărilor de construcţie şi montaj: “Reconstrucţia Centrului Republican pentru Copii şi Tineret” – 84,1 mil.lei (beneficiar – MET); “Construcţia Portului de Pasageri Giurgiuleşti” – 68,4 mil.lei (beneficiar – fostul MTGD, actualmente Agenţia Transporturi).

________________

¹³ Art.13 din Legea nr.721-XIII din 02.02.1996 “Privind calitatea în construcţii”.

• La executarea lucrărilor de construcţie şi reparaţie a obiectivelor la unii beneficiari au fost admise cazuri de nerespectare a clauzelor contractuale¹⁴.

________________

¹⁴ Art.69 alin.(5) din Legea nr.96-XVI.

La unele obiective ale AŞM lucrările de construcţie au fost executate la un preţ mai mare şi în alte volume faţă de cele proiectate, fără modificarea clauzelor contractuale, iar în sumă de 2706,9 mii lei au fost executate lucrări suplimentare în lipsa acordului adiţional. La Î.S. “ASD” au fost executate lucrări suplimentare în sumă de 8627,2 mii lei, neprevăzute în caietul de sarcini şi în oferta antreprenorului, la MS – de 8438,5 mii lei (inclusiv 8388,9 mii lei la obiectivul “Reconstrucţia clădirilor Spitalului de boli tuberculoase s.Vorniceni, raionul Străşeni”).

• La unele obiective n-au fost întocmite procese-verbale de recepţie la terminarea lucrărilor şi procese-verbale de recepţie finală¹⁵.

________________

¹⁵ Pct.3 şi pct.36 din Regulamentul de recepţie a construcţiilor şi instalaţiilor aferente, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.285 din 23 mai 1996.

Î.S. “ASD” la unele obiective n-a prevăzut în contracte perioada de garanţie pentru recepţia la terminarea lucrărilor şi pentru recepţia finală, neîntocmind procesele-verbale respective (drumurile R-30 Anenii Noi-Căuşeni-Ştefan Vodă; M-3 Chişinău-Cimişlia-Vulcăneşti-Giurgiuleşti; L-75 Tîrnova-Baraboi-Rîşcani). N-au fost întocmite procese-verbale de recepţie finală şi la lucrările de reabilitare a unui drum (M-1 Chişinău-Leuşeni), finanţate şi executate în anii precedenţi. La AŞM, la finalizarea lucrărilor de reparaţie capitală prevăzute în contracte, de asemenea nu s-au întocmit procese-verbale de recepţie la terminarea lucrărilor, conform normelor stabilite.

• Transmiterea funcţiilor de beneficiar de către autorităţile centrale de specialitate întreprinderilor de stat din subordine determină riscul suportării de către buget a cheltuielilor duble – pentru investiţii capitale şi pentru restituirea TVA şi/sau de la trecerea în cont a TVA. Astfel, în urma executării funcţiilor de beneficiar de către Î.S. “Portul fluvial Ungheni”, transmise de către fostul MTGD, pe obiectivul finanţat din bugetul de stat (70,0 mil.lei), aceasta a obţinut posibilitatea de a beneficia de restituirea TVA din buget în sumă de 11,1 mil.lei, iar Centrul Naţional de Verificare a Calităţii Producţiei Alcoolice, de la transmiterea funcţiilor de beneficiar de către Agenţia Agroindustrială “Moldova-Vin”, la recepţionarea şi reflectarea în evidenţă a lucrărilor de construcţie a beneficiat de trecerea în cont a TVA în sumă de 1,2 mil.lei. MCT, de asemenea, a transmis funcţiile de beneficiar la utilizarea mijloacelor bugetare pentru investiţii şi reparaţii capitale unităţilor economice din subordine ce practică activităţi de antreprenoriat. Acestea utilizînd mijloace din contul bugetului de stat pentru investiţii şi reparaţii capitale şi pentru procurarea mijloacelor fixe au beneficiat în anul 2008 de trecerea în cont a TVA în sumă de 1,0 mil.lei, precum şi au înregistrat TVA destinată trecerii în cont pentru perioadele ulterioare în sumă de 6,3 mil.lei.

În acelaşi timp, lipsa controlului din partea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate asupra gestionării mijloacelor financiare publice alocate pentru investiţiile capitale a determinat contractarea lucrărilor prin diferiţi antreprenori şi subantreprenori, care ulterior au avut relaţii cu firme-fantome.

• La înregistrarea în evidenţa contabilă a valorii lucrărilor de construcţie a obiectivelor şi a cheltuielilor pentru reparaţii capitale au fost admise unele neregularităţi¹⁶.

________________

¹⁶ Pct.46 din Instrucţiunea “Cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice”, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85 din 09.10.1996 (în continuare – Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85 din 09.10.1996).

Unele instituţii nu au majorat valoarea iniţială a clădirilor cu valoarea cheltuielilor pentru reparaţiile capitale efectuate: AŞM – 2017,9 mii lei, MET – 6351,8 mii lei.

Includerea eronată a sumei de 361,9 mii lei în totalul cheltuielilor efective ale Consiliului Suprem pentru Ştiinţă şi Dezvoltare Tehnologică al AŞM a dus la majorarea nejustificată a cheltuielilor şi, respectiv, la denaturarea raportului financiar cu aceeaşi sumă.

Analize

Neregularităţile constatate de auditorii Curţii de Conturi sînt o urmare a:

▪ controlului insuficient din partea autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate;

▪ nerespectării, în unele cazuri, de către persoanele cu funcţii de răspundere a prevederilor actelor normative şi legislative la achiziţionarea lucrărilor de proiectare, la contractarea, executarea şi finanţarea lucrărilor de construcţie, reconstrucţie şi reparaţii capitale, executate din contul bugetului de stat;

▪ imperfecţiunii actelor normative în acest domeniu;

▪ neexercitării la nivelul corespunzător de către Ministerul Finanţelor a sarcinii de control privind utilizarea conform destinaţiei a mijloacelor financiare alocate în aceste scopuri, ca rezultat fiind admise deficienţele menţionate.

Unele încălcări constatate la utilizarea investiţiilor capitale în anul 2008, care au avut loc şi în anii precedenţi, se menţin, iar organele abilitate nu întreprind măsurile corespunzătoare de înlăturare a lor. Transmiterea funcţiilor de beneficiar unor entităţi ce practică activităţi de antreprenoriat a generat situaţii cînd acestea, beneficiind de mijloace financiare publice pentru investiţiile capitale, sînt puse în condiţii avantajoase faţă de entităţile ce investesc mijloace proprii, deoarece dispun şi de dreptul la restituirea TVA şi/sau trecerea în cont a TVA, aceasta influenţînd diminuarea plăţilor la buget, iar în unele cazuri bugetul suportînd cheltuieli duble.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului propuneri concrete de reglementare a bazei normativ-legale privind investiţiile şi reparaţiile capitale utilizate din contul mijloacelor financiare publice.

- Să determine exhaustiv în prevederile legale interdicţia privind transmiterea funcţiei de beneficiar de către autorităţile administraţiei publice centrale unităţilor economice ce practică activităţi de antreprenoriat.

II. 1.4. Utilizarea mijloacelor financiare publice de către unele

autorităţi publice şi instituţii subordonate

Context

Curtea de Conturi a efectuat audite ale regularităţii pentru exerciţiul bugetar 2008 la mai multe autorităţi publice (Ministerul Apărării, Aparatul Preşedintelui Republicii Moldova, Aparatul Guvernului, Aparatul Parlamentului, Consiliul Coordonator al Audiovizualului, Departamentul instituţiilor penitenciare şi unele instituţii subordonate, Ministerul Culturii şi Turismului, Agenţia Sportului), care au avut ca obiectiv de bază atestarea situaţiilor financiare, care include evaluarea raportului financiar şi exprimarea opiniei asupra credibilităţii şi fiabilităţii acestuia, precum şi auditarea sistemelor şi tranzacţiilor financiare, inclusiv de evaluare a regularităţii acestora.

Auditele au fost planificate şi desfăşurate în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi, ca ghid fiind utilizat Manualul de Audit al regularităţii, elaborat şi aprobat de către Curtea de Conturi.

Curtea de Conturi a efectuat şi alte audite ale regularităţii: în domeniul executării bugetelor unor UAT; în domeniul gestionării patrimoniului public de către unele întreprinderi de stat din subordinea unor autorităţi publice centrale, constatările, concluziile şi recomandările pe marginea acestora fiind expuse în compartimentele respective.

Constatări şi concluzii

♦ La grupa principală “Servicii de stat cu destinaţie generală” au fost efectuate audite ale regularităţii la Aparatul Preşedintelui Republicii Moldova, Aparatul Parlamentului şi Aparatul Guvernului.

Aplicarea procedurilor de fond asupra categoriilor de operaţiuni financiare care depăşesc pragul de semnificaţie sau care au fost identificate ca zone cu probabilitate mare de apariţie a riscurilor a permis obţinerea unei baze rezonabile pentru a consemna faptul că situaţiile financiare raportate de entităţile vizate pe anul bugetar financiar care s-a încheiat la 31.12.2008 sînt veridice sub toate aspectele semnificative, iar operaţiunile financiare, în ansamblu, sînt conforme reglementărilor în vigoare, opiniile auditorilor implicaţi în activitatea de audit fiind exprimate fără rezerve la toate 3 instituţii.

Concomitent, urmare auditelor desfăşurate, au fost consemnate unele deficienţe la utilizarea mijloacelor publice şi a patrimoniului de stat (a căror valoare se încadrează în nivelul de materialitate), precum şi unele probleme similare cu care se confruntă aceste autorităţi:

• În cadrul acestor 3 instituţii au fost formate fonduri ale Preşedintelui Republicii Moldova, Preşedintelui Parlamentului şi Prim-ministrului, neprevăzute de cadrul legal. Mijloacele alocate din fondurile respective sînt aprobate în devizele de cheltuieli ale instituţiilor menţionate la art.135.25. “Alte transferuri către populaţie” şi sînt înregistrate în rapoartele financiare ca cheltuieli efectuate pentru întreţinerea acestora, ca urmare fiind majorate cheltuielile instituţiilor respective. De fapt, majoritatea mijloacelor alocate din aceste fonduri au fost utilizate pentru acordarea premiilor şi ajutoarelor materiale unice persoanelor socialmente vulnerabile, astfel de cheltuieli nefiind prevăzute în Clasificaţia bugetară la art.135.25. Deşi, potrivit prevederilor art.14 din Codul fiscal, mijloacele alocate din aceste fonduri constituie obiectul impunerii, Serviciul contabil al Aparatului Guvernului nu le-a impozitat în modul cuvenit.

• Nu sînt reglementate la instituţiile vizate, precum şi la alte autorităţi publice cheltuielile pentru asigurarea acţiunilor protocolare cu caracter intern, precum şi pentru procurarea suvenirelor în cazurile vizitelor delegaţiilor oficiale peste hotarele ţării.

• În perioada auditată, la Aparatul Guvernului au fost admise unele erori ce ţin de raportarea cheltuielilor efective la art.113.13. “Arendarea mijloacelor de transport şi întreţinerea mijloacelor de transport proprii”, ca rezultat acestea fiind diminuate cu suma de 202,3 mii lei în evidenţa contabilă şi în Raportul privind executarea bugetului instituţiei din contul cheltuielilor de bază, dar şi majorate cu suma de 68,6 mii lei în Raportul privind încasarea şi utilizarea mijloacelor speciale.

• Serviciul contabil al Aparatului Guvernului n-a organizat şi n-a condus regulamentar contabilizarea şi raportarea veniturilor din mijloace speciale, provenite de la vînzarea biletelor de avion oamenilor de afaceri din ţară, care au făcut parte din delegaţiile oficiale ale Republicii Moldova peste hotarele ţării. Ca rezultat, atît în Raportul privind încasarea şi utilizarea mijloacelor speciale (formularul nr.4), cît şi în bilanţul contabil, la contul “Decontări cu diferiţi debitori privind veniturile mijloacelor şi fondurilor speciale”, la situaţiile din 31.12.2007 şi, respectiv, 31.12.2008, nu s-au reflectat datoriile debitoare în sumă de 101,6 mii lei, formate pe perioada anului 2007. Deşi Aparatul Guvernului a întreprins unele măsuri de încasare a acestor mijloace, înaintînd agenţilor economici demersuri privind achitarea sumelor datorate, pînă la momentul efectuării auditului datoria debitoare respectivă a rămas neachitată.

• La Aparatul Parlamentului cheltuielile pentru montarea, testarea şi darea în exploatare a maşinii frigorifice în sumă de 712,3 mii lei au fost reflectate direct la cheltuielile entităţii, deşi achitarea lor s-a efectuat de la art.242 din Clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare. Aparatul Parlamentului a transmis Direcţiei de deservire a clădirilor Parlamentului utilajul în valoare de 2563,7 mii lei, care a fost înregistrat în evidenţa contabilă a acesteia cu valoarea indicată, fără includerea în valoarea de bilanţ a cheltuielilor suportate pentru aducerea activului în stare de lucru în suma menţionată, micşorînd valoarea iniţială a maşinii frigorifice. Aceste neajunsuri au fost cauzate de lipsa în Instrucţiunea aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85 din 09.10.1996 a prevederilor ce ţin de includerea cheltuielilor de montare, instalare, experimentare etc. în valoarea de intrare a maşinilor şi utilajelor, după cum este prevăzut în Standardul Naţional de Contabilitate nr.16 “Contabilitatea activelor materiale pe termen lung”, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.174 din 25.12.1997.

Deşi în bilanţul Aparatului Parlamentului nu sînt înregistrate clădiri şi încăperi, din contul mijloacelor acestuia au fost planificate şi efectuate cheltuieli pentru reparaţiile capitale ale clădirilor şi încăperilor care se află la balanţa Direcţiei de deservire a clădirilor Parlamentului în sumă de 710,8 mii lei, ceea ce contravine Clasificaţiei bugetare, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.91 din 20.10.2008.

Recomandări Parlamentului:

- Ţinîndu-se cont de lipsa reglementărilor legale privind formarea fondurilor Preşedintelui Republicii Moldova, Preşedintelui Parlamentului, Prim-ministrului în scopul acordării diferitor ajutoare materiale unice şi a premiilor, se recomandă Parlamentului să determine oportunitatea menţinerii acestor fonduri, cu introducerea, după caz, a normei legale respective.

- Să solicite Guvernului aprobarea normelor pentru autorităţile publice vizînd asigurarea acţiunilor protocolare cu caracter intern, precum şi procurarea suvenirelor în cazurile vizitelor delegaţiilor oficiale peste hotarele ţării.

♦ Auditul la aparatul central al Ministerului Apărării a constatat că situaţiile financiare raportate de entitate sînt veridice sub toate aspectele semnificative, iar operaţiunile financiare, în ansamblu, sînt conforme reglementărilor în vigoare.

Concomitent, au fost consemnate unele deficienţe ce ţin de aspectele regularităţii şi de domenii problematice la raportarea unor cheltuieli a căror valoare se încadrează în pragul de semnificaţie. Astfel, conform Clasificaţiei bugetare, cheltuielile pentru întreţinerea clădirilor se planifică şi se efectuează de către instituţiile publice, la bilanţul cărora ele sînt înregistrate. Contrar celor stipulate, cheltuielile pentru plata energiei termice în anul 2008 n-au fost planificate şi n-au fost executate de către aparatul central al Ministerului Apărării, la bilanţul căruia erau înregistrate clădirile şi încăperile, acestea fiind planificate şi reflectate la cheltuielile Marelui Stat Major.

♦ Auditul regularităţii la Consiliul Coordonator al Audiovizualului pe anul 2008 a constatat următoarele.

• Nu s-au respectat, în unele cazuri, normele stabilite pentru ţinerea evidenţei contabile şi efectuarea achiziţiilor publice, precum şi nu s-a aprobat un regulament privind modul de alocare a resurselor din Fondul de susţinere a radiodifuzorilor etc.

• Situaţiile financiare ale CCA din conturile de evidenţă contabilă şi din cele ale bilanţului contabil pe anul 2008 în unele cazuri au fost înregistrate neregulamentar.

• De către antreprenor s-au admis exagerări, condiţionate de nivelul redus al calităţii, precum şi majorări neîntemeiate ale valorii lucrărilor, ca rezultat al aplicării TVA majorată.

• Ţinînd cont de faptele constatate şi de concluziile bazate pe activităţile de audit efectuate, în opinia echipei de audit, situaţiile financiare ale entităţii, prezentate în Raportul privind încasarea şi utilizarea mijloacelor speciale pe anul 2008, în aspectele semnificative, sînt veridice. Totodată, în Raportul privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază, la situaţia din 31.12.2008, au fost reflectate incorect la articolul “Investiţii capitale în construcţia clădirilor administrative” cheltuielile în sumă de 5721,3 mii lei, acestea urmînd a fi atribuite la articolul “Reparaţia capitală a clădirilor administrative”. Atribuirea sumei de 290,9 mii lei în evidenţa contabilă la contul “Cheltuieli bugetare pentru întreţinerea instituţiei” a afectat corectitudinea Bilanţului executării bugetului CCA la 31.12.2008, la poziţia “Mijloace fixe”. În urma auditului rapoartele care conţineau denaturări au fost corectate şi recepţionate de Ministerul Finanţelor.

• În opinia Curţii de Conturi, Raportul CCA prezentat Parlamentului trebuie să descrie mai amplu situaţia financiară, iar în anexe să fie inclus raportul financiar pentru exerciţiul bugetar expirat.

• Cît priveşte aspectele regularităţii, s-a constatat existenţa unor încălcări la achiziţia de bunuri, lucrări şi servicii, la reparaţii capitale; divergenţe între documentele ce justifică suprafaţa totală a clădirii din str. Vlaicu Pîrcălab 46, primită în gestiune; neaprobarea unui regulament privind alocarea şi utilizarea resurselor din Fondul de susţinere a radiodifuzorilor.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite de la Consiliul Coordonator al Audiovizualului includerea în rapoartele anuale a unei informaţii ample despre utilizarea bugetului, cu anexarea copiilor rapoartelor financiare anuale prezentate Ministerului Finanţelor.

♦ Auditul la Ministerul Culturii şi Turismului a constatat unele neregularităţi, ce se exprimă prin:

• Nedeterminarea statutului mijloacelor financiare publice alocate domeniului cinematografic care a condiţionat înregistrarea neconformă a acestora.

• Neînregistrarea în evidenţă a valorii unor bunuri culturale, precum şi a unor lucrări recepţionate în valoare de 87,8 mil.lei.

• Neîntreprinderea măsurilor de recuperare a creanţelor formate în perioadele precedente.

• Lipsa evidenţei analitice a utilizării mijloacelor financiare alocate pentru realizarea “altor măsuri culturale”, ceea ce nu permite determinarea conformităţii cheltuielilor efectuate faţă de cele planificate.

♦ Agenţia Sportului, în perioada auditată, la utilizarea mijloacelor financiare publice, a admis unele neregularităţi, cele mai semnificative fiind:

• Efectuarea unor cheltuieli preponderent la plata mărfurilor şi serviciilor cu depăşirea limitei stabilite cu 357,9 mii lei.

• La capitolul cheltuieli destinate detaşării personalului s-au format creanţe în sumă de 328,7 mii lei, acestea nefiind restituite regulamentar.

• Agenţia n-a evaluat şi n-a înregistrat în evidenţa contabilă şi în Raportul consolidat al Agenţiei Sportului terenul Stadionului Republican (5,2 ha); Baza sportivă “Speranţa” din s.Căpriana (5,5 ha), precum şi nu dispune de documente confirmative privind dreptul asupra terenului pe care este amplasat Centrul sportiv de pregătire a loturilor naţionale (1,18 ha), acesta nefiind reflectat în evidenţa contabilă, fapt ce nu asigură integritatea patrimoniului statului.

• N-au fost întreprinse măsurile corespunzătoare pentru a încasa venituri posibile (circa 2,2 mil.lei) în urma transmiterii patrimoniului în locaţiune/arendă.

• Lipsa controlului din partea factorilor de decizie ai Agenţiei Sportului la efectuarea lucrărilor de reparaţie capitală a determinat neconfirmarea documentară a unor plăţi efectuate pentru aceste scopuri (240,2 mii lei), precum şi nefinalizarea lucrărilor de reparaţie capitală a acoperişului Şcolii sportive specializate republicane de tenis, pentru care în anii 2007-2008 a fost alocată suma de 1205,3 mii lei.

♦ În scopul obţinerii unei asigurări rezonabile privind regularitatea gestionării mijloacelor bugetare de către sistemul penitenciar, Curtea de Conturi a exercitat auditul regularităţii la Departamentul instituţiilor penitenciare şi la unele instituţii subordonate.

Deşi situaţiile financiare raportate de către Departamentul instituţiilor penitenciare, Penitenciarul nr.6 – Soroca şi Penitenciarul nr.12 – Bender, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine veridică, autentică, completă, iar tranzacţiile economico-financiare sînt efectuate în conformitate cu reglementările legale şi opiniile auditorilor sînt exprimate fără rezerve, în urma auditului s-au relevat unele nereguli şi deficienţe la gestionarea resurselor financiare publice şi la ţinerea evidenţei contabile, manifestate prin:

• La DIP, în 63 de cazuri din 160 verificate, nu au fost respectate termenele de livrare stabilite de contractele de achiziţii publice, depăşirile constituind de la o lună pînă la 6 luni, nefiind aplicate sancţiunile prevăzute de clauzele contractuale.

• N-au depus garanţii pentru executarea contractelor 22 de operatori economici, iar garanţiile depuse pentru ofertă (1%) de către 32 de operatori economici au rămas în calitate de garanţii pentru executarea contractelor, deşi ultimele urmau a fi depuse în mărime de 5% din valoarea totală a contractelor.

• S-au admis cazuri de divizare a achiziţiilor, cu încheierea contractelor separate, şi de modificare a elementelor contractului încheiat.

• La penitenciarele vizate s-a consemnat depăşirea cheltuielilor efective faţă de cele precizate la retribuirea muncii şi la plăţile care derivă din acestea cu 1439,9 mii lei, cauzate de majorarea salariilor, conform legislaţiei în vigoare, în lipsa alocaţiilor respective.

• DIP n-a reglementat corespunzător înregistrarea transferurilor de la conturile de peculiu ale deţinuţilor pentru mărfurile eliberate prin reţelele de comerţ interior, generînd premise de eroare şi riscuri de micşorare neargumentată a soldurilor conturilor de peculiu ale deţinuţilor.

• În lipsa documentelor confirmative corespunzătoare, penitenciarele au înregistrat la cheltuieli suma de 79,5 mii lei.

• La penitenciarul nr.6 – Soroca, mijloacele în mărime de 33,0 mii lei, transferate de către persoanele juridice care utilizează munca deţinuţilor, n-au fost utilizate conform destinaţiei regulamentare.

• De către acesta neregulamentar a fost decontat la cheltuieli combustibilul în sumă de 21,8 mii lei, cauza fiind lipsa controlului adecvat asupra modului de întocmire a foilor de parcurs şi trecerii la cheltuieli a combustibilului.

Auditul efectuat la Î.S. “Russca” (fondator – DIP) a constatat că managementul financiar la aceasta a fost afectat de nerespectarea normelor de reglementare a disciplinei financiare, de ţinere a evidenţei contabile şi de inventariere a patrimoniului, auditorul exprimînd opinii cu rezerve privind situaţia financiară a entităţii şi privind aspectele regularităţii. Exemplificăm prin următoarele încălcări şi deficienţe:

• Fondatorul Î.S. “Russca” – DIP, Consiliul de Administraţie, precum şi administratorul întreprinderii n-au întreprins măsurile de rigoare pentru confirmarea regulamentară a depunerilor şi majorărilor ulterioare ale capitalului social al acesteia care, conform raportului financiar, la finele anului 2008 a constituit 302,0 mii lei, fapt ce a generat neînregistrarea statutului.

• Întreprinderea nu calculează şi nu înregistrează corespunzător costurile serviciilor de croitorie prestate altor agenţi economici, producţiei în curs de execuţie, precum şi a producţiei finite.

• Î.S. “Russca” n-a efectuat inventarierile anuale ale producţiei în curs de execuţie, stocurilor de mărfuri, decontărilor şi formularelor cu regim special, nerespectînd cerinţele actelor normative aferente.

• Nu s-au întreprins măsurile de rigoare privind eficienţa utilizării patrimoniului public. Imobilele întreprinderii în valoare de 1183,3 mii lei nu sînt înregistrate la organele cadastrale.

• În Raportul financiar pe anul 2008 sînt înregistrate eronat stocurile de produse finite, precum şi de combustibil, fiind majorate în total cu suma de 41,4 mii lei etc.

Concluzii

Managementul financiar la instituţiile penitenciare auditate a fost afectat de nerespectarea întocmai a normelor de reglementare a achiziţiilor publice, a disciplinei financiar-bugetare, a modului de decontare a bunurilor materiale şi de ţinere a evidenţei contabile, acesta urmînd a fi îmbunătăţit.

La elaborarea Regulilor de funcţionare a reţelelor de comerţ interior în cadrul sistemului penitenciar, aprobate prin Ordinul directorului Departamentului instituţiilor penitenciare nr.177 din 23.09.2005, nu s-a ţinut cont de unele situaţii caracteristice instituţiilor penitenciare, îndeosebi la întocmirea documentelor primare ce ţin de eliberarea mărfurilor deţinuţilor din reţelele de comerţ intern din cadrul sistemului penitenciar.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului întreprinderea măsurilor de îmbunătăţire a controlului şi auditului intern în sistemul penitenciar, precum şi a managementului financiar la instituţiile din sistemul respectiv.

II.2. Formarea şi utilizarea resurselor bugetului asigurărilor sociale de stat

Context

Casa Naţională de Asigurări Sociale, în temeiul art.47¹ din Legea nr.847-XIII, a întocmit şi a prezentat Guvernului, la 30.04.2009, Raportul privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008, respectînd termenul prevăzut.

Raportul privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008 a fost elaborat în conformitate cu prevederile acceptate şi include informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului Trezoreriei de Stat. Acesta, prin totalitatea sistematizată de indicatori, prezintă informaţia ce caracterizează situaţia privind executarea veniturilor şi cheltuielilor bugetului din perioada de gestiune, reflectă cheltuielile sistematizate în aspectul drepturilor plătite şi situaţiile privind datoriile debitoare şi creditoare.

Auditul s-a expus asupra principalilor indicatori pentru anul bugetar 2008, incluşi în Raportul prezentat de către Casa Naţională de Asigurări Sociale Guvernului şi, ulterior, Parlamentului.

Casa Naţională de Asigurări Sociale este o instituţie publică autonomă de nivel naţional care administrează şi gestionează sistemul public de asigurări sociale în Republica Moldova.

Activitatea CNAS este supravegheată de către Consiliul de Administraţie, din care fac parte reprezentanţi ai Guvernului, sindicatelor, patronatului şi ai organizaţiilor de pensionari. Potrivit prevederilor Legii nr.489-XIV din 08.07.1999²¹, CNAS exercită funcţii de acumulare şi distribuire a mijloacelor financiare provenite din achitarea de către asiguraţi şi asigurători a contribuţiilor de asigurări sociale de stat. CNAS îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu Statutul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.739 din 25.07.2000²².

________________

²¹ Legea nr.489-XIV din 08.07.1999 “Privind sistemul public de asigurări sociale” (cu modificările şi completările ulterioare).

²² Hotărîrea Guvernului nr.739 din 25.07.2000 “Cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale a Republicii Moldova” (cu modificările ulterioare).

Constatări

♦ Potrivit datelor Raportului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008, exerciţiul bugetar 2008 s-a încheiat cu executarea la venituri în mărime de 6362,8 mil.lei şi la cheltuieli – de 6315,1 mil.lei, ce constituie 99,2% şi, respectiv, 99,1% faţă de prevederile bugetare definitive, cu un excedent bugetar de 47,7 mil.lei. Soldul disponibilităţilor băneşti, la 31.12.2008, a constituit 602,3 mil.lei, ce este cu 71,3 mil.lei mai mult faţă de 31.12.2007.

♦ Principalele constatări rezultate din verificările efectuate la partea de venituri din Raportul privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008 denotă următoarele:

• Nivelul de executare, în aspectul tipurilor de venit, variază de la 82,2% pînă la circa de 3 ori mai mult faţă de indicii precizaţi.

• Neîncăsările la 7 tipuri de venit ale BASS, executate sub nivelul indicilor bugetari precizaţi, au constituit circa 117,1 mil.lei, din care transferurile de la bugetul de stat – 40,1 mil.lei.

• Nivelul de executare a veniturilor totale a fost influenţat nesemnificativ de neprecizarea unor venituri ale bugetului, încasate efectiv în sumă de 47,3 mil.lei pe 7 tipuri de venit.

• Pe parcursul anului 2008, CNAS nu şi-a respectat obligaţiunile stipulate în art.11 alin.(3) din Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008 nr.271-XVI din 07.12.2007 în ceea ce priveşte calcularea obligatorie a majorărilor de întîrziere la momentul apariţiei datoriei, ceea ce diminuează din importanţa acestei pîrghii de influenţă asupra contribuabililor nedisciplinaţi şi duce la reflectarea incorectă a datoriilor faţă de BASS.

♦ În rezultatul verificărilor efectuate la partea de cheltuieli din Raportul privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2008 s-au constatat următoarele:

• Execuţia cheltuielilor sub nivelul aprobat cu 0,9% a condiţionat neînsuşirea alocaţiilor aprobate în sumă de 59,7 mil.lei.

• Implementarea prevederilor legale privind ajutoarele sociale se tergiversează din motivul necesităţii elaborării unui cadru normativ adecvat şi prezentării tardive a listelor de plată ale tuturor beneficiarilor de ajutor social de către direcţiile/secţiile asistenţă socială şi protecţia familiei.

• La finele anului nu sînt confirmate prin acte de verificare datoriile bugetului asigurărilor sociale de stat faţă de bugetul de stat în sumă de 6,6 mil.lei şi ale bugetului de stat faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat – de 3,3 mil.lei.

• Nu sînt confirmate prin acte de verificare, la finele anului, relaţiile bugetului asigurărilor sociale de stat cu Confederaţia Naţională a Sindicatelor din Moldova pentru suma de 1730,0 mii lei.

• CNAS n-a respectat principiul identicităţii la contractarea lucrărilor şi la raportarea cheltuielilor pentru reparaţii capitale şi reparaţii curente ale clădirilor şi încăperilor în sumă de 1883,8 mii lei.

• CNAS a acceptat condiţii contractuale care nu prevăd penalitate pentru neexecutarea în termen a clauzelor contractuale şi nu monitorizează executarea în termen a acestora.

• CNAS deţine în proprietate terenuri care în evidenţa contabilă sînt reflectate numai în expresie cantitativă.

Analize

Neonorarea obligaţiilor de către contribuabili a favorizat formarea, la 31.12.2008, a datoriilor faţă de BASS în sumă de 647,9 mil.lei, înregistrînd o creştere cu 49,4%, sau cu 214,3 mil.lei faţă de cele înregistrate la 31.12.2007. Numărul agenţilor economici care au înregistrat datorii faţă de BASS a crescut cu 4,0%, pe cînd datoriile lor faţă de BASS denotă o creştere de 49,4%.

Anual din BASS sînt utilizate mijloace pentru cheltuieli capitale (reparaţii capitale şi procurarea imobilelor pentru Casele Teritoriale de Asigurări Sociale), procurarea mijloacelor de transport, precum şi a altor mijloace fixe, iar acest fapt creează necesitatea raportării acestor cheltuieli şi a situaţiei patrimoniale a CNAS în poziţii distincte în Raportul anual prezentat Guvernului şi Parlamentului.

CNAS nu are o abordare unică de atribuire a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii bazate pe aceleaşi principii de impunere în aspectul clasificaţiei veniturilor.

Diferenţele între datele privind soldul datoriilor contribuabililor faţă de BASS, înregistrate la CNAS, şi cele transmise IFPS, precum şi între datele privind mărimea supraplăţilor la BASS, înregistrate la CNAS şi cele din evidenţa contribuabililor denotă necesitatea consolidării tehnologiilor informaţionale utilizate în procesul de administrare a veniturilor BASS.

Concluzii

Pe parcursul anului 2008, managementul financiar al BASS a fost îmbunătăţit. În acelaşi timp, veniturile totale ale BASS pe anul 2008 au fost acumulate cu 0,8% sub nivelul precizat, iar în comparaţie cu anul 2007 au fost în creştere cu 23,4%.

Încheierea exerciţiului bugetar faţă de începutul anului cu o majorare de 49,4% a datoriilor contribuabililor faţă de BASS indică impunerea unor măsuri eficace în consolidarea administrării veniturilor BASS.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului întreprinderea măsurilor eficace ce se impun în consolidarea administrării veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat şi implementarea, în termenele stabilite, a prevederilor legale privind ajutorul social.

II.3. Formarea şi utilizarea resurselor fondurilor

asigurării obligatorii de asistenţă medicală

Context

FAOAM pe anul 2008 au fost aprobate prin Legea nr.268-XVI din 07.12.2007²³, atît la venituri, cît şi la cheltuieli, în sumă de 2693,6 mil.lei, sau cu 700,7 mil.lei (35,1%) mai mult faţă de veniturile şi cheltuielile aprobate pentru anul 2007.

________________

²³ Legea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2008 (cu modificările ulterioare).

În conformitate cu art.48¹ alin.(2) din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996, CNAM întocmeşte Raportul anual privind utilizarea mijloacelor din fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi, după aprobarea acestuia de către Consiliul de Administraţie al CNAM, îl prezintă, pînă la data de 1 mai a anului următor celui de gestiune, Guvernului spre examinare şi aprobare. Guvernul aprobă Raportul şi îl prezintă Parlamentului pînă la data de 1 iunie.

Raportul privind utilizarea mijloacelor din fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală în anul 2008, aprobat de Consiliul de Administraţie al CNAM la 28.04.2009, a fost prezentat Guvernului la 30.04.2009.

Administrator al FAOAM este CNAM, care îşi exercită atribuţiile pe întreg teritoriul Republicii Moldova, prin intermediul a 11 agenţii teritoriale, avînd în statele de personal 291 de unităţi (77 unităţi – în Direcţia executivă a CNAM şi 214 unităţi – în cadrul agenţiilor teritoriale).

Pentru prestarea serviciilor medicale sistemului asigurării obligatorii de asistenţă medicală, în anul 2008, CNAM a încheiat contracte cu 161 instituţii medico-sanitare (IMS).

În funcţie de riscurile identificate şi luînd în consideraţie obiectivele auditului, concomitent cu auditarea mijloacelor FAOAM, administrate de CNAM, au fost auditate următoarele IMSP încadrate în sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală: Institutul Oncologic, Institutul de Cercetări Ştiinţifice în Domeniul Ocrotirii Sănătăţii Mamei şi Copilului, Centrul Naţional Ştiinţifico-Practic de Medicină Urgentă, Spitalul Clinic Municipal “Sfînta Treime”, Staţia Zonală Asistenţă Medicală Urgentă “Centru”, Staţia Zonală Asistenţă Medicală Urgentă “Nord”, Spitalul clinic de boli infecţioase “Toma Ciorbă”, Spitalul Clinic Municipal Bălţi. Au fost supuse auditului şi achiziţiile de medicamente efectuate de Agenţia Medicamentului pentru necesităţile IMSP, precum şi Sistemul Informaţional Automatizat “Evidenţa şi controlul medicamentelor autorizate”, administrat de Agenţie.

Constatări

• Potrivit Raportului privind utilizarea mijloacelor FAOAM în anul 2008, execuţia de ansamblu a FAOAM a constituit la venituri 2688,7 mil.lei şi la cheltuieli – 2572,0 mil.lei. Exerciţiul bugetar 2008 s-a încheiat cu un excedent în sumă de 116,7 mil.lei. Soldul mijloacelor băneşti disponibile la 31.12.2008 a crescut, faţă de 01.01.2008, cu 116,7 mil.lei, constituind în total 545,5 mil.lei.

• Deşi în anul 2008 s-a înregistrat o creştere a numărului persoanelor fizice care se asigură în mod individual (de la 20,1 mii de persoane – în anul 2007, pînă la 35,3 mii de persoane – în anul 2008), nivelul de acoperire a populaţiei Republicii Moldova în sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală constituie 75,0%. Din numărul total al asiguraţilor (2568,6 mii de persoane), 1733,2 mii de persoane (67,5%) sînt asigurate din contul statului.

• Neonorarea obligaţiilor fiscale de către contribuabili a influenţat formarea, la situaţia din 31.12.2008, a restanţelor faţă de FAOAM în sumă de 3,9 mil.lei care, comparativ cu începutul anului 2008, s-au majorat cu 1,8 mil.lei (85,7%). În unele unităţi administrativ-teritoriale restanţele contribuabililor faţă de FAOAM sînt permanent în creştere. Astfel, cele mai mari restanţe sînt înregistrate în mun.Chişinău – 761,0 mii lei, sau 19,5% din totalul restanţelor; r-nul Criuleni – 386,4 mii lei (9,9%); mun.Bălţi – 343,2 mii lei (8,8%).

• Conform raportului CNAM auditat, cheltuielile din mijloacele FAOAM s-au executat în sumă de 2572,0 mil.lei, sau la nivel de 95,5%, În acest raport sînt reflectate numai cheltuielile de casă, indiferent de faptul dacă serviciile de asistenţă medicală efectiv au fost acordate. În acelaşi timp, generalizarea erorilor denotă o majorare cu 21,0 mil.lei a cheltuielilor efective raportate doar Ministerului Finanţelor.

• Valoarea contractelor încheiate între instituţiile medico-sanitare publice şi CNAM pentru prestarea serviciilor medicale curente a constituit 2513,0 mil.lei, sau cu 42,3 mil.lei (1,7%) mai puţin decît cheltuielile prevăzute pentru finanţarea acestor servicii. Concomitent, CNAM a contractat 46 de IMSP neacreditate, valoarea serviciilor contractate cu acestea constituind 636,2 mil.lei. CNAM nu a încheiat pînă la 31.12.2007 toate contractele de acordare a asistenţei medicale.

• Din Fondul măsurilor de profilaxie au fost utilizate mijloace pentru procurarea automobilelor şi s-au efectuat cheltuieli pentru procurarea vaccinului antigripal, administrat populaţiei parţial cu întîrziere.

• Cheltuielile administrative ale CNAM în anul 2008, comparativ cu anul precedent, din mijloacele FAOAM s-au majorat cu 4,6 mil.lei, iar mijloacele pentru achiziţiile publice s-au utilizat de către CNAM cu unele neregularităţi.

• IMSP au majorat cu 51,5 mil.lei volumul veniturilor reflectate în Dările de seamă (Formularul nr.1-16/r) la 31.12.2008. Aceste denaturări sînt condiţionate şi de lipsa politicilor de contabilitate adecvate.

• IMSP Institutul Oncologic, fiind unica IMSP în domeniul combaterii maladiilor oncologice, ani la rînd nu poate obţine acreditarea staţionarului. Avînd bani în contul bancar, instituţia nu a solicitat dobînda bancară, astfel ratînd o sursă suplimentară de finanţare a serviciilor.

• Mijloacele financiare obţinute din FAOAM nu sînt administrate de către IMSP Spitalul Clinic Municipal “Sfînta Treime” prin conturi separate. Monitorizarea inadecvată a procesului de executare a contractelor de achiziţie a medicamentelor a permis achiziţionarea unor medicamente cu termenul de valabilitate redus.

• Managementul achiziţiilor publice în cadrul IMSP Institutul de Cercetări Ştiinţifice în Domeniul Ocrotirii Sănătăţii Mamei şi Copilului este afectat de unele nereguli, care au impact negativ asupra efectuării unor procurări de bunuri şi medicamente calitative în condiţii de economicitate. Planificarea resurselor umane trebuie îmbunătăţită în scopul optimizării cheltuielilor de personal.

• Volumul serviciilor medicale prestate şi raportate de către IMSP Spitalul clinic de boli infecţioase “Toma Ciorbă” la tipul de asistenţă medicală spitalicească (medicamente) a fost majorat în Darea de seamă cu 26,3 mil.lei. Neefectuarea inventarierii bunurilor aflate la păstrare la alte entităţi reprezintă un risc pentru integritatea lor şi corectitudinea rapoartelor financiare.

• IMSP Spitalul Clinic Municipal Bălţi nu a respectat legislaţia privind achiziţiile publice, în rezultatul cărui fapt au fost admise neregularităţi, îndeosebi în relaţiile economice cu Î.S. “Farmacia nr.419”, ceea ce a influenţat veridicitatea datelor la unele poziţii din Darea de seamă.

• IMSP Centrul Naţional Ştiinţifico-Practic de Medicină Urgentă, la organizarea achiziţiilor publice, nu a ţinut cont de prevederile actelor legislative şi normative care reglementează acest domeniu. Suma de 3,4 mil.lei a fost raportată în Darea de seamă la poziţia “Reparaţii curente ale mijloacelor fixe efectuate de terţi”, deşi s-au utilizat pentru efectuarea reparaţiilor capitale.

• IMSP Staţia Zonală Asistenţă Medicală Urgentă “Centru”, din mijloacele FAOAM, a efectuat cheltuieli pentru reparaţii capitale în sumă de 3,6 mil.lei, care n-au fost raportate corespunzător. Au fost admise cheltuieli nejustificate în sumă totală de 236,6 mii lei şi nu s-a respectat cadrul legal la achiziţiile publice, fiind efectuate cheltuieli neargumentate în sumă de 25,6 mii lei.

• Din lipsa unor reglementări la planificarea veniturilor şi cheltuielilor, elaborate de către fondator, la IMSP Staţia Zonală Asistenţă Medicală Urgentă “Nord” indicatorii de estimare a veniturilor şi volumul necesităţilor minime la prestarea serviciilor nu oferă o imagine clară. Ineficienţa sistemului de control intern la entitate şi politica de contabilitate neadecvată au condiţionat prezenţa neregularităţilor în gestionarea şi utilizarea mijloacelor FAOAM.

• Grupul de lucru pentru achiziţii al Agenţiei Medicamentului, la evaluarea ofertelor, nu a asigurat transparenţa selectării furnizorilor de medicamente, iar informaţiile prezentate de IMSP privind necesarul de medicamente conţin erori. La evaluarea ofertelor pentru achiziţionarea preparatelor dezinfectante nu s-a ţinut cont de condiţiile stipulate în documentele de licitaţie, fiind declarate drept cîştigătoare ofertele ce nu corespund criteriilor stabilite. Nerespectîndu-se prevederile Legii nr.96-XVI, n-a fost achitată de către un operator economic taxa pentru setul de documente; garanţiile pentru oferte n-au fost depuse de toţi ofertanţii participanţi la licitaţie, iar cîştigătorii licitaţiei n-au depus garanţia pentru executarea contractului, ceea ce a determinat rata redusă de executare a contractelor. La unele licitaţii publice pentru achiziţia medicamentelor nu s-a asigurat principiul concurenţei şi nu s-au monitorizat şi analizat preţurile curente pe piaţa farmaceutică, întru asigurarea transparenţei şi accesibilităţii economice.

• Sistemele Informaţionale Automatizate “Asigurarea obligatorie de asistenţă medicală” şi “Evidenţa şi controlul medicamentelor autorizate”, ca componente ale Sistemului Informaţional Medical Integrat, nu sînt pe deplin funcţionale şi necesită a fi dezvoltate şi finalizate, astfel încît să asigure la nivel naţional o evidenţă şi un control strict în domeniile respective.

• Sistemul de control intern la CNAM şi IMSP necesită îmbunătăţiri, pentru asigurarea unei gestionări mai eficiente şi regulamentare a mijloacelor FAOAM.

• Raportul privind utilizarea mijloacelor FAOAM, prezentat Guvernului, nu reflectă situaţia în toate aspectele complexităţii sistemului asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi a părţilor încadrate în acest sistem, informaţia fiind redată succint şi la general, fără elucidarea cauzelor utilizării sub nivelul planificat a mijloacelor financiare; lipsesc date aferente mijloacelor alocate IMS din FAOAM privind creanţele şi datoriile IMS, stocurile de materiale şi de medicamente, soldul mijloacelor băneşti, precum şi alte date, importante pentru luarea diferitor decizii.

Analize

▪ Excedentul bugetar s-a format ca rezultat al neexecutării cheltuielilor în sumă de 121,6 mil.lei şi a veniturilor – de 4,9 mil.lei.

▪ Neîncheierea pînă la începutul anului de gestiune a contractelor între CNAM şi IMSP privind prestarea serviciilor are un impact negativ asupra finanţării oportune a activităţii ultimelor.

▪ Denaturarea rapoartelor financiare de către unele IMSP denotă atît nivelul scăzut de contabilizare şi raportare financiară, cît şi existenţa unor probleme în relaţiile cu CNAM referitor la modul de finanţare şi raportare a cheltuielilor pentru reparaţii capitale, precum şi de prestare a serviciilor de tratament persoanelor neasigurate.

▪ Majoritatea neregularităţilor referitor la gestionarea şi utilizarea mijloacelor FAOAM sînt o consecinţă a neeficienţei sistemului de control intern la CNAM şi IMSP, care necesită îmbunătăţiri, pentru a asigura o gestionare mai eficientă şi regulamentară a mijloacelor FAOAM.

Concluzii

Partea de venituri a FAOAM nu a fost realizată în mărimea indicilor aprobaţi de Parlament, concomitent fiind înregistrată o creştere semnificativă a restanţelor contribuabililor faţă de FAOAM. Raportul prezentat Parlamentului nu reflectă integral veniturile provenite din transferurile de la bugetul de stat.

Cheltuielile efective pentru acordarea asistenţei medicale persoanelor asigurate la tipul “Asistenţa medicală spitalicească” în sumă de 1237,1 mil.lei, reflectate în raportul prezentat Ministerului Finanţelor, sînt majorate cu 11,7 mil.lei.

Ministerul Finanţelor nu a elaborat norme de organizare şi de ţinere a evidenţei contabile de către CNAM şi, ca rezultat, în Raportul privind încasarea şi utilizarea mijloacelor FAOAM (Formularul nr.2), prezentat Ministerului Finanţelor, cheltuielile efective reprezintă cheltuielile de casă efectuate de CNAM, dar nu cheltuielile efective ale IMS executate din mijloacele FAOAM.

Din motiv că structura şi formatul Raportului privind utilizarea mijloacelor fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2008 nu sînt caracteristice unui raport financiar, auditul nu a exprimat opinia standardizată asupra acestuia, ci doar asupra principalilor indicatori pentru anul bugetar 2008, incluşi în Raportul prezentat de către CNAM Guvernului şi, ulterior, Parlamentului.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite de la Guvern prezentarea în modul stabilit, pentru aprobare, a structurii Raportului anual, caracteristică unui raport financiar al utilizării mijloacelor fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală.

II. 4. Formarea şi utilizarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

Context

Acţiunile de audit au fost efectuate asupra executării bugetelor raioanelor Cantemir, Edineţ, Glodeni, Ungheni, Ocniţa, Orhei, Teleneşti, Ştefan Vodă şi a bugetului municipal Chişinău pe anul 2008, în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi, avînd drept scop evaluarea conformităţii cu statutul şi regulamentele aplicabile a execuţiei veniturilor şi cheltuielilor bugetelor, precum şi a conformităţii gestionării patrimoniului public local.

Potrivit Rapoartelor privind executarea bugetelor unităţilor administrativ – teritoriale la toate componentele pe anul 2008, pe parcursul perioadei de raportare, în ansamblu, partea de venituri a celor 9 bugete auditate a constituit 2698,8 mil.lei, iar partea de cheltuieli – 2875,1 mil.lei, sau 44,0% şi, respectiv, 44,7% din totalul veniturilor şi cheltuielilor bugetelor UAT.

Constatări principale

Cu privire la veniturile bugetelor UAT

• Analiza execuţiei părţii de venituri a bugetelor auditate ale mun.Chişinău şi celor 8 raioane denotă că, în anul 2008, în 6 raioane şi în municipiul Chişinău veniturile s-au acumulat cu depăşirea indicatorilor aprobaţi, la nivelul de la 100,0% pînă la 102,1%. Concomitent, autorităţile administraţiei publice din raioanele Glodeni şi Ungheni nu au asigurat acumularea veniturilor proprii în sumă, respectiv, de 3,1 mil.lei şi 2,5 mil.lei. Execuţia veniturilor bugetului raionului Ştefan Vodă în proporţie de 101,9% faţă de planul precizat a fost influenţată de neprognozarea la partea de venituri a sumei grantului extern în mărime de 2,9 mil.lei, de fapt partea de venituri nefiind executată cu 0,6 mil.lei.

• O influenţă negativă asupra acumulării veniturilor au avut restanţele contribuabililor faţă de bugetele locale, care în perioada auditată au avut o tendinţă de creştere. Astfel, la 01.01.2009, restanţele numai faţă de bugetele a 8 raioane au însumat 11,1 mil.lei, cele mai semnificative fiind faţă de bugetul raionului Orhei – 2,2 mil.lei şi bugetul raionului Ungheni – 1,8 mil.lei.

• Relaţiile dintre bugetele de nivelul II şi bugetele de nivelul I nu au întrunit condiţii uniforme, în unele cazuri constatîndu-se nealocarea în cuantum deplin din bugetul raional în bugetele UAT de nivelul I a transferurilor din fondul de susţinere financiară a teritoriilor, iar în altele – neluarea în consideraţie a soldurilor mijloacelor cu destinaţie specială neutilizate, fapt care a condiţionat alocaţii suplimentare din bugetul de stat. Exemplificăm, în acest context, raioanele Ungheni, Cantemir şi Ştefan Vodă.

• Pe fundalul tendinţei de majorare a transferurilor de la bugetul de stat, unele autorităţi publice locale n-au fost preocupate suficient de încasarea impozitelor, taxelor şi a altor venituri cuvenite bugetelor locale. Concomitent se relevă că diminuarea nejustificată a resurselor financiare ale UAT duce la stabilirea incorectă a relaţiilor interbugetare de susţinere financiară a teritoriului.

• Au fost constatate deficienţe în managementul autorităţilor administraţiei publice locale, care au afectat realizarea veniturilor proprii destinate bugetelor UAT, şi anume:

- N-au fost identificate, calculate şi impuse contribuabililor pentru plată unele venituri pasibile încasării la bugetul mun.Chişinău în sumă totală de 13,0 mil.lei. De asemenea, preocuparea insuficientă a autorităţii deliberative şi celei executive ale mun.Chişinău în ceea ce priveşte modul de administrare a veniturilor de la dividendele aferente cotei de participare a municipiului în societăţile pe acţiuni, precum şi de la distribuirea profitului net al întreprinderilor municipale, n-au făcut posibilă încasarea la bugetul municipal a veniturilor în sumă de 11,4 mil.lei. Nu s-a ţinut cont pe deplin de baza impunerii la prognozarea veniturilor din impozitul funciar.

- Ca urmare a diminuării în calcul a suprafeţei sau bonităţii unor terenuri, la 12 primării din raionul Glodeni în anul 2008 nu s-a calculat impozitul funciar în sumă totală de 131,7 mii lei. O posibilă sursă de acumulare a veniturilor la unele primării din raionul Ştefan Vodă o constituie impozitele la terenurile cu destinaţie agricolă din fondurile de rezervă ale primăriilor, care au fost evaluate de audit în sumă de circa 340,0 mii lei.

- Primăria or.Teleneşti n-a întreprins măsuri în vederea încasării veniturilor mijloacelor speciale provenite de la salubrizarea teritoriului, care, pe parcursul auditului, au fost estimate în sumă de peste 150,0 mii lei. De asemenea, entitatea respectivă nu a întreprins măsuri pentru realizarea veniturilor de la transmiterea în arendă a terenurilor proprietate publică.

• Realizarea mijloacelor speciale de către unele subdiviziuni ale Consiliului municipal Chişinău s-a efectuat cu nerespectarea prevederilor legale, în lipsa contractelor şi regulamentelor respective, precum şi a tarifelor aprobate în modul corespunzător. Deficienţe la acumularea mijloacelor speciale au fost constatate în raioanele Glodeni şi Edineţ.

Cu privire la cheltuielile bugetelor UAT

• Potrivit rapoartelor auditate, cheltuielile a 8 bugete ale raioanelor au fost executate la nivelul cuprins între 92,2% (raionul Glodeni) şi 94,9% (raionul Teleneşti), iar ale bugetului mun.Chişinău – la nivel de 95,5%, ceea ce a determinat neînsuşirea alocaţiilor bugetare anuale pe toate componentele în sumă totală de 153,0 mil.lei (inclusiv mun.Chişinău – 87,9 mil.lei).

• Unele autorităţi n-au reuşit să menţină cheltuielile în limita precizată, ceea ce a cauzat formarea unor datorii creditoare neasigurate financiar şi a influenţat negativ asupra execuţiei bugetare. În acest context, se exemplifică bugetul municipal Chişinău, care, în rezultatul neîntreprinderii măsurilor de rigoare în vederea reglementării modalităţii de calculare şi achitare a compensaţiilor pentru unele servicii, în anul 2008, a suportat cheltuieli considerabile, care n-au avut acoperirea financiară respectivă. Creşterea datoriilor creditoare, ca urmare a neregularităţilor menţionate, s-a constatat şi în raioanele Ocniţa, Ungheni.

• Unele autorităţi publice locale şi instituţii publice finanţate de la bugetele UAT au realizat cheltuielile efective la unele articole cu depăşirea alocaţiilor precizate în devizele de cheltuieli. Astfel de cazuri, care au însumat în total 56,0 mil.lei, au fost constatate la unele subdiviziuni ale Consiliului municipal Chişinău, în raioanele Glodeni, Ocniţa, Ştefan Vodă, Teleneşti, Ungheni.

• Din mijloacele bugetului raionului Ungheni au fost neregulamentar utilizate mijloace bugetare în sumă totală de 470,9 mii lei, pentru formarea fondului de susţinere a întreprinderilor mici şi mijlocii, mijloacele căruia ulterior s-au utilizat într-un mod netransparent. Totodată, în raioanele Ungheni şi Teleneşti au fost constituite fonduri locale de susţinere a populaţiei cu depăşirea limitei aprobate în sumă totală de 342,5 mii lei, aceste cheltuieli fiind incorect luate în calculul la relaţiile cu bugetul de stat.

• Unele abateri de la actele legislative şi normative în vigoare, admise la calcularea salariilor funcţionarilor publici şi altor angajaţi din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale, au determinat achitarea unor plăţi neconforme acestora, precum şi alte nereguli ce ţin de utilizarea banilor publici, cele mai mari fiind comise în mun.Chişinău şi raioanele Ungheni, Glodeni, Ocniţa.

• Unele autorităţi ale administraţiei publice locale din raioanele Glodeni, Ocniţa, Orhei, Teleneşti, Ungheni şi municipiul Chişinău au efectuat cheltuieli pentru utilizarea mijloacelor de transport, procurarea de bunuri materiale nerespectînd disciplina bugetar-financiară, precum şi principiile legalităţii şi economicităţii. Primăria mun.Chişinău a suportat cheltuieli legate de achitarea diferitor titluri executorii în sumă totală de 1986,6 mii lei, însă atît organul deliberativ, cît şi cel executiv n-au luat măsuri în vederea examinării tuturor motivelor ce au cauzat prejudicii bugetului municipal, totodată nefiind stabilite persoanele responsabile de aceasta.

• La procurarea unor mărfuri şi servicii, unele autorităţi executive ale UAT n-au respectat procedura legală de achiziţii publice, evitînd desfăşurarea acestora în condiţii de liberă concurenţă şi transparenţă, necontractînd unele servicii pentru necesităţile publice, neasigurînd garanţia de execuţie a unor contracte, integritatea şi calitatea dosarelor achiziţiilor publice. Unele din încălcările menţionate au fost constatate la unele subdiviziuni ale Consiliului municipal Chişinău, precum şi în raioanele Ocniţa, Cantemir. Tranzacţiile în legătură cu achiziţiile publice efectuate în modul indicat au însumat 151,4 mil.lei.

• Domeniul de valorificare a mijloacelor pentru investiţii şi reparaţii capitale în UAT rămîne în continuare cel mai afectat de neregularităţi. În total, în cadrul auditului s-au constatat cheltuieli neeligibile ce ţin de valorificarea alocaţiilor bugetare pentru construcţii şi reparaţii capitale în sumă de 7300,4 mii lei, dintre care suma de 6383,2 mii lei revine aparatului preşedintelui raionului Ungheni, acestea fiind condiţionate şi de neexecutarea cerinţelor înaintate de Curtea de Conturi în urma controalelor anterioare efectuate în domeniul respectiv. Consiliul municipal Chişinău continuă să valorifice mijloacele financiare destinate investiţiilor capitale prin intermediul unei subdiviziuni care activează ca agent economic şi, totodată, exercită funcţia de executor de buget, ceea ce condiţionează riscuri aferente utilizării conforme a acestora. Consiliul menţionat şi unele subdiviziuni ale acestuia n-au realizat măsuri în vederea stabilirii situaţiei reale a activelor în curs de execuţie, valoarea cărora la 31.12.2008 a constituit 519,9 mil.lei, şi n-au soluţionat situaţia referitor la obiectele şi lucrările recepţionate în urma investiţiilor capitale în sumă totală de peste 219,7 mil.lei, care urmau a fi transmise conform destinaţiei unor subdiviziuni ale autorităţilor publice locale.

• La primăria or.Orhei nu au fost justificate prin devizele locale corespunzătoare, precum şi prin alte documente necesare, programarea şi alocarea mijloacelor bugetare din contul bugetului local pentru amenajarea teritoriului în sumă de 1087,3 mii lei.

• La utilizarea mijloacelor din fondul de rezervă unele organe deliberative şi reprezentative au admis deficienţe care au dus la efectuarea unor cheltuieli ce nu poartă caracter excepţional, acestea, în unele cazuri, suplimentînd alocaţiile unor organe ale administraţiei publice locale pentru întreţinerea lor. Astfel de deficienţe, în sumă totală de 1371,3 mii lei, au fost constatate la Primăria mun.Chişinău şi în raioanele Edineţ, Cantemir şi Ungheni. Totodată, Primăria mun.Chişinău n-a întreprins măsuri în vederea restituirii costului bunurilor materiale în sumă de 2738,7 mii lei, neutilizate la destinaţie pe parcursul anului 2008.

• În lipsa modalităţii de calculare a compensaţiilor veniturilor ratate la transportarea călătorilor pe rutele urbane de transport electric şi autobuze, din contul mijloacelor bugetului municipal Chişinău au fost compensate veniturile ratate în sumă totală de 145,2 mil.lei, ceea ce condiţionează riscul de calculare incorectă a compensaţiilor şi stabilirea neveridică a alocaţiilor din bugetul municipal pentru acestea.

• Cazuri de nerespectare a normelor financiare şi normelor naturale de consum la alimentaţia copiilor în instituţiile şcolare şi preşcolare au fost constatate în raioanele: Ungheni, Ştefan Vodă şi Ocniţa.

Cu privire la gestionarea patrimoniului UAT

• Cu toate că Curtea de Conturi a menţionat anterior despre neînregistrarea la organele cadastrale a bunurilor imobile proprietate publică a UAT, această deficienţă a rămas neremediată pînă la momentul actual. N-au fost înregistrate la organele cadastrale bunuri imobile proprietate publică a UAT la Primăria mun.Chişinău în sumă de 12,9 mil.lei, Primăria or.Cantemir – 4,4 mil.lei şi în raionul Ungheni – 25,8 mil.lei. În acelaşi context, se menţionează neînregistrarea conformă a terenurilor aferente imobilelor proprietate publică la unele subdiviziuni ale Consiliului municipal Chişinău.

• Nu a fost transmis în gestiunea economică a instituţiilor medico-sanitare patrimoniul proprietate publică a UAT în valoare totală de 29,2 mil.lei, din care de către Consiliul raional Cantemir – 26,9 mil.lei şi Primăria mun.Chişinău – 2,0 mil.lei. Totodată, două primării din raionul Orhei n-au întreprins măsurile necesare pentru preluarea la bilanţ a bunurilor proprietate publică a statului, care le-au fost transmise în baza unor acte normative.

• Ca urmare a neîntreprinderii de către autoritatea publică deliberativă, precum şi de cea executivă din mun.Chişinău a măsurilor de lichidare a deficienţelor, 23 de întreprinderi municipale de gestionare a fondului locativ continuă să gestioneze clădiri şi încăperi cu valoarea iniţială totală de 28,1 mil.lei în lipsa contractelor de comodat corespunzătoare. Ca rezultat al neadoptării în termen de către Consiliul municipal Chişinău a deciziilor respective, relaţiile de locaţiune şi funciare continuă în lipsa contractelor, fapt care condiţionează riscul de neîncasare a plăţilor cuvenite.

• N-au fost realizate măsurile de transmitere în capitalul social a 4 subdiviziuni din cadrul Consiliului municipal Chişinău a patrimoniului proprietate publică în sumă totală de 36,2 mil.lei. Totodată, S.A. “Apă-Canal Chişinău” i-au fost transmise obiecte din proprietatea municipală fără determinarea destinaţiei acestora, iar unei entităţi, care nu face parte din subdiviziunile Consiliului municipal Chişinău, i-au fost transmise pentru majorarea capitalului social obiecte cu costul de 136,9 mii lei.

Cu privire la realitatea şi exactitatea datelor din evidenţa contabilă şi a situaţiilor financiare raportate

• Neregulile şi erorile ce ţin de evidenţa înregistrării contabile a patrimoniului, inclusiv a celui transmis în custodie instituţiilor medico-sanitare, precum şi alte neconformităţi la contabilizarea lui au condiţionat reflectarea datelor incorecte la raportarea situaţiilor patrimoniale în bilanţurile contabile ale entităţilor auditate în sumă totală de 67,7 mil.lei, cele mai semnificative erori fiind admise la aparatul preşedintelui raionului Teleneşti – de 35,9 mil.lei, Primăria s.Măcăreşti din raionul Ungheni – 22,7 mil.lei, Şcoala-internat Popeasca, raionul Ştefan Vodă – 6,3 mil.lei etc.

• Primăria mun.Chişinău a denaturat situaţiile raportate referitor la unele datorii debitoare şi cota-parte în societăţile pe acţiuni, prin înregistrarea incorectă în evidenţa contabilă a datoriilor debitoare în sumă totală de 25,1 mil.lei. Totodată, fără temei a cesionat datoria în sumă de 1,1 mil.lei a unui agent economic, care nu face parte din subdiviziunile Consiliului municipal Chişinău.

• Unele autorităţi executive ale UAT din raioanele Cantemir, Glodeni, Ocniţa au admis decontarea valorilor materiale în lipsa documentelor justificative.

Analize

Printre cauzele principale care au generat problemele şi deficienţele constatate la execuţia bugetelor UAT, se menţionează următoarele:

▪ Lipsa unei voinţe manageriale la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale în vederea îmbunătăţirii execuţiei bugetelor UAT, prin identificarea şi încasarea tuturor veniturilor destinate UAT de nivel II şi nivelul I, precum şi utilizarea mijloacelor publice în condiţii legale şi transparente.

▪ Dirijarea neeficientă a procesului de organizare a evidenţei contabile şi a sistemului de raportare financiară, precum şi insuficienţa instruirilor şi dezvoltării capacităţilor profesionale ale executorilor de buget în domeniul vizat, inclusiv prin informarea lor de către autorităţile respective despre modificările cadrului legal şi normativ.

▪ Lipsa unui control intern pe toate componentele de activităţi aferente execuţiei bugetelor UAT, neelaborarea în cadrul autorităţilor publice locale a unor reglementări referitor la delegarea responsabilităţilor, evaluarea riscurilor, alte activităţi aferente controlului intern.

▪ Nerespectarea cerinţelor Curţii de Conturi referitor la remedierea unor deficienţe, acestea persistînd în continuare în activitatea autorităţilor publice locale auditate.

▪ Prezentul mecanism de raporturi interbugetare în ce priveşte direcţionarea transferurilor de la bugetul raional bugetelor UAT de nivelul I nu garantează incontestabil primirea transferurilor de către ultimele, nu asigură o monitorizare eficientă şi reală a necesarului de transferuri, precum şi nu favorizează o autonomie financiară reală pentru UAT de nivelul I.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului, de comun acord cu autorităţile publice locale, urgentarea implementării reformelor în domeniul descentralizării administrative şi financiare, cu delimitarea clară a competenţelor între bugetul de stat şi bugetele UAT de nivelul I şi nivelul II, care vor motiva sporirea responsabilităţilor autorităţilor administraţiei publice locale atît pentru lărgirea bazei fiscale, cît şi pentru executarea cheltuielilor bugetare.

Capitolul III

REZULTATELE ALTOR CONTROALE/AUDITE EFECTUATE

Constatările şi concluziile care se expun în prezentul capitol se referă la alte controale/audite efectuate de Curtea de Conturi pe parcursul anului 2008 (semestrul II) – 2009 (semestrul I) ce vizează:

- modul de gestionare a mijloacelor financiare publice în unele domenii de către unele autorităţi publice în perioade anterioare exerciţiului bugetar 2008;

- modul de gestionare a patrimoniului public în perioada anilor 2007-2008 de către unele întreprinderi de stat din subordinea unor autorităţi publice centrale (Ministerul Economiei şi Comerţului (2007-2008), Ministerul Culturii şi Turismului (2005-2008);

- performanţa utilizării mijloacelor financiare în unele domenii de interes public (achiziţiile publice în contextul noii legi privind achiziţiile publice; combaterea cancerului).

III.1. Utilizarea mijloacelor bugetare de către autorităţile publice

III.1.1. Activitatea externă

Misiunile diplomatice

Măsurile întreprinse în urma controalelor efectuate în perioada anilor 2006-2007

Rezultatele obţinute în urma controalelor efectuate în perioada anilor 2006-2007 indicau clar necesitatea unor reforme în managementul financiar al misiunilor diplomatice în perioadele ulterioare, o abordare ritmică de planificare şi utilizare a mijloacelor financiare, precum şi o flexibilitate în administrarea eficientă a soldurilor şi taxelor consulare colectate.

În anul 2007, potrivit recomandărilor CCRM, Guvernul, MAEIE şi MF au întreprins un şir de măsuri eficiente de înlăturare a neajunsurilor constatate, prin operarea unor modificări în actele normative existente, precum şi prin elaborarea altor acte normative de reglementare a activităţii administrativ-financiare a misiunilor diplomatice, care au contribuit la optimizarea managementului financiar al acestora.

Context

În scopul aprecierii modului de utilizare a mijloacelor financiare publice şi de gestionare a patrimoniului public de către misiunile diplomatice ale Republicii Moldova peste hotare, în conformitate cu competenţele legale, Curtea de Conturi a efectuat un şir de controale în perioada anilor 1996-2008.

Controalele Curţii de Conturi asupra încasării veniturilor şi executării cheltuielilor din toate sursele la grupa funcţională “Activitate externă” în perioada anilor 1996-2006 s-au efectuat la Ministerul Afacerilor Externe (actualmente MAEIE) şi MF.

Rezultatele controalelor identificau de fiecare dată abateri şi nereguli, admise ca rezultat al carenţelor cadrului normativ de domeniu, precum şi deficienţe privind exactitatea situaţiilor financiare, cel mai semnificativ aspect al cărora se regăsea la misiunile diplomatice, fapt despre care Curtea de Conturi a semnalat în repetate rînduri atît în hotărîrile adoptate, cît şi în rapoartele anuale.

Monitorizînd executarea cerinţelor şi recomandărilor expuse în hotărîrile Curţii de Conturi şi analizînd în dinamică schimbările ce urmau să se producă în activitatea financiar-contabilă a misiunilor diplomatice, Curtea de Conturi a constatat neremedierea situaţiilor existente. S-a conştientizat că controalele documentare efectuate cameral la MAEIE nu pot identifica toate circumstanţele ce influenţează utilizarea conformă şi eficientă a mijloacelor publice, precum şi organizarea activităţilor de consulat şi măsurilor de protocol.

Redăm mai jos informaţia privind numărul total şi volumul cheltuielilor executate de către toate misiunile diplomatice în perioada anilor 2006-2008:

Datele din tabel scot în evidenţă că în semestrul II al anului 2006 şi trimestrul I al anului 2007, CCRM a iniţiat controale la 8 misiuni diplomatice şi consulare²⁴, pentru perioada anilor 2005-2006.

________________

²⁴ (Ambasadele Republicii Moldova în: Federaţia Rusă, Italia, Republica Franceză, Regatul Belgiei, Republica Federativă Germania, la Consulatul General al Republicii Moldova în or.Francfurt-pe-Main, la Reprezentanţa Permanentă a Republicii Moldova pe lîngă Consiliul Europei şi la Misiunea Diplomatică a Republicii Moldova pe lîngă Comunitatea Europeană).

Controalele efectuate au relevat un şir de probleme, încălcări şi neajunsuri la utilizarea mijloacelor financiare, care au fost expuse în Hotărîrile CCRM nr.84 din 19.12.2006 şi nr.18 din 05.04.2007.

Ţinînd cont de situaţia creată, CCRM, în anul 2007, a iniţiat controale încă la 6 misiuni diplomatice²⁵. Controalele efectuate au constatat că şi acestea se confruntau cu probleme şi deficienţe similare la gestionarea mijloacelor financiare, care au fost menţionate în Hotărîrea CCRM nr.84 din 19.12.2007.

________________

²⁵ (Ambasadele Republicii Moldova în: Republica Turcia, Republica Populară Chineză, Republica Letonia, Statul Israel, Statele Unite ale Americii şi Reprezentanţa Permanentă a Republicii Moldova pe lîngă Organizaţia Naţiunilor Unite).

Constatări

Întru monitorizarea aplicării prevederilor actelor normative sus-menţionate şi a modului în care s-au realizat recomandările Curţii de Conturi privind înlăturarea încălcărilor, în anul 2008, conform Programului activităţii de control/audit a Curţii de Conturi, au fost iniţiate controale la alte 13 misiuni diplomatice neverificate anterior²⁶.

________________

²⁶ (Republica Polonia, Regatul Suediei, Regatul Unit al Marii Britanii, Republica Austria, Republica Portugheză, Republica Belarus, Republica Elenă, Republica Lituania, Ucraina, România, Republica Ungară şi Republica Bulgaria, precum şi Reprezentanţa Permanentă a Republicii Moldova pe lîngă Oficiul ONU la Geneva).

Controalele au relevat că majoritatea misiunilor diplomatice s-au conformat cadrului legal la gestionarea mijloacelor publice. Totodată, unele din acestea n-au respectat întocmai şi n-au aplicat univoc prevederile actelor normative modificate pe parcursul anului 2007.

• Se menţionează nerespectarea unor prevederi ale Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.987 din 11.08.2003, care nu depinde de misiunile diplomatice. Se exemplifică, în acest sens, cazurile cînd misiunile diplomatice înaintează demersuri în adresa MAEIE, pentru aprobare şi ulterioară utilizare regulamentară a mijloacelor aferente cheltuielilor de protocol, precum şi pentru obţinerea autorizaţiei de deplasare, la care misiunile diplomatice nu primesc răspunsurile corespunzătoare, conform prevederilor respective din Regulamentul nominalizat.

• Unele instituţii ale serviciului diplomatic n-au beneficiat pe deplin în ţările lor de reşedinţă de scutirea de orice impozite şi taxe (personale sau reale, naţionale, regionale sau comunale), conform prevederilor art.34 din Convenţia de la Viena. În unele ţări de acreditare a misiunilor diplomatice sînt stabilite anumite restricţii la restituirea impozitelor şi taxelor, ceea ce nu asigură rambursarea pe deplin a acestora.

• Cu toate că pct.50 din Statutul Consular, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.368 din 28.03.2002²⁷, prevede acordarea asistenţei şi protecţiei cetăţenilor Republicii Moldova în diferite cazuri de urgenţă, instituţiile respective nu dispun de alocaţii financiare pentru unele situaţii excepţionale. În aşa cazuri, nu este stabilit modul de alocare, justificare şi înregistrare a cheltuielilor efectuate.

________________

²⁷ “Cu privire la aprobarea Statutului Consular”, nr.368 din 28.03.2002.

• Deşi pentru planificarea, executarea şi înregistrarea operaţiunilor de restituire a TVA misiunile diplomatice dispun de recomandări metodologice, pentru datoriile debitoare formate la finele perioadei de gestiune ce ţin de rambursarea TVA, cauţiunilor în perioadele ulterioare nu este stabilit modul de reflectare a acestor operaţiuni în devizul de cheltuieli, ceea ce duce la înregistrarea lor neunivocă.

• Nu este stabilită modalitatea de reflectare în documentele contabile şi în devizul de cheltuieli a operaţiunilor care apar ca rezultat al diferenţelor cursului valutar. În acelaşi timp, misiunile operează neuniform cu soldul de mijloace financiare format de la restituirea impozitelor şi taxelor la finele anului, astfel încît unele transferă aceste solduri la bugetul de stat, iar altele le utilizează în perioadele următoare.

• În majoritatea instituţiilor verificate, la expirarea termenelor de aflare a funcţionarilor în cadrul misiunilor diplomatice, nu este asigurat principiul de bază al continuităţii activităţii, conform normelor legale. Astfel, la rechemarea contabililor, nu se numesc alţi angajaţi în aceeaşi perioadă, ceea ce ar permite primirea-predarea regulamentară a documentelor contabile, mijloacelor financiare şi a bunurilor materiale, precum şi ar asigura integritatea acestora şi continuitatea evidenţei contabile.

Analize

Esenţa cauzelor admiterii deficienţelor şi neconformităţilor menţionate se conturează în următoarele aspecte:

▪ responsabilitatea scăzută a unor executori de buget privind eficientizarea cheltuielilor;

▪ lipsa unor proceduri de asigurare a continuităţii în activitatea administrativ-financiară a misiunilor, precum şi neinstruirea de către MAEIE a personalului tehnic delegat în misiune;

▪ lipsa evidenţei contabile computerizate.

Concluzii

În opinia Curţii de Conturi, misiunile diplomatice şi consulare sînt considerate un domeniu de risc deosebit. Programul de control, implementat în perioada anilor 2006-2008, a contribuit la identificarea mai multor încălcări şi neregularităţi, în special la începutul perioadei, probleme care, în baza unui regim de control financiar şi unei implementări mai clare, ar fi putut fi tratate mai bine. Riscul pentru aceste tipuri de probleme s-a micşorat datorită faptului că MAEIE, începînd cu anul 2007, a stabilit un sistem de control intern mai bun, în scopul de a evita majoritatea problemelor menţionate anterior. Este important să se urmărească modul în care acest sistem va fi implementat.

Colaborarea dintre CCRM şi MAEIE reprezintă un model nou de roluri proactive pentru ambele părţi, care vor fi testate mai mult în cadrul viitoarelor proiecte de audit ale CCRM.

III.1.2. Justiţie

Instanţe judecătoreşti

Curţile de Apel Bălţi, Bender, Comrat şi Cahul

Context

Curtea de Conturi a efectuat auditul de atestare la Curţile de Apel Bălţi, Bender, Comrat şi Cahul pe perioada anilor 2006-2007 şi 9 luni ale anului 2008, avînd ca scop obţinerea asigurării rezonabile că rapoartele financiare pe anii 2006-2007, întocmite de către Curţile de Apel, oferă o imagine veridică, autentică, completă privind toate aspectele semnificative, iar operaţiunile financiare sînt legale şi nu conţin erori sau neregularităţi, precum şi verificarea utilizării mijloacelor financiare şi corectitudinii efectuării tranzacţiilor în perioada de 9 luni ale anului 2008.

Constatări

Deşi situaţiile financiare raportate de către Curţile de Apel auditate, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine veridică, autentică, completă, în conformitate cu reglementările legale, în urma auditării s-au relevat unele nereguli şi deficienţe la gestionarea resurselor financiare publice şi a patrimoniului public, care s-au manifestat prin următoarele:

• Datele din Rapoartele privind executarea bugetului instituţiei publice din contul cheltuielilor de bază ale Curţii de Apel Bălţi pe anii 2006-2007 ce se referă la cheltuielile efective înregistrate la retribuirea muncii au fost diminuate cu 52,1 mii lei şi, respectiv, 27,8 mii lei, totodată fiind reflectate eronat şi datele referitor la contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii. De asemenea, la Curtea de Apel Bender, datele din rapoarte ce se referă la retribuirea muncii şi la contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii au fost diminuate cu suma totală de 41,5 mii lei şi, respectiv, 49,2 mii lei.

• Curţile de Apel au executat devizele de cheltuieli pe anii 2006-2007 cu unele depăşiri ale cheltuielilor efective faţă de limita alocaţiilor preconizate, condiţionate de majorarea salariilor fără precizarea alocaţiilor respective, de mărirea preţurilor şi de casarea materialelor aflate în stoc la început de an.

• Grupurile de lucru ale Curţilor de Apel nu în toate cazurile au aplicat cadrul legal la achiziţionarea mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor. Ca rezultat, în anul 2006, Curtea de Apel Comrat a desfăşurat procedura de achiziţie a lucrărilor de reconstrucţie a clădirii administrative în valoare de 4774,2 mii lei în lipsa rezultatelor expertizei calculelor de deviz. Curtea de Apel Bender a contractat lucrări de reparaţii capitale ale clădirii administrative în lipsa documentaţiei de proiect elaborate de către persoane fizice sau juridice licenţiate în acest domeniu şi verificate corespunzător, fapt care ulterior a condiţionat achiziţionarea neconformă de lucrări şi materiale de construcţie. Curtea de Apel Bălţi a admis cazuri de achiziţie în lipsa specificaţiei mărfurilor.

• Ca rezultat al neînregistrării în evidenţa contabilă, la majorarea valorii fondurilor fixe, a sumei de 57,4 mii lei, la Curtea de Apel Bălţi au fost diminuate datele din rapoartele financiare ce se referă la mijloacele fixe, precum şi uzura acestora. În urma neasigurării plenitudinii şi continuităţii înregistrării în contabilitate a tuturor operaţiunilor economice în perioada gestionară respectivă, la Curtea de Apel Comrat datele cu privire la valoarea fondurilor fixe reflectate la începutul perioadei de gestiune a anului 2006 au fost diminuate cu 197,8 mii lei. Curtea de Apel Cahul n-a întreprins măsuri suficiente în vederea evaluării încăperilor construite suplimentar după reconstrucţia clădirii administrative şi recepţia finală a lucrărilor executate, în consecinţă modificările şi încăperile nou-construite nefiind înregistrate, respectiv, la Oficiul teritorial cadastral Cahul, cu delimitarea terenului respectiv.

Analize

Neregulile şi deficienţele comise au fost cauzate de:

▪ controlul intern insuficient şi nerespectarea întocmai a normelor de reglementare a disciplinei financiar-bugetare;

▪ nivelul insuficient de calificare şi experienţă a membrilor Grupurilor pentru achiziţii publice;

▪ nerespectarea întocmai de către persoanele cu funcţii de răspundere din cadrul Curţilor de Apel a actelor legislative şi normative ce reglementează evidenţa contabilă şi rapoartele financiare.

III.1.3. Învăţămîntul

III.1.3.1. Învăţămîntul primar şi preşcolar

Instituţiile de învăţămînt şcolar şi preşcolar

Context

Urmînd o consecutivitate în activitatea sa, în anul 2008, Curtea de Conturi a iniţiat şi desfăşurat controlul asupra gestionării mijloacelor financiare publice alocate pentru întreţinerea instituţiilor de învăţămînt şcolar şi preşcolar în anul 2007, ţinînd cont de faptul că în perioadele anterioare au fost supuse controlului instituţiile de învăţămînt secundar profesional, mediu şi superior, în cadrul cărora s-au depistat multiple probleme şi deficienţe la gestionarea mijloacelor şi patrimoniului public.

Spre deosebire de alte instituţii de învăţămînt finanţate de la bugetul de stat, sistemul de învăţămînt şcolar²⁸ şi preşcolar se finanţează din mijloacele bugetelor UAT de nivelul al doilea şi nivelul întîi, funcţia de ordonator principal de buget fiind exercitată, după caz, de conducătorul autorităţii publice locale sau al direcţiei de învăţămînt. În plan metodologic, instituţiile respective sînt conduse de direcţiile municipale sau raionale de învăţămînt.

________________

²⁸ Notă: include învăţămîntul primar şi secundar.

Pe parcursul ultimilor ani, alocaţiile bugetare destinate întreţinerii instituţiilor de învăţămînt şcolar şi preşcolar au fost în permanentă creştere, în anul 2007 constituind suma totală de 2460,1 mil.lei, sau cu 20,2% mai mult faţă de anul precedent. Prin acţiunile de control, a fost verificată regularitatea şi legalitatea utilizării mijloacelor publice pentru întreţinerea a 124 de instituţii de învăţămînt preşcolar şi a 111 instituţii de învăţămînt şcolar, în sumă totală de 356,7 mil.lei, ce constituie 14,4% din mijloacele utilizate în acest scop. Totodată, a fost verificată şi corectitudinea gestionării patrimoniului public aflat în administrarea instituţiilor respective.

Constatări

Verificările efectuate de Curtea de Conturi au relevat existenţa unor domenii problematice, abateri şi nereguli, în mare parte acestea fiind caracteristice tuturor entităţilor din acest domeniu.

• Una din problemele principale în domeniul verificat este utilizarea la un nivel redus a capacităţilor de proiect ale instituţiilor de învăţămînt şcolar şi preşcolar. În acest context, se relevă că la majoritatea entităţilor supuse controlului amplasate în zona rurală capacităţile de proiect au fost utilizate la nivelul de la 20% pînă la 65%, fapt ce condiţionează majorarea cheltuielilor pentru instruirea unui elev şi determină nivelul redus al eficienţei cheltuielilor în domeniul învăţămîntului.

• O altă problemă, comună pentru majoritatea instituţiilor verificate, este nerespectarea normelor financiare şi normelor naturale de consum la alimentaţia copiilor. Mai mult decît atît, unele entităţi au redistribuit în alte scopuri mijloacele destinate iniţial pentru alimentaţia copiilor. În acest sens, se exemplifică situaţia constatată la DGÎTS Ungheni, cînd, în timp ce cheltuielile efective înregistrate în medie pe zi pentru alimentarea unui copil instruit la Şcoala auxiliară din Sculeni au fost cu 38% mai reduse decît norma stabilită (18 lei/zi din buget), iar normele naturale de consum la unele alimente au constituit doar 3-10% din necesar (ouă – 3%; fructe – 4%; lapte – 6%; brînză de vaci – 8%; produse din peşte – 10% etc.), entitatea a redistribuit în alte scopuri suma de 125,1 mii lei (34% din suma iniţial prevăzută pentru alimentaţia elevilor). O situaţie similară s-a constatat şi la DGÎTS Călăraşi, la alimentaţia elevilor Şcolii auxiliare din Călăraşi.

• La 5 instituţii şcolare şi preşcolare (s.Goleni, s.Tîrnova, r-nul Edineţ; s.Coştangalia, r-nul Cimişlia) au fost constatate cazuri de acumulare şi utilizare neregulamentară a mijloacelor financiare încasate de la părinţi. Această deficienţă pretinde a fi un domeniu de risc la majoritatea instituţiilor verificate.

• Unele entităţi supuse controlului (direcţii de învăţămînt şi primării) au admis executarea cheltuielilor efective pentru achiziţionarea mărfurilor şi serviciilor cu depăşirea alocaţiilor prevăzute în devizele de cheltuieli. Cele mai mari abateri de acest gen au fost stabilite la: DÎTS mun.Bălţi – 3356,9 mii lei, primăria or.Floreşti – 1077,4 mii lei; primăria s.Trebisăuţi, raionul Briceni – 104,7 mii lei.

• Controalele efectuate au relevat existenţa unor cheltuieli ineficiente la valorificarea lucrărilor de construcţie şi reparaţii capitale. Astfel, doar într-un caz, legat de reconstrucţia şcolii din s.Ocniţa, bugetului local i-au fost cauzate pierderi în sumă totală de 326,1 mii lei. Deficienţe de ordin diferit ce ţin de execuţia unor astfel de cheltuieli au fost constatate la 11 entităţi supuse controlului.

• Multiple neconformităţi s-au stabilit şi la gestionarea patrimoniului public în cadrul instituţiilor de învăţămînt şcolar şi preşcolar. Astfel, ca urmare a lipsei unui control adecvat din partea factorilor de decizie ai primăriei şi DÎTS mun.Bălţi asupra utilizării eficiente şi conform destinaţiei a patrimoniului public la 3 licee teoretice din municipiu (LT “Ştefan cel Mare”, LT “A.Puşkin”, LT “G.Coşbuc”), încăperile acestora (vestiarele) au fost reamenajate neregulamenar în băi cu abur şi transmise nelegitim în arendă unor agenţi economici. Deficienţe ce ţin de transmiterea în arendă a unor încăperi care se aflau în gestiunea instituţiilor de învăţămînt s-au depistat şi la primăria com.Ivancea din r-nul Orhei, primăria com.Hîrjauca din r-nul Călăraşi, DGÎTS Căuşeni şi DGÎTS Glodeni.

• O altă deficienţă, comună majorităţii entităţilor verificate, este neînregistrarea la organele cadastrale a dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile. La DGÎTS din raioanele: Călăraşi, Cimişlia, Orhei, primăria com.Hîrjauca, r-nul Călăraşi n-a fost legiferat dreptul de folosinţă a terenurilor proprietate publică aferente clădirilor aflate în gestiunea instituţiilor de învăţămînt.

• La circa 1/3 din entităţile verificate au fost identificate diferite abateri de la disciplina financiar-contabilă, care constau în neînregistrarea în evidenţa contabilă a tuturor angajamentelor legale, decontarea la cheltuieli a valorilor materiale, mijloacelor financiare în lipsa documentelor justificative, existenţa unor devieri între datele evidenţei analitice şi cele ale evidenţei sintetice.

Nu au fost estimate şi înregistrate în evidenţa contabilă unele imobile aflate în gestiunea DGÎTS Ungheni, DÎTS mun.Bălţi, primăriei or.Cantemir. La unele entităţi au fost constatate surplusuri de valori materiale, în principal, acestea fiind cauzate de neînregistrarea în evidenţa contabilă a diferitor donaţii. Astfel de surplusuri s-au constatat la 7 entităţi, în valoare totală de 684,6 mii lei, din care partea preponderentă revine primăriei com.Hîrjauca, r-nul Călăraşi – în sumă de 520,2 mii lei.

Analize

Printre cauzele principale care au generat problemele şi deficienţele constatate se menţionează următoarele:

▪ nu există o conlucrare eficientă între autorităţile locale cu DÎTS şi ministerul de ramură în vederea organizării şi coordonării măsurilor prevăzute în Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (pentru perioada anilor 2006-2008 şi, respectiv, 2008-2010)”, referitor la raţionalizarea reţelei de învăţămînt şi adaptarea ei la tendinţele demografice, precum şi la crearea în mediul rural a şcolilor de “circumscripţie”, care vor deservi cîteva localităţi;

▪ lipsa unui sistem de control managerial corespunzător, precum şi a unor reglementări bine determinate privind divizarea responsabilităţilor care revin instituţiilor şcolare şi preşcolare, precum şi executorilor de buget la gestionarea finanţelor şi patrimoniului public.

Concluzii

Dată fiind tendinţa pozitivă de majorare a alocaţiilor pentru domeniul învăţămîntului şcolar şi preşcolar, pare a fi tardiv procesul de implementare a acelor politici şi măsuri, stabilite la nivel de stat, care ar asigura sporirea eficienţei cheltuielilor în domeniul vizat. Atît măsurile întreprinse în vederea optimizării reţelei de învăţămînt, cît şi stabilirea în cadrul primăriilor şi direcţiilor de învăţămînt a unui sistem de control managerial corespunzător ar permite economisirea de mijloace băneşti şi direcţionarea lor la îmbunătăţirea bazei tehnico-materiale în domeniul vizat.

III.1.3.2. Învăţămîntul mediu de specialitate

Instituţiile de învăţămînt mediu de specialitate

Context

Din cele 41 de instituţii de învăţămînt mediu de specialitate cu finanţare de la bugetul de stat care funcţionează în republică, 22 sînt subordonate MET. Celelalte sînt în subordonare dublă – faţă de MET şi faţă de 3 ministere de resort, după cum urmează: 5 – MS; 8 – MAIA; 5 – MCT şi un colegiu este în subordinea Serviciului Grăniceri.

Întru monitorizarea modului în care s-au realizat cerinţele şi recomandările înaintate de Curtea de Conturi pe marginea controlului precedent (Hotărîrea Curţii de Conturi nr.9 din 04.03.2008²⁹) şi pentru a oferi o imagine amplă şi continuă referitor la gestionarea mijloacelor publice de către instituţiile de învăţămînt mediu de specialitate, în semestrul I al anului 2009 au fost supuse controlului 17 instituţii de învăţămînt mediu de specialitate – pentru perioada anului 2008, inclusiv 12 care au fost verificate şi în trimestrul IV al anului 2007 – pe anii 2006-2007 (9 luni).

________________

²⁹ “Privind raportul asupra gestionării mijloacelor publice de către instituţiile de învăţămînt mediu de specialitate în perioada anilor 2006-2007 (9 luni).

În anul 2008, pentru întreţinerea celor 17 instituţii de învăţămînt mediu de specialitate verificate, au fost precizate mijloace bugetare în sumă de 109,2 mil.lei, fiind executate cheltuieli de 106,0 mil.lei, sau 97,1%. Cheltuielile efective au însumat 107,8 mil.lei, sau cu 1,4 mil.lei mai puţin faţă de planul precizat. Au fost executate cheltuieli de la componenta de bază a bugetului de stat în mărime de 80,4 mil.lei, sau 75,8% din suma totală a cheltuielilor executate, precum şi de la componenta “Mijloace speciale” – de 25,6 mil.lei (24,2%).

Constatări

La gestionarea mijloacelor financiare şi a patrimoniului public de către instituţiile de învăţămînt mediu de specialitate au fost constatate probleme, deficienţe şi încălcări, caracteristice majorităţii instituţiilor de învăţămînt, după cum urmează:

• Unele instituţii de învăţămînt au încasat venituri de la aplicarea taxei de studii în bază de contract într-un cuantum mai mare decît cel reglementat legal, precum şi din alte plăţi neprevăzute de actele normative în vigoare, obţinînd venituri neautorizate în mărime de 1,2 mil.lei.

• Neconformarea prescripţiilor Hotărîrii Guvernului nr.302 din 30.03.2000 la prevederile Legii nr.355-XVI, precum şi nerespectarea cadrului legal la retribuirea muncii au permis conducătorilor unor instituţii să-şi achite atît lor, cît şi angajaţilor plăţi salariale suplimentare în sumă de 1,1 mil.lei, fiind stabilite discrepanţe între nivelul de salarizare a persoanelor cu funcţii de conducere şi a cadrelor didactice de pînă la 4 ori, salariile medii ale unor directori constituind circa 12,0 mii lei (în perioada precedentă asemenea plăţi au fost achitate în sumă de 2,2 mil.lei).

• Unele instituţii nu s-au condus de actele normative privind stabilirea taxei de cazare în cămine, stabilind taxe majorate şi obţinînd venituri neautorizate în sumă de 96,1 mii lei, iar alţii – diminuate, ca urmare nerealizînd venituri în sumă de 132,1 mii lei, concomitent neasigurînd încasarea costului integral de întreţinere a căminelor de la angajaţi şi alte persoane cazate.

• La unele instituţii nu s-au întreprins măsurile de rigoare privind asigurarea integrităţii şi eficienţa utilizării patrimoniului public. Imobilele în valoare de 37,0 mil.lei şi terenurile cu suprafaţa de 405,4 ha nu sînt înregistrate la organele cadastrale.

• Neexecutarea de către MAIA a cerinţelor pct.4 din Hotărîrea Curţii de Conturi nr.9 din 4 martie 2008 a condiţionat cazuri repetate de utilizare a mijloacelor speciale ale instituţiilor de învăţămînt subordonate în sumă de 120,0 mii lei pentru contractarea de la Direcţia generală cercetare, învăţămînt şi formare profesională din cadrul ministerului a serviciilor de asistenţă metodico-consultativă.

• Au fost constatate deficienţe la utilizarea mijloacelor bugetare destinate reparaţiilor capitale, ca contractarea lucrărilor în sumă de 321,6 mii lei fără determinarea surselor de acoperire financiară a cheltuielilor, recepţionarea şi achitarea volumelor de lucrări în sumă de 291,5 mii lei, care în realitate nu au fost executate, raportarea neregulamentară a cheltuielilor în sumă de 591,4 mii lei.

• Nici o instituţie de învăţămînt nu a întreprins măsuri în vederea restituirii cheltuielilor bugetare în sumă de 5,8 mil.lei, efectuate pentru instruirea a 573 de elevi, care au abandonat studiile în anul 2008, reieşind din prevederile contractelor încheiate cu aceştia.

• Au fost admise multiple deficienţe la organizarea evidenţei contabile, îndeosebi la instituţiile din subordinea MAIA.

Analize

Încălcările şi deficienţele constatate au fost cauzate de:

▪ neexecutarea cerinţelor şi recomandărilor Curţii de Conturi înaintate pe marginea controlului precedent;

▪ lipsa mecanismului de aplicare a normei prevăzute în Contractul-tip, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.923 din 04.09.2001³⁰, privind restituirea la bugetul de stat a cheltuielilor pentru instruirea elevilor, în cazul exmatriculării sau neprezentării la locul de muncă repartizat;

________________

³⁰ “Cu privire la plasarea în cîmpul muncii a absolvenţilor instituţiilor de învăţămînt superior şi mediu de specialitate de stat”.

▪ lipsa modului de calculare a costului integral al cheltuielilor pentru stabilirea taxelor de cazare în căminele instituţiilor de învăţămînt de stat pentru alte categorii de locatari (angajaţi şi persoane străine), precum şi a plăţilor de chirie (locaţiune);

▪ ineficienţa controlului şi a auditului intern.

Concluzii

Managementul financiar la instituţiile verificate, în fond, nu a avut o tendinţă majoră de îmbunătăţire faţă de perioada anterioară, acesta fiind afectat de prezenţa aceloraşi probleme, deficienţe şi abateri, consemnate şi în cadrul controlului precedent efectuat de către Curtea de Conturi la instituţiile din domeniul vizat, urmare lipsei unei voinţe manageriale a conducătorilor entităţilor verificate, precum şi neîntreprinderii măsurilor de către organele ierarhic superioare privind executarea cerinţelor indicate în Hotărîrea menţionată a Curţii de Conturi.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului informarea Parlamentului despre măsurile întreprinse întru optimizarea şi eficientizarea cheltuielilor bugetare alocate pentru întreţinerea instituţiilor de învăţămînt mediu de specialitate.

III.1.3.3. Învăţămîntul superior

Catedrele militare din cadrul instituţiilor de învăţămînt superior

Context

Catedrele militare din cadrul instituţiilor de învăţămînt superior sînt create în temeiul hotărîrii senatului instituţiei de învăţămînt superior universitar de stat, cu o coordonare prealabilă cu Ministerul Apărării, în scopul pregătirii cetăţenilor pentru apărarea Patriei, completării rezervelor Forţelor Armate, precum şi selectării unor candidaţi pentru încadrarea în serviciul militar prin contract.

Instruirea militară a studenţilor la catedra militară se efectuează în mod benevol, cu excepţia catedrei militare a Universităţii de Stat de Medicină şi Farmacie “N.Testemiţanu”, la care instruirea se desfăşoară în mod obligatoriu şi cu acoperirea cheltuielilor totalmente de la componenta de bază a bugetului de stat.

Actualmente, în Republica Moldova catedre militare sînt create la 12 instituţii de învăţămînt superior universitar. Curtea de Conturi a efectuat revizia financiară a activităţii a 7 catedre militare³¹.

________________

³¹ Universitatea de Stat din Moldova (în continuare – USM), Universitatea Tehnică a Moldovei (în continuare – UTM), Universitatea Pedagogică de Stat “Ion Creangă” (în continuare – UPS), Academia de Studii Economice a Moldovei (în continuare – ASEM), Universitatea de Stat de Educaţie Fizică şi Sport (în continuare – USEFS), Universitatea Agrară de Stat din Moldova (în continuare – UASM), Universitatea de Stat de Medicină şi Farmacie “N.Testemiţanu” (în continuare – USMF).

Constatări şi analize

Au fost constatate următoarele deficienţe şi nereguli:

• MA, neţinînd cont de prevederile Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.587³², n-a stabilit în anul 2007 catedrelor militare numărul de persoane pentru formarea soldaţilor, sergenţilor şi ofiţerilor de rezervă în funcţie de necesităţile Forţelor Armate ale Republicii Moldova.

________________

³² “Despre aprobarea Regulamentului de funcţionare a catedrelor militare din cadrul instituţiilor de învăţămînt superior universitar de stat”.

• Plăţile pentru instruirea persoanelor la catedrele militare n-au fost reglementate prin acte normative pentru toate instituţiile de învăţămînt. Guvernul nu a aprobat cuantumul plăţii pentru instruirea la catedra militară a UASM potrivit prevederilor Legii nr.847-XIII, ceea ce a dus la încasarea unei plăţi pentru instruire, în mărime de 1500 lei, faţă de cea de 1350 lei stabilită pentru instruire la catedrele militare ale instituţiilor de învăţămînt din cadrul Ministerului Educaţiei şi Tineretului conform Hotărîrii Guvernului nr.196 din 22.02.2007³³.

________________

³³ “Cu privire la mijloacele speciale ale instituţiilor subordonate Ministerului Educaţiei şi Tineretului”.

• UTM a format venituri neautorizate în urma încasării de la fiecare student, pentru trecerea comisiei medicale, a supraplăţii în mărime de 150 lei faţă de norma stabilită de Guvern, încasînd neregulamentar suma de 277,5 mii lei, din care 77,7 mii lei au rămas neîntemeiat la dispoziţia instituţiei.

• La remunerarea muncii angajaţilor catedrelor militare din cadrul instituţiilor verificate nu s-a ţinut cont de prevederile Legii nr.355-XVI, fiind aplicate prescripţiile Hotărîrii Guvernului nr.302 din 30.03.2000³⁴, normele căreia nu corespund noilor condiţii de salarizare. Toate catedrele militare verificate au stabilit adaosuri şi premii în funcţie de veniturile pe mijloace speciale. Unor persoane încadrate în serviciu la catedrele militare le-au fost stabilite adaosuri care au depăşit salariul funcţiei de 5 ori.

________________

³⁴ “Cu privire la majorarea salariilor angajaţilor din ramurile bugetare ale sferei sociale”.

• UTM a stabilit neregulamentar suplimente în afara salariului funcţiei, efectuînd cheltuieli neîntemeiate în sumă totală de 50,8 mii lei. Totodată, au fost achitate premii cu o depăşire a mijloacelor planificate în sumă de 122,0 mii. lei, nerespectînd Hotărîrea Guvernului nr.381 din 13.04.2006³⁵.

________________

³⁵ “Cu privire la condiţiile de salarizare a personalului din unităţile bugetare în baza Reţelei tarifare unice”.

• Mijloacele acumulate în majoritate sînt utilizate la remunerarea personalului catedrelor, precum şi al celui auxiliar, şi mai puţin – la dezvoltarea bazei tehnico-militare.

Recomandări Parlamentului:

Să solicite Guvernului:

- perfecţionarea actelor normative şi departamentale care reglementează activitatea catedrelor militare;

- aprobarea cuantumului plăţii pentru instruirea studenţilor la catedra militară a Universităţii Agrare de Stat din Moldova.

III.1.4. Alte servicii legate de activitatea economică

Comisia Naţională a Pieţei Financiare

Context

Conform Legii nr.192-XIV din 12.11.1998³⁶, CNPF este o autoritate autonomă a administraţiei publice centrale, responsabilă faţă de Parlament, care reglementează şi autorizează activitatea participanţilor la piaţa financiară nebancară, precum şi supraveghează respectarea legislaţiei de către ei.

________________

³⁶ “Privind Comisia Naţională a Pieţei Financiare” (cu modificările şi completările ulterioare).

CNPF a fost constituită la 06.09.2007, prin reorganizarea Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare (CNVM) în temeiul Legii nr.129-XVI din 07.06.2007³⁷. În procesul reorganizării, Inspectoratul de Stat pentru Supravegherea Asigurărilor şi Fondurilor Nestatale de Pensii şi Serviciul supravegherii de stat a activităţii asociaţiilor de economii şi împrumut ale cetăţenilor de pe lîngă Ministerul Finanţelor au fost reorganizate prin absorbţie la CNPF, care a devenit succesoarea lor.

________________

³⁷ “Pentru modificarea şi completarea Legii nr.192-XIV din 12 noiembrie 1998 “Privind Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare”.

Ca urmare a constituirii CNPF, învestirii ei cu putere de decizie, de dispensă, de interdicţie, de intervenţie, de control şi de sancţionare disciplinară şi administrativă, în limitele stabilite de legislaţie, piaţa financiară nebancară în anul 2007 a înregistrat modificări în plan instituţional şi regulator.

Constatări

Analiza încasării veniturilor în anii 2006-2007 denotă un ritm anual de creştere de circa 1,5 ori şi o executare peste mărimile aprobate în medie de 33%. Totodată, în anii 2006-2007 (semestrul I), nu au fost încasate toate plăţile regulamentare, CNPF lipsindu-se în aşa mod de unele surse de finanţare, inclusiv necesare pentru formarea şi întreţinerea bazei informaţionale publice privind emitenţii, titularii de licenţă şi funcţionarea pieţei valorilor mobiliare.

În ansamblu, limitele de cheltuieli aprobate de Parlament, atît cele efective, cît şi cele de casă, au fost respectate.

Aproximativ 1/2 din volumul total al achiziţiilor s-au efectuat cu încălcarea prevederilor regulamentare ale achiziţiei de mărfuri, lucrări şi servicii pentru necesităţile statului. Concomitent, pe parcursul efectuării achiziţiilor de mărfuri, lucrări şi servicii pentru necesităţile CNVM, au fost stabilite abordări neuniforme privind procedurile de achiziţii (unele dări de seamă se prezentau la ARMAPAU, iar altele nu).

Evidenţa contabilă s-a ţinut cu încălcarea unor norme regulamentare, fapt care nu asigură integritatea patrimoniului şi care a influenţat asupra veridicităţii înregistrărilor contabile şi a rapoartelor financiare.

Analize

Factorii principali care au generat majorarea veniturilor CNPF au fost creşterea anuală faţă de perioadele de gestiune precedente a emisiunii de valori mobiliare în medie de 1,8 ori şi evoluţia tranzacţiilor de cumpărare-vînzare a valorilor mobiliare care a înregistrat în anul 2007 o creştere de 1,6 ori faţă de anul 2005.

Nerespectarea legislaţiei din domeniul achiziţiilor publice a fost explicată de fosta conducere a CNPF prin faptul că au considerat că organele (instituţiile) publice cu autonomie financiară nu erau obligate să aplice legislaţia din domeniul achiziţiilor publice. O altă cauză este că sistemul de control intern nu a asigurat depistarea riscurilor în procesul managementului financiar şi respectarea propriilor decizii. Ţinerea evidenţei contabile cu încălcarea unor norme regulamentare a condiţionat ca rapoartele financiare să conţină denaturări.

Concluzie

Deşi veniturile şi cheltuielile CNPF au fost realizate în mărimi pozitive faţă de limitele aprobate, nerespectarea legislaţiei privind achiziţiile publice a lipsit CNPF de posibilitatea efectuării unor procurări de lucrări, bunuri şi servicii în condiţii de concurenţă, iar contabilizarea operaţiunilor economice necesită îmbunătăţiri pentru a produce rapoarte financiare veridice.

III.1.5. Proiecte finanţate din surse externe

III.1.5.1. Proiectul de aprovizionare cu apă şi canalizare

Context

Potrivit Acordului de credit pentru dezvoltare din 09.06.2003, Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare a Băncii Mondiale a acordat Republicii Moldova un împrumut în valoare de 8,8 milioane Drepturi Speciale de Tragere (DST), echivalent cu 12,0 mil.dolari SUA, pentru implementarea la 6 Întreprinderi “Apă-Canal” a Proiectului de aprovizionare cu apă şi canalizare, cofinanţat de către Guvernul Republicii Moldova. Cele 6 întreprinderi beneficiare de credit sînt întreprinderile “Apă-Canal” din oraşele Soroca, Ştefan Vodă, Cahul, Orhei, mun.Bălţi şi s.Corjova (raionul Criuleni).

Scopul Proiectului a fost îmbunătăţirea performanţei tehnice şi a eficienţei sistemelor de aprovizionare cu apă şi canalizare la Întreprinderile “Apă-Canal” beneficiare din zonele rurale, sporirea veniturilor regiilor selectate şi consolidarea capacităţilor instituţionale ale acestora. Proiectul constă din 5 componente, care presupun: investiţii pentru îmbunătăţirea alimentării cu apă în zona urbană; alimentarea cu apă în spaţiul rural; consolidarea instituţională; servicii de inginerie şi consultaţie şi gestionarea Proiectului.

Creditul a fost acordat în termene-standard IDA, cu scadenţa de 40 de ani, inclusiv perioada de graţie – 10 ani. De asemenea, Ministerul Finanţelor urma să achite IDA o rată anuală a dobînzii în mărime de 0,75% din suma trasă a creditului şi o taxă de angajament pentru suma principală netrasă a creditului de 0,5% anual, perioada de valorificare a creditului fiind stabilită pentru anii 2003-2007. Pe parcurs, la solicitarea Ministerului Finanţelor, termenul de închidere a Proiectului a fost prelungit pînă la 30.06.2008, iar debursările ulterioare din credit pentru executarea cererilor de tragere au fost efectuate pînă la 31.10.2008.

În scopul gestionării şi monitorizării procesului de implementare a Proiectului, prin Hotărîrea Guvernului nr.986 din 11.08.2003³⁸, a fost creată UIPAAC.

________________

³⁸ “Cu privire la crearea Unităţii de implementare a proiectelor de aprovizionare cu apă şi canalizare”.

Constatări

• Pentru implementarea Proiectului de aprovizionare cu apă şi canalizare, UIPAAC a gestionat 14921,6 mii dolari SUA, echivalentul a 184214,7 mii lei, inclusiv surse externe în sumă de 13748,9 mii dolari SUA (92,1%) şi surse interne în sumă de 1172,7 mii dolari SUA (7,9%). La 31.10.2008, mijloacele financiare acumulate au fost utilizate pe deplin.

• Comitetul de supraveghere al UIPAAC nu a fost convocat în termenele regulamentare, iar lucrările de reabilitare a reţelelor de canalizare au demarat cu întîrziere şi în lipsa documentaţiei de proiect expertizate în modul stabilit.

• La achiziţionarea lucrărilor prin metoda Licitaţiei competitive naţionale nu s-au respectat procedurile de achiziţie prevăzute în Legea nr.1166-XIII din 30.04.1997³⁹; nu s-a respectat Planul de implementare a Proiectului privind procurările; nu s-a monitorizat executarea contractelor; nu s-au calculat şi încasat penalităţi pentru livrări întîrziate; n-a fost asigurată utilizarea eficientă a mijloacelor debursate din împrumut, efectuîndu-se procurări de bunuri care nu satisfac scopul Proiectului; nu este soluţionată problema compensării daunei pricinuite în legătură cu deteriorarea autoturismului “VW Touareg”.

________________

³⁹ Legea achiziţiei de mărfuri, lucrări şi servicii pentru necesităţile statului nr.1166-XIII din 30.04.1997. Abrogată prin Legea nr.96-XVI din 13.04.2007.

• Au fost admise majorări ale volumelor lucrărilor de construcţie cu suma de 491,6 mii lei şi n-a fost asigurată în modul cuvenit supravegherea tehnică a lucrărilor.

• Nu s-au reţinut la sursa de plată impozitele şi alte plăţi din veniturile persoanelor fizice, precum şi nu s-a calculat TVA în sumă de 438,8 mii lei la achitările efectuate de către Î.M. “Apă-Canal” or.Cahul faţă de antreprenori.

• Evidenţa contabilă nu s-a ţinut în aspect sintetic, analitic, pe tipuri de cheltuieli, iar rapoartele nu s-au întocmit conform legislaţiei naţionale.

• Unele Întreprinderi “Apă-Canal” participante la Proiect nu au implementat pe deplin recomandările auditului extern, expuse în scrisorile adresate conducerii.

Analize

Planificarea neadecvată a sumelor alocate la categoriile de cheltuieli “Lucrări” şi “Bunuri” a determinat necontractarea lucrărilor de reabilitare a reţelelor de apă şi canalizare şi stocarea la depozit a bunurilor procurate din mijloacele creditului.

Din motiv că companiile de consultanţă au prestat servicii neconforme, nu au livrat integral echipamentele specificate în contract, iar documentaţia de proiect a fost prezentată cu întîrziere şi necorespunzător standardelor naţionale în domeniu, lucrările s-au contractat cu surse suplimentare şi cu alţi proiectanţi.

Nerespectarea graficului de tragere a sumelor din credit a determinat extinderea Proiectului, favorizînd şi achitarea din bugetul de stat a taxei de angajament.

Tergiversarea de către întreprinderile recreditate a graficului achitărilor va impune rambursarea şi deservirea creditului din contul bugetului de stat şi bugetelor autorităţilor locale.

Nerespectarea cadrului legal în domeniul contabilităţii a condiţionat efectuarea unor cheltuieli operaţionale neeficiente şi a unor plăţi neregulamentare, trecerea la cheltuieli a unor mijloace în lipsa documentelor justificative.

Concluzii

Eficienţa Proiectului a fost afectată de lacunele admise în planificare şi organizare, precum şi de monitorizarea şi evaluarea neadecvată pe parcursul implementării acestuia. Capacitatea economică a beneficiarilor de credite urmează a fi îmbunătăţită esenţial, pentru a nu admite rambursarea creditului din bugetele garanţilor.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului acordarea unei atenţii deosebite etapei de planificare şi organizare a proiectelor investiţionale, de creare a sistemelor eficiente de management, monitorizare şi evaluare a acestora, astfel încît să fie micşorate la minimum necesităţile de prelungire a termenelor de realizare propriu-zisă a proiectelor, raportate la aprecierea eficienţei implementării acestora.

III.1.5.2. Fondul de investiţii sociale din Moldova

Context

FISM este un Proiect constituit de către Guvernul Republicii Moldova în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.468 din 19.05.1997⁴⁰, în baza acordurilor guvernamentale, încheiate cu Banca Mondială şi Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională (USAID).

________________

⁴⁰ “Cu privire la constituirea Fondului de investiţii sociale din Moldova”.

Obiectivele de bază ale FISM sînt orientate spre ameliorarea condiţiilor de trai pentru populaţia rurală, în special pentru populaţia săracă, prin satisfacerea cererilor din partea comunităţilor privind reabilitarea infrastructurii sociale şi economice, inclusiv a programelor de perfecţionare a învăţămîntului primar şi a serviciilor de ocrotire a sănătăţii; dezvoltarea capacităţilor comunităţilor de a lua decizii, de a se organiza şi de a activa în comun etc.

Partenerii de bază ai FISM sînt unităţile administrativ-teritoriale din Republica Moldova, circa 800 de localităţi. Rolul FISM constă în susţinerea financiară la un nivel de 70%-97% din costul propunerilor de micro/subproiect şi în facilitarea şi monitorizarea grupurilor comunitare care implementează micro/subproiecte.

Constatări

• În perioada anilor 1998-2007, Fondul de investiţii sociale din Moldova a administrat 62,7 mil.dolari SUA, inclusiv sursele externe au constituit 70,5%, contribuţia Guvernului Republicii Moldova – 13,1% şi mijloacele acumulate de la comunităţi – 16,4%. În perioada menţionată, din partea diferitor solicitanţi (autorităţile publice locale şi asociaţiile obşteşti/organizaţiile neguvernamentale) au fost primite solicitări, care depăşesc mai mult de 2 ori posibilităţile de finanţare ale FISM, în realitate fiind realizate 1133 de micro/subproiecte faţă de 871 de micro/subproiecte conform indicatorilor stabiliţi pentru întregul Proiect al FISM. Totodată, unele solicitări nu au corespuns cerinţelor stabilite.

• La momentul efectuării controlului, FISM nu dispunea de Certificat de înregistrare, eliberat de Camera Înregistrării de Stat în conformitate cu prevederile Legii nr.1265-XIV din 05.10.2000⁴¹ şi ale Legii nr.220-XVI din 19.10.2007⁴² .

________________

⁴¹ “Cu privire la înregistrarea de stat a întreprinderilor şi organizaţiilor”. Abrogată la 30.05.2008 prin Legea nr.220-XVI din 19.10.2007.

⁴² “Privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali”.

• La 31.12.2007, soldul dobînzilor bancare calculate la mijloacele băneşti acumulate de la comunităţi în Proiectul FISM 1 a constituit 5,0 mil.lei, sau 6,7% din suma totală a soldului la conturile curente deschise în băncile comerciale.

• În rezultatul controlului fiscal efectuat de către IFS pe perioada de activitate 01.01.1998 – 16.07.2001, s-a stabilit că, pe anii 1998-2001, n-au fost reţinute la sursa de plată impozitul pe venitul persoanelor fizice şi alte contribuţii.

• Politica de contabilitate a FISM a fost formulată în baza Legii contabilităţii nr.426-XIII din 04.04.1995⁴³, SNC, Planului de conturi contabile al activităţii economico-financiare a întreprinderilor, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr.174 din 25.12.1997, şi a fost aprobată prin Decizia Consiliului naţional al FISM în anul 1998, însă pînă în prezent n-a fost ajustată la reglementările în vigoare, deşi atît legislaţia contabilă, cît şi cea financiară au suportat multiple modificări şi completări.

________________

⁴³ Abrogată la 01.01.2008 prin Legea nr.113-XVI din 27.04.2007.

• Evidenţa contabilă, raportarea financiară şi statistică conţin denaturări şi abateri de la normele stabilite.

Analize

▪ Existenţa soldurilor de mijloace băneşti din contribuţiile comunităţilor denotă şi faptul că unele autorităţi publice nu ţin la control însuşirea în mod operativ a mijloacelor transferate în formă de contribuţie la diferite proiecte, imobilizînd pe termene îndelungate mijloacele propriilor bugete şi ale cetăţenilor.

▪ Un domeniu de risc important rămîne a fi fluctuaţia cadrelor care au beneficiat de instruire din sursele Proiectului.

▪ Lipsa unui mecanism de verificare în cadrul raportării financiare a permis netransmiterea la balanţa beneficiarilor, precum şi neluarea la balanţa acestora a unor obiective construite sau reparate din contul mijloacelor FISM.

Concluzii

FISM nu dispune de mijloace financiare suficiente pentru satisfacerea necesităţilor reale ale solicitanţilor.

Documentele statutare şi de politică contabilă ale FISM sînt învechite şi necesită a fi actualizate şi conformate la legislaţia în vigoare.

Organele administraţiei publice locale nu au asigurat luarea la bilanţurile instituţiilor publice a obiectivelor construite şi reparate capital din sursele finanţate din contul FISM în sumă de 36,4 mil.lei.

Recomandări Parlamentului:

- Să încurajeze comunităţile în acumularea şi depunerea contribuţiilor în proiecte sociale, asigurînd durabilitatea funcţionării acestora.

- Să solicite de la Guvern în cazurile înregistrării de noi proiecte investiţionale să determine clar în documentele de constituire statutul juridic corelat la sursele de finanţare, modul de impozitare, ţinere a evidenţei contabile şi raportare financiară.

III.2. Integritatea şi gestionarea patrimoniului public

III.2.1. Integritatea şi gestionarea patrimoniului de stat de către întreprinderile

de stat din subordinea Ministerului Economiei şi Comerţului în anii 2007-2008

Context

Valoarea activelor ale 21 de întreprinderi de stat monitorizate de către Ministerul Economiei şi Comerţului, conform rapoartelor financiare, la 31.12.2008, a constituit 2067,2 mil.lei, diminuîndu-se cu 199,1 mil.lei faţă de valoarea înregistrată la 31.12.2006.

Structura patrimoniului transmis în gestiunea întreprinderilor de stat monitorizate

de către Ministerul Economiei şi Comerţului la situaţia din 31.12.2008

Sursa: Rapoartele financiare ale întreprinderilor de stat pe anul 2008

Curtea de Conturi, ţinînd cont de nivelul de semnificaţie a valorii patrimoniului transmis în gestiunea întreprinderilor, a supus auditului următoarele întreprinderi: Î.S. “Fabrica de sticlă din Chişinău”; Î.S. “Vibropribor”; Î.S. Uzina de bijuterii din Chişinău “Giuvaier”; Î.S. “Institutul Naţional de Standardizare şi Metrologie”; Î.S. “Moldelectrica”, patrimoniul cărora constituie 69,2% din totalul patrimoniului gestionat de către întreprinderile de stat monitorizate de minister.

Constatări

Î.S. “Fabrica de sticlă din Chişinău”, în anul 2007, în comparaţie cu anul 2006, a înregistrat majorarea venitului din vînzări cu 4,8 mil.lei (1,8%) şi costului vînzărilor cu 10,8 mil.lei (4,8%), pe cînd în anul 2008, faţă de anul 2007, aceiaşi indicatori s-au micşorat cu 26,4 mil.lei (9,5%) şi, respectiv, cu 49,0 mil.lei (20,9%). Creşterea profitului brut în anul 2008 se datorează reducerii cheltuielilor, ca rezultat al sistării în anul 2007 a procesului de producţie şi al conservării unor mijloace fixe (cu valoarea de 81,8 mil.lei, sau 30% din totalul acestora). Valoarea materialelor a înregistrat o majorare în această perioadă cu 8,6 mil.lei, în acelaşi timp stocurile de materie primă formate în anii precedenţi (4,8 mil.lei) determină riscul că materialele nu vor fi folosite în activitatea de producţie.

Auditul a constatat unele nereguli la gestionarea patrimoniului şi neconformităţi înregistrate în rapoartele financiare, care au fost condiţionate, în majoritate, de modul de formare a întreprinderii de stat, acestea exprimîndu-se prin:

• Lipsa informaţiei generalizate privind suprafaţa totală a încăperilor aflate în proprietate, cu delimitarea destinaţiei lor (administrative şi de producţie), iar asupra terenurilor aferente acestora lipseşte înregistrarea drepturilor, ceea ce determină riscul neasigurării integrităţii patrimoniului public.

• În rapoartele financiare, la active materiale în curs de execuţie, au fost înregistrate utilaje procurate în anii precedenţi (3,7 mil.lei), neutilizate conform destinaţiei, ceea ce majorează riscul imobilizării activelor.

• Investiţiile pe termen lung, înregistrate în valoare de 1,1 mil.lei, nu există, acest fapt fiind cauzat, în majoritate, de transmiterea lor de la fosta Societate pe Acţiuni – Întreprinderii de Stat.

• Înregistrările la producţia finită cu valoarea de 0,7 mil.lei nu sînt confirmate documentar şi reprezintă producţie finită ce a fost transmisă pentru păstrare în perioadele de pînă la crearea întreprinderii. La depozite există producţie cu termen de fabricare mai mare de 2 ani în sumă de 4,4 mil.lei, cu o probabilitate de realizare foarte mică, ceea ce determină riscul trecerii ei la pierderi.

• Valoarea mărfurilor în sumă de 1,3 mil.lei nu este confirmată documentar.

• În totalul creanţelor, care, la 31.12.2008, au constituit 94,1 mil.lei, cele cu termenul de prescripţie expirat însumează 5,5 mil.lei (formate pe parcursul activităţii Î.S. “Fabrica de sticlă din Chişinău”), iar cele compromise – 49,6 mil.lei (formate de către S.A. “Fabrica de sticlă din Chişinău”).

• Pentru creanţele compromise întreprinderea suportă consecinţe financiare, urmare calculării de către IFPS a sancţiunilor în sumă de 3,6 mil.lei pentru nerespectarea termenelor de repatriere a mijloacelor băneşti.

• Datoriile creditoare pe termen scurt, înregistrate în rapoartele financiare, la 31.12.2008, au fost de 76,8 mil.lei, ponderea semnificativă constituind-o datoria faţă de S.A. “Moldova Gaz” – 59,9 mil.lei, din care datorii istorice formate la momentul formării Întreprinderii de Stat – 50,6 mil.lei.

• Analiza echilibrării încasării creanţelor istorice (49,6 mil.lei) cu achitarea datoriilor creditoare istorice (50,6 mil.lei) denotă un risc major al stabilităţii financiare a Î.S. “Fabrica de sticlă din Chişinău”.

• Întreprinderea a livrat la 10 entităţi, în perioada anilor 2007-2008, produse din sticlă, fără a ţine cont de clauzele contractuale referitor la termenul-limită de achitare pentru producţia realizată, ceea ce a determinat înregistrarea, la data de 31.12.2008, a creanţelor în sumă de 15,3 mil.lei.

• Lipsesc reglementări privind modul de achiziţionare a diferitor tipuri de mărfuri, lucrări şi servicii, ceea ce determină riscul de procurare neeficientă sau la preţuri majorate a mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor.

Î.S. “Vibropribor”. În rezultatul analizei eficienţei activităţii întreprinderii, s-a constatat că, în perioada anilor 2007-2008, întreprinderea a înregistrat profit în sumă de 3,7 mil.lei şi, respectiv, 0,6 mil.lei, care se datorează amnistiei fiscale din anul 2007 (6,1 mil.lei).

În rezultatul realizării misiunii de audit la întreprindere, s-a constatat că:

♦ La înregistrarea şi înstrăinarea bunurilor imobile întreprinderea a admis abateri de la normele stabilite, şi anume:

• nu este înregistrat în organele cadastrale dreptul asupra acestor bunuri imobile, inclusiv as terenului aferent cu suprafaţa de 8,6 ha (conform statutului), ceea ce creează riscul major privind integritatea patrimoniului public;

• realizarea blocului utilitar şi cazangeriei grădiniţei de copii (str.Melestiu 18 lit.A), a fost efectuată, neţinîndu-se cont de prevederile normelor legale, nefiind coordonată cu Ministerul Educaţiei şi Tineretului, iar nerespectarea actelor normative la efectuarea acestei tranzacţii a determinat diminuarea costului obiectului vîndut cu 0,8 mil.lei;

• Consiliul de Administraţie, la realizarea unor încăperi ale complexului sportiv, a avut o atitudine formală, nedeterminînd în procesele-verbale necesitatea realizării şi decizia referitor la această tranzacţie;

• factorii de decizie ai întreprinderii n-au realizat măsuri în vederea restabilirii dreptului asupra patrimoniului înstrăinat (două obiective) şi recuperării activelor sau a costului lor, care sînt incluse în capitalul statutar cu valoarea de 3,4 mil.lei.

♦ Verificarea regularităţii calculării veniturilor din darea în chirie a încăperilor a constatat nereguli semnificative, şi anume:

• n-au fost prezentate actele de primire-predare a încăperilor transmise în locaţiune, cu calificarea stării tehnice a spaţiilor, lipsa cărora determină ratarea veniturilor;

• creanţele formate din darea în chirie a încăperilor în perioada auditată au înregistrat o creştere, neîncasarea unora din ele nefiind explicată;

• în rezultatul inventarierii încăperilor transmise în chirie, în perioada desfăşurării auditului s-au stabilit unele neconformităţi, determinate de necorespunderea spaţiilor transmise în chirie; neaplicarea coeficienţilor stabiliţi la calcularea cuantumului chiriei; determinarea cuantumului chiriei, neţinînd cont de cel mediu pe piaţă, ceea ce a condiţionat ratarea veniturilor în sumă de 754,7 mii lei şi neobţinerea veniturilor posibile în sumă de 687,9 mii lei;

• în cadrul testării regularităţii activităţii organelor de conducere, remunerării şi exercitării funcţiilor de către acestea, s-au constatat nereguli la numirea componenţei Consiliului de Administraţie, precum şi la unele remunerări efectuate, procesele-verbale ale şedinţelor, în majoritate, fiind întocmite neregulamentar.

Verificarea veridicităţii rapoartelor financiare a constatat unele neconformităţi:

• activele materiale în curs de execuţie în valoare de 1,7 mil.lei nu sînt însoţite de documente confirmative;

• bunurile în valoare 8,0 mil.lei au fost reflectate incorect şi urmează a fi trecute la fonduri fixe;

• datoria în sumă de 3,5 mil.lei nu este înregistrată în evidenţă.

La Î.S. Uzina de bijuterii din Chişinău “Giuvaier”, conform datelor din rapoartele financiare, se relevă o tendinţă de înrăutăţire în dinamică a indicatorilor economici. N-au fost realizate prognozele stabilite în planurile de afaceri pe anii 2007-2008. Totodată, s-a înregistrat o majorare a datoriilor creditoare, cele mai considerabile fiind faţă de buget şi faţă de băncile comerciale pentru împrumuturile contractate.

În ultimii doi ani, a scăzut volumul producţiei fabricate de la 9,0 mil.lei în anul 2007 pînă la 8,6 mil.lei – în anul 2008, totodată majorîndu-se pierderile din activitatea economico-financiară (cu 220,4 mii lei), care au fost cauzate de creşterea cheltuielilor generale şi administrative cu 226,8 mii lei. Datoriile întreprinderii înregistrate la 31.12.2008 au constituit 7,8 mil.lei, cu 2,5 mil.lei mai mult faţă de anul 2007, cele mai semnificative datorii fiind faţă de bugetul public naţional (3,9 mil.lei), în timp ce în perioadele precedente acesteia i-au fost anulate datorii în sumă de 3,6 mil.lei.

• În cadrul testării regularităţii operaţiunilor la capitolul “Mijloace fixe”, s-au constatat unele neregularităţi, exprimate prin: neefectuarea inventarierii mijloacelor fixe şi a altor bunuri materiale în conformitate cu prevederile actelor normative în acest domeniu.

• Întreprinderea are înregistrate active financiare pe termen lung în sumă de 172,1 mii lei, care nu sînt confirmate documentar, iar creanţele pe termen lung în sumă de 177,6 mii lei reprezintă datoria debitoare a unei bănci comerciale, care va fi imposibil de recuperat din motivul falimentării acesteia.

• În rezultatul testării evidenţei stocurilor de mărfuri şi materiale, s-a constatat neconcordanţa datelor din evidenţa analitică cu cele din evidenţa sintetică a metalelor preţioase, prin neconfirmarea valorică şi cantitativă, ceea ce majorează riscul autenticităţii datelor şi integrităţii bunurilor preţioase.

• În perioada auditată nu s-a efectuat inventarierea mărfurilor şi materialelor, a stocurilor de producţie la finele anului financiar, a mărfurilor procurate şi transmise pentru prelucrare – corelate cu producţia confecţionată, a producţiei transmise în realizare, a celei în curs de execuţie şi a soldurilor la finele perioadelor de raportare. Lipsa evidenţei continue a acestor procese determină devieri esenţiale între evidenţa sintetică şi analitică.

• Factorii de decizie ai întreprinderii au efectuat remunerări suplimentare, în lipsa prevederilor regulamentare, utilizînd mijloace financiare în sumă de 2,0 mil.lei.

Î.S. “Institutul Naţional de Standardizare şi Metrologie”, conform prevederilor statutului, organizează şi execută lucrări ştiinţifice şi practice orientate spre realizarea în republică a politicii unice în domeniul standardizării, metrologiei şi evaluării conformităţii.

Potrivit rapoartelor financiare prezentate spre auditare, în anul 2008, întreprinderea a obţinut profit (1,1 mil.lei).

Totodată, analiza ritmului de creştere a veniturilor din vînzări (cu 3,1%) şi a ritmului creşterii costului vînzărilor (cu 15,0%) denotă depăşirea ultimului cu 11,9 puncte procentuale.

În cadrul auditului s-a constatat că:

• la numirea membrilor Consiliului de Administraţie, pînă în septembrie 2008, n-au fost respectate normele legale;

• n-au fost realizate obiectivele Hotărîrii Guvernului nr.13 din 17.01.2008⁴⁵ privind fondarea Instituţiei publice “Institutul Naţional de Standardizare din Moldova” şi Întreprinderii de Stat “Institutul Naţional de Metrologie din Moldova” prin reorganizarea (divizarea) Întreprinderii de Stat “Institutul Naţional de Standardizare şi Metrologie”.

________________

⁴⁵ “Cu privire la unele măsuri ce ţin de organizarea activităţilor din domeniul infrastructurii calităţii” nr.13 din 17.01.2008.

Activitatea economico-financiară a Î.S.“Moldelectrica” a înregistrat o evoluţie pozitivă în perioada anilor 2006-2007, în special în anul 2007, exprimată prin creşterea volumului energiei electrice transportate cu 490,9 mil. kWh (13,4%), în raport cu anul 2006, reducerea pierderilor în reţea cu 9,7 mil. kWh (-7,4%). Veniturile şi cheltuielile totale înregistrate de întreprindere în anul 2007, de asemenea, au înregistrat o creştere cu 49,4 mil.lei (33,6%) şi, respectiv, 38,4 mil.lei (26,2%) în comparaţie cu anul 2006, ritmurile de creştere a acestora depăşind ritmul de creştere a volumului de energie electrică transportată, datorită majorării tarifelor de transportare a energiei electrice şi consumurilor. Astfel, în perioada anilor 2006-2007, la Î.S.“Moldelectrica” veniturile din vînzări au constituit 139,7 mil.lei şi, respectiv, 180,6 mil.lei, majoritatea din care au fost obţinute de la transportarea energiei electrice, acestea constituind 99,2% din totalul veniturilor întreprinderii. Majorarea tarifelor a fost solicitată de întreprindere reieşind din necesităţile de cheltuieli suplimentare pentru întreţinerea, exploatarea, reparaţia unităţilor de transport şi de dispecerat al energiei electrice; materiale şi servicii; cheltuieli generale şi administrative. Totodată, cheltuielile reale din anul 2007 n-au atins nivelul cheltuielilor acceptate în tariful aprobat, acestea fiind mai mici decît cele incluse în structura tarifului.

În perioada anilor 2006-2007, în rezultatul implementării Proiectului Energetic II, volumul investiţiilor a constituit 168,4 mil.lei, din care pentru: achiziţii de maşini şi utilaje – 93,4 mil.lei (55,5%); construcţii capitale (clădiri şi edificii) – 50,6 mil.lei (30,1%); reparaţii capitale ale fondurilor fixe – 23,3 mil.lei (13,8%); mijloace de transport – 1,0 mil.lei (0,6%).

Pe fundalul creşterii indicatorilor economico-financiari, în procesul verificării modului de gestionare a patrimoniului întreprinderii au fost scoase în evidenţă un şir de deficienţe, care denotă o administrare neregulamentară şi ineficientă a acestuia, şi anume:

• Bunurile aflate în gestiune n-au fost reevaluate conform normelor stabilite, iar valoarea acestora n-a fost ajustată la preţurile de piaţă; n-a fost reglementată delimitarea şi modalitatea de înregistrare în evidenţa contabilă a cheltuielilor pentru reparaţiile curente şi cele capitale, ceea ce influenţează asupra veridicităţii situaţiilor patrimoniale.

• În politica de contabilitate nu a fost stabilit modul de delimitare a cheltuielilor pentru reparaţiile curente şi a celor pentru reparaţiile capitale, precum şi de reflectare a lor în evidenţa contabilă; cheltuielile pentru lucrările de reconstrucţie şi consolidare a unor clădiri şi încăperi de producţie, de consolidare a Liniilor de Tensiune Înaltă (LTÎ) şi de reparaţie capitală în sumă de 8,4 mil.lei au fost înregistrate ca cheltuieli pentru reparaţii curente, fără capitalizarea lor, ceea ce diminuează costul real al acestora.

• La Î.S.“Moldelectrica” nu s-a constatat temeinicia şi necesitatea folosirii de către antreprenori a unor coeficienţi de majorare a normelor de utilizare a resurselor în devizele de cheltuieli şi în actele de executare a lucrărilor, ceea ce determină riscul majorării neargumentate a valorii lucrărilor.

• În perioada verificată s-a admis trecerea la pierderi a lucrărilor de proiectare a unor obiective pentru care au fost efectuate investiţii în perioadele anterioare.

• La achiziţionarea mărfurilor, lucrărilor şi serviciilor, factorii de decizie au admis abateri semnificative de la prevederile regulamentare. Lucrările de construcţie a 38 de clădiri (în valoare de 9,9 milioane lei), date în exploatare în anii 2006-2007, au fost contractate cu 3 antreprenori, nerespectîndu-se prevederile Regulamentului intern referitor la încheierea contractelor, inclusiv la selectarea antreprenorilor prin desfăşurarea unor licitaţii. La construcţia acestor clădiri, pentru instalarea panourilor de evidenţă a energiei electrice la substaţiile electrice de transformare de înaltă tensiune, nu s-a ţinut cont de valoarea acestora, stabilită în proiecte. Astfel, valoarea reală a construcţiilor a deviat esenţial de la valoarea lor de proiect, fiind majorată, în medie, de circa 2 ori.

• La procurarea utilajului electric nu s-a aplicat principiul economicităţii, acceptîndu-se procurarea bunurilor la preţuri majorate.

• Î.S.“Moldelectrica” în actele de executare a lucrărilor de către doi antreprenori a acceptat utilizarea coeficienţilor de majorare a normelor de manoperă şi a normelor de timp de funcţionare a utilajului, care n-au fost argumentaţi din punct de vedere economic şi juridic şi au contribuit la majorarea costului de transportare a energiei electrice (3,9 mil.lei).

• Controalele de contrapunere efectuate la unele unităţi economice care au avut raporturi financiare cu Î.S.“Moldelectrica” au constatat că, la încheierea contractelor cu antreprenorii, n-a fost examinat faptul care sînt executorii reali ai lucrărilor contractate, acestea ulterior fiind executate prin intermediul subantreprenorilor, ceea ce a dus la majorarea artificială a valorii materialelor şi lucrărilor executate pentru întreprinderea de stat şi, respectiv, a avut un impact negativ asupra activităţii economico-financiare, majorîndu-se, concomitent, şi costul de transportare a energiei electrice. În acelaşi timp, unii subantreprenori, în rezultatul acestor tranzacţii, au înregistrat venituri de peste 70%. În cadrul verificărilor s-a constatat că antreprenorii au efectuat achiziţii de valori materiale în sumă de 17,0 mil.lei de la 26 de agenţi economici, care se eschivau de la achitarea plăţilor la buget, ceea ce a influenţat negativ atît asupra rezultatelor activităţii Î.S.“Moldelectrica”, cît şi asupra încasărilor la buget. Unele lucrări au fost recepţionate de Î.S.”Moldelectrica” de la antreprenor, în timp ce acestea nu erau transmise de subantreprenori antreprenorului, fapt ce agravează riscul neexecutării reale a lor, deoarece nu puteau fi transmise beneficiarului înainte de a fi recepţionate de la subantreprenor.

Analize

Deficienţele constatate în procesul de administrare a patrimoniului public de către întreprinderile auditate au avut un impact nedorit, influenţînd negativ asupra situaţiilor economico-financiare ale acestora. Neregularităţile constatate au fost cauzate în special de:

▪ reorganizarea, în perioada auditată, a autorităţilor administraţiei publice centrale (Ministerul Industriei şi Infrastructurii şi Serviciul Standardizare şi Metrologie), ceea ce a influenţat asupra transmiterii neconforme a documentelor privind activitatea întreprinderilor de stat din subordinea acestora pe perioada anilor 2007-2008 şi, respectiv, monitorizarea la un nivel scăzut de către acestea a gestionării patrimoniului transmis în gestiune;

▪ modul de lichidare a unor societăţi pe acţiuni şi de creare a întreprinderilor de stat;

▪ nivelul managerial redus la întreprinderi şi de insuficienţa controlului intern, manifestată prin nedeterminarea persoanelor responsabile de monitorizarea, evaluarea şi raportarea situaţiilor ce ţin de administrarea patrimoniului;

▪ nerespectarea prevederilor legale şi regulamentare, precum şi a principiilor economicităţii şi eficienţei în procesul de efectuare a tranzacţiilor şi de înregistrare a lor în evidenţă.

Concluzii

Situaţia economico-financiară la Î.S. “Fabrica de sticlă din Chişinău”, cînd aceasta dispune de datorii istorice semnificative, neavînd acoperire financiară, din motivul imposibilităţii recuperării creanţelor, a fost determinată în majoritate de modul de lichidare a fostei societăţi pe acţiuni şi de creare a întreprinderii de stat. În acelaşi timp, neînregistrarea dreptului asupra terenurilor aferente acestora majorează riscul de neasigurare a patrimoniului public, iar nemonitorizarea permanentă a plenitudinii achitării mărfurilor duce la mărirea valorii creanţelor, precum şi majorează riscul nerecuperării acestora. Situaţiile menţionate au determinat exprimarea opiniei cu rezerve atît asupra rapoartelor financiare, cît şi asupra regularităţii tranzacţiilor.

La Î.S. “Vibropribor”, din cauza iresponsabilităţii factorilor de decizie faţă de evidenţa integrală a patrimoniului public, a fost imposibil de urmărit inventarierea faptică a patrimoniului întreprinderii şi nu s-au obţinut informaţii complete şi autentice referitor la situaţia acestuia, ceea ce nu permite aprecierea situaţiei reale a patrimoniului întreprinderii. De asemenea, n-au fost prezentate probe suficiente privind corectitudinea înstrăinării patrimoniului, n-au fost înregistrate integral creanţele, activele în curs de execuţie nu reflectă starea lor reală, nu s-a monitorizat eficienţa utilizării bunurilor transmise în arendă. Urmare acestui fapt, auditorul a refuzat exprimarea opiniei.

Controlul insuficient al autorităţilor administraţiei publice centrale care au monitorizat gestionarea patrimoniului public, precum şi nivelul redus al controlului intern al întreprinderii au determinat imposibilitatea expunerii asupra veridicităţii înregistrărilor din rapoartele financiare ale Î.S. “Giuvaier”, aceasta fiind cauzată de lipsa înregistrărilor transparente şi continue ale etapelor de producţie ale întreprinderii; neconcordanţa dintre datele evidenţei analitice şi cele ale evidenţei sintetice; lipsa inventarierii realităţii înregistrărilor conturilor contabile; lipsa unei politici conforme de contabilitate, ce a determinat exprimarea opiniei contrare⁴⁶.

________________

⁴⁶ Opinia contrară este exprimată atunci cînd efectul dezacordului este atît de semnificativ şi predominant asupra rapoartelor financiare, că auditorul ajunge la concluzia că nu este adecvată exprimarea unei opinii cu rezerve, pentru a dezvălui caracterul eronat sau incomplet al rapoartelor financiare.

Încălcările constatate în rezultatul verificărilor efectuate la Î.S. “Moldelectrica” au fost cauzate de nerespectarea normelor legale de către factorii de decizie la administrarea patrimoniului transmis în gestiune, precum şi de neaplicarea principiului economicităţii la acest capitol, ceea ce a influenţat negativ asupra situaţiilor financiare şi patrimoniale. Lipsa reglementării sistemului de control intern la întreprindere şi a monitorizării activităţii din partea fondatorului a determinat formarea factorilor de risc, care au influenţat negativ asupra eficienţei gestionării patrimoniului public.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului să acorde o atenţie deosebită modului de gestionare a patrimoniului public, de lichidare şi de creare a unităţilor economice cărora li se transmite în folosinţă patrimoniul statului, de responsabilizare a organelor de conducere asupra gestionării conforme şi eficiente a bunurilor statului.

III.2.2. Integritatea şi gestionarea patrimoniului de stat de către instituţiile

şi întreprinderile din domeniul cultural în anii 2005-2008

Context

Realizarea politicii statului în domeniul culturii şi turismului este atribuită Ministerului Culturii şi Turismului (MCT), care are menirea să asigure condiţii de administrare şi protecţie a patrimoniului cultural naţional, iar instituţiile din domeniul cultural sînt obligate să folosească cu diligenţa unui bun gospodar patrimoniul pus la dispoziţie.

Curtea de Conturi, în cadrul verificărilor, care au inclus anii 2005-2008 (semestrul I) pentru instituţiile teatral-concertistice şi anii 2005-2008 (9 luni) – pentru muzee a cuprins 15 instituţii teatral-concertistice, 5 muzee şi unele întreprinderi subordonate MCT, precum şi 5 instituţii teatral-concertistice municipale ale căror fondator este Consiliul municipal Chişinău.

Patrimoniul instituţiilor teatral-concertistice, subordonate ministerului, conform rapoartelor financiare, la 31.12.2007, a constituit 170,7 mil.lei. Pentru asigurarea desfăşurării activităţii, acestea au beneficiat de alocaţii de la bugetul de stat în valoare de 122,9 mil.lei, care au acoperit în medie 50 la sută din cheltuieli.

Deşi numărul spectacolelor prezentate de instituţiile teatral-concertistice, în perioada verificată, au înregistrat o diminuare de la 2128 în anul 2005 pînă la 2048 în anul 2007, veniturile de la realizarea biletelor au crescut de la 4,0 mil.lei în anul 2005 pînă la 15,2 mil.lei în anul 2007, aceasta datorîndu-se, în principal, majorării costului biletelor.

Valoarea activelor (patrimoniului) instituţiilor muzeale, conform rapoartelor financiare, la 31.12.2007, a constituit 56,0 mil.lei, înregistrînd o creştere, în comparaţie cu situaţia din 31.12.2004, de 27,4 mil.lei, generată preponderent de investiţiile capitale alocate din bugetul de stat. Evoluţia cantitativă a patrimoniului muzeal mobil, potrivit rapoartelor statistice, în perioada anilor 2005-2007, de asemenea a înregistrat o creştere cu 18,0 mii de unităţi.

Verificarea gestionării patrimoniului public prin locaţiune/arendă la MCT pe anul 2008 a constatat că în această perioadă au fost autorizate 374 de contracte de dare în locaţiune/arendă a încăperilor şi terenurilor transmise în gestiune instituţiilor şi întreprinderilor din subordine, în urma administrării cărora s-au obţinut venituri în sumă de circa 9,7 mil.lei.

Constatări

Instituţii teatral-concertistice

În procesul de gestionare a patrimoniului instituţiilor teatral-concertistice au fost admise următoarele abateri:

• Cadrul normativ ce reglementează reţeaua instituţiilor teatral-concertistice de stat admite utilizarea a 2 noţiuni: întreprinderi de stat şi instituţii naţionale de spectacole şi concertistice, determinînd statutul dublu al unora (Teatrul Naţional de Operă şi Balet; Filarmonica Naţională “Serghei Lunchevici”; Ansamblul Naţional Academic de Dansuri Populare “Joc”; Teatrul Naţional “Mihai Eminescu”), fapt care a determinat deficienţe la ţinerea evidenţei contabile şi la întocmirea rapoartelor financiare, precum şi abateri de la normele regulamentare la remunerarea muncii. O situaţie similară este şi în cazul înfiinţării instituţiilor teatral-concertistice municipale.

• Ministerul n-a elaborat şi nu ţine, conform cerinţelor stabilite, Registrul de stat al instituţiilor de cultură şi artă.

• Patrimoniul statului inclus în capitalul social al acestor entităţi nu este descifrat şi nu este ajustat la valoarea de piaţă. Ca urmare, capitalul propriu nu reflectă valoarea reală a patrimoniului public.

• Neîndeplinirea de către minister a prescripţiilor actelor normative în ce priveşte solicitarea şi obţinerea de la instituţiile teatral-concertistice a informaţiei despre mărimea şi circulaţia proprietăţii publice a determinat lipsa evidenţei integrale a patrimoniului aflat în gestiunea ministerului.

• Entităţile n-au asigurat reevaluarea bunurilor imobile aflate în gestiune, nedispunînd de valoarea reală de piaţă. Astfel, la Î.S. Teatrul Republican “Luceafărul” valoarea iniţială a bunurilor imobile (clădiri) constituia 12,3 mil.lei, iar la transmiterea lor preţul reevaluat de piaţă a alcătuit 35,0 mil.lei.

• Neexercitarea de către minister a atribuţiei de control asupra gestionării patrimoniului transmis în folosinţă instituţiilor din subordine a dus la lipsa informaţiei integrale şi actualizate privind suprafaţa încăperilor aflate în folosinţă şi a terenurilor aferente lor, acestea nefiind înregistrate regulamentar la organele cadastrale. Astfel, datele din cărţile tehnice nu corespund cu datele din registrul bunurilor imobile (Î.S. Filarmonica Naţională “Serghei Lunchevici”; Teatrul “Alexei Mateevici”).

• În anul 2008, conform Hotărîrii Guvernului nr.244 din 04.03.2008⁴⁷, a fost acceptată propunerea Ministerului Culturii şi Turismului cu privire la crearea Societăţii pe Acţiuni “Centrul Teatral “Luceafărul”. Astfel, Î.S. Teatrul “Luceafărul” a participat la fondarea acestei societăţi pe acţiuni cu cota-parte de 75% (mijloace financiare în sumă de 15,0 mii lei şi bunuri imobile cu suprafaţa de 4,4 mii m² şi valoarea de piaţă de 35 mil.lei), iar cota-parte de 25% revine unui agent economic. Aceste tranzacţii au fost efectuate neţinîndu-se cont de prevederile legale, potrivit cărora clădirile teatrului, circului sau ale organizaţiei concertistice de stat nu sînt pasibile privatizării.

________________

⁴⁷ “Cu privire la crearea Societăţii pe Acţiuni “Centrul Teatral «Luceafărul»”.

• La determinarea principiilor de subvenţionare a instituţiilor din domeniu, de către fondator n-au fost stabilite tipul cheltuielilor aferente activităţii lor pe parcursul anului financiar şi indicatorii de performanţă. Această situaţie poate duce la subminarea impulsionării dezvoltării instituţiilor teatral-concertistice, montării noilor creaţii concertistice sau noilor piese, atragerii spectatorilor la aceste prezentări, precum şi la determinarea neuniformă a nivelului de subvenţionare a entităţilor. Astfel, subvenţionarea instituţiilor teatral-concertistice, pentru acoperirea cheltuielilor aferente activităţii lor, efectuate atît de minister, cît şi de Consiliul municipal Chişinău, a fost neuniformă, ce a determinat depăşirea, pentru unele entităţi, a limitelor stabilite potrivit normelor legale (60% şi 80%), iar pentru altele subvenţionarea a fost sub nivelul stabilit.

• Cheltuielile pentru montarea spectacolelor teatrale, inclusiv pentru cele noi montate care, conform normelor stabilite, reprezintă proprietatea teatrului şi active nemateriale, n-au fost înregistrate regulamentar în evidenţă.

• În perioada anilor 2005-2008 (semestrul I), instituţiile teatral-concertistice au dat în locaţiune/arendă spaţii neutilizate în baza contractelor aprobate de către minister, neţinînd cont de amplasarea edificiului, de genul de activitate practicat de beneficiar etc., precum şi de dreptul de stabilire a plăţii pentru bunurile date în arendă în corespundere cu preţurile existente pe piaţă, ceea ce a determinat neobţinerea veniturilor suplimentare. Nerespectarea prevederilor regulamentare şi lipsa studiului cererii şi ofertei pe piaţă la acest capitol a determinat ratarea şi neobţinerea veniturilor de către Teatrul Naţional de Operă şi Balet în sumă de 763,5 mii lei, iar de către Teatrul Republican de păpuşi “Licurici” – de 81,0 mii lei.

Ca rezultat al lipsei unor reglementări de gestionare a patrimoniului public – proprietate municipală, elaborate şi aprobate de către Consiliul municipal Chişinău, nu există o evidenţă conformă a bunurilor transmise în gestiune economică teatrelor municipale, cu încheierea contractelor de comodat corespunzătoare.

Muzee

Curtea de Conturi a verificat modul de gestionare a patrimoniului la muzeele subordonate Ministerului Culturii şi Turismului, acestea în majoritate dispunînd şi de filiale amplasate în diverse localităţi ale republicii, şi a constatat multiple neconformităţi ce pot determina riscul neasigurării integrităţii patrimoniului public şi a condiţiilor favorabile pentru desfăşurarea activităţii muzeelor.

La Muzeul Naţional de Arheologie şi Istorie a Moldovei (MNAIM) s-au constatat următoarele nereguli:

• Nu a fost evaluat şi înregistrat integral patrimoniul muzeului şi al filialelor acestuia. Din suprafaţa totală a imobilului disponibil la muzeu de 15831,9 m², la organele cadastrale nu s-au înregistrat 341 m², iar din 3,73 ha de terenuri aferente – 2,7 ha (72%).

• Nu s-au înregistrat la organele cadastrale şi în evidenţa contabilă a muzeului bunurile imobile ale filialei Muzeului Memorial al Statului Major al Frontului II Ucrainean (cu sediul în com.Mihailovscoe, raionul Rîşcani, inaugurat în anul 1974).

• Suprafaţa de 50 m² şi terenul aferent de 0,12 ha ale Casei-muzeu “Reşedinţa lui Carol al XII-lea”, situat în satul Varniţa, r-nul Anenii Noi, fiind la evidenţa contabilă a muzeului, nu sînt înregistrate la organele cadastrale.

• Filiala Casei-memoriale “Constantin Stamati” (monument de istorie din sec.XIX, inaugurat în anul 1988), cu sediul în satul Ocniţa, raionul Ocniţa, dispune de bunuri imobile cu suprafaţa de 187,0 m² şi de teren aferent de 1,0 ha, acestea nefiind înregistrate în evidenţa contabilă a muzeului, iar dreptul asupra lor nu este înregistrat la organele cadastrale. În perioada anilor 2005-2006, pentru reconstrucţia acestui muzeu au fost alocate din bugetul de stat şi utilizate mijloace în sumă de 2,2 mil.lei, beneficiar fiind Consiliul raional Ocniţa. Obiectivul a fost dat în exploatare în noiembrie 2007, deşi în procesul-verbal de recepţie finală au fost expuse şi unele obiecţii de înlăturare a deficienţelor la lucrările nefinalizate. În acelaşi timp, bunurile imobile ale acesteia sînt înregistrate la balanţa primăriei satului Ocniţa, cu valoarea de 80,5 mii lei. Încăperile filialei nominalizate se află într-o stare deplorabilă, ceea ce determină riscul neasigurării păstrării conforme şi integre a bunurilor muzeale şi influenţează distructiv asupra fondurilor aflate în muzeu, persistînd riscul de deteriorare a lor.

• Spaţiile MNAIM au fost date în arendă unui agent economic pe 6 luni (01.11.2005 – 01.05.2006), fără plată, ceea ce a determinat neobţinerea veniturilor în sumă de 340,8 mii lei.

• Conform rapoartelor statistice ale MNAIM, din totalul de piese muzeale ale muzeului (206,9 mii unităţi), 42,2 mii unităţi necesită restaurări. Muzeul nu dispune de lista completă a pieselor muzeale care necesită restaurări, precum şi de criteriile după care au fost selectate acestea.

Muzeul Naţional de Artă (MNA):

• N-a asigurat înregistrarea regulamentară la organele cadastrale a drepturilor asupra bunurilor imobile şi terenurilor aferente lor.

• Muzeul nu dispune de documente confirmative privind administrarea şi înregistrarea imobilului Bisericii “Adormirea Maicii Domnului” din or.Căuşeni.

• La 01.01.2008, numărul pieselor muzeale introduse în baza electronică de date a MNA a fost de 4,2 mii unităţi, ceea ce constituie 11,2% din numărul total al acestora.

Muzeul Naţional de Etnografie şi Istorie Naturală (MNEIN):

• Dispune de 4 filiale, cu suprafaţa terenurilor de 177,2 ha (cu excepţia terenurilor Complexului muzeal “Ţîpova-Saharna”), însă acestea nu sînt înregistrate în evidenţa contabilă a muzeului, neavînd o valoare de bilanţ.

• Nu s-au executat prescripţiile Hotărîrii Guvernului nr.303 din 21.03.2005⁴⁸, bunurile Complexului muzeal “Ţîpova-Saharna”, pînă în februarie curent, nefiind înregistrate la balanţa MNEIN şi la organele cadastrale.

________________

⁴⁸ “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni în vederea conservării şi utilizării eficiente a rezervaţiilor peisagistice Saharna şi Ţîpova”.

• Lipseşte titlul de autentificare a dreptului deţinătorului de teren asupra terenurilor aferente Complexului muzeal “Vila cu parc Mîndîc” (17,67 ha) şi Complexului muzeal “Conacul Balioz” (6,96 ha), pe ultimul existînd litigiu de judecată în privinţa recunoaşterii dreptului asupra terenului.

• Terenul filialei “Muzeul Satului” (151,2 ha) nu este înregistrat la organele cadastrale.

• În anii 2002 şi 2007, muzeul a încheiat contracte de arendă neconforme, pe o perioadă îndelungată (de 12 ani), cu unele unităţi economice, ceea ce a contribuit la neobţinerea veniturilor. Astfel, la transmiterea terenurilor (17,0 ha) filialei “Muzeul Satului” în folosinţă unei Asociaţii, n-au fost stabilite exhaustiv hotarele acestora, condiţiile de plată pentru folosirea lor, precum şi condiţiile de pază. Ca rezultat, n-au fost încasate venituri de la utilizarea acestor terenuri, iar începînd cu anul 2006 muzeul a suportat cheltuieli pentru paza lor în sumă de 198,0 mii lei. De asemenea, în condiţiile unui contract încheiat pentru perioada de 8 luni (mai-decembrie) ale anului 2007, n-au fost încasate venituri în sumă de 200,0 mii lei.

Complexul muzeal “Orheiul Vechi”:

• Unele bunuri muzeale sînt amplasate pe terenuri ce aparţin altor autorităţi sau persoanelor fizice (din 6 bunuri culturale atribuite muzeului conform planurilor cadastrale, 4 i-au fost transmise în administrare (Citadela medievală, sfîrşitul secolului XIV-XV; Mănăstirea rupestră, sec.XV; Mănăstirea Bosia, sec.XV; una din fundaţiile băilor orientale, secolul XIV), iar pentru 2 bunuri culturale (clădirea bisericii şi construcţia auxiliară) lipsesc referinţele asupra drepturilor.

• Unele bunuri ale acestui complex sînt amplasate pe terenurile unităţii administraţiei publice locale Trebujeni, raionul Orhei, şi pe terenuri private, ceea ce majorează riscul de nerealizare a scopului de protecţie, conservare şi salvare pentru generaţiile actuală şi viitoare a peisajului cultural “Orheiul Vechi” – ansamblu de monumente istorico-culturale şi natural-peisagistice din defileul rîului Răut, microzonei satelor Trebujeni, Butuceni şi Morovaia din raionul Orhei, cu valoare excepţională pentru civilizaţia naţională şi internaţională, şi din punct de vedere istoric şi ştiinţific, precum şi de neexecutare în termene rezonabile a Legii nr.251-XVI din 04.12.2008⁴⁹. N-a fost prezentată în organele cadastrale documentaţia de înregistrare a dreptului asupra 4 bunuri imobile transmise în administrare, pentru care, în perioada anilor 2006-2008 (6 luni), s-au efectuat cheltuieli de reparaţie capitală în sumă de 1,1 mil.lei.

________________

⁴⁹ “Privind constituirea Rezervaţiei cultural-naturale “Orheiul Vechi”.

• Conform registrelor de evidenţă a pieselor muzeale, muzeul dispune de 3956 de piese muzeale, care nu sînt menţionate în Regulamentul de funcţionare ca bunuri transmise în administrare.

Ministerul, ca fondator al instituţiilor muzeale şi ca promotor al politicii statului în domeniul culturii, nu deţine Registrul de stat al patrimoniului cultural mobil, cu informaţia despre delimitarea muzeelor în: naţionale, departamentale, raionale, municipale, orăşeneşti, comunale, săteşti, obşteşti, private, ale întreprinderilor, asociaţiilor, confesiunilor religioase etc., n-a monitorizat, în calitate de fondator, modul de evidenţă a patrimoniului public cultural, ceea ce a determinat:

- neînregistrarea în modul corespunzător a bunurilor culturale, care sînt parte din patrimoniul muzeal, într-un sistem unic de evidenţă, lipsa reglementărilor de transmitere a acestora în gestiune, precum şi a informaţiei privind fluxul lor în cazul organizării expoziţiilor, expertizelor, restaurărilor etc.;

- lipsa informaţiei despre bunurile culturale mobile în funcţie de semnificaţie, valoare şi dimensiunile patrimoniului muzeal, de caracteristica ştiinţifică şi tehnică, bunurile ce necesită restaurare şi costul acestor lucrări.

Locaţiunea/arenda la alte instituţii şi întreprinderi din domeniul cultural

Gestionarea patrimoniului public prin locaţiune/arendă de către unele instituţii şi întreprinderi din subordinea MCT în anul 2008 s-a efectuat cu abateri de la prevederile regulamentare, ceea ce a determinat neobţinerea veniturilor posibile în sumă de 2,4 mil.lei.

Î.S. “Agenţia de impresariat” a admis transmiterea bunurilor imobile în sublocaţiune unor societăţi obşteşti, iar în unele cazuri a transmis bunurile cu titlu gratuit, ceea ce a condiţionat neobţinerea veniturilor în sumă de 0,5 mil.lei.

Î.S. “Combinatul Poligrafic din Chişinău” a admis calcularea veniturilor pe perioade diferite faţă de cele indicate în contracte. Astfel, la executarea a 2 contracte de locaţiune, în care se prevedea transmiterea bunurilor în locaţiune în termen de o zi de la data intrării în vigoare a contractului, acestea s-au transmis prin acte de primire-predare cu 2 luni mai tîrziu, neobţinîndu-se venituri posibile în sumă de 165,2 mii lei.

Alte 14 instituţii au admis neobţinerea veniturilor în sumă de 1775,0 mii lei.

Biblioteca Naţională din Moldova a acordat servicii de locaţiune conform contractelor încheiate în anii precedenţi, neajustînd regulamentar cuantumul de chirie pentru anii 2008-2009.

Analize

Monitorizarea neadecvată a modului de gestionare a patrimoniului public, managementul necorespunzător la entităţile verificate, precum şi insuficienţa sistemului de control intern în acest domeniu au determinat multiple nereguli ce pot influenţa negativ asupra asigurării integrităţii patrimoniului public şi a gestionării eficiente a lui, şi anume:

▪ nedeterminarea exhaustivă în statutele unor entităţi a formei organizatorico-juridice;

▪ neîntocmirea Registrelor de stat ale instituţiilor de cultură şi artă; neînregistrarea integrală a drepturilor asupra bunurilor imobile şi terenurilor aferente lor, precum şi lipsa descifrării componenţei bunurilor din gestiunea entităţilor;

▪ administrarea neconformă a spaţiilor şi a terenurilor aferente, la darea acestora în arendă, cu neaplicarea normelor legale la calcularea plăţilor pentru arenda spaţiilor şi în lipsa studiului cererii şi ofertei pe piaţa imobiliară care a determinat neobţinerea veniturilor posibile;

▪ ţinerea evidenţei contabile cu abateri de la cerinţele stabilite care a determinat, în unele cazuri, înregistrarea neveridică a datelor în rapoartele financiare;

▪ lipsa metodologiei privind evidenţa valorică şi cantitativă a bunurilor muzeale care a determinat lipsa evidenţei integrale a patrimoniului muzeal, majorîndu-se riscul neasigurării integrităţii conforme a pieselor muzeale şi păstrării acestora.

Concluzii

Gestionarea patrimoniului public a fost determinată de nivelul scăzut managerial atît la nivel central, cît şi la nivel de entitate, precum şi de neconlucrarea între minister, organele administraţiei publice locale şi organele cadastrale, factori care majorează riscul de neasigurare a integrităţii patrimoniului public şi a eficienţei gestionării lui şi, respectiv, de înregistrare dublă sau de neînregistrare în evidenţă, de înstrăinare a acestuia. Pentru îmbunătăţirea situaţiei patrimoniale în acest domeniu este necesară elaborarea unor reglementări scrise ce ar stabili exhaustiv responsabilităţile managerilor de diferite nivele.

Recomandări Parlamentului:

- Să examineze în cadrul şedinţei comisiei de profil modul de gestionare a patrimoniului public din domeniul cultural, prin prisma obiectivelor stabilite acestui domeniu conform normelor legale, precum şi a celor realizate.

- Să solicite Guvernului identificarea unor măsuri de redresare a situaţiei la acest capitol, cu stabilirea termenelor concrete de realizare.

III.3. Rezultatele misiunilor de audit al performanţei

realizate în unele domenii de interes public

Instituţionalizarea auditului performanţei este condiţionată de mai mulţi factori, şi anume: (i) creşterea rolului finanţelor publice în dezvoltarea economică a ţărilor şi la nivel global, (ii) dezvoltarea sistemelor de control financiar public, iar odată cu aceasta conştientizarea faptului că controlul numai asupra repartizării şi evidenţei utilizării mijloacelor financiare publice nu mai corespunde cerinţelor de eficientizare a guvernării publice, (iii) necesitatea eficientizării sistemelor de control intern.

Curtea de Conturi, ca auditor extern al finanţelor publice, conştientizînd rolul său în procesul de eficientizare a managementului financiar public, în vederea asigurării unui impact mai mare al activităţii sale, a iniţiat 2 audite-pilot ale performanţei în două domenii de interes public: combaterea cancerului; şi achiziţiile publice.

Prin identificarea şi analiza unor probleme ce ţin de eficienţa utilizării mijloacelor financiare în domeniile vizate şi prin formularea unor recomandări pentru entităţile auditate, considerăm că vom acorda un suport real în remedierea situaţiei şi în adoptarea unor decizii manageriale corecte. Astfel, vom adăuga valoare şi credibilitate opiniei exprimate în Rapoartele de audit.

III.3.1. Auditul performanţei achiziţiilor publice

în contextul noii Legi privind achiziţiile publice

Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri

Context

Tot ce se cumpără din bani publici înseamnă achiziţie publică. În termeni economici, achiziţiile publice reprezintă o parte substanţială a PIB în toate ţările cu economie de piaţă. În cadrul Uniunii Europene, achiziţiile publice deţin, în medie, peste 16% din PIB, iar în Republica Moldova – circa 10% din PIB, ceea ce este un motiv serios de abordare a achiziţiilor publice prin aspectul cost/eficienţă. Programele reformelor economice ţin de optimizarea şi reducerea cheltuielilor publice, prin utilizarea mai multor mecanisme, o componentă importantă a cărora poate fi creşterea eficienţei şi eficacităţii achiziţiilor publice. Reducerea costului cheltuielilor publice reprezintă un aspect-cheie al achiziţiilor publice. Este foarte important ca responsabilii implicaţi în achiziţiile publice să acţioneze într-un mod ce formează şi menţine încrederea în abilitatea şi dorinţa lor de a cheltui corect banii publici.

Motivaţia acţiunilor de audit a fost implementarea unui nou cadru legal într-un domeniu de importanţă majoră, nivelul sporit de risc aferent volumului semnificativ de mijloace publice utilizate anual prin procedurile de achiziţii de către autorităţile publice centrale şi locale, precum şi interesul donatorilor străini faţă de progresele înregistrate de Republica Moldova în domeniul achiziţiilor publice. În acest sens, potrivit condiţiilor stabilite în matricele de politici ale Guvernului pentru obţinerea mijloacelor la contul unic al bugetului de stat din partea Comisiei Uniunii Europene, Curtea de Conturi este responsabilă de prezentarea obiectivă a rezultatelor auditului performanţei în domeniul achiziţiilor publice efectuate de către autorităţile publice.

În prezent, în Republica Moldova există peste 12000 de autorităţi contractante, care anual generează peste 30000 de contracte.

Evoluţia volumului de achiziţii publice şi a acţiunilor

de contractare în anii 2006-2008

Sursa: Date statistice ale ARMAPAU privind atribuirea contractelor în perioada anilor 2006-2008

Volumul de date primit de ARMAPAU este prea mare pentru a fi gestionat în detaliu de numărul limitat de personal al acesteia.

Constatări

Misiunile de audit au constatat că, în anul 2008, cele 5 autorităţi publice de rang republican cu instituţiile din subordine, în rezultatul a 488 de proceduri de achiziţii desfăşurate, au încheiat 983 de contracte în sumă totală de 422,4 mil.lei, din care s-a testat un eşantion de 662 de contracte, ceea ce constituie 67,3% din totalul lor. În cadrul a 73 de autorităţi contractante de nivel local supuse auditului, în rezultatul a 1138 de proceduri de achiziţii desfăşurate, au fost încheiate 1144 de contracte în sumă totală de 150,2 mil.lei, fiind supuse testării 912 contracte, sau 79,7% din numărul total de contracte încheiate.

S-a constatat că autorităţile contractante, operatorii economici, ARMAPAU s-au confruntat cu probleme la executarea legii, care au limitat eficacitatea achiziţiilor, şi anume:

• Autorităţile contractante n-au elaborat planuri anuale şi trimestriale de achiziţii şi n-au publicat anunţuri de intenţie, astfel fiind redusă participarea potenţialilor operatori economici la competiţie şi nefiind asigurate principiile transparenţei şi eficienţei cît mai înalte a achiziţiei realizate.

• Majoritatea Grupurilor de lucru pentru achiziţii din cadrul autorităţilor contractante au activat insuficient, din motivele pregătirii profesionale slabe a personalului implicat în activitatea de achiziţii publice, lipsei regulamentelor interne cu privire la procedurile specifice prevăzute de lege, precum şi lipsei prevederilor clare ce ţin de divizarea sarcinilor, atribuţiilor şi responsabilităţilor între membrii grupului de lucru.

• La desfăşurarea licitaţiilor deschise n-au fost stabilite cerinţe minime obligatorii de calificare a operatorilor economici, nu s-au respectat exigenţele prevăzute de lege referitor la dosarul achiziţiilor publice, invitaţia de participare la licitaţie, garanţia pentru ofertă şi executarea contractului, dările de seamă şi altele, astfel nefiind asigurate transparenţa maximă şi combaterea concurenţei neloiale, tratamentul egal al potenţialilor ofertanţi, evitarea riscurilor de neexecutare a contractelor, de utilizare neeficientă şi neeficace a mijloacelor bugetare, de creştere a soldurilor de bunuri neutilizate şi, respectiv, a datoriilor faţă de beneficiari.

• Unele autorităţi contractante au solicitat de la operatorii economici prezentarea unui număr exagerat de documente obligatorii, care la momentul depunerii ofertei au o importanţă neînsemnată, astfel respingînd ofertele cu cel mai mic preţ.

• S-au constatat întîrzieri ale plăţilor din partea instituţiilor publice, cauzate de insuficienţa resurselor financiare şi/sau nefinanţarea în termen a instituţiilor bugetare. Aceste situaţii creează un cerc interdependent de probleme, cînd operatorii economici nu-şi pot stinge obligaţiile fiscale faţă de buget din cauza neobţinerii în termen a plăţilor pentru bunurile livrate instituţiilor bugetare, iar acestea nu sînt finanţate de la bugetele respective din lipsa mijloacelor, condiţionată şi de restanţele operatorilor economici respectivi.

• Pregătirea insuficientă a membrilor Grupului de lucru pentru achiziţii şi lipsa unor acte normative care urmau a fi elaborate după intrarea în vigoare a noii legi au determinat respingerea neîntemeiată a ofertelor valabile; anularea neîntemeiată a licitaţiilor; modificarea nejustificată a ofertelor; iniţierea licitaţiilor fără acoperire financiară.

• Deşi, conform legii, achiziţiile efectuate prin procedura cererii ofertei de preţuri pot fi folosite în condiţii expres, anume astfel de achiziţii deţin întîietatea în totalul tuturor procedurilor. Totodată, procesele de iniţiere şi de desfăşurare a acestor achiziţii nu sînt documentate în modul corespunzător, fapt ce oferă posibilitatea de ocolire a unei proceduri mai transparente (licitaţia deschisă), prin divizarea achiziţiilor publice. Unele autorităţi contractante nu acordă atenţia cuvenită acestei proceduri, folosind-o în calitate de instrument formal la efectuarea achiziţiei. Ca urmare, achiziţiile n-au putut asigura performanţă, dată fiind netransparenţa lor, fapt ce a condiţionat implicarea unui număr mai mic de participanţi cu oferte de mică valoare, astfel reducîndu-se posibilităţile obţinerii unui preţ mai bun.

• Există probleme privind modul de aplicare a procedurii de achiziţii dintr-o singură sursă. Nu sînt stabilite toate criteriile de practicare a acesteia, fiind invocate motive necorespunzătoare pentru argumentarea utilizării procedurii. Acestea sînt cauzate de faptul că nu au fost elaborate la timp actele normative guvernamentale, autorităţile contractante nu respectă condiţiile legale de aplicare a procedurii respective, iar responsabilii nu sînt familiarizaţi cu prevederile legale. Ca rezultat, pot fi utilizate neeficient mijloacele publice şi favorizaţi unii operatori economici.

• Unele entităţi auditate n-au monitorizat în mod adecvat realizarea contractelor. Ca rezultat, n-au fost respectate termenele de încheiere a contractelor, nu s-au executat clauzele contractelor încheiate, nu s-au aplicat sancţiunile prevăzute în contracte, nu s-au întreprins măsuri faţă de antreprenorii neconştiincioşi care au executat lucrări necalitative. Modalitatea existentă de monitorizare a executării contractelor privind achiziţiile de bunuri şi servicii procurate centralizat necesită îmbunătăţiri.

• Termenele restrînse prevăzute pentru elaborarea şi/sau modificarea actelor normative privind implementarea noii legi, personalul insuficient şi fluctuaţia acestuia în cadrul ARMAPAU au influenţat asupra îndeplinirii cu certitudine a tuturor sarcinilor şi atribuţiilor prevăzute de noua lege, precum şi a planurilor de acţiuni ale Guvernului.

Concluzii

Curtea de Conturi constată că implementarea Legii nr.96-XVI este un pas eficient spre bunele practici aplicate în ţările dezvoltate, care a dus la reînnoirea procesului de achiziţii în Republica Moldova şi la creşterea numărului de contracte încheiate, precum şi a volumului de achiziţii efectuate prin proceduri competitive. Autorităţile contractante au format noi grupuri de lucru, au desfăşurat mai multe proceduri, respectînd principiul transparenţei; în documentaţia de licitaţie au stabilit noi cerinţe de calificare a operatorilor economici; personalul acestora a fost antrenat în mai multe programe de instruire în domeniul achiziţiilor publice; s-au format structuri de monitorizare mai eficientă a contractelor. ARMAPAU a elaborat noi regulamente privind aplicarea legii şi a modificat o parte din cele existente, a întreprins măsuri de implementare a unor noi proceduri, cum ar fi licitaţiile prin BUM, precum şi a achiziţiilor electronice. În perioada auditată s-a semnalat un proces de disciplinare şi responsabilizare a operatorilor economici, aceştia devenind mai conştiincioşi în practica activităţii de achiziţii. Numărul participanţilor la licitaţiile publice şi la alte proceduri desfăşurate în acest domeniu a crescut esenţial, fiind antrenaţi noi operatori economici.

În acelaşi timp, constatările din Raportul auditului performanţei evidenţiază prezenţa unor nereguli şi disfuncţionalităţi la organizarea şi desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice, ale căror cauze şi efecte au fost menţionate distinct. În această ordine de idei, (1) relevăm impactul negativ al perioadei scurte de timp, destinată pregătirii pentru trecerea la implementarea noii legi, datorită cărui fapt nu s-a putut asigura o adaptare dinamică a utilizatorilor la noile prevederi legale. Pînă a trece la implementarea noii legi, (2) trebuiau depuse eforturi maxime la perfecţionarea integrală a cadrului legislativ şi normativ, precum şi (3) la instruirea mai largă şi mai profundă a personalului implicat în desfăşurarea achiziţiilor publice. Rezultatele auditului denotă că perioada de timp de la adoptare pînă la intrarea în vigoare a legii a fost prea scurtă (6 luni de la data adoptării legii şi 3 luni de la data publicării acesteia). Nu s-a reuşit elaborarea şi perfecţionarea integrală a cadrului normativ, care se realizează paralel cu implementarea legii.

Analize

Cele menţionate denotă existenţa problemelor cu care se confruntă toate părţile participante la procesul de achiziţii publice şi care împiedică îmbunătăţirea procesului de implementare a legii în ansamblu, după cum urmează:

• Problemele autorităţilor contractante: conducătorii autorităţilor contractante tratează superficial domeniul achiziţiilor publice, neasigurînd controlul managerial adecvat al proceselor aferente achiziţiilor publice; cunoştinţele insuficiente ale unor membri ai grupurilor de lucru şi lipsa procedurilor scrise privind atribuţiile şi responsabilităţile acestora, care determină abaterile permanente de la prevederile legislaţiei privind achiziţiile publice la etapa iniţierii şi desfăşurării procedurilor de achiziţie publică, precum şi la etapele de atribuire şi de monitorizare a executării contractelor; nefinanţarea în termen a cheltuielilor prevăzute în planurile de finanţare ale autorităţilor contractante, care duce la situaţii de conflict cu operatorii economici; alocarea mijloacelor pentru procurarea de bunuri, servicii şi/sau executarea de lucrări la finele anului bugetar devine un impediment la utilizarea eficientă a mijloacelor prin proceduri corecte de achiziţii; neclarităţi la aplicarea unor proceduri, care apar în legătură cu lipsa actelor normative de domeniu şi/sau cu prevederile ambigue în lege şi regulamente etc.

• Problemele operatorilor economici: documentele-standard întocmite de operatorii economici deseori sînt necalitative; termenele-limită pentru prezentarea ofertelor la procedurile efectuate prin COP sînt mici şi determină limitarea numărului de participanţi; solicitarea de către autoritatea contractantă de a prezenta, la depunerea cererii pentru ofertă, certificatele de conformitate eliberate de Sistemul Naţional de Standardizare este o condiţie dură la această etapă şi permite favorizarea unor operatori economici; termenul de examinare a ofertelor de participare la licitaţii este prea mare; neachitarea în termen de către autorităţile contractante a facturilor aferente bunurilor şi serviciilor livrate, precum şi lucrărilor executate afectează activitatea economico-financiară a operatorilor economici, din care motiv nu-şi pot onora în termen obligaţiile fiscale şi datoriile faţă de personal etc.

• Problemele ARMAPAU: personal insuficient la nivelul Direcţiei achiziţii publice a ARMAPAU, cu rol de reglementare, evidenţă, control şi monitorizare, precum şi fluctuaţia sporită a acestuia; numărul mare al autorităţilor contractante; lipsa sistemului automatizat de evidenţă şi monitorizare a realizării achiziţiilor publice; sistem neperformant de soluţionare a contestaţiilor etc.

Este evident faptul că neexaminarea minuţioasă a acestor probleme de către ARMAPAU, Ministerul Finanţelor, Guvernul Republicii Moldova, în vederea găsirii soluţiilor optime de îmbinare, pe de o parte, a principiilor economicităţii şi eficacităţii la alocarea şi utilizarea mijloacelor bugetare de către instituţiile publice prin achiziţii publice cu cele ale protejării şi susţinerii activităţii economice a operatorilor economici participanţi la procesele de achiziţii publice, pe de altă parte, va menţine riscul utilizării neeficiente a banilor publici şi fraudării achiziţiilor publice. Bunele practici denotă că, în condiţii de piaţă, combinaţia dintre concurenţa sporită, profesionalism şi procedurile de achiziţii eficace poate oferi preţuri mult mai joase, calitate mai înaltă şi, prin urmare, o îmbunătăţire a eficienţei costurilor în sectorul public, prin prestarea la timp publicului larg a unui număr sporit de servicii calitative.

Dacă toţi actorii-cheie participanţi la procesele de estimare a necesităţilor, de alocare a surselor bugetare, de finanţare a cheltuielilor în vederea achitării plăţilor pentru bunurile, serviciile şi lucrările procurate prin procedurile de achiziţii publice vor admite nereguli la prezentarea calculelor aferente necesităţilor solicitate de la buget, vor aloca mijloace bugetare pentru investiţiile şi reparaţiile capitale ale obiectivelor care nu dispun de proiecte elaborate şi expertizate regulamentar, vor opera multiple rectificări de buget pe parcursul anului, cu alocarea de mijloace la finele anului bugetar, va fi greu de întreprins măsuri de redresare a sistemului în întregime.

Recomandări generale

În acest context, menţionăm că auditul a urmărit scopul de a localiza zonele în care rezultatele activităţii de achiziţii publice au înregistrat performanţe reduse şi de a identifica cauzele acestora, formulînd recomandări menite să îmbunătăţească managementul în domeniul achiziţiilor publice.

Pentru îmbunătăţirea situaţiei în domeniul achiziţiilor publice sînt necesare: (1) responsabilizarea entităţilor în vederea corectitudinii calculării necesarului de bunuri, lucrări şi servicii la etapa de elaborare a proiectului de buget; (2) alocarea adecvată a resurselor umane şi materiale pentru efectuarea achiziţiilor în cadrul fiecărei autorităţi contractante; (3) instruirea continuă a personalului implicat în achiziţiile publice; (4) elaborarea tuturor actelor normative aferente Legii nr.96-XVI; (5) monitorizarea permanentă, analiza şi evaluarea modului de desfăşurare a activităţii de achiziţii publice; (6) preocuparea insistentă de elaborarea sistemului automatizat de evidenţă şi monitorizare a realizării achiziţiilor publice; (7) depunerea unor eforturi mai mari la consultanţa metodologică a participanţilor la achiziţiile publice, precum şi asigurarea acestora cu materiale necesare pentru instruire şi materiale de referinţă (buletine informative, ghiduri, comentarii, manuale etc.).

Recomandări Parlamentului:

- Să examineze în şedinţa Comisiei parlamentare de profil activitatea Guvernului şi a Agenţiei Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare privind nivelul de implementare a Legii nr.96-XVI, precum şi mersul executării recomandărilor Curţii de Conturi din Raportul auditului performanţei “Unele obiective ale Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 s-au realizat, dar sînt necesare îmbunătăţiri”.

III.3.2. Auditul performanţei utilizării mijloacelor financiare

publice destinate combaterii cancerului

Sînt necesare schimbări majore pentru a îmbunătăţi semnificativ eficacitatea instituţiei medico-sanitare publice Institutul Oncologic în lupta împotriva cancerului

Context

Combaterea cancerului pentru Republica Moldova este o problemă stringentă atît medicală, cît şi socială, care se manifestă prin sporirea numărului de bolnavi cu patologii oncologice, tendinţa de afectare a persoanelor de vîrstă tînără. Potrivit datelor Ministerului Sănătăţii şi ale specialiştilor IO, în structura generală a maladiilor înregistrate în republică cancerul se plasează pe locul 12. În acelaşi timp, în structura generală a mortalităţii decesele provocate de tumorile maligne ocupă locul II, după afecţiunile cardiovasculare. În structura invalidităţii primare acestea ocupă locul II, iar în unele unităţi teritoriale ale republicii – locul I (mun.Chişinău – sectoarele Ciocana, Rîşcani, Botanica; raioanele: Cimişlia, Orhei, Ştefan Vodă, Comrat).

Mortalitatea prin cancer în Republica Moldova este marcată printr-o sporire consecutivă: de la 139,8 la 100.000 de locuitori în anul 2004 pînă la 151,7 – în anul 2006 şi la 154,9 la 100.000 de locuitori – în anul 2008. Ritmul înalt de creştere a mortalităţii prin cancer, remarcat în Republica Moldova, este cauzat şi de diagnosticul tardiv al tumorilor. Astfel, la finele anului 2008, în stadiul IV au fost depistaţi şi luaţi la evidenţă 28% de bolnavi din numărul total al bolnavilor depistaţi primar. La sfîrşitul anului 2008, potrivit statisticii, la IO erau înregistrate 41943 de persoane cu diferite patologii oncologice, ceea ce este cu 1902 persoane mai mult decît la finele anului 2007 (40041 de persoane bolnave).

IO este o unitate medicală independentă, deţine statut de persoană juridică subordonată Ministerului Sănătăţii, dispune de fonduri, de mijloace financiare şi materiale, activează pe principiul autofinanţării, nonprofit, fiind încadrată în sistemul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

În anii 2006-2008, resursele financiare obţinute de IO au evoluat într-o creştere permanentă, de la 85,1 mil.lei în anul 2006 şi 106,3 mil.lei în anul 2007 pînă la 154,2 mil.lei – în anul 2008. Ponderea majoră în totalul veniturilor obţinute revine mijloacelor FAOAM, obţinute de la prestarea serviciilor medicale persoanelor asigurate, care sînt în creştere de la 77,1% (51,3 mil.lei) în anul 2006 pînă la 93,3% (88,8 mil.lei) – în anul 2008. Acestea sînt urmate de veniturile obţinute de la fondator – Ministerul Sănătăţii, care, respectiv, sînt finanţate de la bugetul de stat.

Constatări şi analize

• IO activează în baza unui statut şi a unei structuri învechite (de peste 10 ani). Organigrama nu este reglementată de nici un act normativ, nu conţine informaţie despre numărul şi nivelul de dotare cu secţii, laboratoare şi personal. Lipsa unei structuri organizatorico-funcţionale aprobate şi a setului corespunzător de acte normative a dus la ineficienţe în activitatea instituţiei. Astfel, utilizînd normativele aprobate de Ministerul Sănătăţii şi statele de personal aprobate de Consiliul administrativ al IO, instituţia nu dispune de suficient personal medical, ducînd lipsă de circa 284 de unităţi de personal medical, din care 97 – medici. În acelaşi timp, optimizarea structurii poate micşora aceste cifre.

• IO nu dispune de acreditarea necesară, o procedură prin care Consiliul Naţional de Evaluare şi Acreditare în Sănătate recunoaşte oficial că o instituţie medicală şi personalul acesteia întrunesc standardele profesionale medicale şi este competentă de a acorda servicii medicale. În cadrul evaluării pentru acreditare din anul 2005 au fost identificate probleme serioase şi acestea încă trebuie corectate.

• Cele mai mari cheltuieli ale IO le constituie cheltuielile pentru medicamente. Controlul asupra tuturor aspectelor, de la determinarea necesităţilor pînă la distribuirea şi utilizarea medicamentelor, trebuie îmbunătăţit semnificativ. În particular, s-a identificat un control neadecvat asupra distribuirii şi utilizării acestora. În urma solicitării Curţii de Conturi, Ministerul Sănătăţii a creat o comisie pentru evaluarea corectitudinii administrării a 3 preparate chimioterapeutice costisitoare, care a constatat probleme grave la administrarea acestora. Trecerea nejustificată la cheltuieli, în perioada anilor 2008-ianuarie 2009, a fost estimată la circa 2,3 mil.lei. Unele secţii ale IO folosesc metode proprii, iar altele nu au făcut nici un efort pentru a ţine evidenţa medicamentelor recepţionate de la farmacia instituţiei şi distribuite pacienţilor.

• IO nu dispune de o evaluare a stării tehnice a echipamentului inventariat, care ar trebui să indice dacă echipamentul este complet funcţional, necesită reparaţie sau nu este funcţional, precum şi să includă perioada de exploatare a acestuia. Fără informaţia respectivă, IO nu poate planifica adecvat înlocuirea echipamentului vital pentru diagnosticarea şi tratamentul cancerului. Circa 70% din aparatajul blocului operator au fost utilizate de 1,5-2,5 ori mai mult decît prevede perioada de exploatare. Suplimentar la aceasta, IO a pus în funcţiune cu întîrziere echipament medical performant, din motiv că încăperile şi reţelele inginereşti nu au fost pregătite la timp pentru a face posibilă utilizarea lui.

• Staţionarul IO are o capacitate de 1005 paturi în care anual se tratează peste 22500 de pacienţi (cazuri). Cu un număr de pacienţi în continuă creştere, este important ca IO să utilizeze în cel mai eficace mod posibil capacitatea de paturi şi personalul Staţionarului. S-a constatat, însă, că în unele secţii cu profil terapeutic, în anul 2008, media a constituit 1,2 pacienţi per pat, datorită utilizării aceloraşi paturi pentru staţionarul de zi. Ca urmare, în secţiile cu profil terapeutic numărul de pacienţi per medic a fost de două ori mai mare decît normativul aprobat de Ministerul Sănătăţii. În acelaşi timp, în alte secţii numărul de paturi nu este folosit pe deplin. Depăşirea intensităţii utilizării patului spitalicesc, precum şi a numărului de pacienţi care revin unui medic, faţă de normativele stabilite, ar putea afecta calitatea asistenţei medicale acordate.

• IO n-a respectat întocmai prevederile legale din domeniul achiziţiilor publice. Astfel, IO nu ţine o evidenţă a achiziţiilor publice; nu are întocmite dosarele achiziţiilor publice; deseori a contractat bunuri şi mărfuri în lipsa unei concurenţe; nu a monitorizat adecvat executarea contractelor etc. Urmare acestor deficienţe, procesul de achiziţii nu este transparent, este mai vulnerabil la fraudă, risipă şi abuz şi a rezultat în costuri adiţionale prin competiţie limitată, eliminînd neîntemeiat ofertele cu preţuri mai mici. Monitorizarea inadecvată a contractelor a cauzat întîrzieri în recepţionarea bunurilor şi serviciilor necesare şi a dus la ratarea veniturilor, din motiv că nu au fost aplicate penalităţi faţă de operatorii economici care n-au respectat clauzele contractului.

• IO nu dispune de norme metodologice aprobate pentru elaborarea business-planului, iar politica de contabilitate nu este conformată la Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007. IO foloseşte o politică de contabilitate incompletă, care nu asigură o raportare corectă a veniturilor şi cheltuielilor anuale. IO n-a format rezerve în mărime de 5% din volumul total al veniturilor, care puteau constitui circa 12447,0 mii lei, în perioada anilor 2006-2008, cu direcţionarea lor pentru soluţionarea unor probleme prioritare. IO n-a îndeplinit indicii planificaţi la partea de venituri în sumă de circa 26,0 mii lei în anul 2006, de circa 871,3 mii lei – în anul 2007 şi de 1064,6 mii lei – în anul 2008.

• Activitatea Policlinicii IO a înregistrat tendinţe pozitive în depistarea precoce a cancerului. Cu toate acestea, există oportunităţi de îmbunătăţire semnificativă a activităţii ei. S-a constatat, de exemplu, că programul Policlinicii de depistare precoce a cancerului sau screening-ul este limitat din cauza insuficienţei echipamentului. Totodată, trecerea Policlinicii la alocarea unui buget per serviciu va crea condiţii pentru monitorizarea activităţilor, în scopul asigurării că serviciile sînt acordate în volumul contractat, precum şi aprecierii costeficacităţii şi eficienţei. Staţionarul de zi al Policlinicii nu este utilizat la întreaga capacitate, însă acest lucru se poate îmbunătăţi dacă se vor transfera serviciile acordate de staţionarul de zi din cadrul sectorului spitalicesc al IO. Policlinica activează în baza unei structuri a statelor de personal şi a unui cadru organizaţional învechite. Această structură a statelor de personal trebuie să fie actualizată, pentru a asigura mai bine utilizarea de către Policlinică în cel mai eficient mod posibil a resurselor limitate.

• În cadrul programelor de stat în sfera ştiinţei şi inovării, IO, la compartimentul ştiinţă, beneficiază de finanţare din partea Guvernului, pentru ca cercetătorii ştiinţifici de la IO să efectueze cercetări ştiinţifice în domeniul cancerului, dacă proiectele propuse de aceştia sînt aprobate de Academia de Ştiinţe a Moldovei. S-a constatat, însă, că programul pentru aranjamentele de finanţare este ineficient. Deşi legea prevede cofinanţarea proiectelor aprobate, IO nu a oferit cofinanţare. În perioada anilor 2006-2008, în contul pentru compartimentul ştiinţă s-au acumulat fonduri excesive, din care IO a procurat echipament la finele anilor. Cu toate că Guvernul a autorizat majorarea salariilor pentru angajaţii din sfera ştiinţei şi inovării, IO, cu acceptul Academiei de Ştiinţe a Moldovei, a utilizat mijloace din aceste fonduri pentru procurarea echipamentului. De asemenea, deşi legislaţia prevede evaluarea rezultatelor proiectelor finalizate de cercetări ştiinţifice, pentru a determina modul de utilizare a rezultatelor cercetărilor, IO nu a făcut acest lucru. Urmare acestor părţi slabe, nu există nici o asigurare că fondurile alocate pentru realizarea proiectelor de cercetări ştiinţifice sînt folosite în scopurile prevăzute şi că rezultatele lor vor fi utilizate şi vor aduce beneficii în combaterea cancerului.

• IO nu dispune de norme naturale actualizate de asigurare cu produse alimentare a pacienţilor, dată fiind lipsa acestora şi a unei modalităţi unice de înlocuire a produselor, precum şi a unei modalităţi de documentare a procesului de alimentaţie a pacienţilor, neexistînd siguranţa unui proces eficient şi transparent de alimentaţie a bolnavilor.

• Evaluarea sistemului de control intern la IO atestă un nivel scăzut de organizare a acestuia, fiind necesară o îmbunătăţire considerabilă. Lipsa unui sistem eficient de control intern a dus la apariţia multiplelor probleme.

Concluzii

Institutul Oncologic nu gestionează în mod eficace resursele de care dispune. Auditul performanţei a identificat probleme în toate aspectele ce ţin de sistemele de gestionare a personalului, materialelor, echipamentului şi a resurselor financiare, probleme care dacă nu vor fi corectate vor limita grav eficacitatea activităţii instituţiei în lupta împotriva cancerului. Problemele sus-menţionate, identificate pe parcursul auditului, sînt extrem de serioase şi multe din ele persistă ani de zile. Deoarece IO raportează şi se subordonează Ministerului Sănătăţii, acesta, în calitatea sa de fondator al IO, ar trebui să poarte o anumită responsabilitate pentru problemele respective. Ministerul Sănătăţii trebuie să îmbunătăţească supravegherea IO, pentru a asigura corectarea problemelor identificate.

Recomandări Parlamentului:

- Să examineze în şedinţa Comisiei de profil rapoartele conducerii Ministerului Sănătăţii şi a Institutului Oncologic privind implementarea recomandărilor Curţii de Conturi, expuse în Hotărîrea nr.13 din 16 aprilie 2009 “Privind Raportul auditului performanţei “Sînt necesare schimbări majore pentru a îmbunătăţi semnificativ eficacitatea Instituţiei Medico-Sanitare Publice Institutul Oncologic în lupta împotriva cancerului”.

Capitolul IV

REZULTATELE ACTIVITĂŢII DE MONITORIZARE A EXECUTĂRII

CERINŢELOR ŞI RECOMANDĂRILOR CURŢII DE CONTURI

IV.1. Sinteza acţiunilor/măsurilor întreprinse în vederea executării

cerinţelor şi recomandărilor Curţii de Conturi

• Ministerul Finanţelor (MF) a procedat la monitorizarea raportării de către executorii primari de buget a valorii investiţiilor pe termen lung în capitalul statutar al agenţilor economici. La primirea rapoartelor trimestriale de la executorii primari de buget în mod permanent se verifică reflectarea concomitentă a cheltuielilor efectuate la articolele respective. Prin Ordinul nr.82 din 22.09.2008, MF a operat modificările corespunzătoare în Instrucţiunea “Cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice”, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.85 din 09.10.1996, la aspectul ce ţine de evidenţa investiţiilor capitale şi a reparaţiilor capitale efectuate de fondator, cu reflectarea acestora la majorarea cotei de participare în capitalul statutar.

De asemenea, MF a operat modificările corespunzătoare în instrucţiunile cu privire la evidenţa contabilă, care vizează modul de evidenţă a creditelor preferenţiale şi garanţiilor, emise de către Consiliile raionale, municipale şi Comitetul Executiv al UTA Găgăuzia.

• Întru asigurarea monitorizării stricte şi controlului la beneficiarii de mijloace din împrumuturile de stat şi/sau de garanţii de stat, MF prezintă trimestrial informaţia corespunzătoare IFPS, care este abilitat să întreprindă măsuri în vederea rambursării datoriilor pe împrumuturile recreditate din surse interne şi externe, precum şi pe împrumuturile interne şi externe acordate sub garanţia statului. Astfel, IFPS, aplicînd modalităţi şi măsuri de executare silită faţă de agenţii economici beneficiari de împrumuturi interne şi externe, a încasat 8,7 mil.lei. Totodată, trimestrial, conform graficului de scadenţă, MF remite în adresa agenţilor economici, beneficiari ai creditelor menţionate, cereri de plată pe datoriile scadente pentru sumele dezafectate din bugetul de stat întru onorarea garanţiilor de stat externe. Ca rezultat, a fost încasată suma de 58,6 mil.lei.

• Casa Naţională de Asigurări Sociale a efectuat inventarierea datoriilor creditoare în valoare de 22,1 mii lei, a întocmit un act de verificare cu Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, în baza căruia s-au făcut corectări în sumă de 12,6 mii lei, iar 9,5 mii lei au fost restituiţi la finele anului 2008 MF ca sumă neutilizată. De asemenea, CNAS a asigurat înregistrarea la OCT a 15 imobile aflate în proprietate în valoare de 40,5 mil.lei.

• Conducerea Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, în scopul diminuării sumei restanţelor faţă de FAOAM, în comun cu organele fiscale de stat, a efectuat controale la contribuabili cu diferite forme organizatorico-juridice de proprietate, în vederea lichidării restanţelor faţă de FAOAM, cu întocmirea actelor de control şi înaintarea, după caz, a cererilor de chemare în judecată.

A fost aprobată modalitatea de plată şi criteriile privind contractarea prestatorilor de îngrijiri medicale la domiciliu în cadrul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, a fost întocmit registrul persoanelor asigurate, care au beneficiat de îngrijiri medicale la domiciliu, precum şi raportul de îndeplinire a cazurilor asistate de îngrijiri medicale la domiciliu. De către CNAM au fost contractate instituţii medico-sanitare, prestatoare de asistenţă medicală primară, pentru prestarea serviciilor de îngrijiri medicale la domiciliu.

Monitorizarea FAOAM se realizează prin intermediul analizei adresărilor parvenite de la persoanele asigurate, indicatorilor de sănătate, controalelor tematice efectuate în IMSP încadrate în sistemul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală etc.

• Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare a asigurat rambursarea subvenţiilor în sumă de 1,9 mil.lei, obţinute neîntemeiat de către unii agenţi economici sub formă de subvenţii destinate lucrărilor agricole, prin nedistribuirea motorinei destinate subvenţionării cheltuielilor producătorilor agricoli legate de prelucrarea terenurilor agricole.

• Fondul de investiţii sociale din Moldova a înregistrat în evidenţa contabilă şi, respectiv, în rapoartele financiare transmiterea către beneficiarii de mijloace ale FISM a obiectelor finalizate în valoare de 162,2 mil.lei. Ministerul Afacerilor Interne, în calitate de beneficiar de mijloace ale FISM, a evaluat şi a înregistrat în evidenţa contabilă imobilul Centrului de Plasament din str.L.Tolstoi 39, cu valoarea de 2,5 mil.lei.

• Beneficiarii de investiţii capitale au transferat în fondul special pentru finanţarea lucrărilor de constituire a bazei normative în construcţii mijloace în sumă de 502,6 mii lei. Primăriile s.Carahasani şi s.Cioburciu (r-nul Ştefan Vodă) au înregistrat ca fonduri fixe construcţiile finalizate în valoare de 1,7 mil.lei şi, respectiv, au majorat valoarea fondurilor fixe cu costul cheltuielilor efectuate pentru reparaţii capitale în sumă de 0,9 mil.lei. Serviciul Vamal a atribuit la majorarea costului edificiului Biroului vamal Ungheni cheltuielile pentru reconstrucţie în sumă de 8,6 mil.lei. Ministerul Educaţiei şi Tineretului a asigurat reflectarea în evidenţa contabilă a cheltuielilor la construcţia pe obiecte în sumă de 4,9 mil.lei.

În vederea sporirii responsabilităţii beneficiarilor de investiţii capitale la utilizarea finanţelor publice alocate, precum şi excluderii dezafectării finanţelor publice în valoare considerabilă, la iniţiativa MF au fost operate modificări la Legea bugetului de stat pe anul 2009 (art.12 şi art.15), plăţile în avans fiind reduse de 3 ori faţă de anii precedenţi şi constituind 10 la sută din volumul de investiţii capitale preconizate la un obiect sau altul.

Conform rezultatelor controalelor pentru perioada de gestiune, întru executarea recomandărilor Curţii de Conturi, a fost optimizat cadrul legislativ şi normativ:

- au fost operate modificări în Legea nr.1308-XIII din 25.07.1997 “Privind preţul normativ şi modul de vînzare-cumpărare a pămîntului” şi aprobat noul Regulament “Cu privire la vînzarea-cumpărarea terenurilor aferente”;

- în scopul racordării actelor normative care reglementează activitatea Fondului republican şi fondurilor locale de susţinere socială a populaţiei la cadrul legal în domeniu, Guvernul a aprobat Hotărîrea nr.617 din 19.05.2008;

- au fost aprobate Nomenclatoarele lucrărilor efectuate şi serviciilor prestate contra plată de către Ministerul Finanţelor (H.G. nr.1342 din 01.12.2008) şi de către Serviciul Stare Civilă şi oficiile sale (H.G. nr.738 din 20.06.2008);

- prin H.G. nr.919 din 30.07.2008, a fost aprobat Regulamentul concursurilor comerciale şi investiţionale la privatizarea proprietăţii publice (în redacţie nouă);

- prin H.G. nr.876 din 18.07.2008, au fost operate modificări şi completări la Regulamentul cu privire la aplicarea apostilei, aprobat prin H.G. nr.163 din 15.02.2007, în vederea perfecţionării reglementărilor de aplicare a apostilei pe actele oficiale.

Totodată, într-un şir de cazuri Guvernul nu a întreprins măsuri de aducere a actelor sale normative în concordanţă cu legislaţia în vigoare:

- nu a examinat ambiguităţile existente la salarizarea cadrelor didactice prin aplicabilitatea Legii nr.355-XVI din 23.12.2005 “Cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar” şi Hotărîrii Guvernului nr.302 din 30.03.2000 “Cu privire la majorarea salariilor angajaţilor din ramurile bugetare ale sferei sociale”, conformînd prevederile acestora, fapt ce contribuie la inechitate în salarizarea angajaţilor instituţiilor de învăţămînt;

- nu a urgentat examinarea propunerilor Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare privind aprobarea Nomenclatorului lucrărilor şi serviciilor contra plată efectuate şi prestate de către instituţiile de învăţămînt subordonate Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare şi a Regulamentului cu privire la modul de formare şi direcţiile de utilizare a mijloacelor speciale;

- nu a examinat oportunitatea încasării la partea de venituri a bugetului de stat a mijloacelor obţinute în urma aplicării apostilei pe actele oficiale, cu repartizarea acestora, prin Legea bugetului de stat anuală, conform necesităţilor reale şi argumentate ale executorilor de buget;

- nu a asigurat actualizarea normativelor stabilite în Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.987 din 11.08.2003 “Despre aprobarea Regulamentului privind activitatea administrativ-financiară a instituţiilor serviciului diplomatic al Republicii Moldova peste hotare”, în vederea ajustării periodice a acestora la cerinţele de piaţă şi la nivelul costurilor ţărilor de reşedinţă;

- nu a reexaminat compatibilitatea actelor normative ale Guvernului cu legislaţia în vigoare vizînd administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, în vederea stabilirii obligativităţii asigurării condiţiilor concursului pe toată perioada investiţională;

- nu a aprobat cuantumul taxelor de studii în bază de contract pentru instruirea elevilor în cadrul instituţiilor de învăţămînt mediu de specialitate, subordonate MAIA, ceea ce determină ca acestea să încaseze taxe de studii, alte plăţi fără un temei legal.

Conform situaţiei din 01.05.2009, n-au fost executate 31 de cerinţe şi recomandări, inclusiv de către: Guvernul Republicii Moldova – 7 recomandări; Ministerul Economiei şi Comerţului – 1 recomandare; Ministerul Dezvoltării Informaţionale – 2 cerinţe; autorităţile publice locale – 10 cerinţe; alte autorităţi – 11 cerinţe/recomandări.

Neexecutarea cerinţelor şi recomandărilor formulate de Curtea de Conturi în hotărîrile sale, care sînt oficiale şi executorii pentru subiectele auditate, este o consecinţă nu doar a unui nivel scăzut al responsabilităţii executorilor de buget pentru buna gestionare a banilor publici, dar şi a unei conlucrări şi comunicări insuficiente a acestora cu Curtea de Conturi atît la etapa de desfăşurare a controalelor/auditelor, cît şi la etapa de examinare a materialelor pe marginea acestora şi de adoptare a Hotărîrilor în cadrul şedinţelor plenare ale Curţii de Conturi.

În acest context, menţionăm că nu este binevenită atitudinea necorespunzătoare a unor persoane-cheie, responsabile de executarea mijloacelor financiare publice (miniştri, viceminiştri, conducători ai entităţilor etc.), manifestată prin neprezenţa şi delegarea la şedinţele plenare ale Curţii de Conturi a subalternilor, a şefilor de direcţii, a contabililor-şefi, a persoanelor noi angajate, care în multe cazuri se prezintă nedocumentaţi şi neinformaţi cu privire la subiectele discutate, fapt care limitează dezbaterile în cadrul şedinţelor şi, respectiv, identificarea unor soluţii cît mai eficiente de remediere a deficienţelor şi lacunelor în vederea îmbunătăţirii managementului financiar public.

În cadrul celor 43 de şedinţe ale Curţii de Conturi, convocate în anul 2008, la care s-au examinat rezultatele controalelor/auditelor, fiind invitate primele persoane, acestea s-au prezentat doar în 18 cazuri (42%) din 43. Nu s-au prezentat la şedinţele Curţii de Conturi în total 102 persoane, care au fost regulamentar invitate, din care: miniştri, primari, directori de întreprinderi de stat, preşedinţi de raioane, preşedinţi ai instanţelor de judecată, alţi conducători.

IV.2. Măsurile întreprinse în vederea înlăturării neajunsurilor şi încălcărilor

constatate în Raportul Curţii de Conturi asupra modului de gestionare a

resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar 2007

Urmare audierii Raportului Curţii de Conturi, a fost adoptată Hotărîrea Parlamentului nr.148-XVI din 3 iulie 2008 “Privind Raportul Curţii de Conturi asupra modului de gestionare a resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar 2007”. În art.4 al hotărîrii respective se menţionează că Guvernul, în termen de 6 luni, va informa Parlamentul despre executarea prevederilor art.2.

Întru derularea unor proceduri distincte, la 30 septembrie 2008, prin Dispoziţia Prim-ministrului nr.1210-406, în scopul asigurării utilizării eficiente a mijloacelor financiare publice şi a patrimoniului public, a fost creat un Grup comun de lucru, care include reprezentanţi ai Guvernului şi ai Curţii de Conturi.

Atribuţiile Grupului de lucru sînt următoarele:

- examinarea şi analiza modului de executare de către instituţiile publice a hotărîrilor Curţii de Conturi;

- audierea trimestrială la şedinţele Guvernului a informaţiilor conducătorilor autorităţilor administraţiei publice centrale privind acţiunile întreprinse în vederea înlăturării neajunsurilor sesizate în hotărîrile Curţii de Conturi;

- stabilirea ordinii şi a persoanelor responsabile pentru prezentarea semestrială la şedinţa Guvernului a rapoartelor privind executarea hotărîrilor Curţii de Conturi.

Atît din partea Guvernului, cît şi a Curţii de Conturi au fost numite persoanele responsabile de relaţiile de colaborare în sensul realizării atribuţiilor Grupului de lucru.

În mod oficial nu a avut loc nici o şedinţă a Grupului de lucru nominalizat, de către Curtea de Conturi fiind expediate, pentru examinare, informaţii privind executarea cerinţelor/recomandărilor Curţii de Conturi, precum şi unele hotărîri ale Curţii de Conturi, pentru a fi discutate în cadrul şedinţelor Grupului de lucru.

Pe parcursul anului 2008, în cadrul şedinţei de Guvern a fost audiată o singură informaţie despre executarea Hotărîrii Curţii de Conturi nr.27 din 23.05.2008 “Privind raportul asupra rezultatelor auditului efectuat la Ministerul Protecţiei Sociale, Familiei şi Copilului şi unele instituţii din subordine pe perioada anilor 2006-2007”.

Analizînd cerinţele şi recomandările adresate Guvernului în Raportul Curţii de Conturi asupra modului de gestionare a resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar 2007 şi măsurile comunicate Curţii de Conturi precum că au fost întreprinse întru executarea acestora, putem menţiona faptul că marea majoritate a recomandărilor nu au fost executate, iar o parte au fost readresate ministerelor spre executare.

Întru executarea art.4 din Hotărîrea Parlamentului nr.148-XVI din 3 iulie 2008, Guvernul, la 17.03.2009 (peste 3 luni de la expirarea termenului de informare), a comunicat Curţii de Conturi despre măsurile întreprinse de către ministere şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale întru executarea cerinţelor şi recomandărilor expuse în Raportul Curţii de Conturi, neindicînd informaţia relevantă referitor la executarea recomandărilor adresate nemijlocit Guvernului:

- Iniţierea unui dialog în vederea optimizării şi raţionalizării reţelei sistemului de învăţămînt mediu de specialitate şi de învăţămînt secundar profesional, îmbunătăţirii calităţii instruirii, reformării şi eficientizării procesului de pregătire a cadrelor pentru economia naţională, cu extinderea conexiunilor sistemului educaţional cu piaţa muncii.

- Problema dublei finanţări a serviciilor medicale prestate unor categorii de beneficiari.

- Colaborarea activă şi permanentă cu instituţiile financiare internaţionale şi donatorii externi în vederea obţinerii finanţării din partea acestora la condiţii cît mai favorabile.

- Reglementarea neuniformă a prescripţiilor din Hotărîrile de Guvern referitor la limita salariului managerului întreprinderii.

În Raportul sus-numit al Curţii de Conturi au fost incluse şi unele recomandări către Parlamentul Republicii Moldova, şi anume:

- Examinarea competenţelor Ministerului Finanţelor prin prisma art.19 din Legea bugetului de stat pe anul 2007 nr.348-XVI din 23.11.2006, menţinute şi prin prevederile art.18 din Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr.254-XVI din 23.11.2007, raportate la prevederile art.41(40) şi art.43(42) din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996 “Privind sistemul bugetar şi procesul bugetar”, care condiţionează în mod direct modificarea parametrilor balanţei bugetului de stat (deficit/excedent), aprobaţi de Parlament pentru anul bugetar în exerciţiu.

- Iniţierea unui dialog cu Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene cu privire la un plan menit să consolideze managementul financiar şi controlul intern în cadrul misiunilor diplomatice. O acţiune, în acest context, ar fi înaintarea recomandării către Guvern de a instrui personalul administrativ al misiunilor diplomatice şi de a stabili o funcţie de audit intern în cadrul ministerului.

- Iniţierea unui dialog cu Consiliul Superior al Magistraturii, de comun acord cu Ministerul Justiţiei, în vederea elaborării şi aprobării unui act care va prevede obligativitatea ţinerii evidenţei taxei de stat de către judecătorii, inclusiv la componentele: stabilirea, achitarea, scutirea, amînarea şi eşalonarea acestor plăţi, care va contribui la încasarea deplină şi corectă la buget a taxei de stat.

- Examinarea oportunităţii prezentării de către Comisia Electorală Centrală a unei sinteze generalizate privind practica de aplicare a legislaţiei în cadrul campaniei electorale şi a propunerilor referitor la ajustările necesare în Codul electoral în vederea:

a) uniformizării indicatorilor economici aplicabili la salarizarea şi achitarea recompenselor membrilor consiliilor şi birourilor electorale pentru activitatea în perioada electorală, cu indicarea sursei şi modului de informare a organelor electorale despre cuantumul lor;

b) reglementării clare a procedurii de degrevare de atribuţiile de la locul permanent de muncă a funcţionarilor publici şi angajaţilor din sfera bugetară prin prisma compatibilităţii exercitării atribuţiilor atît la locul permanent de muncă, cît şi în cadrul organelor electorale;

c) armonizării unitare a prevederilor Codului electoral referitor la modul de salarizare a funcţionarilor publici în perioada desfăşurării activităţii lor în cadrul consiliilor şi birourilor electorale, inclusiv în baza contractelor individuale de muncă, ţinîndu-se cont de restricţiile reglementate în alte acte legislative.

Curtea de Conturi nu deţine informaţii despre întreprinderea măsurilor privind examinarea şi implementarea acestor recomandări de către Parlament, avînd în vedere rolul şi efortul comun în vederea îmbunătăţirii gestionării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public. E de menţionat necesitatea ridicării responsabilităţii Guvernului şi rolului Parlamentului în acest sens, ţinînd cont de faptul că în cadrul proiectului Twinning, lansat de Comisia Europeană în Republica Moldova, unul din domeniile de asistenţă este “Consolidarea funcţiei de control a Parlamentului asupra Guvernului”, în care este pasibil spre înscriere şi controlul Parlamentului în ce priveşte acţiunile Guvernului în întreprinderea măsurilor conform constatărilor de control/audit şi în implementarea recomandărilor Curţii de Conturi, asigurînd, astfel, buna gestionare a mijloacelor publice şi responsabilizarea pentru domeniul transmis în administrare.

Recomandări Parlamentului:

- Să solicite Guvernului executarea cerinţelor şi recomandărilor Curţii de Conturi.

ÎNCHEIERE

Raportul Curţii de Conturi asupra modului de gestionare a mijloacelor financiare publice din exerciţiul bugetar 2008 a constatat în domeniul managementului financiar public prezenţa unor probleme şi neregularităţi, care se admit practic din an în an în achiziţiile publice, în utilizarea investiţiilor capitale şi a cheltuielilor pentru reparaţii capitale, în gestionarea patrimoniului public, în respectarea legislaţiei şi disciplinei financiar-contabile etc. Cauzele cele mai frecvente ale acestor deficienţe sînt disciplina financiar-contabilă joasă, subestimarea rolului sistemului de control financiar public intern în prevenirea neregularităţilor, erorilor şi fraudelor economice, nerespectarea cadrului normativ-legislativ în domeniul financiar-contabil ş.a.

Deşi Curtea de Conturi înaintează cerinţe şi recomandări pentru redresarea situaţiilor constatate în hotărîrile/rapoartele sale pe marginea controalelor/auditelor, acestea nu întotdeauna sînt executate şi luate în calcul de către entităţile auditate.

Necesitatea unui management financiar public eficient, bazat pe transparenţă şi responsabilitatea executorilor de buget, se impune din ce în ce mai mult. Este evident şi faptul că Curtea de Conturi nu va putea schimba spre bine situaţia în domeniul managementului financiar public fără eforturile susţinute ale tuturor factorilor de decizie, autorităţilor publice, Guvernului, Parlamentului.

Reformele de ultimă oră în domeniul managementului financiar public, realizate în procesul de implementare a Proiectului “Managementul Finanţelor Publice” (instituţionalizarea controlului financiar public intern şi auditului intern, delegarea responsabilităţii financiare pentru executarea bugetului şi buna administrare a instituţiilor publice ş.a., prin operarea modificărilor în Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar), vor contribui într-o măsură considerabilă la sporirea responsabilităţii pentru buna gestionare a banului public.

Exprimăm convingerea că constatările, concluziile şi recomandările din prezentul Raport vor veni în suportul Parlamentului în procesul de exercitare eficientă a funcţiei sale de supraveghere în asigurarea unei bune guvernări şi de susţinere de către Parlament a iniţiativelor Curţii de Conturi în încurajarea acţiunilor potrivite de corectare de către entităţile auditate.

Curtea de Conturi va întreprinde şi în continuare eforturi în direcţia îmbunătăţirii calităţii şi cantităţii muncii de audit, bazîndu-se pe proceduri moderne de audit şi pe bunele practici europene în domeniul auditului public extern, concentrîndu-şi activitatea de audit pe unele domenii de risc şi pe domenii care prezintă un interes public sporit. Din acest punct de vedere, vom tinde ca fiecare acţiune de control/audit să fie realizată în spiritul unei strînse colaborări cu entităţile auditate, pentru a-i mobiliza pe executorii de buget să producă conturile şi situaţiile financiare în conformitate cu reglementările în vigoare şi cu înaltele standarde de transparenţă şi responsabilitate managerială. Prin aceasta, vom adăuga valoare rapoartelor şi muncii noastre de audit.

Anexă

la Raportul asupra modului de

gestionare a resurselor financiare

publice din exerciţiul bugetar 2008

RAPORTUL

asupra activităţii Curţii de Conturi în anul 2008

SUMAR EXECUTIV

1. Acest raport reprezintă “puntea de trecere” a Curţii de Conturi spre bunele practici ale ISA, care prevăd raportarea anuală de activitate a ISA către Parlament şi alte părţi interesate, separată de raportarea anuală de audit. Raportul oferă o imagine de ansamblu asupra Curţii de Conturi, trecînd în revistă activităţile din exerciţiul bugetar 2008, an de tranziţie în dezvoltarea Curţii în calitate de auditor extern al banilor publici.

2. Activitatea Curţii de Conturi în anul raportat de gestiune a fost asigurată în medie pe an de 142 de angajaţi, fiind orientată spre executarea Programului activităţii de control/audit, la realizarea căruia, de rînd cu activităţile tradiţionale de control financiar, Curtea a efectuat un volum considerabil de muncă în cadrul misiunilor de audit. Contribuţia principală a Curţii de Conturi, în acest sens, constă nu doar în identificarea unor neregularităţi în gestionarea şi utilizarea fondurilor publice, dar şi în încercarea de a stabili cauzele şi efectele fenomenelor respective. În acelaşi timp, activitatea Curţii de Conturi s-a axat şi pe stabilirea unui fundament pentru Curte, ca instituţie de audit extern, fiind întreprinşi paşi importanţi în această direcţie. Ca rezultat, eforturile Curţii de Conturi privind consolidarea instituţională, prin crearea bazei juridice care să asigure transformarea Curţii de Conturi într-o instituţie supremă de audit, capabilă să îndeplinească cele mai înalte standarde de independenţă, obiectivitate şi profesionalism, la 5 decembrie 2008, s-au încununat cu succes, prin adoptarea de către Parlamentul Republicii Moldova a noii Legi a Curţii de Conturi.

3. Referitor la asigurarea profesionalismului, conceptul auditului regularităţii – stipulat în noua lege – a fost dezvoltat în Manualul de Audit al regularităţii, elaborat cu suportul Oficiului de Audit al Scoţiei şi ONAS. O variantă de proiect a manualului a fost aprobată de Curtea de Conturi la începutul lunii decembrie 2008. Ideea de bază este că proiectul de manual va fi testat în cadrul auditelor-pilot, iar experienţele acumulate vor fi aplicate la finalizarea manualului. Introducerea unui sistem de asigurare şi de control al calităţii auditului, aspect inedit în activitatea Curţii de Conturi, a constituit încă o preocupare a conducerii instituţiei în vederea modernizării şi consolidării generale a activităţii, ridicării nivelului de profesionalism şi calităţii personalului său de specialitate.

4. Alte activităţi menite să consolideze Curtea de Conturi ca instituţie au fost orientate spre introducerea abordărilor şi instrumentelor de management în operaţiunile Curţii. Acest lucru a fost realizat, în primul rînd, prin introducerea noilor metode de estimare a utilizării resurselor interne şi prin pregătirea de a pune în aplicare un sistem de înregistrare a timpului. Paralel cu aceasta, în vederea consolidării capacităţii de gestionare a resurselor umane, performanţelor, proiectelor şi comunicării, au fost organizate instruiri pentru managementul Curţii de Conturi în domeniul managementului strategic/managementul schimbărilor.

5. În anul 2008 au fost depuse eforturi în continuare pentru consolidarea comunicării interne şi externe a Curţii de Conturi a Republicii Moldova – ca modalitate de promovare a dezvoltării personalului şi de obţinere a unui impact mai mare al activităţii CCRM. Perfecţionarea nivelului profesional al personalului Curţii de Conturi a cunoscut, pe parcursul anului 2008, un ritm coerent şi s-a concretizat în cîteva forme de instruiri: instruiri în cadrul activităţilor specifice prevăzute de PDS şi realizate cu suportul experţilor ONAS şi experţilor contractaţi la componenta BM; instruiri interne; autoinstruiri; instruiri în cadrul altor autorităţi publice. Ca mijloace de promovare a unei comunicări interne şi externe mai eficiente şi mai transparente au servit utilizarea în activităţile cotidiene a poştei electronice, plasarea pe pagina web a Curţii de Conturi a informaţiilor despre activitatea şi evenimentele principale care s-au produs, precum şi elaborarea a patru Buletine Informative ale Curţii de Conturi.

6. În ceea ce priveşte comunicarea externă şi impactul constatărilor şi recomandărilor înaintate de CCRM, au fost depuse eforturi pentru a îmbunătăţi comunicarea cu Parlamentul, Guvernul şi, în special, cu entităţile verificate, astfel încît controalele/auditele Curţii de Conturi să fie recunoscute ca un sprijin real în asigurarea legalităţii şi utilizării cu maximă eficienţă a mijloacelor financiare publice, şi nu ca un impediment în desfăşurarea activităţii acestora. Se menţionează, în această conjunctură, aportul Curţii de Conturi în promovarea reformelor în domeniul MFP, în asigurarea oferită Comisiei Europene de către Curtea de Conturi cu privire la executarea condiţiilor ce vizează MFP şi auditul extern, prevăzute în matricele de politici în diferite domenii, graţie căreia Republica Moldova obţine tranşele respective de suport direct la bugetul de stat.

7. Activitatea pe plan internaţional a Curţii de Conturi în anul 2008 a fost marcată de o dinamică semnificativă, căpătînd o extindere deosebită şi noi valenţe de dezvoltare în direcţia consolidării relaţiilor de cooperare cu instituţiile similare din alte state, Curtea de Conturi Europeană, SIGMA, INTOSAI, EUROSAI etc.

8. Curtea de Conturi nu ar fi putut obţine nici o realizare în anul 2008 fără angajamentul, aptitudinile şi abilităţile angajaţilor săi. Ei reprezintă bunul cel mai de valoare al unei instituţii orientate spre viitor, care este antrenată într-un proces continuu de dezvoltare. De aceea, menţinerea şi motivarea personalului calificat, care poate garanta obţinerea plusvalorii şi performanţei în gestionarea solidă a banului public, devine un imperativ al timpului. În această ordine de idei, ţinînd cont de standardele INTOSAI, bunele practici şi independenţa financiară atribuită Curţii de Conturi prin noua lege, Curtea urmează să-şi schimbe modalitatea de estimare şi aprobare a bugetului său, reieşind din necesităţile reale pentru exercitarea integrală a mandatului.

Secţiunea 1

RESURSE ŞI REZULTATE ALE ACTIVITĂŢII DE CONTROL/AUDIT

1.1. Resurse umane

La 01.01.2008, statele de funcţii ale Curţii de Conturi includeau 150 de unităţi, din care 124 – în Oficiul central şi 26 – în Oficiile teritoriale amplasate în mun.Bălţi şi or.Cahul. Numărul mediu scriptic al angajaţilor în anul 2008 a constituit 142 de angajaţi.

Potrivit statelor de funcţii, 76% din angajaţi sînt antrenaţi în activitatea de control şi 24% – în activitatea de suport a Curţii de Conturi.

Majoritatea angajaţilor Curţii de Conturi cu atribuţii de control/audit şi asigurare juridică şi de suport al activităţii de control/audit au studii superioare în următoarele domenii: economie, finanţe, contabilitate şi audit – 56%, juridic – 18,5%, alte specialităţi – 12% (matematică, informatică, statistică, administrare publică, relaţii internaţionale, filologie).

Cca 15% din angajaţii Curţii de Conturi au absolvit mai multe facultăţi, masteratul sau au studii postuniversitare.

În anul 2008 la serviciu au fost angajate 21 de persoane, inclusiv 5 tineri specialişti, absolvenţi ai instituţiilor de învăţămînt superior cu profil economico-financiar şi juridic, iar în anul 2007 – 12 persoane, inclusiv 4 tineri specialişti, dar şi s-au concediat 17 şi, respectiv, 20 de angajaţi, gradul de fluctuaţie fiind de 12%, şi, respectiv 15%.

Angajarea tinerilor specialişti a influenţat pozitiv asupra structurii profilului de vîrstă al angajaţilor, ponderea angajaţilor din categoria de vîrstă pînă la 40 de ani majorîndu-se de la 35% (în anul 2006) pînă la 40% (în anul 2008). La momentul actual, vîrsta medie a angajaţilor Curţii de Conturi este de cca 40 de ani.

Din numărul mediu scriptic total al personalului mai mult de 70% sînt angajaţi cu o vechime în muncă de peste 10 ani, iar din numărul mediu scriptic al personalului cu atribuţii de control/audit şi asigurare juridică, respectiv, 65%.

Egalitatea în genuri este satisfăcătoare, conform informaţiei de mai jos, 58% din numărul scriptic de angajaţi sînt femei.

1.2. Resurse financiare

Conform Legii bugetului de stat pe anul 2008 nr.254-XVI din 23.11.2007, pentru întreţinerea Curţii de Conturi au fost precizate alocaţii de la componenta de bază în sumă de 15716,9 mii lei, dar efectiv s-au cheltuit 15701,6 mii lei, fiind înregistrată o economie de 15,3 mii lei.

Informaţia prezentată denotă o creştere a cheltuielilor pentru întreţinerea Curţii de Conturi cu 6,7% în raport cu anul 2007 şi cu 23% în raport cu anul 2006, condiţionată preponderent de alocarea mijloacelor pentru retribuirea muncii potrivit prevederilor Legii nr.355-XVI din 23.12.2005 “Cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar” (cu modificările ulterioare) şi de achitarea primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală conform Legii fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2008 nr.268-XVI din 07.12.2007 (cu modificările ulterioare). De asemenea, majorarea cheltuielilor bugetare în anul 2008, în raport cu ultimii ani, a fost determinată de creşterea tarifelor la serviciile comunale şi de alocarea mijloacelor pentru detaşarea în unele ţări a angajaţilor Curţii de Conturi în scopul verificării utilizării mijloacelor financiare publice de către Ambasadele Republicii Moldova în aceste ţări.

Mijloacele alocate de la bugetul de stat pentru întreţinerea Curţii de Conturi în anul 2008 au fost utilizate preponderent la retribuirea muncii personalului şi la achitarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii şi a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, a căror pondere în totalul cheltuielilor a constituit 81,3%, sporind, în raport cu anii 2006-2007, cu 2,7% şi, respectiv, 8,8% din contul reducerii ponderii altor cheltuieli operaţionale.

În anul 2008, Curtea de Conturi a beneficiat suplimentar de mijloace în sumă de 1545,4 mii lei, din contul Proiectului de suport prin asistenţă tehnică pentru dezvoltarea strategică a Curţii de Conturi, care au fost utilizate la achitarea serviciilor companiei de consultanţă – 646,5 mii lei, retribuirea muncii consultanţilor Proiectului şi la achitarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii şi a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală – 317,5 mii lei, organizarea reciclării cadrelor – 52,3 mii lei, deplasări în interes de serviciu – 137,5 mii lei şi pentru alte cheltuieli operaţionale – 391,5 mii lei.

Mijloacele financiare de care a beneficiat Curtea de Conturi în anul 2008 (an de tranziţie şi reforme) au contribuit doar la realizarea activităţilor curente. Activităţile de dezvoltare strategică a Curţii de Conturi în conformitate cu angajamentele şi obiectivele prevăzute în Planul de Dezvoltare Strategică, orientate spre pregătirea Curţii de Conturi pentru tranziţia la activitatea de audit, neavînd acoperirea necesară cu resurse umane şi financiare, au fost realizate prin lucrul extensiv în afara programului.

*  *  *

Conformarea Curţii de Conturi la prevederile noii legi impune în continuare acţiuni pentru consolidarea instituţională, elaborarea şi implementarea metodelor şi practicilor moderne de audit bazate pe cunoaşterea şi aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit, dezvoltarea resurselor umane şi asigurarea profesionalismului, prin instruirea intensivă a personalului, implementarea tehnologiilor informaţionale şi telecomunicaţionale moderne, perfecţionarea organigramei ş.a., care vor genera unele costuri financiare suplimentare. Totodată, e necesar de menţionat că Curtea de Conturi nu va putea face faţă acestui volum suplimentar de muncă fără o majorare a numărului de angajaţi.

Avînd în vedere realizarea obiectivelor menţionate, Curtea de Conturi a efectuat o revizuire a necesarului de resurse umane şi financiare şi a elaborat proiectul bugetului Curţii de Conturi pe anul 2010, pe care l-a înaintat spre examinare şi aprobare Parlamentului, în conformitate cu prevederile Legii Curţii de Conturi.

1.3. Resurse informaţionale şi tehnice

La situaţia din 31.12.2008, Curtea de Conturi dispunea de o reţea la care erau racordate 13 laptopuri şi 51 computere, ceea ce satisface necesităţile Curţii de Conturi doar la nivel de 50%, majoritatea din acestea fiind moral uzate.

Curtea de Conturi este conectată la sistemul de telecomunicaţii al autorităţilor administraţiei publice, prin intermediul căruia beneficiază de posibilitatea schimbului securizat de date cu alte 38 instituţii de stat. Este utilizat sistemul de poştă electronică al autorităţilor administraţiei publice. Curtea de Conturi dispune de acces on-line la bazele de date ale Serviciului Vamal, Ministerului Dezvoltării Informaţionale, Întreprinderii de Stat “Cadastru”, Inspectoratului Fiscal Principal de Stat. Paralel se recepţionează informaţia din bazele de date ale Biroului Naţional de Statistică.

Totuşi, concluzia la care au ajuns experţii internaţionali în raportul privind studiul de fezabilitate a funcţionalităţii infrastructurii tehnico-informaţionale şi cu care Curtea de Conturi este de acord constă în faptul că infrastructura tehnică practic nu există. Este necesară o reconstrucţie integrală a acesteia.

1.4. Rezultatele activităţii de control/audit

În anul 2008, Curtea de Conturi a realizat 48 de acţiuni de control/audit, inclusiv 13 suplimentar Programului de control/audit pe anul 2008. Din numărul acestora, în conformitate cu art.5 alin.(4) din Legea privind Curtea de Conturi nr.312-XIII din 08.12.1994, 7 controale au fost efectuate la solicitarea fracţiunilor parlamentare, care au avut ca obiectiv verificarea corectitudinii utilizării mijloacelor financiare publice, legalităţii şi regularităţii operaţiunilor economico-financiare.

E de menţionat că, deşi numărul acţiunilor de control/audit a fost mai mic în raport cu anul 2007, aria de acoperire a volumului mijloacelor publice pasibile controlului/auditului a sporit de la 59,9% în anul 2007 pînă la 62,3% în anul 2008, iar a numărului entităţilor pasibile controlului/auditului Curţii de Conturi, respectiv, de la 18% pînă la 23%. Numărul entităţilor controlate/auditate de Curtea de Conturi a sporit cu cca 40% faţă de anul 2007. Aceste rezultate vorbesc despre o creştere calitativă, ce se datorează trecerii treptate a Curţii de Conturi de la activitatea de control la activitatea de audit, care permite, urmare aplicării unor proceduri şi standarde de audit (eşantionare, evaluare a riscurilor, nivel de materialitate etc.), să acopere o arie mai extinsă de entităţi. Înseşi auditele, prin natura lor, sînt mai complexe şi mai comprehensive din punctul de vedere al numărului de entităţi. Astfel, dacă în anul 2007 au fost elaborate 15 Rapoarte de audit, în anul 2008 numărul acestora a constituit deja 65 (de 4,3 ori mai mult).

Ca rezultat al controalelor/auditelor efectuate de Curtea de Conturi, potrivit procedurilor legale specifice Curţii de Conturi, au fost întocmite 442 de Acte de control şi 65 de Rapoarte intermediare de audit – în total 507, faţă de 368 în anul 2007, ceea ce constituie o creştere de 37,8%.

În anul 2008, în urma examinării rezultatelor misiunilor de control/audit efectuate, au fost adoptate 50 (43) de Hotărîri şi s-au formulat 1785 de cerinţe şi recomandări, orientate spre înlăturarea încălcărilor şi deficienţelor, optimizarea managementului financiar şi sporirea eficienţei administrării patrimoniului public, faţă de 66 de Hotărîri şi 694 de cerinţe şi recomandări în anul 2007.

Unele autorităţi publice centrale şi locale au întreprins măsuri de lichidare a încălcărilor şi neajunsurilor constatate la formarea şi utilizarea finanţelor publice şi la administrarea patrimoniului public, astfel încît în perioada de gestiune au fost executate 83% din numărul total al cerinţelor şi recomandărilor şi au fost executate integral 29 (68%) din totalul de Hotărîri adoptate, la 5 Hotărîri nefiind expirat termenul de executare.

Principalii indicatori ai activităţii de control/audit şi de monitorizare a executării cerinţelor şi recomandărilor Curţii de Conturi, în perioada anilor 2006-2008, se prezintă în următorul tabel:

De menţionat că valoarea mijloacelor restituite (276,2 mil.lei) a sporit în raport cu anul 2007, de 2,1 ori, depăşind de 17,6 ori cheltuielile efectuate de Curtea de Conturi din mijloacele bugetare alocate pe anul 2008 (15,7 mil.lei), ceea ce denotă o eficienţă înaltă a activităţii Curţii de Conturi pe parcursul anului 2008.

*  *  *

Reieşind din rezultatele obţinute, Curtea de Conturi a utilizat eficient resursele sale (umane, financiare, materiale şi informaţionale), realizînd integral obiectivele stabilite în Programul anual de control/audit şi în Planul de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi, în cadrul acestuia fiind efectuată o muncă comprehensivă de ajustare la standardele internaţionale şi bunele practici în domeniul auditului public extern, de dezvoltare a profesionalismului auditorilor, de pregătire pentru exercitarea auditelor în contextul noii Legi a Curţii de Conturi.

În vederea gestionării şi mai eficiente a resurselor sale, în special a resurselor umane, şi a timpului, care este cea mai de preţ resursă de care dispun angajaţii, Curtea de Conturi a elaborat un mecanism de îmbunătăţire a managementului timpului, care constă în înregistrarea de către fiecare angajat a timpului acordat unei sau altei activităţi. Acest sistem de înregistrare a timpului a fost implementat deja începînd cu 1 ianuarie 2009, cu titlu de testare. Avantajele pentru Curtea de Conturi şi angajaţi vor fi numeroase: îmbunătăţirea planificării şi organizării resurselor umane şi financiare ale instituţiei; aprecierea costurilor activităţilor de control/audit; organizarea mai eficientă a muncii; ameliorarea modului de utilizare a resurselor umane şi financiare ş.a.

Secţiunea 2

DEZVOLTAREA PROFESIONALISMULUI

2.1. Dezvoltare metodologică şi activitate juridică

Anul 2008 a fost marcat de activităţile în domeniul dezvoltării şi reorientării personalului către implementarea şi realizarea unor procese de audit în conformitate cu standardele internaţionale şi bunele practici europene, precum şi al dezvoltării metodologice.

Paralel cu instruirile profesionale ale auditorilor, Curtea de Conturi a studiat experienţa altor ISA în domeniul metodologiilor de audit, procedurilor şi metodelor de audit aplicate, elaborînd proceduri şi metode proprii.

Pe lîngă elaborarea, implementarea şi perfecţionarea documentelor metodologice, cum ar fi standardele de audit, regulamentele interne de organizare şi funcţionare a Curţii, documentaţia-standard de audit şi Manualul de Audit al regularităţii, în anul 2008, Curtea de Conturi s-a axat pe studierea şi dezvoltarea activităţilor, care au constat în:

- dezvoltarea temelor şi a subtemelor de audit;

- creşterea calităţii auditelor;

- asigurarea calităţii materialelor de audit.

Rezultatele acestor eforturi pe parcursul anului 2008 au fost următoarele:

- perfecţionarea continuă a rapoartelor auditului regularităţii şi al performanţei;

- elaborarea unui cadru de bază privind calitatea activităţilor de audit în vederea realizării şi perfecţionării misiunilor de audit în corespundere cu standardele de audit şi liniile directoare în acest domeniu;

- asigurarea metodologică a misiunilor de audit cu oferirea recomandărilor şi asistenţei informaţionale persoanelor implicate în misiunile de audit.

Conducîndu-se de principiul legalităţii, activitatea de control/audit a Curţii de Conturi în perioada de referinţă a fost susţinută prin acţiuni de asigurare/asistenţă juridică.

Prin aceste acţiuni, Curtea de Conturi şi-a stabilit ca obiectiv să asigure auditele cu un suport juridic fundamentat şi să contribuie, conform competenţelor, la minimizarea riscului apariţiei faptelor ce presupun frauda şi eroarea, intervenite la entităţile auditate.

În perioada de referinţă, interesele Curţii de Conturi în instanţele judecătoreşti au fost reprezentate în 20 de cauze, din care 3 litigii de judecată au avut ca obiect contestarea în contenciosul administrativ. Concomitent, Curtea de Conturi, în calitate de intervenient accesoriu, a fost atrasă în litigii de judecată pornite la acţiunea organelor procuraturii, avînd ca bază 3 Hotărîri ale Curţii de Conturi:

• nr.82 din 09.11.2005 “Privind rezultatele controlului asupra respectării de către Întreprinderea mixtă moldo-germană “SEMGER” S.R.L. şi Ministerul Finanţelor a Acordului din 18.09.1996 privind asigurarea garanţiei de stat la creditul extern”;

• nr.71 din 19.10.2006 “Privind raportul asupra legalităţii transmiterii în arendă de către Palatul Naţional de Creaţie a Copiilor şi Adolescenţilor a obiectelor din fondul de imobile nelocuibile în perioada anilor 2004-2006 (5 luni)”;

• nr.83 din 15.12.2006 “Privind raportul asupra legalităţii privatizării obiectelor din fondul de imobile nelocuibile date în arendă, precum şi comercializării activelor neutilizate în procesul tehnologic în perioada anilor 2003-2004”.

Două din aceste cauze, pînă la momentul actual, se află în proces de examinare.

De asemenea, din totalul cauzelor, o Hotărîre a Curţii de Conturi a fost declarată legală şi menţinută de către instanţa de judecată, iar o Hotărîre a fost anulată parţial, aceste acţiuni referindu-se la:

• Hotărîrea Curţii de Conturi nr.38 din 10.06.2008 “Privind Raportul asupra auditului de atestare la Curtea de Apel Economică şi Judecătoria Economică de Circumscripţie pe perioada anilor 2006-2007”;

• Hotărîrea Curţii de Conturi nr.32 din 25.05.2007 “Privind raportul asupra gestionării patrimoniului de stat de către Î.S. “Moldaeroservice” şi Î.S. “Aeroportul internaţional Mărculeşti” pe perioada anilor 2005-2006”.

Totodată, ca obiect al litigiilor în instanţele judecătoreşti în anul 2008 a fost examinarea materialelor contravenţiilor administrative comise de către unii executori (ordonatori) principali de buget ai unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi din raioanele Criuleni şi Edineţ, soldate cu aplicarea sancţiunilor administrative prevăzute de art.174⁹ din Codul cu privire la contravenţiile administrative.

În perioada de raportare, Curtea de Conturi a fost antrenată în procedura de avizare a unui şir de proiecte de acte legislative şi normative, astfel susţinînd principiile care stau la baza elaborării şi adoptării unui cadru legal naţional calitativ şi eficient şi asigurînd compatibilitatea lui cu legislaţia comunitară, inclusiv a actelor ce ţin de reglementarea domeniului utilizării bugetelor de toate nivelurile şi administrării patrimoniului public, domenii ce se referă la activitatea de control/audit a Curţii de Conturi.

În anul 2008, Curtea de Conturi a examinat şi s-a expus cu avize asupra 19 proiecte de legi şi acte normative. Se menţionează antrenarea Curţii de Conturi în avizarea întregului set de proiecte de acte normative pentru punerea în aplicare a Legii nr.294-XVI din 21.12.2007 “Privind partidele politice”, avînd în vedere faptul că rapoartele financiare ale partidelor politice, conform legii vizate, vor fi verificate de către Curtea de Conturi în aspectul subvenţiilor primite de la bugetul de stat.

Urmare acţiunilor/măsurilor întreprinse de Curtea de Conturi pe fundalul activităţii de armonizare a legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară, reieşind din priorităţile stabilite în Planul de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi pe anii 2006-2010, pentru perioada raportată se relevă finalizarea procesului de elaborare a noii Legi a Curţii de Conturi, aceasta fiind adoptată la 5 decembrie 2008.

Astfel, noua lege care determină statutul şi activitatea Curţii de Conturi ca instituţie supremă de audit public extern, elaborată într-un mediu al evoluţiei cadrului legislativ în domeniul managementului finanţelor publice, controlului şi auditului intern, a propus soluţii de reglementare calitativ noi referitoare la auditul public extern, ce corespund noilor realităţi şi aspiraţii de integrare europeană a Republicii Moldova.

În perioada anului 2008 s-au examinat 32 de interpelări, sesizări şi petiţii parvenite de la unii deputaţi în Parlament, autorităţi publice centrale şi locale, persoane fizice şi juridice, pentru soluţionarea unora din care au fost întreprinse măsuri ce ţin de competenţa Curţii de Conturi, iar altele fiind remise pentru examinare şi soluţionare conform competenţei altor autorităţi.

2.1. Dezvoltarea personalului

Întru realizarea obiectivelor stabilite în domeniul dezvoltării resurselor umane, stipulate în Strategia de Management şi Dezvoltare a Resurselor Umane, a fost elaborat Planul anual de instruire a angajaţilor Curţii de Conturi, bazat pe necesităţile de instruire identificate de către şefii de subdiviziuni, în baza analizei cerinţelor funcţiei şi aptitudinilor existente, care a fost realizat în mărime de 95%. Astfel, au fost organizate şi realizate 16 seminare de instruire în domeniu, la care au participat în medie cîte 25 de angajaţi. Printre principalii moderatori se enumeră Agenţia Rezerve Materiale, Achiziţii Publice şi Ajutoare Umanitare, Ministerul Finanţelor, Serviciul Control Financiar şi Revizie, Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Universitatea Tehnică a Moldovei, precum şi Direcţia metodologie, analiză şi control a Curţii de Conturi.

Aproape 60 de angajaţi ai Curţii au participat la circa 29 de seminare, colocvii, sesiuni de instruire, ateliere de lucru şi conferinţe internaţionale, care au avut loc în Lituania, Ungaria, Ucraina, România, Germania, Serbia şi Muntenegru, iar 33 de angajaţi au urmat o serie de cursuri de instruire în cadrul Academiei de Administrare Publică de pe lîngă Preşedintele Republicii Moldova, 5 dintre ei fiind selectaţi şi certificaţi ca formatori în domeniul eticii serviciului public, comunicării, achiziţiilor publice şi managementului riscului. Totodată, 12 angajaţi ai Curţii de Conturi au participat la cursurile de instruire la distanţă, în limba engleză, oferite de Centrul de Excelenţă în Finanţe din Lubliana, Slovenia, prin intermediul serviciilor internet, cu tematica “Elementele esenţiale în executarea bugetului”.

Pe parcursul anului au fost organizate şi desfăşurate 3 atestări ale funcţionarilor publici din cadrul Curţii de Conturi. Astfel, atestării au fost supuşi 20 de angajaţi ai Curţii, dintre care 3 persoane au fost confirmate în funcţia deţinută, la 17 angajaţi le-au fost conferite grade de calificare, iar 5 persoane au fost promovate în funcţie.

Au fost organizate şi desfăşurate 4 concursuri pentru ocuparea funcţiilor publice vacante. Din cei 32 de candidaţi, admişi la concurs, 11 persoane au fost angajate la Curtea de Conturi.

În cadrul realizării Planului de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi, în conformitate cu termenele de referinţă aprobate, a fost selectat consultantul în Dezvoltarea personalului Curţii de Conturi, care şi-a început activitatea în luna septembrie 2008 şi care pînă la sfîrşitul anului 2009 urmează să acorde Curţii de Conturi asistenţă la:

• elaborarea unui sistem de planificare şi management al resurselor umane;

• elaborarea unui cadru de competenţe pentru angajaţii Curţii şi a unui sistem de evaluare a performanţelor;

• elaborarea unor proceduri moderne de recrutare şi dezvoltare a carierei personalului;

• elaborarea unei strategii şi metodologii de instruire şi dezvoltare a personalului Curţii de Conturi;

• instruirea personalului în managementul modern al resurselor umane.

Secţiunea 3

CURTEA DE CONTURI – O INSTITUŢIE ORIENTATĂ SPRE COOPERARE

3.1. Conlucrarea cu alte autorităţi publice, inclusiv cu alte organe de control

În anul 2008, în baza acordurilor încheiate, a continuat cooperarea Curţii de Conturi cu Procuratura Generală, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Ministerul Afacerilor Interne şi Serviciul de Informaţii şi Securitate. Această cooperare s-a desfăşurat în domeniile schimbului de informaţii la investigarea infracţiunilor şi înlăturarea cauzelor şi condiţiilor care le favorizează, organizării grupurilor mixte de lucru la investigarea infracţiunilor cu rezonanţă socială sporită. Prin această cooperare, Curtea de Conturi urmăreşte prevenirea încălcărilor legislaţiei şi a fraudelor în procesul de formare, de administrare şi de utilizare a mijloacelor financiare publice şi de gestionare a patrimoniului public.

Pe parcursul anului au fost semnate Ordinele comune ale Preşedintelui Curţii de Conturi şi Procurorului General nr.56/66 din 21.04.2008, Preşedintelui Curţii de Conturi şi Directorului Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei nr.57/38 din 21.04.2008, Preşedintelui Curţii de Conturi şi Ministrului Afacerilor Interne nr.67/165 din 30.04.2008 privind instituirea şi schimbarea componenţei Consiliilor consultative permanente pentru examinarea preliminară a materialelor controalelor/auditelor Curţii de Conturi ce urmează a fi propuse spre remitere, după competenţă, Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei, Procuraturii Generale şi Ministerului Afacerilor Interne, precum şi a rezultatelor cercetărilor efectuate.

În scopul eficientizării cooperării cu organele de urmărire penală, precum şi întru asigurarea examinării obiective şi multilaterale a materialelor remise, în anul 2008 au avut loc 6 şedinţe ale Consiliilor consultative permanente, din care 3 şedinţe au fost comune, cu participarea membrilor Consiliilor consultative din partea Procuraturii Generale şi CCCEC. În cadrul şedinţelor au fost abordate diverse probleme de conlucrare între instituţiile în cauză, inclusiv obiectivitatea materialelor remise anterior. În urma examinării, 4 materiale au fost propuse spre remitere Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice şi Corupţiei. Totodată, în rezultatul examinării la Consiliul consultativ, de către Procuratura Generală ulterior au fost anulate 3 ordonanţe de neîncepere a urmăririi penale, adoptate prematur şi neobiectiv pe materialele Curţii de Conturi, materialele fiind expediate la CCCEC pentru efectuarea controlului suplimentar (2 materiale – pe Hotărîrile Curţii de Conturi din a.2007, 1 material – din a.2008).

Rezultatele obţinute în anul 2008 denotă o creştere substanţială a eficienţei conlucrării Curţii de Conturi cu organele de urmărire penală. Astfel, în total, în anul 2008, la organele de urmărire penală au fost remise 11 materiale (în a.2007 – 9 materiale). În rezultatul examinării materialelor remise, au fost pornite 30 de cauze penale (a.2007 – 8 cauze penale), pe 1 material s-a refuzat pornirea urmăririi penale (a.2007 – 3 materiale). La momentul actual, 7 materiale remise de Curtea de Conturi în a.2008 se află în curs de examinare (1 material a fost examinat parţial, cu dispunerea pornirii urmăririi penale şi examinarea în continuare a altor aspecte; 1 material a fost anexat la cauza penală deja pornită).

Curtea de Conturi, în comun cu Ministerul Afacerilor Interne, au relevat şi documentat schema de sustragere a mijloacelor băneşti în proporţii deosebit de mari în cadrul Ministerului Ecologiei şi Resurselor Naturale, în special din Fondul Ecologic Naţional (pe parcursul anilor 2005-2007 au fost sustrase mijloace în valoare de 3,9 mil.lei). În privinţa cazului menţionat au fost pornite cauze penale.

A continuat conlucrarea cu Ministerul Finanţelor, inclusiv cu Serviciul Control Financiar şi Revizie, parteneri importanţi în procesul de realizare a reformelor în domeniul managementului financiar public, care s-a referit la următoarele direcţii de bază:

- elaborarea programelor anuale de control/audit în scopul excluderii paralelismului acţiunilor de control/audit;

- realizarea reformelor în domeniul managementului financiar public în cadrul Proiectului “Managementul finanţelor publice”, gestionat de Ministerul Finanţelor, şi în domeniul consolidării auditului public extern, reformă promovată de Curtea de Conturi prin implementarea PDS pe anii 2006-2010. În vederea sincronizării şi informării reciproce asupra activităţilor, persoane responsabile de la MF şi SCFR au participat la şedinţele Comitetului Consultativ al Curţii de Conturi pentru implementarea PDS, convocate în anul 2008;

- participarea angajaţilor Curţii de Conturi la activităţile de instruire în domeniul auditului intern în sectorul public, organizate de către Ministerul Finanţelor, în cadrul acestora fiind abordate tematici actuale: standardele naţionale de audit intern, standardele internaţionale de control intern, modul de organizare a activităţii de audit intern în sectorul public din Republica Moldova, modalităţi de conlucrare între auditul intern şi auditul extern, precum şi bunele practici europene de funcţionare a auditului public intern în alte ţări;

- definitivarea termenelor de referinţă pentru elaborarea şi implementarea proiectelor de dezvoltare a sistemelor informaţionale. La acest capitol, Curtea de Conturi mai cooperează şi cu Centrul de Telecomunicaţii Speciale, cu Ministerul Dezvoltării Informaţionale prin intermediul grupurilor de lucru specializate comune.

Curtea de Conturi a cooperat şi cu alte instituţii şi autorităţi publice în procesul de utilizare a bazelor informaţionale ale acestora: Serviciul Vamal, Î.S. “Cadastru”, Ministerul Dezvoltării Informaţionale ş.a.

3.2. Colaborare internaţională

Relaţiile internaţionale şi cooperarea cu organismele internaţionale de specialitate şi instituţiile supreme de audit din alte ţări în plan bilateral şi multilateral au deţinut în anul 2008 o pondere importantă în ansamblul de activităţi ale Curţii de Conturi, fiind axate în special pe:

• cooperarea cu Oficiul Naţional de Audit al Suediei şi cu Banca Mondială în cadrul realizării obiectivelor Planului de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi;

• realizarea Acordurilor de cooperare bilaterală şi semnarea unor noi Acorduri;

• colaborarea cu instituţiile similare din statele membre ale UE, precum şi din statele membre ale CSI;

• participarea activă ca membru al INTOSAI, EUROSAI şi AISCCUF.

În contextul integrării europene, întru realizarea obiectivelor prevăzute în punctul 42 din Planul de Acţiuni Republica Moldova-Uniunea Europeană, Curtea de Conturi a prezentat la Bruxelles Raportul de progres la compartimentul Ajustarea Curţii de Conturi la bunele practici europene în cadrul Subcomitetului de cooperare Republica Moldova-Uniunea Europeană pentru probleme de economie, finanţe şi statistică.

În calitate de membru cu drepturi depline, Curtea de Conturi a participat la lucrările Congresului VII EUROSAI de la Cracovia, Polonia. Pe parcursul anului, angajaţii Curţii de Conturi au participat la seminarele şi conferinţele organizate de INTOSAI şi EUROSAI: “Managementul ISA”, organizat de către EUROSAI şi Compania Germană pentru Cooperare Tehnică (GTZ), de la Berlin, Germania; Seminarul internaţional cu genericul “Standardele auditului financiar”, organizat cu sprijinul EUROSAI, de la Vilnius, Lituania; Seminarul EUROSAI “Auditul sistemului protecţiei sociale”, de la Praga, Cehia. Doi membri ai Curţii de Conturi au participat în calitate de observatori la şedinţa Grupului de lucru INTOSAI privind indicatorii-cheie naţionali ce s-a desfăşurat la Moscova, Rusia, iar un membru al Curţii a fost desemnat expert în Grupul de experţi pentru indicatorii-cheie naţionali, creat în conformitate cu Rezoluţia Sesiunii a VIII-a a Consiliului conducătorilor organelor supreme de control financiar din statele membre ale CSI.

Curtea de Conturi a devenit în anul 2008 membru cu drepturi depline al Asociaţiei Instituţiilor Supreme de Control care au în Comun Utilizarea Limbii Franceze (AISCCUF), precum şi membru al Grupului de lucru EUROSAI privind auditul mediului.

Întru realizarea prevederilor Acordurilor bilaterale şi dezvoltarea relaţiilor bilaterale între Curtea de Conturi şi ISA din alte ţări, controlori superiori de stat ai Curţii de Conturi au făcut schimb de experienţă cu colegi de la Controlul de Stat al Lituaniei, de la Curtea de Conturi a Ucrainei, de la Oficiul Naţional de Statistică din Serbia în cadrul Subproiectului “Înregistrarea timpului de lucru”, de la ISA din Muntenegru la Seminarul internaţional privind Managementul resurselor umane, de la ISA a Croaţiei în cadrul Conferinţei regionale din Europa de Sud-Est “Reprimarea corupţiei în sistemele de achiziţii publice”, acumulînd cunoştinţe noi şi contribuind la modernizarea şi dezvoltarea procedurilor şi metodelor de audit în conformitate cu normele internaţionale de audit, bazîndu-se pe rezultatele celor mai bune practici internaţionale.

Curtea de Conturi a participat la lucrările Sesiunii a VIII-a a Consiliului conducătorilor organelor supreme de control financiar din statele membre ale CSI, ce s-a desfăşurat la Moscova, Rusia.

În aspectul dezvoltării relaţiilor internaţionale bilaterale, în anul 2008 au fost semnate Acordurile de cooperare bilaterală între Curtea de Conturi a Republicii Moldova şi Instituţia Supremă de Audit a Republicii Polonia şi Oficiul Naţional de Audit al Estoniei.

O semnificaţie deosebită pentru Curtea de Conturi a avut-o vizita de documentare la Chişinău a delegaţiei Oficiului Naţional de Audit din Bosnia şi Herţegovina, care a contribuit la realizarea unui util schimb de experienţă profesională şi de opinii pe subiectul Calitatea în activitatea unei instituţii supreme de audit. Acest eveniment a pus începutul transformării Curţii de Conturi dintr-o instituţie care studiază practicile altor ţări într-o instituţie practica care prezintă interes pentru alte ţări.

În cadrul exercitării de către Republica Moldova a Preşedinţiei la Procesul de Cooperare în Europa de Sud-Est (SEECP) pentru perioada anilor 2008-2009, Curtea de Conturi şi Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, întru implicarea mai activă în acest proces a instituţiilor supreme de control financiar/audit (ISA) din ţările participante la SEECP, în premieră, au organizat, la 19 septembrie 2008, la Chişinău Reuniunea conducătorilor ISA din ţările participante la SEECP “ISA din Europa de Sud-Est – evoluţii şi perspective” şi Conferinţa internaţională sub genericul: “Căile de perfecţionare a activităţii ISA în contextul integrării europene: experienţe şi practici ale ISA din Europa de Sud-Est”. Conducătorii ISA au apreciat înalt iniţiativa Curţii de Conturi, dorind să dezvolte în continuare cooperarea în cadrul acestui organism internaţional.

Secţiunea 4

REALIZĂRI ÎN DOMENIUL DEZVOLTĂRII STRATEGICE

4.1. Introducere

Această secţiune are drept scop prezentarea informaţiei despre progresul înregistrat în anul 2008 la implementarea Planului de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi pe anii 2006-2010 şi poate fi analizată ca un raport despre executarea Hotărîrilor Parlamentului privind Rapoartele Curţii de Conturi asupra modului de administrare a mijloacelor financiare publice din exerciţiile bugetare 2005, 2006 şi 2007.

Planul de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi a fost elaborat şi aprobat întru realizarea pct.42 din Planul de Acţiuni Republica Moldova-Uniunea Europeană, cu sprijinul donatorilor şi consultanţilor internaţionali. Scopul principal al acestui document este asigurarea funcţionării Curţii de Conturi în conformitate cu standardele internaţionale şi ale UE privind cele mai bune practici ale auditului extern (Standardele INTOSAI). Deci, reformarea instituţiei de control financiar extern în instituţie de audit extern constituie una din premisele importante ale integrării în Uniunea Europeană.

Secţiunea cuprinde informaţii privind schimbările care actualmente se produc şi eforturile investite în cadrul instituţional şi uman al Curţii de Conturi, inclusiv redă o imagine generală despre situaţia la sfîrşitul perioadei de gestiune şi despre ceea ce s-a realizat, dar şi provocările întîmpinate în realizarea PDS a Curţii de Conturi.

4.2. Rezumat

Pe parcursul ultimilor ani Curtea de Conturi a evoluat în aspectul stabilirii unei baze pentru tranziţia către o ISA modernă, conform celor mai bune practici de audit extern şi Standardelor Internaţionale de Audit. Procesul de reformare se bazează pe realizarea a 4 scopuri principale:

- consolidarea instituţională – crearea unei instituţii de audit extern-model conform celor mai bune practici ale UE şi Standardelor INTOSAI;

- asigurarea profesionalismului – dezvoltarea profesionalismului personalului Curţii de Conturi, pentru a face faţă necesităţii de reformare a acesteia, dintr-o instituţie de control extern în instituţie de audit extern al conturilor instituţiilor de stat;

- dezvoltarea personalului – o examinare efectivă din exterior a finanţelor publice depinde totalmente de competenţa, diligenţa şi aptitudinile personalului Curţii de Conturi;

- obţinerea unui impact mai mare al activităţii – prin efectuarea unui audit independent şi profesionist, prin îmbunătăţirea modului de comunicare a constatărilor şi recomandărilor sale, Curtea de Conturi va contribui la obţinerea unui impact real asupra îmbunătăţirii managementului finanţelor publice.

Succesul reformării Curţii de Conturi este strîns legat şi parţial dependent de progresul în definirea şi implementarea unei abordări europene în domeniul managementului şi controlului finanţelor publice.

În pofida faptului că Acordul de grant între Republica Moldova şi Banca Mondială a fost semnat mai tîrziu decît se preconiza şi că procedurile de selectare a consultantului strategic şi consultantului pentru studiul de fezabilitate în domeniul tehnologiilor informaţionale s-au prelungit, lucruri care au avut un impact negativ asupra respectării termenelor de realizare a unor activităţi prevăzute în PDS, sînt create condiţiile necesare pentru realizarea tuturor obiectivelor PDS, iar acţiunile întreprinse denotă realizările care confirmă noile capacităţi ale Curţii de Conturi.

4.3. Context

În conformitate cu Planul de Dezvoltare Strategică a Curţii de Conturi, în martie 2008 a fost elaborat un plan de acţiuni pentru anul respectiv, aprobat de toţi partenerii de dezvoltare ai Curţii de Conturi (CCRM), inclusiv de Banca Mondială şi Oficiul Naţional de Audit al Suediei (ONAS). Planul este format din două părţi. În primul rînd, a fost întocmită o listă revizuită de puncte de reper incluse în Planul de Dezvoltare Strategică pentru a reflecta schimbările în planificarea timpului, care au parvenit după elaborarea PDS. În al doilea rînd, a fost întocmit un tabel de activităţi planificate pentru fiecare trimestru al anului 2008, în baza limitelor probabile de timp pentru achiziţiile în cadrul proiectului Băncii Mondiale şi pentru subproiectele convenite pentru implementare de ONAS.

Banca Mondială oferă Curţii de Conturi susţinere prin intermediul Fondului Fiduciar Multidonator, în baza unui acord, în care se cere ca Curtea să urmeze pe deplin procedurile de procurare stabilite de Banca Mondială pentru utilizarea mijloacelor fondului.

Curtea de Conturi este asistată şi de către Oficiul Naţional de Audit al Suediei, în baza unui acord de cooperare bilaterală pentru o perioadă de trei ani (2007-2009).

4.4. Activităţi şi rezultate

Pe parcursul anului 2008, CCRM a realizat următoarele activităţi ce vizează reformarea sa în conformitate cu obiectivele Planului de Dezvoltare Strategică.

4.4.1. Consolidarea instituţională:

• Adoptarea la 5 decembrie 2008 a noii Legi a Curţii de Conturi a demonstrat dorinţa Parlamentului de a oferi Curţii o independenţă reală în exercitarea mandatului – un mandat explicit de a efectua auditul extern al celor trei bugete principale (bugetul de stat, BASS şi FAOAM), auditele asupra eficienţei, eficacităţii şi economicităţii utilizării de către Guvern a resurselor. Schimbarea în procesul de desemnare a membrilor, de asemenea, limitează măsura în care membrii ar putea fi percepuţi ca acţionînd motivaţi politic.

• În Planul de activitate pentru anul 2008 s-au inclus încă trei activităţi ale ONAS: susţinerea şi instruirea membrilor unităţii de audit intern, recent înfiinţată; instruirea în tehnici moderne de management al Instituţiilor Supreme de Audit; instruirea şi utilizarea instrumentelor de audit al tehnologiilor informaţionale pentru auditul de atestare.

• Activitatea privind tehnicile moderne de management a inclus susţinerea financiară pentru participarea CCRM la seminarele EUROSAI despre managementul Instituţiilor Supreme de Audit şi standardele de audit financiar, precum şi la seminarele interne despre leadership şi management; managementul proiectelor, comunicare şi delegare.

• O componentă majoră a Fondului Fiduciar Multidonator al Băncii Mondiale din domeniul consolidării instituţionale este asigurarea Curţii cu tehnologii informaţionale moderne. Studiul de fezabilitate al tehnologiilor informaţionale, care a derulat în octombrie 2008, a evaluat necesităţile de tehnologii informaţionale legate de clădirea nouă a sediului central.

• Unul din punctele de reper prevăzute în Planul de Dezvoltare Strategică este crearea unei unităţi de politici capabile să ofere conducerii şi membrilor Curţii recomandări cu privire la schimbările în materie de politici. A fost elaborat un plan care cuprinde activitatea ei viitoare şi modul în care aceasta va corespunde necesităţilor ei specifice, menţionate în PDS a CCRM.

4.4.2. Asigurarea profesionalismului:

• Pe parcursul anului 2008 au fost realizate progrese în asigurarea profesionalismului, care, în mare parte, sînt în armonie cu planul de activităţi.

• Cu susţinerea ONAS, s-au efectuat 3 audite financiare (de atestare) – pilot. Pentru a elabora manualul de audit şi a testa cadrul calităţii necesar (ghidurile privind calitatea, controalele calităţii, monitorizarea calităţii şi evaluarea calităţii), care vor fi cerute la implementarea acestor audite, au fost utilizate alte două subproiecte ale ONAS.

• În timp ce Manualul de Audit al regularităţii a fost elaborat şi aprobat de Curtea de Conturi, membrii Curţii au considerat că este nevoie de a asigura personalul cu îndrumări practice privind implementarea noilor metode de audit. Prin urmare, s-a decis efectuarea mai multor testări în teren ale manualului într-un audit-pilot complet al fondului medical în anul 2009 şi utilizarea rezultatelor acestui audit-pilot pentru a oferi îndrumări practice suplimentare.

• La capitolul Auditul performanţei, în trimestrul IV al anului 2008, CCRM a iniţiat 2 audite-pilot, asistate de un Consultant Internaţional. Termenele de referinţă pentru această componentă a proiectului Băncii Mondiale prevăd elaborarea Manualului de Audit al performanţei şi a unei serii de cursuri de instruire. Aceste activităţi s-au realizat paralel cu auditele-pilot ale performanţei măsurilor de combatere a cancerului, precum şi a achiziţiilor publice, în contextul noii legislaţii în acest domeniu. Manualul va fi pregătit pentru prezentare în iulie 2009, înainte de începerea următorului ciclu de audite-pilot.

4.4.3. Dezvoltarea personalului:

• Cea mai mare parte a lucrului cerut la acest capitol al Planului de Dezvoltare Strategică este realizată cu asistenţa Consultantului în domeniul managementului şi instruirii resurselor umane, selectat în cadrul Fondului Fiduciar Multidonator al Băncii Mondiale. Consultantul a elaborat un plan de implementare detaliat pentru perioada octombrie 2008 – septembrie 2009. Deja a fost elaborată o listă detaliată a competenţelor pentru întregul personal al Curţii şi a început lucrul asupra strategiei de instruire.

4.4.4. Obţinerea unui impact mai mare al activităţii Curţii de Conturi:

• Pe parcursul anului 2008, Curtea de Conturi a îmbunătăţit substanţial formatul şi conţinutul Raportului anual asupra modului de gestionare a resurselor financiare publice din exerciţiul bugetar expirat, prezentat Parlamentului. A fost oferită o prezentare generală Comisiei parlamentare pentru politică economică, buget şi finanţe privind rolul comisiilor parlamentare în examinarea rapoartelor de audit. De asemenea, a fost acordat ajutor direct Comisiei parlamentare pentru politică economică, buget şi finanţe la analizarea principalelor constatări din rapoartele Curţii de Conturi.

• Curtea doreşte să-şi menţină rolul activ în principalele organizaţii internaţionale INTOSAI şi EUROSAI. Aceasta s-a realizat prin perfectarea şi prezentarea în termen a trei rapoarte privind domeniile activităţii de bază pentru Congresul VII EUROSAI din iunie 2008 şi prin participarea activă la activităţile desfăşurate pe parcursul anului în cadrul conferinţelor, seminarelor şi instruirilor profesionale, organizate de INTOSAI şi EUROSAI.

• Curtea de Conturi respectă cu stricteţe termenele de realizare a acţiunilor ce vizează auditul extern, prevăzute în matricile de politici ale Guvernului, pentru obţinerea din partea Comisiei Europene a suportului bugetar în domeniile asistenţei sociale şi ocrotirii sănătăţii, monitorizînd frecvent rezultatele în domeniile MFP, auditului extern, reformei în domeniul administraţiei publice şi oferind părţilor interesate informaţii obiective privind progresele înregistrate.

4.5. Probleme strategice ce stau în faţa CCRM în anul 2009

Anul 2009 este un an de tranziţie pentru Curtea de Conturi. În primele şase luni ale anului, Curtea a continuat să activeze ca organ de control extern, deşi a efectuat un volum semnificativ de muncă de audit-pilot. Începînd cu luna iulie, Curtea va activa ca organ de audit extern, aceasta însemnînd că nu se vor mai efectua controale externe ale tuturor executorilor primari de buget. Este evident că prioritatea de bază pentru anul 2009 va fi implementarea noii legi şi a activităţilor aferente acestui proces – promovarea legii atît în interior, cît şi în exterior, elaborarea noii organigrame a Curţii de Conturi, modificarea şi ajustarea actelor şi regulamentelor interne la prevederile noii legi etc. Toate aceste activităţi urmează a fi realizate în termene rezonabile, conform planului aprobat.

4.6. Monitorizare

În aspectul organizării şi monitorizării procesului de implementare a PDS a Curţii de Conturi, pe parcursul anului 2008, s-au desfăşurat o şedinţă a Comitetului de Coordonare a Cooperării pentru Dezvoltarea Instituţională între Curtea de Conturi şi ONAS (la Stockholm) şi două şedinţe ale Comitetului Consultativ pentru implementarea PDS a Curţii de Conturi (22 ianuarie 2008 şi 19 decembrie 2008, la Chişinău).

Experţii Băncii Mondiale, în cadrul unei vizite de monitorizare a implementării proiectului, au remarcat:

- continuarea ajustării activităţii Curţii de Conturi la prevederile noii Legi a Curţii de Conturi;

- avansarea în dezvoltarea sistemului de management al resurselor umane;

- înregistrarea unui progres în dezvoltarea capacităţilor în domeniul auditului performanţei;

- clarificarea viziunii cu privire la tehnologiile informaţionale noi şi la strategia de comunicare pentru a îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea activităţii Curţii de Conturi.

4.7. Costuri

În perioada raportată, toate cheltuielile pentru activităţile realizate de ONAS au fost suportate de această instituţie. Finanţarea acestor cheltuieli nu s-a administrat de către Curtea de Conturi. Conform Raportului de Progres al ONAS, valoarea resurselor utilizate pentru acordarea asistenţei tehnice pe parcursul anului 2008 a constituit 5475 mii coroane suedeze (cca 520,0 mii euro), ceea ce constituie 34% din bugetul total al proiectului.

Pe parcursul anului 2008, în cadrul Proiectului de suport prin asistenţă tehnică pentru dezvoltarea strategică a Curţii de Conturi, finanţat din sursele Fondului Fiduciar Multidonator al Băncii Mondiale, s-au valorificat 1,5 mil.lei. Circa 40% din cheltuieli (aproximativ 647,0 mii lei) revin componentei “Consultanţă Strategică pentru Curtea de Conturi”, ce vizează oferirea din partea Consultantului Internaţional a unui suport conducerii Curţii de Conturi, pentru a o ajuta să facă faţă provocărilor managementului schimbării impuse de implementarea Planului de Dezvoltare Strategică. Întru realizarea componentei “Suportul Comisiei pentru politică economică, buget şi finanţe a Parlamentului RM”, s-au procurat 15 notebook-uri şi au fost organizate o vizită de lucru a parlamentarilor şi personalului de suport la Oficiul Naţional de Audit şi la Parlamentul Ungariei, precum şi alte activităţi. Pentru componenta dată s-au cheltuit circa 367,0 mii lei.

Angajaţii Curţii de Conturi implicaţi în realizarea proiectelor ONAS şi ale Băncii Mondiale nu sînt remuneraţi pentru aceste activităţi.

4.8. Beneficii

Implementarea PDS a Curţii de Conturi oferă multe beneficii (directe şi indirecte) Curţii de Conturi, Parlamentului, Guvernului şi cetăţenilor Republicii Moldova, cele mai importante din ele fiind:

• realizarea criteriilor de aderare la UE şi de creare a unei ISA pe deplin funcţionale;

• sporirea responsabilităţii executorilor de buget la utilizarea mijloacelor publice în procesul implementării programelor guvernamentale;

• promovarea transparenţei prin furnizarea către Parlament a unor informaţii mai ample şi concrete cu privire la eficacitatea utilizării bugetului de stat în beneficiul cetăţenilor Republicii Moldova;

• economisirea mijloacelor bugetare prin identificarea şi eliminarea practicilor ineficiente şi neeconomicoase;

• consolidarea capacităţilor informaţionale ale Comisiei pentru politică economică, buget şi finanţe a Parlamentului RM;

• elaborarea metodologiilor şi abilităţilor privind evaluarea sistemelor de control intern, precum şi a standardelor naţionale pentru dezvoltarea auditului intern ş.a.

4.9. Riscuri

Dezvoltarea strategică a Curţii de Conturi este o provocare intelectuală. Nu avem dubii că vor fi soluţionate toate provocările. Concomitent, menţionăm că unele activităţi au fost începute cu întîrzieri faţă de datele planificate. Motivele întîrzierilor în activităţile de procurare a serviciilor de consultanţă, precum şi de procurare a bunurilor sînt următoarele:

• Data lansării Proiectului de suport prin asistenţă tehnică pentru dezvoltarea strategică a Curţii de Conturi

Proiectul de suport prin asistenţă tehnică pentru dezvoltarea strategică a Curţii de Conturi, de fapt, a iniţiat implementarea activităţilor sale la 1 iunie 2007, cînd Curtea a angajat consultantul financiar şi consultantul de procurări, şi nu în ianuarie 2007. Din motivul acestei întîrzieri s-a amînat implementarea activităţilor ulterioare.

• Studiul de fezabilitate în domeniul tehnologiilor informaţionale

A fost nevoie de mai mult timp decît se aştepta pentru încheierea contractului de efectuare a studiului de fezabilitate în domeniul tehnologiilor informaţionale. Principalele cauze sînt:

a) Tenderul iniţial trebuia să fie anulat din motiv că preţul oferit de consultantul selectat a fost de trei ori mai mare decît bugetul prevăzut. Cea de-a doua companie după scorul acumulat a refuzat să-şi prezinte oferta. După introducerea modificărilor în termenele de referinţă, CCRM iarăşi începuse procedura de selectare a consultantului, astfel contractul cu compania nou-selectată fiind semnat abia la 24 octombrie 2008.

b) Termenele de referinţă aferente acestei subcomponente au constituit subiectul unor schimburi de păreri, pe o perioadă foarte lungă, între Consultantul Strategic, Banca Mondială şi Curtea de Conturi în ce priveşte direcţiile viitoare de orientare a acestei activităţi, ceea ce, în final, s-a soldat cu modificări esenţiale.

Deşi majoritatea riscurilor identificate în Planul de Dezvoltare Strategică au fost depăşite, realizarea obiectivelor strategice mai implică unele probleme, a căror gestionare şi soluţionare constituie o condiţie-cheie la realizarea PDS şi pe care Curtea de Conturi le va evalua şi actualiza în permanenţă.

Riscurile şi problemele principale în realizarea PDS, identificate pe parcursul anului 2008, au fost:

• abordări diferite ale concepţiei şi consecinţelor reformei în domeniul auditului financiar public extern, manifestate în procesul elaborării şi avizării proiectului noii Legi a Curţii de Conturi atît în interiorul instituţiei, cît şi în afara ei;

• lipsa de timp, de personal şi volumul suplimentar de lucru pentru angajaţii Curţii de Conturi;

• lipsa de experienţă în domeniul administrării proiectelor finanţate de Banca Mondială;

• caracterul individual al reformelor, care condiţionează lipsa de concurenţă în procesul selectării companiilor de consultanţă şi, ca rezultat, duce la prelungirea perioadei de preangajare.

4.10. Concluzii

Curtea de Conturi dispune de un potenţial capabil pentru dezvoltare în viitor. A început elaborarea şi implementarea proceselor de audit pe baze noi, paralel cu pregătirea unei transformări treptate spre noul rol. Viitoarele îmbunătăţiri majore, după cum se prevede în noua Lege a Curţii de Conturi şi în PDS, presupun clarificări ale rolului Curţii în procesul de responsabilizare şi percepţie a filozofiei şi abordării auditului în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit şi cele mai bune practici europene. Procesele actuale de susţinere întru funcţionarea Curţii de Conturi nu vor fi reale pe viitor, fapt care determină stabilirea unor noi căi de administrare a Curţii de Conturi.

Efectuarea unor schimbări radicale în domeniul de activitate, natura şi eficacitatea activităţilor unei instituţii supreme de audit reprezintă o sarcină pe termen lung. Acest lucru este totalmente recunoscut şi de instituţiile donatoare, care s-au alăturat Curţii de Conturi pentru a-i oferi suport în atingerea scopurilor stabilite în PDS.

Curtea de Conturi va continua realizarea activităţilor prevăzute în PDS, avînd drept suport dorinţa conducerii şi a angajaţilor, susţinerea Parlamentului şi a altor părţi interesate, precum şi conlucrarea strînsă cu alte direcţii ale reformei în domeniul managementului finanţelor publice, efectuată în Republica Moldova. Consolidarea instituţională, asigurarea profesionalismului, dezvoltarea personalului şi asigurarea unui impact mai mare al activităţii rămîn şi în continuare cei patru piloni în dezvoltarea Curţii de Conturi.

Secţiunea 5

RĂSPUNDEREA CURŢII DE CONTURI

5.1. Asigurarea transparenţei

Transparenţa, însoţită de responsabilitate şi independenţă, reprezintă una din valorile esenţiale specifice activităţii de audit extern. Respectînd-o, instituţiile supreme de audit îşi sporesc credibilitatea în societate şi oferă un bun exemplu altor autorităţi. Pe parcursul anului 2008, Curtea de Conturi a continuat să-şi mediatizeze atît activităţile de bază curente, cît şi mersul realizării reformei sale de consolidare instituţională, promovînd o politică deschisă de comunicare cu societatea şi factorii interesaţi.

Prin exercitarea activităţilor sale de control/audit şi informarea Parlamentului, a publicului larg şi a factorilor interesaţi asupra modului de gestionare a mijloacelor financiare publice, Curtea de Conturi a contribuit la sporirea nivelului de transparenţă a procesului bugetar. Hotărîrile Curţii de Conturi pe marginea rezultatelor controalelor/auditelor au fost publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi au fost plasate pe pagina web oficială a Curţii de Conturi www.ccrm.md.

Promovînd transparenţa în activităţile sale, Curtea de Conturi a dezvoltat instrumentele sale de comunicare şi diseminare a informaţiei.

Pagina web a Curţii de Conturi a fost actualizată în permanenţă, ţinîndu-se cont de evenimentele şi exigenţele la zi. Întru asigurarea unui nivel mai înalt de transparenţă şi deschidere, pe pagina web au fost plasate informaţii cu privire la planificarea bugetelor şi executarea devizului de cheltuieli pentru ultimii doi ani. Au fost introduse două rubrici noi “Achiziţii publice” şi “Funcţii vacante”, în care este plasată cu regularitate informaţia relevantă. Pe pagină sînt plasate informaţii referitor la: evenimentele importante din cadrul Curţii de Conturi; realizarea obiectivelor de dezvoltare strategică a Curţii de Conturi; Hotărîrile Curţii de Conturi; rapoartele prezentate; colaborarea cu organismele internaţionale şi cu alte instituţii supreme de audit. Astfel, pagina web a devenit nu doar o carte de vizită a activităţi Curţii de Conturi, dar şi o sursă sigură de informare pentru angajaţii acesteia şi pentru alte persoane interesate. O confirmare a acestui fapt este sporirea numărului de vizitatori ai paginii web a Curţii de Conturi, în raport cu anul 2007, de 3,5 ori şi a accesărilor – de 2 ori.

Graţie suportului financiar acordat de ONA al Suediei, partenerul principal al Curţii de Conturi în implementarea PDS, în anul 2008 a continuat editarea Buletinului Informativ, fiind publicate 4 numere, în care şi-au găsit reflectare mai multe evenimente importante ale anului: şedinţele Comitetului Consultativ pentru implementarea PDS; Reuniunea conducătorilor instituţiilor supreme de audit din ţările participante la Procesul de Cooperare în Europa de Sud-Est, organizată în cadrul Preşedinţiei Republicii Moldova la SEECP (ediţie specială); adunarea de totalizare a rezultatelor anului ş.a.

5.2. Asigurarea integrităţii

Rolul Curţii de Conturi în lupta împotriva corupţiei este de a contribui prin toate pîrghiile posibile la prevenirea corupţiei, realizînd controale/audite profesioniste şi obiective asupra regularităţii şi eficienţei utilizării mijloacelor financiare publice şi gestionării patrimoniului public, asupra funcţionalităţii sistemelor de control intern şi evaluării măsurilor în care acestea exclud admiterea fraudelor şi erorilor, de a urmări în mod sistematic realizarea recomandărilor de audit şi de a informa factorii interesaţi şi, în special, Parlamentul despre constatările sale în domeniul respectiv.

Prin aceasta, Curtea de Conturi înfăptuieşte o misiune importantă în promovarea transparenţei şi responsabilităţii şi, respectiv, în consolidarea încrederii societăţii în instituţiile de stat.

Curtea de Conturi, ca şi alte instituţii de control ale statului, joacă un rol proactiv în realizarea politicilor anticorupţionale, puse în aplicare de către Guvern. În conformitate cu Planul de acţiuni privind realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei, Curtea de Conturi este responsabilă de realizarea a 15 acţiuni, în calitate de executor şi coexecutor, de comun acord cu alte instituţii publice. În anul 2008, Curtea a remis Secretariatului Grupului de monitorizare 4 rapoarte privind gradul de realizare a Planului de acţiuni.

Promovarea de către Curtea de Conturi a politicilor publice în domeniul prevenirii şi combaterii corupţiei a oferit anumite progrese în anul 2008, inclusiv sub aspectul consolidării cadrului legislativ, asigurării transparenţei procesului decizional, îmbunătăţirii managementului resurselor umane şi al finanţelor publice, menţinerii relaţiilor eficiente de cooperare între autorităţile publice şi societatea civilă.

La acest capitol putem menţiona executarea următoarelor angajamente asumate de Curtea de Conturi în procesul de realizare a Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei:

• Conformarea de către Curtea de Conturi a procedurii de angajare a personalului la prescripţiile Hotărîrii Guvernului nr.192 din 1 martie 2004 despre aprobarea Regulamentului cu privire la ocuparea prin concurs a funcţiilor publice vacante. Condiţiile de participare la concurs şi funcţiile vacante se plasează pe site-ul oficial al Curţii de Conturi. De asemenea, în scopul consolidării disciplinei muncii şi ridicării nivelului profesional al funcţionarilor publici, prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.9 din 22 februarie 2007, au fost operate completări în Regulamentul cu privire la atestarea funcţionarilor publici din cadrul Curţii de Conturi.

• Identificarea factorilor ce ar putea favoriza corupţia în cadrul Curţii de Conturi prin elaborarea în baza Metodologiei de evaluare a riscurilor de corupţie în instituţiile publice, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.906 din 28 iulie 2008, a Metodologiei de autoevaluare a riscurilor de corupţie în cadrul Curţii de Conturi, care a fost aprobată la începutul anului 2009. Analiza riscurilor în procesul de autoevaluare va permite întreprinderea măsurilor necesare pentru minimizarea acestora şi pentru sporirea integrităţii organizaţionale a Curţii de Conturi.

• Consolidarea integrităţii profesionale şi morale a angajaţilor Curţii de Conturi, prin aprobarea la 15 iulie 2008 a Codului deontologic al angajatului cu atribuţii de control/audit al Curţii de Conturi, care promovează valorile şi normele unei bune administrări: onestitate, sinceritate, imparţialitate, obiectivitate, respect şi decenţă, servirea interesului societăţii cu onestitate. Drept bază pentru elaborarea Codului respectiv au servit actele legislative naţionale, precum şi Codul etic al auditorilor din sectorul public, aprobat la cel de-al XVI-lea Congres INTOSAI. În procesul de implementare a Codului deontologic au fost desfăşurate şapte seminare de instruire a angajaţilor Curţii, din care cinci la Oficiul central şi doua – la Oficiile teritoriale (Sud şi Nord).

• Instruirea anticorupţie prin informarea angajaţilor instituţiei despre pericolul corupţiei, excluderea toleranţei faţă de corupţie şi încurajarea activităţilor de combatere a acesteia în cadrul activităţii de audit.

• Iniţierea unui dialog cu reprezentaţi ai societăţii civile şi semnarea la data de 5 martie 2008 a Memorandumului de cooperare cu unele organizaţii ale societăţii civile.

• Funcţionarea unor instrumente de comunicare cu publicul în vederea prevenirii corupţiei şi semnalării situaţiilor de conflict de interese sau de comportament nedemn al angajaţilor Curţii de Conturi prin intermediul “liniei telefonului de încredere”.

5.3. Modul de gestionare a resurselor financiare proprii

Pentru Curtea de Conturi, cel mai eficient mod de a promova răspunderea executorilor de buget pentru buna gestionare a mijloacelor financiare publice este ghidarea prin exemplul propriu. Ţinînd cont de aceasta, conducerea Curţii de Conturi a dispus realizarea unei misiuni de audit, care a avut drept obiectiv examinarea şi evaluarea conformităţii Raportului financiar al Curţii de Conturi pe anul 2008, precum şi stabilirea regularităţii utilizării resurselor financiare publice.

Auditul a fost efectuat de către o echipă de auditori ai Curţii de Conturi, în conformitate cu Standardele de audit ale Curţii de Conturi, care prevăd planificarea şi realizarea auditului în vederea obţinerii unei asigurări rezonabile că situaţiile financiare nu prezintă erori semnificative.

Constatări de audit

- Evidenţa contabilă la Curtea de Conturi se efectuează în conformitate cu regulile generale obligatorii de ţinere a contabilităţii şi de raportare financiară în sectorul public.

- Auditul efectuat a constatat că mijloacele financiare au fost utilizate în limitele cheltuielilor aprobate, fiind înregistrată o economie de 15,3 mii lei, şi conform destinaţiei.

- Examinarea situaţiilor şi tranzacţiilor financiare în cadrul proceselor şi activităţilor menţionate mai sus nu relevă neregularităţi şi abateri semnificative.

- Evaluarea procedurilor existente de control intern în cadrul Curţii de Conturi oferă asigurare că managementul finanţelor publice corespunde normelor şi reglementărilor în vigoare, fapt care reduce riscul gestionării neconforme a mijloacelor financiare publice.

Opinie de audit

În opinia echipei de audit, Raportul financiar al Curţii de Conturi pe anul 2008 prezintă o imagine veridică şi completă (ţinîndu-se cont de caracterul semnificativ), iar operaţiunile economico-financiare înregistrate în evidenţa contabilă se efectuează regulamentar, conform regulilor generale obligatorii privind ţinerea contabilităţii şi raportarea financiară în sectorul public.

*  *  *

În conformitate cu prevederile noii Legi a Curţii de Conturi (art.8 alin.(1) şi art.11 alin.(4)), Curtea de Conturi urmează să prezinte anual, către 15 martie, Raportul financiar de executare a bugetului propriu din exerciţiul bugetar expirat, care urmează să fie supus auditului extern, efectuat, în conformitate cu Standardele Internaţionale de Audit, de către o organizaţie de audit extern, independentă, cu renume şi experienţă în domeniu, selectată de Parlament pe bază de concurs. Prin aceste prevederi, Parlamentului i se atribuie un rol important în asigurarea răspunderii Curţii de Conturi pentru buna gestionare a mijloacelor financiare publice.