Hotărîre nr.46 din 14.09.2012 privind Raportul auditului tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă cu tema "Problemele şi riscurile identificate pot afecta agenda de e-Transformare a Guvernării?"

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

privind Raportul auditului tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă

cu tema “Problemele şi riscurile identificate pot afecta agenda

de e-Transformare a Guvernării?”

nr. 46  din  14.09.2012

 (în vigoare 19.10.2012) 

Monitorul Oficial nr.216-220 art.35 din 19.10.2012

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului finanţelor dl V.Negruţa, viceministrului tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor dna D.Şcola, viceministrului sănătăţii dl O.Grama, viceministrului muncii, protecţiei sociale şi familiei dna A.Vasilachi, directorului executiv al Centrului de Guvernare Electronică dna S.Mocan, directorului general al Î.S. “Centrul de telecomunicaţii speciale” dl S.Popovici, vicedirectorului Biroului Naţional de Statistică dl V.Valcov, directorului-adjunct al Camerei de Licenţiere dl E.Hadei, precum şi a altor persoane responsabile, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă cu tema: “Problemele şi riscurile identificate pot afecta agenda de e-Transformare a Guvernării?”.

____________________

¹ M.O., 2008, nr.237-240, art.864.

Misiunea de audit s-a realizat în temeiul art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2012, avînd ca scop obţinerea probelor de audit competente, relevante şi rezonabile, întru susţinerea raţionamentelor, constatărilor şi concluziilor formulate în Raportul de audit, pentru înaintare de recomandări constructive, fiabile şi utile.

Auditul a fost planificat şi s-a desfăşurat potrivit Standardelor de audit ale Curţii de Conturi, Manualului de audit al performanţei şi Manualului de audit al tehnologiilor informaţionale, elaborate de Curtea de Conturi în baza Standardelor Internaţionale de Audit.

Curtea de Conturi şi-a propus de a răspunde la următoarele întrebări:

- Au fost oare întreprinse toate măsurile necesare pentru a asigura atingerea obiectivelor şi a exclude riscurile aferente realizării reformei de e-Transformare a Guvernării de către părţile implicate în proces?

La efectuarea auditului, domeniul de aplicare a cuprins instituţiile publice de specialitate implicate în procesul implementării agendei de e-Transformare a Guvernării şi oricare activităţi specifice aferente domeniului vizat.

Examinînd rezultatele auditului, audiind Raportul prezentat şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţă, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Verificările efectuate, potrivit constatărilor expuse în Raportul de audit, au relevat existenţa problemelor şi abaterilor în planificarea şi realizarea activităţilor aferente Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (în continuare – Program strategic) şi Proiectului “e-Transformare a Guvernării” (în continuare – PeTG), precum şi a constrîngerilor ce constituie impedimente în realizarea conformă a planurilor de acţiuni şi în atingerea obiectivelor scontate. Ţinîndu-se cont de faptul că agenda de e-Transformare a Guvernării se află la etapa incipientă de realizare, abordarea auditului a fost una orientată pe probleme, prin identificarea domeniilor supuse riscurilor şi a metodelor de îmbunătăţire a situaţiei.

Există reţineri în respectarea graficului de realizare a acţiunilor PeTG şi a Planului de acţiuni pe anul 2012 pentru implementarea Programului strategic, care au fost cauzate de numeroşi factori interni şi externi. În lipsa procedurilor de management al riscurilor, impactul acestor factori nu poate fi controlat adecvat şi poate duce la reţineri considerabile sau chiar la obiective ratate.

Dintre aceşti factori menţionăm:

- nivelul scăzut de conlucrare a autorităţilor administraţiei publice cu Centrul de Guvernare Electronică (în continuare – CGE), implicarea insuficientă a managementului acestora în realizarea acţiunilor Programului strategic, precum şi capacităţile interne reduse în acest aspect;

- acoperirea insuficientă a domeniului tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor (în continuare – TIC) cu standarde, acte normative şi de reglementare;

- documentarea insuficientă a proceselor de lucru din cadrul instituţiilor de stat şi algoritmii complicaţi şi neeficienţi de oferire a serviciilor publice;

- rezistenţa instituţiilor publice la procesul de reformare şi de reinginerie a proceselor;

- antrenarea consultanţilor CGE în activităţi care nu au fost prevăzute iniţial;

- depăşirea termenelor estimate de obţinere a acceptărilor de la Banca Mondială;

- explorarea tehnologiilor noi şi inovatoare, pentru care există un număr redus de standarde, regulamente şi bune practici internaţionale, precum şi deficitul de specialişti calificaţi în domeniu;

- extinderea în timp a etapei de formare instituţională şi a echipei CGE.

Unii din factorii care au constituit impedimente în realizarea acţiunilor şi reprezintă riscuri majore în asigurarea eficienţei şi economicităţii realizării Programului strategic sînt:

- omiterea, la etapele incipiente, a anumitor acţiuni importante, cum ar fi inventarierea resurselor şi sistemelor informaţionale de stat şi analiza capacităţii de asimilare a părţilor implicate în proces;

- dependenţa de alte reforme ale administraţiei publice şi de realizarea strategiilor instituţionale şi sectoriale;

- neajunsuri în asigurarea continuităţii acţiunilor din Programul strategic, ca fructificare a activităţilor efectuate în acest domeniu în cadrul realizării Strategiei “Moldova electronică”;

- efectuarea achiziţiilor de soluţii cu funcţionalităţi similare celor existente şi nevalorificate adecvat.

Deoarece CGE este o instituţie publică în formare, cu responsabilităţi şi sarcini variate ce vizează domenii şi decizii importante, este necesară instituţionalizarea completă, prin aplicarea de metodologii şi regulamente interne complexe, astfel încît toate deciziile şi abordările să fie bazate pe principii şi criterii identice şi pe analize de rigoare, pentru a asigura cadrul de continuitate şi consecvenţă decizională. În acest context, se resimte şi lipsa de standarde în domeniile conexe activităţilor Programului strategic, acceptate şi adaptate la nivel naţional.

Crearea subdiviziunilor e-Transformare în cadrul autorităţilor publice reprezintă un pas important în descentralizarea sarcinilor şi responsabilităţilor. Funcţionarea lor eficientă trebuie să contribuie considerabil la eficientizarea eforturilor de reformare a instituţiilor respective şi să constituie un instrument fiabil de monitorizare, planificare şi promovare a principiilor şi valorilor de e-Transformare. Este substanţială instituţionalizarea acestora, prin asigurarea unui cadru complex de acte normative, de reglementare, precum şi de standarde, necesar îndeplinirii atribuţiilor stipulate.

Obiectivele stabilite în cadrul agendei de e-Transformare a Guvernării constituie o abordare îndrăzneaţă a procesului de reformare a sectorului public, care urmează să reprezinte realizări importante în domeniu. Procesul de monitorizare şi evaluare a rezultatelor şi impactului nu întruneşte un cadru complex de indicatori de progres şi de performanţă.

Datorită faptului că a fost selectată o abordare inovativă a procesului de e-Transformare a Guvernării, prin utilizarea platformei M-Cloud, autorităţile vor trebui să treacă treptat la utilizarea acesteia pentru prestarea serviciilor digitizate, fapt ce va necesita remanieri şi ajustări în cadrul instituţiei. Pentru a stimula procesul de reformare şi a asigura utilizarea eficientă a platformei tehnologice guvernamentale comune, va fi necesară implicarea hotărîtă a Guvernului.

Prin utilizarea eficientă a platformei M-Cloud, se planifică generare de economii, care vor fi necesare scăderii graduale de finanţare a funcţionării CGE din mijloace creditare. Reforma serviciilor publice trebuie să contribuie la reingineria serviciilor din cadrul autorităţilor publice. În cazul reţinerii proceselor de reinginerie şi al rezistenţei autorităţilor publice la schimbări, beneficiile şi economiile pot întîrzia să fie resimţite, fapt ce va crea impedimente pentru asigurarea continuităţii şi sustenabilităţii Programului strategic şi a funcţionării CGE.

Reieşind din importanţa şi actualitatea procesului de modernizare tehnologică a guvernării şi din multiplii factori ce influenţează procesul de reformare, părţile implicate trebuie să conlucreze într-o manieră productivă şi flexibilă, pentru a putea interveni prompt şi a face faţă provocărilor. La momentul actual, realizarea acţiunilor fiind la o etapă de ascendenţă sporită, cînd urmează a fi efectuate şi acceptate modificări în abordarea obişnuită a modului de eficientizare şi automatizare a proceselor interne, sînt importante monitorizarea minuţioasă a tuturor proceselor conexe şi suportul operativ în depăşirea eventualelor deficienţe. Acţiunile realizate şi cele aflate la etapele finale trebuie privite ca factori de motivare pentru continuarea reformării şi pentru evaluarea realistă în planificarea pe termen mediu şi pe termen scurt.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c), art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă cu tema “Problemele şi riscurile identificate pot afecta agenda de e-Transformare a Guvernării?”.

2. Hotărîrea şi Raportul de audit se remit autorităţilor indicate în punctele 2.1.-2.4. din prezenta Hotărîre şi se cere să ia atitudine, conform competenţelor, referitor la rezultatele auditului, după cum urmează:

2.1. Cancelariei de Stat şi Centrului de Guvernare Electronică, pentru întreprinderea măsurilor necesare în vederea lichidării deficienţelor identificate de auditul respectiv, precum şi a implementării recomandărilor expuse în Raport şi în prezenta Hotărîre;

2.2. Cancelariei de Stat şi Ministerului Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor să definitiveze toate activităţile aferente efectuării inventarierii resurselor şi sistemelor informaţionale de stat întru furnizarea datelor veridice necesare procesului de selectare a e-Serviciilor, precum şi pentru alte activităţi din cadrul Programului strategic. În acest context, se recomandă în mod prioritar identificarea serviciilor de interes public din toate instituţiile de stat, nu doar din autorităţile publice centrale;

2.3. Guvernului, pentru informare şi luare de atitudine, precum şi pentru:

2.3.1. atragerea unei atenţii sporite necesităţii de monitorizare şi suport a agendei de e-Transformare, în contextul situaţiei nefavorabile în domeniu şi optarea pentru soluţii inovatorii şi progresiste;

2.3.2. în comun cu Cancelaria de Stat, Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor şi Centrul de Guvernare Electronică, să-şi aducă în concordanţă actele normative, reieşind din atribuţiile şi responsabilităţile stabilite prin hotărîrile sale aferente Guvernării Electronice, precum şi să revizuiască oportunitatea optimizării factorului decizional privind implementarea Programului strategic;

2.3.3. în comun cu Cancelaria de Stat, Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor şi Centrul de Guvernare Electronică să elaboreze şi să aprobe o metodologie fiabilă pentru evaluarea şi măsurarea impactului procesului de e-Transformare a Guvernării în contextul reformei administraţiei publice şi a serviciilor publice;

2.3.4. pentru asigurarea durabilităţii şi continuităţii procesului de modernizare tehnologică a guvernării, să identifice căi fiabile de instruire a personalului de specialitate în domeniul TIC, precum şi a angajaţilor subdiviziunilor e-Transformare, pentru îmbunătăţirea continuă a cunoştinţelor acestora;

2.3.5. prin intermediul Cancelariei de Stat, Centrului de Guvernare Electronică, Ministerului Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, să identifice şi să aprobe, în baza celor mai bune practici şi metodologii internaţionale, cadrul de reglementare şi standardizare, reieşind din relevanţa şi importanţa domeniului aferent procesului de e-Transformare, precum şi să prevadă pîrghii de aplicare a acestora în instituţiile de stat;

2.3.6. în strînsă colaborare cu autorităţile publice centrale, Cancelaria de Stat şi Centrul de Guvernare Electronică să contribuie la instituţionalizarea subdiviziunilor e-Transformare, inclusiv prin crearea cadrului normativ, metodologic şi de standardizare, necesar realizării atribuţiilor acestora;

2.3.7. să urgenteze aprobarea Strategiei de reformare a administraţiei publice şi a Programului de reformă a serviciilor publice în contextul sincronizării activităţilor cu Programul de e-Transformare a Guvernării. Acestea trebuie să vizeze necesităţile de restructurare a activităţii şi a relaţiilor dintre instituţiile publice, inclusiv procesele interne, regulamentele şi structura organizatorică care vor reieşi din necesitatea automatizării şi reingineria proceselor, implicarea utilizării unor standarde;

2.3.8. să instituţionalizeze Centrul de Guvernare Electronică în măsura în care să se asigure durabilitatea activităţii acestuia, în aspectul cadrului normativ, de reglementare şi de standarde;

2.3.9. să asigurare finanţarea constantă şi la toate etapele a proiectelor implementate în cadrul Programului strategic;

2.3.10. să întreprindă activităţile necesare implementării unui cadru complex de indicatori de progres si de performanţă şi a instrumentelor fiabile şi exacte de colectare/analiză a acestora pentru domeniul TIC şi pentru Programul strategic, pentru a putea fi evaluate corect progresele, calculate beneficiile şi prevenite abaterile de la direcţiile de dezvoltare. Să asigure corelarea cadrului de indicatori cu programele strategice din alte domenii, în special cu cei din Reforma administraţiei publice şi serviciilor publice şi cu Programele de acţiuni cu partenerii internaţionali;

2.3.11. să se implice activ şi să stimuleze trecerea la utilizarea platformei guvernamentale comune de către autorităţile publice centrale, încît să poată fi valorificat potenţialul tehnologic şi funcţional prin generarea economiilor necesare trecerii la principiul de finanţare graduală a Centrului de Guvernare Eletronică;

2.3.12. în scopul asigurării investiţiilor inteligente în TIC în sectorul public (Acţiunea 12 din Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011) şi al minimizării riscurilor asociate cu capacităţile interne reduse în instituţiile de stat în acest domeniu, să examineze posibilitatea utilizării metodelor moderne de achiziţii, bazate pe servicii finale, dar nu pe produse;

2.3.13. să urgenteze procesele de reformare a serviciilor publice astfel încît reingineria şi documentarea proceselor din cadrul autorităţilor publice să poată contribui la posibilitatea digitizării acestora;

2.3.14. să analizeze oportunitatea trecerii treptate în domeniul TIC la utilizarea principiilor de achiziţionare a serviciilor finite, dar nu a echipamentelor şi produselor;

2.3.15. să examineze statutul personalului din domeniul TIC din AAPC şi nivelul de salarizare al acestuia, pentru a determina metode şi modele de motivare a lui, încît să fie minimizată fluctuaţia cadrelor şi asigurată continuitatea şi durabilitatea procesului de e-Transformare a Guvernării;

2.4. Ministerului Finanţelor, pentru informare şi luare de atitudine.

3. Rezultatele auditului se remit Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului, Comisiei permanente economie, buget şi finanţe a Parlamentului şi Comisiei Naţionale pentru e-Transformare, pentru o posibilă luare de atitudine.

4. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpct.2.1.-2.3. din prezenta Hotărîre, precum şi pentru implementarea recomandărilor auditului se va informa Curtea de Conturi în termen de 6 luni.

5. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

RAPORT DE AUDIT CU TEMA

“Problemele şi riscurile identificate pot afecta agenda

de e-Transformare a Guvernării?”

I. ABREVIERI

II. SINTEZĂ

Curtea de Conturi a iniţiat auditul TI cu elemente de performanţă al procesului de e-Transformare a Guvernării la Centrul de Guvernare Electronică şi, după caz, la Cancelaria de Stat şi la unele instituţii din subordine, pentru a constata dacă la implementarea activităţilor preconizate pe parcursul perioadei octombrie 2010-august 2012 au existat probleme sau riscuri care au limitat/sau ar putea afecta în viitor atingerea obiectivelor stabilite privind modernizarea serviciilor publice şi eficacitatea activităţii guvernării şi, dacă e aşa, atunci ce acţiuni urmează să întreprindă Guvernul pentru a obţine rezultatele planificate.

Auditul s-a bazat pe identificarea problemelor şi riscurilor aferente procesului de e-Transformare a Guvernării. În baza probelor acumulate, a fost întocmit prezentul Raport cu tema “Problemele şi riscurile identificate pot afecta agenda de e-Transformare a Guvernării?”.

Programul strategic a fost aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011. Aprobarea documentului reprezintă o condiţie a Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare în vederea realizării agendei de Transformare electronică a Guvernării. Programul pune în aplicare prevederile Strategiei “Moldova electronică” şi Concepţiei guvernării electronice.

Documentul stabileşte obiectivele procesului de e-Transformare şi oferă o viziune unificată privind modernizarea serviciilor publice şi eficientizarea activităţii Guvernului prin intermediul tehnologiilor informaţionale. Totodată, Programul strategic pune bazele unei abordări coordonate asupra investiţiilor inteligente în TI şi sporirii capacităţilor TI din sectorul public.

Programul strategic presupune efectuarea de investiţii inteligente în tehnologii informaţionale, TI urmînd a fi utilizate pe scară largă în sectorul public, astfel încît să contribuie la:

• modernizarea sectorului public în beneficiul cetăţeanului şi dezvoltarea unui sector privat dinamic şi competitiv prin digitalizarea serviciilor publice pînă în 2020;

• creşterea transparenţei şi eficienţei procesului de guvernare prin integrarea tehnologiilor informaţionale inteligente utilizate de către instituţiile administraţiei publice centrale şi deschiderea datelor guvernamentale cu caracter public;

• scăderea costurilor implicate de tehnologiile informaţionale utilizate de sectorul public.

Programul strategic de e-Transformare va contribui la realizarea obiectivelor stipulate în Programul de activitate al Guvernului “Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” pentru anii 2011-2014, Strategia de reformă a administraţiei publice centrale, Strategia Naţională de prevenire şi combatere a corupţiei, Strategia Naţională de edificare a societăţii informaţionale – “Moldova electronică”, Concepţia guvernării electronice, Legea privind transparenţa în procesul decizional, Legea privind accesul la informaţie şi planurile de dezvoltare instituţională ale autorităţilor publice centrale.

Proiectul “e-Transformare a Guvernării”, finanţat de Banca Mondială, credit în valoare de 20 milioane USD, a intrat în vigoare la 28 septembrie 2011. Pregătirea PeTG a durat din octombrie 2010 pînă în octombrie 2011, negocierile Acordului de Credit au fost finalizate la 29 aprilie 2011, PeTG fiind aprobat de către Consiliul de administraţie al Băncii Mondiale la 9 iunie 2011 şi ratificat de Parlamentul Republicii Moldova la 28 iulie 2011.

PeTG este structurat pe 2 Componente: 1) Cadrul favorabil pentru e-Transformare a Guvernării (Programe de Instruire şi Cadrul Legal, Regulatoriu şi de Politici); 2) E-Servicii pentru Cetăţeni şi Business şi Infrastructură Tehnologică Modernă pentru Guvern.

PeTG vizează realizarea de acţiuni aferente realizării Programului strategic şi conţine activităţi pentru perioada 2011-2016.

CGE este un actor esenţial în cadrul realizării agendei de e-Transformare, care se implică activ şi a înregistrat deja progrese importante în realizarea acţiunilor aferente şi conexe procesului respectiv.

Reieşind din faptul că Programul strategic se află la o etapă incipientă, nu este posibilă şi a fost evitată analiza atingerii obiectivelor sau cuantificarea progreselor şi realizărilor, fiind doar evaluate tendinţele, impedimentele, problemele şi riscurile. Astfel, constatările de audit pot fi clasificate în categorii:

Activităţi importante care au fost omise sau planificate/realizate cu întîrziere:

Nu a fost efectuată o analiză complexă a rezultatelor, problemelor şi constrîngerilor în realizarea Strategiei “Moldova electronică”.

Nu a fost efectuată inventarierea resurselor şi sistemelor informaţionale existente, pentru a fi analizate datele şi utilizate corespunzător.

Nu a fost efectuată analiza capacităţii de asimilare a instituţiilor implicate în realizarea Programului strategic, inclusiv a furnizorilor şi beneficiarilor principali de date.

Continuitatea activităţilor şi interdependenţa de alte proiecte/programe:

Programul strategic, reprezentînd etapa a treia a Guvernării şi Democraţiei Electronice din Strategia “Moldova electronică”, ar trebui să se materializeze în acţiuni de asigurare a continuităţii acţiunilor şi fructificare a eforturilor depuse. Aici un factor important îl constituie conlucrarea productivă dintre părţile responsabile de etapele respective. Existenţa de acţiuni interferente (de exemplu: portalul guvernamental, circulaţia documentelor electronice) şi lipsa de analize detaliate privind realizarea Strategiei “Moldova electronică” denotă nivelul redus al continuităţii acţiunilor, fapt ce nu a permis fructificarea deplină a realizărilor anterioare, continuarea logică a celor nefinalizate şi excluderea greşelilor similare.

De altfel, Programul strategic reprezintă una din dimensiunile de reformare a administraţiei publice iniţiate de Guvern, avînd activităţi şi obiective conexe cu celelalte iniţiative în domeniu. În aceste condiţii, dependenţa directă de celelalte reforme şi mersul strategiilor sectoriale sînt majore. Astfel, digitizarea serviciilor publice este posibilă şi se admite numai în cazul proceselor deja supuse reingineriei. Fiind un proces complex, reingineria atinge toate aspectele activităţii instituţiei şi presupune reformarea activităţii instituţiilor şi documentarea tuturor etapelor business-proceselor, respectiv, necesită un cadru complex de reglementare, care este în proces de elaborare/definitivare.

Reieşind din nivelul redus de acoperire a domeniului TIC cu standarde, regulamente şi acte normative, în realizarea multor acţiuni se întîmpină impedimente, nefiind posibilă asigurarea continuităţii abordării şi verificarea controlului executării. Astfel, pentru unele domenii importante se utilizează standarde şi bune practici, care nu au fost acceptate şi adoptate pentru aplicare în modul stabilit de lege. În condiţiile descentralizării responsabilităţilor, inclusiv prin crearea subdiviziunilor e-Transformare, existenţa unui cadru complex legal, de standarde şi de reglementare este o condiţie obligatorie pentru buna realizare a activităţilor aferente Programului strategic.

Îmbunătăţirea monitorizării şi gestionării Programului strategic:

Deşi o parte din riscurile aferente realizării PeTG au fost identificate şi incluse în PAD, acestea vizează activitatea proiectului propriu-zis, nu reprezintă un proces ciclic de gestionare şi nu acoperă dimensiunea Programului strategic şi activităţile conexe. În acest context, este mandatorie implementarea proceselor de management al riscurilor, la toate nivelurile.

La momentul actual există lacune considerabile în acoperirea cu acte normative şi de reglementare a domeniilor ce vizează responsabilităţile consultanţilor CGE. În condiţiile în care consultanţii CGE sînt antrenaţi în numeroase activităţi şi nu toate deciziile acestora sînt documentate suficient, nu poate fi asigurată continuitatea şi consecvenţa decizională. În acest context, reieşind din faptul că CGE este o instituţie publică în proces de formare, este necesară consolidarea cadrului instituţional al acestuia, prin elaborarea regulamentelor şi normelor metodologice interne, care vor cuprinde tot spectrul de activităţi aferente realizării Programului strategic.

Evaluarea performanţelor şi impactul aşteptat:

Guvernul, prin aprobarea agendei de e-Transformare, care vine să complementeze procesele reformatorii din cadrul administraţiei publice, are stabilite obiective generale şi specifice destul de îndrăzneţe. Pentru a evalua impactul reformelor, a demonstra atingerea obiectivelor şi pentru a putea interveni prompt în cadrul realizării acţiunilor Programului strategic, trebuie stabilit un cadru complex de indicatori de performanţă şi progres, cu instrumente fiabile de colectare şi analiză, care să fie corelaţi şi conectaţi la indicatorii la nivel de ramură, domeniu, precum şi la programele de parteneriat internaţionale.

Respectarea graficului în realizarea acţiunilor PeTG:

Datorită unui spectru larg de factori interni şi externi, care au impact direct asupra respectării termenelor preconizate de realizare a acţiunilor, specificate în documentele de aprobare a PeTG, majoritatea activităţilor au fost deplasate considerabil în timp, reprezentînd, la rîndul lor, cauze pentru reţinerea altor acţiuni. Dintre factorii majori menţionăm: extinderea neplanificată a termenelor de obţinere a notelor “fără obiecţii” din partea BM, implicarea insuficientă a autorităţilor publice în procesul de reformare şi conlucrare cu CGE, unele domenii noi şi puţin cunoscute (de exemplu: Cloud Computing), necesitatea consolidării instituţionale a CGE etc. Aceste reţineri au fost materializate şi pot fi observate din nivelul redus al debursărilor. Astfel, activităţile esenţiale, stabilite de experţii internaţionali la etapele de conceptualizare şi formare a Proiectului, s-au realizat cu întîrziere sau sînt în proces de realizare în prezent.

La momentul actual, obligaţiunile contractuale pentru servicii de consultanţă depăşesc valoarea cheltuielilor planificate pentru funcţionarea CGE în întregime. Reieşind din necesitatea trecerii graduale la finanţare a CGE din economiile generate de utilizarea platformei guvernamentale comune, reţinerile în implementarea platformei M-Cloud şi necesitatea elaborării metodologiei de calcul respective, combinată cu nivelul ridicat al cheltuielilor pentru servicii de consultanţă, poate crea impedimente în asigurarea continuităţii funcţionării CGE şi a menţinerii consultanţilor.

Potrivit celor relatate, procesul de realizare a agendei de e-Transformare, fiind complex şi multidimensional, necesită o atenţie deosebită şi monitorizare sporită, pentru a depăşi problemele existente şi a corecta acţiunile în aşa mod încît să fie minimizate riscurile asociate şi asigurată atingerea obiectivelor finale.

Deşi în multe cazuri acţiunile se realizează cu reţineri, au existat anumite omiteri iniţiale, procesul începe să capete o dinamică pozitivă evidenţiată, fapt ce poate încuraja părţile interesate să depună eforturi sporite întru susţinerea Programului şi a acţiunilor conexe pentru promovarea valorilor şi principiilor care au stat la baza reformelor în cauză. Astfel, acţiunile realizate şi cele în curs de realizare pot şi trebuie utilizate întru încurajarea autorităţilor publice de a accepta şi participa activ în procesul de reformare şi modernizare.

III. INTRODUCERE

Necesitatea tehnologizării şi automatizării procesului decizional a fost printre obiectivele şi programele de guvernare începînd cu secolul trecut, însă de fiecare dată rezultatele obţinute erau sub aşteptări. Executivul, prin deciziile sale, stabilea obiective ambiţioase, care depăşeau cu mult potenţialul real de realizare, planificînd sume importante de mijloace financiare. Paralel au existat numeroase proiecte de ramură şi instituţionale, finanţate cu suportul donatorilor şi partenerilor de peste hotare. Din cauza numeroşilor factori obiectivi şi subiectivi, preponderent, rezultatele nu erau cele aşteptate, iar factorii decisivi nu interveneau cu acţiuni corective prompte. Deşi era conştientizat efectul negativ al stagnărilor în reforme asupra funcţionării organelor de stat şi, drept urmare, asupra dezvoltării tuturor sectoarelor statului, nu au fost efectuate analize complexe ale cauzelor eşecurilor şi ale urmărilor acestora. Astfel, implicarea insuficientă a factorilor de decizie a dus nu doar la obiective ratate şi la resurse utilizate ineficient, dar şi la neajunsuri şi lacune considerabile în domeniul de reglementare a sectorului TIC. În aceste condiţii, oricare proiect în domeniul TIC, indiferent de profesionalismul persoanelor implicate, este supus unor riscuri inerente majore şi nu poate garanta un randament maxim.

Cu toate că prin Strategia “Moldova electronică”¹ erau stabilite multiple obiective importante, nivelul scăzut de realizare a acţiunilor a rezultat în lipsa de progrese vizibile. Unul din obiectivele de bază ale Strategiei menţionate a fost stabilit prin Hotărîrea Guvernului nr.255 din 09.03.2005 (Guvernarea şi Democraţia Electronică) şi reglementat prin Hotărîrea Guvernului nr.733 din 28.06.2006².

____________________

¹ Hotărîrea Guvernului nr.255 din 09.03.2005 “Privind Strategia Naţională de edificare a societăţii informaţionale – "Moldova electronică"” (în continuare – Strategia “Moldova electronică”).

² Hotărîrea Guvernului nr.733 din 28.06.2006 “Cu privire la Concepţia guvernării electronice” (în continuare – Concepţia guvernării electronice).

Prin planurile de acţiuni pentru realizarea Strategiei “Moldova electronică”^{3, 4, 5} au fost stabilite măsuri (inclusiv cele ce ţineau de implementarea Guvernării şi Democraţiei Electronice), care, în mare parte, nu au fost realizate sau au fost realizate parţial. Drept urmare, multe din acţiunile respective din cadrul Strategiei au fost preluate sau se regăsesc în cadrul acţiunilor şi obiectivelor aprobate ulterior de către Guvern. Astfel, în scopul realizării art.2 din Legea nr.173 din 28.07.2011 privind ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare, în vederea realizării Proiectului “e-Transformare a Guvernării”, a prevederilor Strategiei “Moldova electronică” şi a Concepţiei guvernării electronice, Guvernul, prin Hotărîrea nr.710 din 20.09.2011⁶:

____________________

³ Hotărîrea Guvernului nr.255 din 09.03.2005.

⁴ Hotărîrea Guvernului nr.606 din 01.06.2007 “Cu privire la unele acţiuni de implementare a Strategiei Naţionale de edificare a societăţii informaţionale – “Moldova electronică” în anul 2007”.

⁵ Hotărîrea Guvernului nr.476 din 27.03.2008 “Cu privire la unele acţiuni de realizare a Strategiei Naţionale de edificare a societăţii informaţionale – “Moldova electronică” în anul 2008”.

⁶ Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011 “Cu privire la aprobarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare)” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011).

♦ a aprobat Programul strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare);

♦ a stabilit că:

• procesul de implementare a Programului strategic să fie coordonat de către CNeT şi să fie asigurat de către Cancelaria de Stat, în comun cu CGE⁷, MTIC, alte ministere şi autorităţi administrative centrale;

____________________

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.392 din 19.05.2010 “Cu privire la crearea Centrului de Guvernare Electronică (E-Government)” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.392 din 19.05.2010).

• ministerele şi alte autorităţi administrative centrale: (a) să elaboreze planuri anuale privind atingerea obiectivelor de e-Transformare a Guvernării, inclusiv modernizarea serviciilor publice şi eficientizarea guvernării prin TI; (b) să desemneze persoane (la nivel de viceminiştri) care, în colaborare cu coordonatorul pentru e-Transformare, managerii TI şi Direcţiile analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor, să fie responsabile de implementarea Programului strategic menţionat;

♦ controlul asupra executării respectivei hotărîri a fost pus în sarcina Cancelariei de Stat.

Totodată, potrivit Concepţiei guvernării electronice, implementarea acesteia urma a fi efectuată gradual, în trei etape. Începînd cu anul 2010, a fost planificată realizarea etapei a treia. Pentru fiecare din aceste etape au fost stabilite sarcini concrete de implementare.

În mod firesc, toate cele trei etape trebuie privite într-un ansamblu continuu de activităţi consecvente şi complementare, însă, în realitate, majoritatea acţiunilor nefinalizate sau realizate parţial au fost abandonate, iar rezultatele celor finalizate nu se valorifică corespunzător.

Se atestă că n-a fost efectuată o analiză complexă a rezultatelor acţiunilor Strategiei “Moldova electronică” pentru a identifica oportunităţile, constrîngerile şi a exclude greşelile similare. De fapt, Proiectul “e-Transformare a Guvernării” şi Programul strategic urmau să reprezinte materializarea acţiunilor MTIC şi ale Guvernului întru realizarea etapei a treia a unei componente importante a Strategiei “Moldova electronică”, şi anume – realizarea Guvernării Electronice şi Democraţiei Electronice.

Deoarece pentru realizarea acţiunilor aferente realizării primelor două etape ale Strategiei “Moldova electronică” a fost desemnat responsabil preponderent MTIC, nivelul de conlucrare la etapa a treia a acestuia cu CGE şi Cancelaria de Stat a constituit unul din factorii principali ai asigurării continuităţii proceselor de edificare a societăţii informaţionale. Se relevă că nivelul de conlucrare ar putea fi îmbunătăţit, pentru a exclude efectele nedorite.

Cel mai elocvent exemplu în acest sens este stagnarea aprobării “Regulamentului cu privire la înregistrarea sistemelor şi resurselor informaţiilor automatizate de stat”⁸, datorită cărui fapt nu a putut fi efectuată inventarierea resurselor şi sistemelor informaţionale (sistemul informaţional este elaborat şi nu poate fi lansat în exploatare industrială din anul 2008), activitate necesară implementării etapei incipiente a Proiectului “e-Transformare a Guvernării”, care a avut efect negativ asupra realizării altor activităţi.

____________________

⁸ Hotărîrea Guvernului nr.562 din 22.05.2006 “Cu privire la crearea sistemelor şi resurselor informaţionale automatizate de stat”.

Date fiind performanţele scăzute, atinse în cadrul Strategiei “Moldova electronică”, Guvernul a aprobat o nouă abordare a reformării procesului de e-Transformare a Guvernării, prin formarea unei instituţii publice noi, subordonate Cancelariei de Stat – CGE⁹, cu scopul îmbunătăţirii calităţii actului de guvernare, prin aplicarea intensă a tehnologiilor informaţionale şi de comunicaţii. Astfel, activităţile Programului strategic acoperă preponderent domeniile aferente funcţionării autorităţilor administraţiei publice centrale şi sînt parte componentă a procesului de reformă a sectorului public şi serviciilor publice.

____________________

⁹ Hotărîrea Guvernului nr.392 din 19.05.2010.

Iniţiativa Guvernului de modernizare tehnologică şi-a regăsit materializare începînd cu etapele de negociere cu creditorii şi donatorii internaţionali^{10, 11} şi cea de pregătire a PeTG (realizat cu suportul Băncii Mondiale, PNUD şi altor parteneri). Astfel, datorită domeniului nou, abordărilor provocatoare, situaţiei nefavorabile în domeniul TIC şi formării unei echipe noi, etapele incipiente au durat mai mult decît se preconiza, astfel fiind admise omiteri şi amînări în realizarea acţiunilor stabilite în PAD. Drept urmare, abia la 20.09.2011 a fost aprobat Programul strategic de modernizare tehnologică a guvernării¹², iar la 26.01.2012 – Planul de acţiuni pentru anul 2012¹³.

____________________

¹⁰ Legea Republicii Moldova nr.223 din 17.09.2010 “Privind ratificarea Acordului de avans dintre Guvernul Republicii Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare în vederea pregătirii Proiectului "e-Transformare a Guvernării"”.

¹¹ Legea nr.173 din 28.07.2011 “Privind ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare în vederea realizării Proiectului “e-Transformare a Guvernării”” (în continuare – Legea nr.173 din 28.07.2011).

¹² Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011.

¹³ Hotărîrea Guvernului nr.44 din 26.01.2012 “Privind aprobarea Planului de acţiuni pe anul 2012 pentru implementarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare)” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.44 din 26.01.2012).

Pentru realizarea obiectivelor de e-Transformare a Guvernării, prin Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011, au fost identificate 13 măsuri ce trebuie realizate prin 25 de acţiuni/livrabile, repartizate pe etape de implementare în perioada anilor 2011-2020, pentru care au fost stabiliţi unul sau mai mulţi responsabili, iar pentru 22 din aceste acţiuni/livrabile responsabili au fost desemnaţi Guvernul, Cancelaria de Stat sau CGE.

Guvernul a definit acţiunile anuale de realizare a acestor obiective prin aprobarea Planului de acţiuni pentru implementarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării¹⁴. Din cele 29 de acţiuni prevăzute pentru anul 2012, la momentul încheierii misiunii de audit au fost finalizate circa jumătate, o parte sînt în proces de realizare sau la etapa de finalizare, reprezentînd devieri de la graficul de implementare. Acestea au fost admise ca urmare a monitorizării ineficiente a Programului şi insuficienţei acţiunilor corective, care, la rîndul lor, sînt cauzate de numeroşi factori care nu sînt controlaţi adecvat. Din factorii principali remarcăm: reţineri în obţinerea acceptărilor de la BM, situaţia nefavorabilă în domeniul TIC, implicarea insuficientă a părţilor responsabile, dependenţa de alte acţiuni de reformare din ţară. Motivele datorită cărora riscurile în cauză nu sînt gestionate, deşi au o natură variată, iar uneori au aspecte subiective, trebuie controlate şi excluse.

____________________

¹⁴ Hotărîrea Guvernului nr.44 din 26.01.2012.

Instrumentul de bază pentru prevenirea şi excluderea situaţiilor nedorite şi minimizarea efectului acestora este managementul riscurilor, care nu este implementat la nivel de unităţi de implementare, proiecte şi instituţii. Astfel, Cancelaria de Stat urmează să evalueze şi să definească acţiunile prioritare pentru anul 2013 şi să le prezinte Guvernului, spre aprobare, pînă la finele anului 2012. Includerea activităţilor identificate în prezentul Raport ar contribui la obţinerea unor rezultate mai bune şi la excluderea unor situaţii de risc.

Pînă în prezent eforturile privind implementarea Programului strategic se realizează în conformitate cu prevederile Hotărîrii Guvernului nr.44 din 26.01.2012 şi sînt finanţate în mare parte din bugetul PeTG. Pentru a fortifica eforturile depuse întru realizarea Programului strategic este necesar de a complementa domeniile de activitate şi acţiunile, întru înlăturarea impedimentelor apărute în realizarea activităţilor planificate.

Auditul TI este un instrument independent pentru evaluarea atît a gestiunii activelor TIC, cît şi a eficienţei, economicităţii şi eficacităţii acestora. Astfel, în cadrul misiunilor de audit, Curtea de Conturi a constatat o ciclicitate patologică a problemelor în domeniul TIC. Deşi referitor la problemele constatate anterior au fost informate persoanele responsabile, acestea n-au întreprins măsurile de rigoare întru înlăturarea problemelor respective, efectul nefiind regăsit în iniţiativele instituţiilor la nivel interdepartamental. Drept urmare, proiectele de orice anvergură ce vizează domeniul TIC sînt supuse unor riscuri inerente şi necesită o abordare separată, precum şi mai multe resurse concentrate.

Alte probleme majore care afectează consolidarea domeniului TIC sînt cunoştinţele reduse în domeniul tehnologiilor moderne ale personalului şi rezistenţa la schimbare, toate procesele ciclului de viaţă al proiectelor în ramură necesitînd o supraveghere intensivă. Datorită descrierii insuficiente a business-proceselor şi structurii logice complicate, automatizarea acestora necesită eforturi considerabile şi nu permite atingerea rezultatului scontat. Proiectele ce vizează automatizarea proceselor care nu au fost supuse reingineriei sînt ineficiente şi de obicei nu se materializează în soluţii fiabile. În condiţiile în care acţiunile complexe de creare a cadrului legislativ, normativ şi de standardizare întîrzie (responsabil fiind MTIC¹⁵, iar prin actele de instituire a Programului strategic, în cadrul e-Transformării Guvernării, atribuţii conexe au fost desemnate pentru Cancelaria de Stat), oricare activităţi în domeniul TIC vor fi supuse unor riscuri iminente majore, indiferent de competenţa părţilor implicate şi fiabilitatea soluţiilor.

____________________

¹⁵ Legea nr.1069-XIV din 22.06.2000 “Cu privire la informatică” (art.8.).

Actualmente Guvernul a adoptat direcţia de integrare şi interoperabilitate a soluţiilor TIC şi oferire a serviciilor electronice în timp real, astfel dependenţa oricărei activităţi din cadrul acţiunilor pentru transformarea tehnologică a Guvernului de oricare alt element component poate fi critică.

Se menţionează că Curtea de Conturi, prin Hotărîrea nr.12 din 5.04.2012¹⁶, a informat Guvernul, Cancelaria de Stat şi MTIC despre problemele existente în cadrul realizării Strategiei “Moldova electronică” şi despre principalii factori care pot influenţa programele guvernamentale în domeniul TIC, însă pînă în prezent nu au fost atestate acţiuni materializate în decizii oficiale sau ajustări ale actelor normative.

____________________

¹⁶ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.12 din 5.04.2012 “Privind Raportul auditului tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă la Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor şi la unele instituţii subordonate”.

3.1. Descrierea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării

Implementarea reformelor propuse în domeniul modernizării tehnologice a guvernării este planificată şi prin realizarea cu succes a Proiectului “e-Transformare a Guvernării”, finanţat de către Banca Mondială şi gestionat de CGE şi care a demarat odată cu: semnarea Acordului de Credit pentru Dezvoltare, ratificat prin Legea nr.173 din 28.07.2011; aprobarea actelor normative aferente proiectului de către Banca Mondială şi aprobarea Hotărîrii Guvernului nr.710 din 20.09.2011.

3.2. Descrierea Proiectului “e-Transformare a Guvernării”

IV. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Curtea de Conturi, în calitate de instituţie care realizează auditul public extern, fiind motivată de interesul sporit din partea societăţii, dar şi al organismelor internaţionale donatoare şi partenerilor de peste hotare faţă de mersul implementării agendei de e-Transformare a Guvernării, a efectuat un audit al tehnologiilor informaţionale cu elemente de performanţă în domeniul dat. Auditul s-a axat, în măsură semnificativă, pe evaluarea rolului şi contribuţiei Cancelariei de Stat, CGE şi altor părţi în realizarea obiectivelor de e-Transformare a Guvernării, factorilor ce influenţează procesul, precum şi a cauzelor unor neajunsuri constatate şi posibilelor deficienţe în respectarea termenelor trasate. Ţinîndu-se cont de faptul că reforma de e-Transformare a Guvernării se află la etapa incipientă de realizare, abordarea auditului a fost una orientată pe probleme, prin identificarea, evaluarea şi analizarea riscurilor. Au fost identificate principalele abateri în planificarea şi realizarea activităţilor aferente Proiectului şi Programului strategic şi constrîngerile ce constituie impedimente în realizarea conformă a planurilor de acţiuni şi atingerea obiectivelor scontate. Acţiunile de audit au fost iniţiate în scopul localizării zonelor în care rezultatele activităţii manageriale au înregistrat un nivel redus, precum şi al identificării şi analizei din diferite perspective a cauzelor care le-au generat, cu formularea recomandărilor menite să îmbunătăţească managementul în domeniu, să excludă riscurile, să minimizeze efectul problemelor existente şi să eficientizeze utilizarea resurselor.

Obiectivul general al auditului a constat în aprecierea respectării graficului de realizare a acţiunilor aferente agendei de e-Transformare a Guvernării, prin identificarea principalelor riscuri asociate acestui proces şi determinarea căilor sau posibilităţilor de îmbunătăţire a performanţelor.

Obiectivul specific al auditului urma să răspundă la următoarea întrebare:

Au fost oare întreprinse toate măsurile necesare pentru a asigura atingerea obiectivelor şi a exclude riscurile aferente realizării agendei de e-Transformare a Guvernării de către părţile implicate în proces?

Misiunea de audit expune în acest Raport constatările şi concluziile principale ale auditului, considerîndu-le a fi relevante pentru entităţile auditate, Parlament, Guvern, societate, precum şi pentru alte părţi interesate. Recomandările poartă un caracter consultativ-analitic şi realizarea acestora trebuie să fie bazată pe analize şi raţionamente de rigoare, efectuate de părţile vizate.

Domeniul de aplicare a auditului şi Metodologia de audit sînt expuse în Anexa nr.2.

V. CONSTATĂRI DE AUDIT

Au fost oare întreprinse toate măsurile necesare pentru a asigura atingerea obiectivelor şi a exclude riscurile aferente realizării agendei de e-Transformare a Guvernării de către părţile implicate în proces?

5.1. Atribuţiile părţilor implicate în realizarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării

În documentele de bază privind lansarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării şi a Proiectului “e-Transformare a Guvernării” au fost trasate sarcini şi atribuţii responsabililor de implementarea acestuia. Totodată, conform prevederilor Acordului de Finanţare dintre Republica Moldova şi AID în vederea realizării agendei de Transformare electronică a Guvernării a fost aprobat Programul strategic¹⁷. Programul este pus în aplicare şi reglementat printr-un şir de acţiuni şi prevederi, aprobate prin următoarele acte normative: Hotărîrea Guvernului nr.709 din 20.09.2011¹⁸; Hotărîrea Guvernului nr.44 din 26.01.2012; Hotărîrea Guvernului nr.195 din 4.04.2012¹⁹; Hotărîrea Guvernului nr.499 din 06.07.2012²⁰ şi Dispoziţia Guvernului nr.21-d din 26.03.2012²¹.

____________________

¹⁷ Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011.

¹⁸ Hotărîrea Guvernului nr.709 din 20.09.2011 “Cu privire la unele măsuri în domeniul e-Transformare a guvernării” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.709 din 20.09.2011).

¹⁹ Hotărîrea Guvernului nr.195 din 4.04.2012 “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni pentru o Guvernare Deschisă pe anii 2012-2013” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.195 din 4.04.2012).

²⁰ Hotărîrea Guvernului nr.499 din 06.07.2012 “Cu privire la subdiviziunea e-Transformare din cadrul autorităţii administraţiei publice centrale” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.499 din 06.07.2012).

²¹ Dispoziţia Guvernului nr.21-d din 26.03.2012 “Cu privire la realizarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare) şi a Planului de acţiuni pe anul 2012 pentru implementarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare)”.

Astfel, sarcinile şi atribuţiile trasate responsabililor de implementarea Programului strategic sînt definite în arhitectura instituţională (Figura nr.1), care contribuie la livrarea obiectivelor de e-Transformare a Guvernării printr-o abordare centralizată la nivel de strategie şi descentralizată la nivel de implementare.

Sursă: Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011

Procesul de implementare a Programului strategic trebuie să fie coordonat de către CNeT şi trebuie să fie asigurat de către Cancelaria de Stat, în comun cu CGE, MTIC, alte ministere şi autorităţi administrative centrale. Astfel, Cancelaria de Stat şi CGE sînt responsabile de implementarea şi monitorizarea procesului de e-Transformare în strînsă cooperare cu instituţiile guvernamentale implicate în realizarea programelor de e-Transformare. Suplimentar, în procesul de e-Transformare vor fi implicate subdiviziunile e-Transformare, prin contribuţii şi activităţi potrivit regulamentelor aprobate, în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.499 din 06.07.2012.

Se relevă că decizii importante în vederea realizării agendei de e-Transformare a Guvernării au fost luate şi de către: Comitetul interministerial pentru planificarea strategică²² (prin intermediul acestui Comitet s-au decis direcţiile de utilizare a mijloacelor financiare de la bugetul de stat în sumă totală de 12,4 mil.lei); Comitetul pentru desfăşurarea tenderelor de procurare a bunurilor şi serviciilor de consultanţă în cadrul Proiectului eTG (prin intermediul acestui Comitet au fost organizate şi desfăşurate procedurile de angajare a personalului CGE).

____________________

²² Hotărîrea Guvernului nr.838 din 9.07.2008 “Privind instituirea Comitetului interministerial pentru planificarea strategică”.

Totodată, Guvernul, prin Hotărîrea nr.710 din 20.09.2011, a decis ca ministerele şi alte autorităţi administrative centrale să desemneze persoane (la nivel de viceminiştri) care, în colaborare cu coordonatorul pentru e-Transformare, managerii TI şi Direcţiile analiză, monitorizare şi evaluare a politicilor, să fie responsabile de implementarea Programului strategic menţionat. Ulterior, prin Hotărîrea Guvernului nr.222 din 01.04.2011²³ şi Hotărîrea Guvernului nr.499 din 06.07.2012, Guvernul a decis desemnarea coordonatorilor pentru e-Transformare şi instituirea în cadrul ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale a subdiviziunilor e-Transformare cu atribuţii similare celor descrise. Conform hotărîrii menţionate, şefii subdiviziunilor e-Transformare sînt responsabili de implementarea şi coordonarea procesului e-Transformare în autoritatea respectivă. Pe perioada exercitării atribuţiilor, şeful subdiviziunii deţine calitatea de membru al Consiliului coordonatorilor pentru e-Transformare, activitatea căruia este coordonată şi direcţionată de CGE. Rolul coordonatorilor în cadrul Consiliului coordonatorilor pentru e-Transformare este prevăzut în Hotărîrea Guvernului nr.222 din 01.04.2011.

____________________

²³ Hotărîrea Guvernului nr.222 din 01.04.2011 “Cu privire la crearea Consiliului coordonatorilor pentru e-Transformare”.

Prin Hotărîrea Guvernului nr.709 din 20.09.2011, este stabilit cadrul instituţional, atribuţiile şi responsabilităţile părţilor implicate în realizarea PeTG (care susţine realizarea majorităţii acţiunilor Programului strategic). Astfel, Guvernul a atribuit responsabilităţi şi sarcini aferente realizării unui număr mare de structuri. În acest context, menţionăm că, prin Hotărîrea Guvernului nr.733 din 28.06.2006, a fost aprobată Concepţia guvernării electronice²⁴, care stă la baza Programului strategic, în care la fel sînt descrise responsabilităţile participanţilor la realizarea Guvernării Electronice (Figura nr.2). În aceste condiţii, funcţia de monitorizare atribuită Cancelariei de Stat este extrem de importantă şi poate constitui un factor determinant în procesul de realizare.

____________________

²⁴ Hotărîrea Guvernului nr.733 din 28.06.2006 “Cu privire la Concepţia guvernării electronice” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.733 din 28.06.2006).

Sursă: Hotărîrea Guvernului nr.733 din 28.06.2006

PeTG, fiind parte indispensabilă a Programului strategic, include tot spectrul de activităţi specifice, inclusiv elaborarea şi aprobarea de standarde, metodologii, cadru normativ. Totodată, chiar dacă PeTG nu prevede expres elaborarea spectrului integral de documente importante, acestea necesită a fi elaborate, aprobate şi puse în aplicare.

Reieşind din lacunele considerabile în acoperirea cu standarde, metodologii şi acte de reglementare a domeniului TIC şi urmările la care poate aduce această stare de lucruri, investiţiile în acest domeniu sînt primordiale. Totodată, menţionăm că din contul Creditului nr.5000-MD pentru aceste activităţi au fost planificate mijloace financiare în valoare de 1,5 mil.dolari SUA.

În domeniul TIC pentru majoritatea aspectelor, domeniilor şi tehnologiilor există standarde, bune practici şi alte documente de reglementare acceptate la nivel internaţional, iar relevanţa pentru unele cazuri concrete trebuie apreciată de beneficiar. În aceste condiţii, nu este raţională elaborarea “de la zero” a unora din ele. Drept urmare, este necesară doar determinarea domeniilor prioritare şi selectarea corectă a celor mai relevante opţiuni. Mijloacele disponibile trebuie utilizate pentru procurarea standardelor şi altor acte relevante, efectuarea studiilor de caz, după care actele selectate urmează a fi adoptate/aprobate conform procedurilor legale. Utilizarea de mijloace financiare pentru elaborarea cadrului de reglementare ar trebui acceptată doar în cazul domeniilor complexe cu aspecte specifice.

Recomandare Cancelariei de Stat: În comun cu CGE, MTIC şi Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei, să determine domeniile prioritare, pentru care sînt necesare standarde şi alte documente de reglementare şi să efectueze studii de caz pentru determinarea soluţiilor relevante, iar CGE, din contul mijloacelor prevăzute în acest scop, să asigure procurarea, precum şi acoperirea costurilor necesare adaptării standardelor pentru Republica Moldova, după care să asigure procesul de aprobare în conformitate cu legislaţia.

5.2. Analiza realizării acţiunilor aferente atingerii obiectivelor de e-Transformare a Guvernării

5.2.1. Obiectivele Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării

Este necesară elaborarea şi aprobarea unui cadru metodologic fiabil pentru evaluarea şi măsurarea impactului procesului de e-Transformare a Guvernării în contextul reformei administraţiei publice şi a serviciilor publice.

Programul strategic stabileşte obiectivele procesului de e-Transformare a Guvernării şi oferă o viziune unificată privind modernizarea serviciilor publice şi eficientizarea activităţii guvernării prin intermediul tehnologiilor informaţionale, totodată, fiind numiţi şi principalii actori ai acestui Program.

La momentul actual, privind nivelul de realizare şi progresele atinse poate fi efectuată o analiză doar în complex, fără a recurge la calcularea numărului de activităţi realizate/nerealizate. Obiectivele trasate prin Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011 sînt complexe şi orientate spre modernizarea serviciilor publice şi eficientizarea guvernării, inclusiv prin reingineria proceselor din instituţiile publice şi ajustarea cadrului legal. Programul strategic urmează să contribuie la realizarea obiectivelor stipulate în Programul de activitate al Guvernului “Integrare Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” pentru anii 2011-2014, Strategia de reformă a administraţiei publice centrale²⁵, Strategia naţională de prevenire şi combatere a corupţiei²⁶, Strategia “Moldova Electronică”²⁷, Concepţia guvernării electronice, Legea privind transparenţa în procesul decizional²⁸, Legea privind accesul la informaţie²⁹ şi în planurile de dezvoltare instituţională ale autorităţilor publice centrale.

____________________

²⁵ Hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30.12.2005 “Cu privire la aprobarea Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale în Republica Moldova”.

²⁶ Hotărîrea Parlamentului nr.421 din 16.12.2004 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei şi Planului de acţiuni pentru realizarea Strategiei naţionale de prevenire şi combatere a corupţiei” (abrogată prin Hotărîrea Parlamentului nr.154 din 21.07.2011 “Pentru aprobarea Strategiei naţionale anticorupţie pe anii 2011-2015”).

²⁷ Hotărîrea Guvernului nr.255 din 9.03.2005.

²⁸ Legea Republicii Moldova nr.239-XVI din 13.11.2008 “Privind transparenţa în procesul decisional”.

²⁹ Legea Republicii Moldova nr.982-XIV din 11.05.2000 “Privind accesul la informaţie”.

Obiectivele de e-Transformare a Guvernării se regăsesc atît în Planul de acţiuni pentru modernizarea tehnologică a guvernării pe anul 2012, Planul de acţiuni pentru o guvernare deschisă pe anii 2012-2013, precum şi se complimentează cu realizarea atribuţiilor conexe de către actorii implicaţi în proces. În acest context, realizarea oricărui număr de acţiuni (mare sau mic) nu poate servi drept indicator calitativ suficient pentru evaluarea succesului final privit astăzi în perspectivă. O evaluare echilibrată a elementelor componente ale Programului strategic şi a factorilor ce au impact direct asupra procesului reprezintă o abordare mai oportună. Astfel, monitorizarea progresului şi impactului procesului de e-Transformare a Guvernării devine o misiune importantă în contextul reformelor promovate de Guvern, iar necesitatea asigurării instrumentelor fiabile în acest scop este mandatorie.

5.2.2. Gestionarea riscurilor

Este necesară elaborarea cadrului normativ şi de standarde, precum şi instituirea sistemelor de management al riscurilor în procesul de realizare a acţiunilor Programului strategic, atît în cadrul CGE, cît şi la nivel de AAPC şi de proiecte.

Deşi în cadrul PeTG, care este parte componentă a acţiunilor pentru realizarea Programului strategic, conform rigorilor donatorilor şi BM, în PAD sînt identificate o parte din riscuri (ce vizează nemijlocit procesele de gestionare a Proiectului), procesul de management al riscurilor nu este formalizat. Astfel, deciziile manageriale şi acţiunile ce vin să minimizeze unele riscuri identificate sau să înlăture urmările unor situaţii nedorite nu pot garanta suficienţa acţiunilor, datorită lipsei procedurilor de rigoare. Procedurile eficiente de management şi gestiune a riscurilor ar putea preveni o parte considerabilă din situaţiile nedorite, ar minimiza considerabil efectele negative şi ar permite eficientizarea activităţilor de gestiune a Programului strategic şi a PeTG. Deoarece în cadrul realizării acţiunilor aferente Programului strategic sînt gestionate numeroase proiecte şi subproiecte, care depăşesc cadrul instituţional al Cancelariei de Stat şi al CGE, managementul riscurilor ar trebui să fie parte componentă a gestiunii şi monitorizării fiecăruia din ele şi a tuturora în ansamblu.

În prezent, Cancelaria de Stat nu poate asigura un nivel tolerabil al riscurilor atît la nivel de gestiune a Programului strategic, cît şi la nivel de activităţi din cadrul acestuia. În condiţiile respective, oricare risc s-ar putea materializa, transformîndu-se în pericol care ar putea afecta realizarea prevederilor Programului strategic. Astfel, Cancelaria de Stat, reieşind din statutul şi rolul său în cadrul Programului strategic, ar trebui să asigure existenţa unui cadru clar de management al riscurilor nu doar la nivelul CGE, dar şi la cel al autorităţilor publice implicate în proces şi la nivel de proiecte separate, componente ale Programului.

Procesul de management al riscurilor presupune proceduri ciclice (perioada este stabilită în funcţie de impactul riscurilor şi schimbările în mediul de activitate) şi urmează a fi conectat şi la procesul de management al riscurilor în contextul realizării reformei sectorului public şi serviciilor publice. Reieşind din necesitatea reingineriei proceselor în cadrul instituţiilor în care se implementează serviciile publice electronice, procesul de gestiune a riscurilor ar trebui să reprezinte o ciclicitate sporită.

Sursă: ISO/IEC 3100:2009 Risk management – Principles and guidelines

(managementul riscurilor – principii şi îndrumări)

Recomandare Cancelariei de Stat: În termene restrînse, să întreprindă toate acţiunile necesare elaborării cadrului normativ şi de standarde, precum şi instituirii sistemelor de management al riscurilor în realizarea acţiunilor Programului strategic, atît în cadrul CGE, cît şi la nivel de AAPC şi de proiecte.

5.2.3. Atribuţiile părţilor implicate în realizarea Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare)

Este necesară asigurarea continuă a instruirilor persoanelor din subdiviziunile e-Transformare şi altor funcţionari publici, în vederea asigurării calităţii şi durabilităţii procesului de e-Transformare, precum şi pentru ca consultanţii CGE să nu fie antrenaţi în alte activităţi decît cele ce vizează atribuţiile nemijlocite ale acestora.

Reieşind din amploarea şi spectrul extins al domeniilor ce urmează să fie influenţate prin impactul realizării acţiunilor din Programul strategic, nivelul de implicare a tuturor instituţiilor angajate în proces este extrem de important. Domeniile de colaborare trebuie să acopere toate dimensiunile de activitate, evitînd contradicţiile sau lipsa de implicare. Dat fiind că Cancelaria de Stat nu dispune de suficienţi specialişti în domeniul TIC, rolul CGE, Consiliului coordonatorilor pentru e-Transformare şi nivelul de implicare al MTIC şi autorităţilor publice, în special prin subdiviziunile e-Transformare, contează enorm pentru atingerea obiectivelor trasate. Pentru moment, acţiunile Cancelariei de Stat în procesul de realizare a acţiunilor Programului strategic se bazează pe suportul consultanţilor internaţionali, al celor din CGE şi al altor actori. Suplimentar, consultanţii CGE sînt antrenaţi şi în alte activităţi ce nu vizează atribuţiile nemijlocite ale acestora, în contextul necesităţii consultărilor şi expertizărilor în realizarea acţiunilor aferente Programului strategic şi în condiţiile nivelului scăzut de implicare a responsabililor din cadrul autorităţilor publice.

La această etapă, deşi au fost efectuate deja cinci runde de instruiri pentru personalul TI din cadrul autorităţilor publice, nivelul general de cunoştinţe în domeniu constituie un impediment considerabil în promovarea activităţilor aferente procesului de modernizare tehnologică a guvernării. Astfel, este important ca Guvernul să instituţionalizeze şi să asi în parteneriat cu instituţiile de învăţămînt şi sectorul privat un proces continuu de instruire pentru funcţionarii publici şi pentru specialiştii subdiviziunilor implicate, în vederea asigurării calităţii şi durabilităţii procesului de e-Transformare a Guvernării. În scopul asigurării continuităţii în abordarea şi implementarea obiectivelor Programului strategic (în condiţiile în care CGE realizează activităţi prevăzute în Hotărîrea Guvernului nr.44 din 26.01.2012, Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011, în PeTG, dar şi este implicat în numeroase procese de coordonare/consultare cu APC), este important ca Guvernul, prin intermediul Cancelariei de Stat, să asigure funcţionarea eficientă a mecanismelor instituite pentru realizarea obiectivelor de e-Transformare a Guvernării (CGE, subdiviziunile e-Transformare din autorităţile APC, Consiliul coordonatorilor pentru e-Transformare).

Este necesar de identificat şi aprobat, în baza celor mai bune practici şi metodologii internaţionale, cadrul de reglementare şi standardizare a domeniului TIC.

De asemenea, se impune necesitatea documentării detaliate a deciziilor aprobate, inclusiv a deciziilor de ordin tehnologic, care au impact asupra capacităţii şi nivelului de modernizare tehnologică a guvernării. La momentul actual, deşi sînt consultate practici de succes, standarde şi metodologii internaţionale, nu toate deciziile de ordin tehnic sau consultativ sînt documentate şi bazate pe metodologii clare, acestea urmînd a fi instituţionalizate şi în cadrul normativ naţional. Dat fiind că Programul strategic prevede implementarea mai multor proiecte tehnologice inovative pentru Republica Moldova, care nu sînt acoperite suficient cu standarde, este absolut prioritar ca Guvernul, prin intermediul Cancelariei de Stat, CGE, MTIC, să aprobe, în baza celor mai bune practici şi metodologii internaţionale, cadrul de reglementare şi standardizare care să fie aplicabil în mod mandatoriu în autorităţile publice.

Astfel, consultanţii CGE, fiind responsabili de o gamă largă de domenii, deseori sînt nevoiţi să se bazeze pe unele standarde şi bune practici internaţionale, fără ca acestea să fie aprobate sau acceptate la nivel naţional. Drept urmare, unele decizii importante, fiind documentate insuficient sau luate în condiţiile lipsei cadrului de reglementare şi de standarde, pot rezulta într-un proces decizional intermitent, cu urmări negative asupra realizării Programului strategic. Deoarece CGE este o instituţie în formare, Cancelaria de Stat trebuie să dezvolte cadrul de reglementare şi metodologic pentru asigurarea unei abordări univoce şi continui în procesul decizional al Centrului. Pentru a exclude riscurile asociate realizării Programului şi pentru fortificarea eforturilor, obligatorii sînt extinderea şi îmbunătăţirea conlucrării şi pîrghiilor de colaborare între autorităţile responsabile de realizarea Programului.

Recomandare Cancelariei de Stat: În calitate de fondator al CGE, să aplice şi, după caz, să instituie toate mecanismele necesare de supraveghere şi control asupra activităţii CGE, să elaboreze şi implementeze cadrul metodologic şi de reglementare a activităţii CGE, pentru a asigura documentarea coerentă şi continuitatea deciziilor acestuia.

Este necesară instituţionalizarea subdiviziunilor e-Transformare instituite în APC, inclusiv prin crearea cadrului normativ, metodologic şi de standardizare, aferent realizării atribuţiilor acestora.

Datorită nivelului redus de pregătire a instituţiilor beneficiare şi reieşind din experienţa proiectelor similare precedente, investiţiile considerabile în realizarea Programului vor putea fi percepute în formă de beneficii doar după perioade mai îndelungate de exploatare. Din această cauză, procesul de monitorizare pe întreaga perioadă este foarte important întru prevenirea situaţiilor nedorite. În condiţiile în care managementul riscului nu este aplicat suficient nici la nivel de unităţi de implementare, nici la nivel de instituţii participante la proiect, eficienţa monitorizării ar putea fi redusă şi necesita resurse considerabile. Astfel, livrarea soluţiilor, chiar şi după lansarea în exploatare industrială a acestora, nu poate fi echivalată cu activităţi finalizate. Responsabilitatea managementului instituţiilor beneficiare, de rînd cu Cancelaria de Stat şi cu suportul CGE, constă în asigurarea unui proces continuu de monitorizare, consultare şi supraveghere. În acest scop, rolul subdiviziunilor e-Transformare este incontestabil, astfel încît crearea şi formarea lor trebuie să reprezinte un proces continuu, cu acoperire normativă, de reglementare şi de standarde, cu instrumente fiabile de raportare. În realitate formarea subdiviziunilor e-Transformare, aflîndu-se la etapa incipientă, nu poate contribui suficient la procesul de gestiune şi monitorizare, fapt ce constituie un risc considerabil, iar în condiţiile în care potenţialul Cancelariei de Stat este insuficient şi în proces de dezvoltare, iar consultanţii CGE sînt suprasolicitaţi, acest risc se poate materializa, avînd urmări considerabile.

Din realizările importante obţinute în primul an de implementare a PeTG şi a Programului strategic putem remarca:

1. Promovarea principiilor unui Guvern Deschis: (a) În mai 2011 a fost lansat Portalul datelor deschise www.date.gov.md; (b) A fost aprobat Planul de acţiuni pentru o Guvernare Deschisă³⁰.

____________________

³⁰ Hotărîrea Guvernului nr.195 din 04.04.2012.

2. Digitalizarea serviciilor publice: (a) La 10.05.2012 a fost lansat Portalul serviciilor publice www.servicii.gov.md; (b) Sînt la etapele de finalizare digitizarea primelor 3 e-Servicii din bugetul PeTG, care urmează a fi lansate în perioada septembrie-noiembrie 2012 (e-CNAM, e-Licenţă, e-Acte normative în construcţie); (c) La 05.09.2012 a fost lansat e-Serviciul, e-Cazier judiciar.

3. Reingineria serviciilor publice şi a proceselor operaţionale: (a) Au fost reinginerate procesele interne de prestare a e-Cazierului judiciar, e-Licenţă şi e-CNAM, care vor permite livrarea acestor servicii online.

4. Dezvoltarea capacităţii TI în sectorul public. Ca rezultat, s-au instituţionalizat: (a) subdiviziunile e-Transformare în AAPC; (b) Consiliul coordonatorilor pentru e-Transformare; (c) s-au instruit 144 de coordonatori pentru e-Transformare şi funcţionari publici în e-Transformarea Guvernării.

5. Crearea şi utilizarea platformei tehnologice guvernamentale comune: Au fost achiziţionate serviciile de creare a platformei tehnologice comune M-Cloud, care urmează a fi lansată în exploatare industrială în noiembrie 2012.

Datorită faptului că beneficiile şi efectul realizării acţiunilor vor putea fi palpate pe parcursul exploatării acestora, misiunea managementului instituţiei şi a Guvernului este de a monitoriza şi interveni pentru asigurarea aplicării în practică a rezultatelor Programului.

5.2.4. Evaluarea procesului e planificare şi a consecutivităţii activităţilor

Este necesar de completat comprehensiv şi logic activităţile din agenda de e-Transformare a Guvernării, întru evitarea efectelor necontrolate ale lipsei, întîrzierii sau nerealizării unor acţiuni.

Unele din activităţile fundamentale care au determinat insuccesul Strategiei “Moldova electronică” şi ar fi trebuit să fie realizate în mod prioritar la etapele incipiente ale Programului strategic şi ale PeTG aşa şi nu au fost finalizate, iar altele au fost preluate, din care unele sînt deja realizate. Odată cu aprobarea Statutului CGE, fiind abrogată Hotărîrea Guvernului nr.27 din 06.01.2006, Cancelaria de Stat, în calitate de fondator al CGE, urma să asigure continuitatea proceselor şi excluderea deficienţelor şi problemelor care au cauzat insuccesul Strategiei “Moldova electronică”. Astfel, deşi PeTG are activităţi şi priorităţi definite clar în PAD, în cadrul Programului strategic care vine să realizeze unele din activităţile nerealizate ale Strategiei “Moldova electronică”, Guvernul ar trebui să vină cu o completare mai comprehensivă şi logică a activităţilor din agenda de e-Transformare a Guvernării, întru evitarea efectelor necontrolate ale lipsei, întîrzierii sau nerealizării unor acţiuni. În aceste condiţii şi datorită reţinerilor în realizarea activităţilor din Programul strategic din motive obiective şi subiective, efectuarea unei analize bine documentate şi detaliate a interdependenţei activităţilor din Strategia “Moldova electronică” şi Programul strategic ar fi permis plasarea acţiunilor într-o consecutivitate logică mai corectă.

Astfel, putem accentua importanţa unor acţiuni fundamentale ce urmau a fi finalizate pînă la aprobarea planurilor de acţiuni şi de finanţare, care au fost omise sau incluse în cadrul unor acţiuni pentru perioadele ulterioare:

♦ Un element fundamental pentru realizarea Programului urma să constituie inventarierea resurselor şi sistemelor informaţionale aflate în posesia autorităţilor publice şi analiza rezultatelor acesteia. Rezultatele respective trebuiau să servească drept fundament pentru planificarea şi realizarea acţiunilor Programului strategic. În condiţiile lipsei unei imagini clare a resurselor informaţionale existente, cînd nu sînt desemnaţi proprietarii datelor (inclusiv ai clasificatoarelor), utilizarea eficientă a resurselor nu poate fi asigurată. Datele primare, gestionate în mod eficient pe infrastructuri moderne puse la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice, ar fi trebuit să constituie nucleul şi catalizatorul dezvoltării sectorului şi, drept urmare, a serviciilor publice prestate în mod electronic.

Notă: CGE a iniţiat procesul de inventariere a resurselor şi angajează un consultant, care va fi suplimentat şi de resurse interne ale CGE, scopul căruia este colectarea datelor despre potenţialul existent în autorităţi, precum şi privind necesitatea acestora în resurse TIC. Interviurile cu responsabilii TI în autorităţi vor începe în timpul apropiat, iar procesul de colectare a datelor se planifică pentru circa 5 luni; în conlucrare cu MTIC, în calitate de registrator, CGE va participa la actualizarea datelor din Registrul Resurselor şi Sistemelor Informaţionale de Stat, care urmează a fi pus în aplicare în curînd.

♦ Indiferent de destinaţia serviciilor sau a SI (G2G, G2C sau G2B), Guvernul fiind iniţiator şi actor principal, identificarea şi autorizarea funcţionarilor publici (fiind reprezentanţi ai Guvernului în relaţiile cu cetăţenii şi mediul de afaceri) reprezintă un element esenţial în asigurarea interoperabilităţii şi integrării serviciilor publice. În acest context, la etapa de lansare a Programului strategic era necesară definitivarea şi aplicarea unui şir de acţiuni (care se regăsesc şi în Strategia “Moldova electronică”), de exemplu: a) SIA “Registrul funcţionarilor publici şi a funcţiilor publice” (la etapa demarării Programului, sistemul respectiv se afla la etapa de elaborare, dar nu este lansat în exploatare industrială pînă în prezent); b) integrarea şi aplicarea pe scară largă a semnăturii digitale şi a documentului electronic³¹; c) implementarea Sistemului integrat de circulaţie electronică a documentelor.

____________________

³¹ Acţiune regăsită repetat în Planurile de acţiuni ale Guvernului: începînd cu Strategia “Moldova electronică”, Hotărîrea Guvernului nr.179 din 23.03.2011 “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni al Guvernului pentru anii 2011-2014” şi Hotărîrea Guvernului nr.289 din 07.05.2012 “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni al Guvernului pentru anii 2012-2015”.

Notă: Referitor la acţiunile nominalizate în punctul precedent, s-au întreprins următoarele: 1) sistemele informaţionale achiziţionate în cadrul Programului strategic conţin printre cerinţele obligatorii posibilitatea integrării autentificării prin intermediul semnăturii digitale, iar în septembrie 2012 Guvernul a lansat Serviciul-pilot Mobile e-ID – semnătura digitală mobilă; 2) pînă la finele anului, se planifică a fi lansată SIGEDIA, care acoperă majoritatea funcţionalităţilor prevăzute de sistemul indicat în pct.c).

Conform obiectivelor stipulate în Programul strategic, Guvernul are ca obiectiv digitizarea tuturor serviciilor publice pentru cetăţeni şi mediul de afaceri pînă în anul 2020. Numărul de servicii publice, evaluat după studiul Cancelariei de Stat în cadrul proiectelor de reformă a administraţiei publice, depăşeşte cifra de 500. Totodată, este evident că nu toate serviciile publice sînt la fel de actuale, iar în acest sens Guvernul aplică proceduri de raţionalizare a serviciilor în cadrul Programului de Reformă a Serviciilor Publice, în urma cărora vor rămîne doar serviciile active, cifra cărora poate ajunge la 200. Chiar şi cu acest număr de servicii este clar că digitizarea lor în întregime necesită un efort semnificativ. Astfel, se impune necesitatea planificării şi bugetării de către autorităţile APC a resurselor necesare pentru realizarea obiectivelor de e-Transformare în fiecare sector şi asigurarea livrării serviciilor prestate în sector în format digital pînă în anul 2020.

Pentru asigurarea eficienţei procesului de digitizare este importantă prioritizarea acestora în baza unor criterii fiabile.

Realizarea obiectivului de digitizare a serviciilor publice din Programul strategic se efectuează de către Guvern cu suportul şi resursele PeTG, descrise în Documentul de aprobare a Proiectului, care desemnează clar priorităţile şi consecutivitatea activităţilor aferente realizării prevederilor Proiectului, dar şi ale Programului strategic. Aprobarea de către Guvern a Programului strategic a reprezentat una din condiţiile de declarare a validităţii de către Banca Mondială a Proiectului “e-Transformare a Guvernării” (în conformitate cu prevederile Legii nr.173 din 28.07.2011). Astfel, potrivit descrierii subcomponentei de dezvoltare a e-Serviciilor, vor fi finanţate un şir de e-Servicii orientate spre îmbunătăţirea interfeţei guvernare-cetăţean.

Obiectivul principal al acestei abordări este de a realiza o reducere semnificativă a timpului, eforturilor şi resurselor cheltuite de cetăţeni, pentru a accesa serviciile guvernamentale. În cadrul Proiectului sînt prevăzute două categorii de servicii: (a) servicii electronice specifice ministerelor/sectoarelor, denumite e-Servicii şi (b) servicii intersectoriale, denumite servicii permisive. E-Serviciile vor fi specifice ministerelor şi sectoarelor şi vor urmări să îmbunătăţească accesul şi prestarea anumitor servicii pentru cetăţeni. Serviciile permisive vor avea o natură mai intersectorială şi vor ajuta la prestarea eficientă a unui şir de e-Servicii.

Pentru o digitizare eficientă este necesară prioritizarea serviciilor publice. Prima etapă de prioritizare este realizată prin intermediul coordonatorilor de e-Transformare în procesul de selectare a serviciilor pentru finanţare din PeTG. Acest proces este planificat a fi realizat anual, demarează în luna septembrie şi presupune ca fiecare din coordonatorii pentru e-Transformare să propună serviciile publice prioritare pentru sectorul respectiv (după coordonarea cu autoritatea vizată) pentru consultare cu Consiliul coordonatorilor pentru e-Transformare, spre aprobare de către CNeT şi susţinere financiară din partea PeTG.

Propunerile de proiecte trebuie să fie integrate în programele de dezvoltare strategică a autorităţilor APC şi prezentate CGE într-un format stabilit şi transparent, care să conţină un set de criterii, ce justifică prioritatea acestui serviciu. Printre criteriile de bază sînt relevanţa pentru cetăţeni, numărul de beneficiari ai serviciului, gradul de pregătire al instituţiei pentru a livra serviciul în format electronic, existenţa datelor primare în format electronic, existenţa resurselor umane pentru administrarea serviciului etc.

Odată colectate, propunerile de proiect urmează a fi discutate în comun de către coordonatorii pentru e-Transformare, identificîndu-se cele mai prioritare propuneri de proiecte pentru a fi finanţate în anul respectiv, astfel formîndu-se o listă scurtă de propuneri. Această listă urmează a fi transmisă CNeT, pentru a fi analizată, modificată/completată (după caz) şi aprobată.

Aşadar, prioritizarea serviciilor publice electronice la momentul actual se face în trei etape: 1) de către coordonatorii pentru e-Transformare; 2) de către plenul Consiliului de e-Transformare cînd din propunerile de proiecte se formează o listă scurtă; 3) cînd lista scurtă se discută, se reprioritizează la necesitate şi se aprobă de către CNeT. Astfel, în procesul de selectare a serviciilor publice pentru digitizare, în anul 2011 au fost propuse circa 100 de proiecte, din care în lista scurtă au ajuns 16 proiecte.

CGE, analizînd propunerile parvenite, a constatat că multe din serviciile solicitate au caracteristici comune. Astfel, multe solicitări sînt pentru dezvoltarea registrelor departamentale (de exemplu: evidenţa îngrăşămintelor minerale, terenurilor arabile etc.).

S-a constatat că în majoritatea cazurilor SI solicitate pot fi grupate în cîteva categorii cu caracteristici şi funcţionalităţi comune şi ar putea fi implementate pe platforme comune. Un exemplu, în acest sens, poate fi servit cazul eliberării actelor permisive (certificate, autorizaţii etc.). Ca rezultat, CGE a venit cu iniţiativa de elaborare şi implementare a unei platforme comune pentru sisteme de tip registre, servicii de eliberare a actelor permisive şi de programări. Astfel, pentru anul 2012, CNeT a aprobat implementarea unei astfel de platforme, numită Platforma Comună de Gestiune a Conţinutului (ECMP – Enterprise Content Management Platform), care actualmente se află la etapa de achiziţie. Realizarea şi lansarea cu succes a acestei platforme ar trebui să contribuie la implementarea serviciilor într-o manieră mai rapidă şi cu costuri mai mici.

Criteriile stabilite în PAD au fost utilizate pentru formarea listei de e-Servicii ce vor urma a fi implementate în regim prioritar. Totodată, pentru a accelera implementarea serviciilor direcţionate cetăţenilor şi afacerilor, urmează a fi realizat un studiu privind bazele de date-cheie care necesită a fi create. Studiul urmează a fi lansat în primul an al Proiectului şi va identifica (i) date care necesită a fi digitalizate din documente de hîrtie; (ii) date care necesită a fi convertite din formate digitale depăşite; şi (iii) date care necesită a fi adaptate pentru utilizare în mediul M-Cloud. Tratarea acestor trei categorii pentru registrele şi bazele de date-cheie va fi foarte utilă în lansarea unui şir de e-Servicii. Prin urmare, rezultatele studiului vor fi utilizate pentru digitalizarea bazelor de date-cheie, conversiunea formatelor depăşite şi adaptarea lor şi migrarea spre M-Cloud. De asemenea, aceasta va ajuta în selectarea e-Serviciilor pe parcursul anilor 2-4 de implementare a PeTG şi va servi drept unul din factorii determinanţi în elaborarea e-Serviciilor. Selectarea serviciilor publice care urmează a fi digitizate în conformitate cu obiectivul Programului strategic este necesară să fie realizată în strictă coordonare şi sincronizare cu Strategia şi Programul de Reformă a serviciilor publice, coordonat de Cancelaria de Stat.

Din cauza întîrzierii implementării unora din serviciile permisive şi a serviciilor de bază prevăzute în PAD, în lipsa inventarierii resurselor şi sistemelor informaţionale de stat, selectarea e-Serviciilor, pentru anii 2-4 de implementare a PeTG, ar întîmpina impedimente serioase în asigurarea eficienţei şi corectitudinii deciziilor, precum şi în argumentarea acestora.

Majoritatea proceselor din cadrul autorităţilor publice nu sînt descrise şi documentate corespunzător, astfel încît automatizarea acestora să fie raţională. Respectiv, este importantă urgentarea activităţilor de reinginerie şi documentare a proceselor interne din instituţiile de stat şi consolidarea registrelor departamentale, prin interconectarea la resursele informaţionale de bază, identificarea proprietarilor de date şi organizarea accesului facil şi eficient pentru toate instituţiile de stat, pentru a permite schimbul de date şi interconectarea sistemelor informaţionale. Astfel, serviciile specifice care nu reprezintă o structură şi logică similară cu alte servicii şi necesită o abordare separată, ar trebui să fie acceptate spre digitizare la etapele ulterioare ale Programului strategic în strînsă colaborare cu Reforma Serviciilor Publice.

Recomandare Cancelariei de Stat şi CGE: Să urgenteze definitivarea lucrărilor de lansare a serviciilor permisive identificate în PAD, pentru excluderea impedimentelor în procesul de lansare a e-Serviciilor.

Este importantă consolidarea procesului de monitorizare a realizării Programului strategic astfel încît acesta să se materializeze în acţiuni corective prompte, pentru ca activităţile să întrunească un cadru de consecutivitate logică clară.

Constatăm omiterea la etapele incipiente a unor activităţi importante cu efect negativ asupra realizării Programului strategic:

1. Identificarea şi analiza resurselor interne ale autorităţilor APC: infrastructură, licenţe, soluţii gata, date primare, personal şi echipament specializat.

2. Efectuarea analizei “capacităţii de asimilare” a participanţilor la realizarea Programului, la baza căreia trebuia să stea inventarierea resurselor informaţionale, infrastructurilor TIC, serviciilor de interes public, precum şi a gradului de pregătire a personalului specializat responsabil de TIC.

3. Analiza posibilităţilor de reformare a instituţiilor, reinginerie şi restructurare, precum şi existenţa de acte normative şi metodologice.

4. În majoritatea cazurilor în instituţiile de stat, procesele interne nu sînt descrise şi nu sînt structurate pe paşi. În astfel de condiţii automatizarea business-proceselor ar fi sortită eşecului de la bun început.

La momentul actual, Cancelaria de Stat elaborează metodologia de reinginerie a serviciilor publice. CGE, prin intermediul Consiliului CNeT, selectează pentru digitizare doar servicii deja reinginerate. Reingineria serviciului ce urmează a fi digitizat şi ajustarea procedurilor interne sînt prevăzute în Acordurile de colaborare dintre CGE şi autoritatea publică centrală beneficiară şi reprezintă responsabilitatea APC. În acest sens, exemplificăm procesul de implementare a serviciului e-Cazier.

În mod firesc, la baza e-Transformării Guvernării trebuie să stea principii rigide, constituite pe elemente fundamentale. Importanţa programului în sine, a impactului acestuia şi a urmărilor considerabile la care poate duce succesul sau insuccesul lui, amplificată de necesitatea axiomatică pentru asigurarea exactităţii, integrităţii şi securităţii datelor, impune o planificare strategică, clară şi flexibilă. Deşi acţiunile prevăzute, în contextul interdependenţei strînse, ar trebui să întrunească un cadru de consecutivitate logică clară, nu întotdeauna este posibilă respectarea acestuia din cauza unor factori ce nu pot fi gestionaţi şi anticipaţi, dar pot constitui impedimente pentru procesul de realizare. În acest context, se exemplifică lansarea Portalului guvernamental (servicii.gov.md), în lipsa regulamentului de rigoare, care a avut loc pe data de 10.05.2012, iar regulamentele privind operarea acestuia au fost aprobate la 28.05.2012 şi la 29.08.2012 de către Guvern.

Deşi în realizarea Programului sînt implicate numeroase structuri (CNeT, CGE, Cancelaria de Stat, Consiliul de administrare al CGE, Consiliul coordonatorilor pentru e-Transformare, MTIC, Î.S. “CTS” şi alte autorităţi publice), reieşind din reţinerile admise şi situaţia nefavorabilă din domeniul TIC în ţară, există riscul ca acţiunile corective sau compensatoare să fie întreprinse cu întîrziere sau să nu fie eficiente.

Recomandare Cancelariei de Stat: Să întreprindă activităţile necesare consolidării procesului de monitorizare a realizării Programului strategic astfel încît să excludă abaterile şi întîrzierile pe viitor prin acţiuni prompte corective sau compensatorii.

Recomandare Cancelariei de Stat, în comun cu CGE: Să întreprindă activităţile necesare determinării “capacităţii de asimilare” a părţilor implicate în proces, precum şi să excludă cazurile de lansare a produselor în lipsa regulamentelor necesare.

Nivelul de implicare a părţilor implicate în realizarea agendei de e-Transformare trebuie îmbunătăţit.

Nivelul real de implicare a părţilor interne şi externe este insuficient, ceea ce face mai dificilă focusarea CGE asupra activităţilor de bază. În consecinţă, unele din acestea se implementează cu întîrzieri. Astfel, chiar cu resursele considerabile utilizate la realizarea activităţilor s-ar putea să nu se facă faţă, de fiecare dată, sarcinilor trasate. Totodată, necesită îmbunătăţire nivelul de implicare a APC în procesul de e-Transformare, inclusiv prin desemnarea persoanelor relevante şi competente pentru conlucrare la toate nivelurile cu CGE în efortul acestuia de a contribui la promovarea principiilor de e-Transformare, prin instituirea subdiviziunilor e-Transformare şi planificarea coerentă a mijloacelor aferente realizării activităţilor Programului. Astfel, prin crearea planurilor de dezvoltare sectoriale fiabile, coordonate şi corelate cu Programul strategic, acţiunile entităţilor ar trebui să corespundă obiectivelor de e-Transformare a Guvernării şi să contribuie la realizarea acestora.

Suplimentar, avînd în vedere cele menţionate anterior, există riscul neasigurării continuităţii Programului în condiţiile în care multe din responsabilităţile celorlalte părţi sînt delegate CGE, acţiunile căruia se bazează pe experienţa şi profesionalismul consultanţilor/specialiştilor (angajaţilor), în condiţiile în care aprobarea normelor metodologice, regulamentelor şi standardelor întîrzie. În aceste circumstanţe, unele decizii importante pot fi adoptate, reieşind din raţionamentele unui grup restrîns de persoane, fără a fi documentate sau argumentate corespunzător. Ca rezultat, chiar dacă deciziile au fost optimale, nu poate fi urmărită asigurarea continuităţii abordării şi implementării deciziilor. Luînd în consideraţie riscurile asociate necesităţii menţinerii personalului pe o perioadă îndelungată, activităţile de expertizare şi evaluare, de stabilire a criteriilor şi standardelor pot fi compromise.

5.3. Impactul aşteptat, monitorizarea progresului şi evaluarea performanţelor

Pentru procesul de e-Transformare a Guvernării obiectivul general este: pînă în anul 2020 Guvernul va deveni mai transparent, mai performant şi mai receptiv, datorită investiţiilor inteligente în TI şi utilizării masive a acestora în sectorul public.

Obiectivele specifice sînt următoarele³²:

a) modernizarea serviciilor publice prin digitalizare şi prin reingineria proceselor operaţionale;

b) eficientizarea guvernării prin asigurarea interoperabilităţii sistemelor TI, precum şi prin consolidarea şi reutilizarea resurselor TI.

____________________

³² Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011.

Este importantă implementarea unui cadru complex de indicatori de progres şi de performanţă în scopul monitorizării şi evaluării rezultatelor şi impactului reformelor în administraţia publică.

Cu toate că prin Hotărîrea Guvernului nr.710 din 20.09.2011 sînt aprobaţi indicatorii-cheie de performanţă (cadrul general), iar de CGE în cadrul PeTG sînt prevăzuţi un şir de indicatori specifici, la momentul actual, procesul de colectare a acestora nu poate asigura exactitatea şi suficienţa datelor. Aceasta se datorează şi faptului că persoanele din cadrul AAPC nu întotdeauna sînt suficient de competente în domeniul vizat, deoarece serviciile publice vizează activitatea nu doar a AAPC, ci se bazează pe date din diferite instituţii şi efectul digitizării ar trebui evaluat pentru tot spectrul părţilor implicate în proces.

La momentul desfăşurării misiunii de audit, cuantumul de date colectate pentru calculul/evaluarea indicatorilor era insuficient. Pentru perioadele ulterioare se presupune colectarea datelor statistice generate de paginile web şi din sistemele informaţionale ce vor fi implementate. Deşi aparent colectarea datelor şi calculul indicatorilor sînt puse bine la punct, eficienţa lor este diminuată considerabil de metodele de colectare, exactitatea lor relativă şi arealul limitat de colectare. Analiza indicatorilor este un instrument obligatoriu proceselor de gestiune a proiectelor, iar rezultatele obţinute trebuie utilizate pentru activităţi detective, corective şi de intervenţie în mersul procesului, precum şi pentru probarea atingerii obiectivelor şi rezultatelor pozitive, şi nu doar pentru raportarea realizării acestora. În caz contrar performanţele şi realizările vor fi doar declarative.

Luînd în consideraţie investiţiile considerabile aferente realizării Programului, argumentate de obţinerea unor economii şi beneficii pe termen mediu şi lung, cadrul de indicatori aprobat spre acumulare chiar de la începutul Programului poate reprezenta unica dovadă fiabilă a rezultatelor declarate. Procesul de stabilire, colectare şi evaluare a indicatorilor de performanţă presupune şi corelarea lor cu alţi indicatori naţionali şi internaţionali din ramură, conform Programelor de Acţiuni (Moldova-UE, Moldova-CSI etc.), Programelor de parteneriat, Strategiilor sectoriale ş.a.

Este importantă asigurarea continuităţii şi sustenabilităţii agendei de e-Transformare a Guvernării.

Remarcăm că, potrivit PAD, 40% din economiile generate de către AAP, derivate din utilizarea platformei M-Cloud (cota exactă a economiilor urmează a fi confirmată de CNeT), vor fi partajate pentru salariile echipei de bază şi cheltuielile operaţionale ale CGE, eliminînd treptat finanţarea din partea AID. La momentul lansării în utilizare a platformei tehnologice comune M-Cloud, Guvernul urmează să asigure existenţa cadrului metodologic şi normativ de utilizare a acesteia. Îndată după lansarea platformei respective, CGE urmează să demareze acumularea de date privind necesităţile autorităţilor APC în utilizarea platformei M-Cloud pentru perioada 2014-2016. Reieşind din angajamentele Guvernului pentru asigurarea continuităţii finanţării CGE şi din reţinerile în implementarea platformei M-Cloud, există riscul ca generarea de economii să întîrzie în timp, iar pentru aprobarea cadrului metodologic va fi disponibil timp foarte limitat. Acest risc este amplificat de posibila rezistenţă din partea AAPC în procesul de conlucrare, în vederea transferării proceselor TIC în platforma guvernamentală comună.

Recomandare Cancelariei de Stat: Să monitorizeze intens şi să intervină prompt în procesul de elaborare a metodologiei de calcul şi în cel de aprobare a economiilor obţinute din utilizarea platformei guvernamentale comune, pentru a exclude reţinerile şi a asigura continuitatea procesului de finanţare a CGE.

Pînă în prezent, nu s-a reuşit asigurarea în cuantum suficient cu instrumente şi metodologia necesară exercitării atribuţiilor de control asupra executării şi monitorizării realizării Programului strategic, responsabilă de asigurare fiind Cancelaria de Stat. Astfel, în lipsa instrumentelor fiabile de control şi monitorizare, Cancelaria de Stat a delegat CGE majoritatea atribuţiilor şi responsabilităţilor aferente executării şi monitorizării realizării Programului strategic. Această situaţie se datorează şi perioadei mici de timp de la lansarea Programului strategic, care a demarat în septembrie 2011, unele din instrumente fiind în proces de elaborare.

La baza Programului strategic stau principii ce stabilesc obiective de creştere a eficienţei, performanţelor, de economisire de mijloace etc. Reieşind din lipsa de instrumente fiabile şi exacte de monitorizare, evaluare şi raportare a progreselor, bazate, la rîndul său, pe colectarea, analiza şi evaluarea indicatorilor de performanţă şi progres, analiza modului de atingere a obiectivelor respective nu va prezenta rezultate fiabile şi exacte.

În contextul întîrzierii acţiunilor de reformare a activităţii instituţiilor implicate în procesul de automatizare a serviciilor publice, precum şi a acţiunilor de stabilire a căilor de ridicare a eficienţei activităţii acestora (care pare a fi de o perspectivă îndepărtată, atîta timp cît serviciile vor fi prestate şi în format tradiţional, şi electronic), necesităţile de resurse (financiare, umane, tehnice, instituţionale) vor creşte continuu, iar efectul se va resimţi cu întîrziere, datorită descentralizării responsabilităţilor şi sarcinilor propriu-zise. Suplimentar, diseminarea atribuţiilor către structurile din cadrul instituţiilor administraţiei publice, combinată cu lipsa capacităţilor de monitorizare adecvată a activităţilor acestora şi intervenţie promptă, poate avea efecte negative asupra calităţii executării acţiunilor. În context, menţionăm necesitatea elaborării şi aprobării cadrului normativ, metodologic şi a standardelor indispensabile bunei funcţionări a subdiviziunilor e-Transformare. Din cauza întîrzierii reformării serviciilor publice, procesul de reinginerie a proceselor din cadrul instituţiilor publice şi documentarea business-proceselor ce stau la baza lor nu au loc, fapt ce face dificilă şi ineficientă digitizarea serviciilor publice şi, ca urmare, îngreunează atingerea unor obiective ale Programului strategic.

Este necesară consolidarea instituţională a subdiviziunilor e-Transformare întru asigurarea continuităţii proceselor de reformare.

Reieşind din procentul scăzut de finalizare cu succes a proiectelor de automatizare/reformare a activităţilor în cadrul instituţiilor publice, acţiunile declarate drept finalizate nu reprezintă soluţii funcţionale integral sau prezintă funcţionalitate şi performanţe mult sub cele scontate. În contextul managementului TI insuficient în cadrul instituţiilor publice, subdiviziunile e-Transformare trebuie să devină un instrument sigur şi urmează să fie implicate nemijlocit în procesul de monitorizare şi administrare a proiectelor aferente e-Transformării, pentru a exclude riscurile de stagnare a dezvoltării sectorului, precum şi pentru raportare operativă. Autorităţile publice trebuie să-şi asume responsabilitatea pentru promovarea şi suportul reformelor serviciilor publice şi procesului de e-Transformare, în vederea asigurării continuităţii procesului şi excluderii investiţiilor ineficiente.

Suplimentar, accentuăm importanţa şi efectul nivelului scăzut de experienţă în domeniul utilizării TIC al factorilor implicaţi în proces, rezistenţa persoanelor şi lacunele considerabile în domeniul standardizării domeniului, ce pot avea impact negativ asupra realizării obiectivelor. Deşi o parte din ele au fost obiectiv al Strategiei “Moldova electronică”, standardele şi normele metodologice în domeniul TIC reprezintă o lacună considerabilă, care are impact asupra oricăror proiecte de automatizare din ţară. Din această cauză, instituţiile publice sînt nevoite să elaboreze standarde proprii sau să adapteze standarde internaţionale, care nu au fost aprobate în modul stabilit în legislaţie.

5.4. Gestionarea mijloacelor financiare din Creditul nr.5000-MD

Este necesară implicarea activă a factorilor de decizie întru respectarea termenelor şi realizarea acţiunilor stabilite în Documentele de aprobare a Proiectului astfel încît să fie respectat echilibrul în cheltuielile pentru componentele PeTG.

La momentul efectuării misiunii de audit, costul total al Proiectului, fiind evaluat la 24,49 mil.dolari SUA, este finanţat din sursele Creditului nr.5000-MD (în valoare de 20,0 mil.dolari SUA) – AID, cofinanţat de Guvernul Republicii Moldova (în suma de 3,0 mil.dolari SUA) şi de Fondul Multidonator (Grantul nr.TF-011741 în valoare de circa 1,49 mil.dolari SUA), administrat de Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare/AID. Durata preconizată pentru implementarea Proiectului este planificată pentru perioada 2011-2016. De menţionat faptul că mijloacele financiare în sumă de 1,49 mil.dolari SUA (Grantul nr.TF-011741 din 17.02.2012) urmează a fi utilizate pînă la finele anului 2012.

În anul 2010, Cancelaria de Stat a lansat etapa de pregătire a PeTG, activităţi finanţate din Creditul de Avans nr.Q-729 în valoare de 2,0 mil.dolari SUA (pentru care a fost debursată suma de 515,4 mii dolari SUA, sau 25,8% din costul estimat). Menţionăm că, în perioada de pregătire a Proiectului, cheltuielile pentru crearea iniţială şi funcţionarea CGE au fost asimilate în proporţie de 69,5% (din care 82,6% au constituit plata pentru serviciile de consultanţă), iar debursările pentru activităţi planificate la Componenta 2 (ce ţin de realizările obiectivelor PeTG) au fost valorificate în proporţie de 8,9%. Conform afirmaţiilor CGE, acest lucru se explică prin faptul că la această etapă de pregătire a Proiectului, majoritatea activităţilor şi a achiziţiilor se efectuează pentru conceptualizarea sistemelor informaţionale, serviciilor electronice şi infrastructurilor aferente, iar achiziţiile nemijlocite ale acestora urmează să se desfăşoare în primul an de implementare a Proiectului, adică în perioada 1.11.2011-01.11.2012. Respectiv, contractarea, achiziţionarea şi debursarea pentru realizarea sistemelor informaţionale, serviciilor electronice şi infrastructurilor aferente în marea lor parte au început în a doua jumătate a anului 2012.

Potrivit PAD, pentru realizarea Componentei 1 a PeTG, s-au evaluat cheltuieli în volum de 8,0 mil.dolari SUA (din care, pentru perioada 2010-2012 (octombrie) – 1,8 mil.dolari SUA). Către 30.06.2012 au fost debursate mijloace în sumă de 1,2 mil.dolari SUA, din care ponderea ceea mai mare de 58,3% (0,7 mil.dolari SUA) din debursările totale efectuate le reprezintă cheltuielile aferente Componentei 1.1.1. (Crearea iniţială şi funcţionarea CGE). În urma acceptului Băncii Mondiale, sumele nedebursate în perioada de pregătire a Proiectului pot fi utilizate conform destinaţiei iniţiale în perioadele ulterioare.

Cheltuielile aferente Componentei 1.1.1. (Crearea iniţială şi funcţionarea CGE), în perioada auditată, sînt prezentate în Tabelul nr.1.

Astfel, ponderea cheltuielilor aferente achitării serviciilor de consultanţă (consultanţi individuali ai echipei de bază a CGE) cu derivatele acesteia, din totalul Componentei 1.1.1., în perioada de pregătire a Proiectului, a constituit 82,6%, iar în primul an de implementare a Proiectului (primele 8 luni) – 92,9%.

Pentru realizarea Componentei 2 a Proiectului s-au evaluat costuri totale în volum de 12,0 mil.dolari SUA (din care, pentru perioada 2010-2012 (octombrie) – 2,8 mil.dolari SUA). Către 30.06.2012, din contul creditului au fost debursate mijloace în sumă de 0,3 mil.dolari SUA. Ponderea cheltuielilor aferente Componentei 1.1.1. în totalul debursărilor efectuate în perioada anilor 2010-2012 (semestrul I) este redată în Diagrama nr.1.

Sursă: Informaţie prezentată de CGE

Este necesară asigurarea respectării principiilor rigide la contractarea serviciilor de consultanţă prin efectuarea unor analize fiabile.

De menţionat că Guvernul, la momentul negocierii Creditului nr.5000-MD, a convenit asupra unei strategii durabile clare, care implică reducerea graduală a susţinerii Băncii Mondiale pentru achitarea serviciilor de consultanţă (echipa de bază), începînd cu al treilea an de implementare a Proiectului (anul 2014). Astfel, bugetul CGE (în special, cheltuielile aferente salarizării echipei de bază cu derivatele acesteia) se va baza progresiv pe mijloacele bugetare ale Republicii Moldova în vederea asigurării sustenabilităţii şi reducerii dependenţei acestuia de finanţare din partea Băncii Mondiale. Mijlocele bugetare necesare contribuţiei la finanţarea funcţionării CGE urmează a fi obţinute din economiile derivate din utilizarea platformei M-Cloud de către autorităţile publice. În condiţiile în care valorile contractuale estimate (costuri atribuite la Componenta 1.1.1.) necesare funcţionării CGE depăşesc cheltuielile planificate (situaţia dată este descrisă ulterior), iar generarea economiilor menţionate, necesară acoperirii cheltuielilor respective, nu pot fi garantate, există riscul incapacităţii Guvernului de asigurare a sustenabilităţii şi continuităţii PeTG.

Din cauza lipsei unei analize şi argumentări tehnico-economice, valoarea contractelor pentru achitarea consultanţilor individuali a fost stabilită astfel încît cheltuielile estimate eferente Componentei 1.1.1. pentru primul an de implementare a PeTG vor depăşi mijloacele financiare planificate. În perioada supusă auditului, valoarea contractuală lunară privind achitarea serviciilor de consultanţă cu derivatele acesteia per unitate de consultanţă depăşeşte de circa 2-4 ori valoarea per competenţă estimată în PAD. Actualmente, în cadrul PeTG activează 19 consultanţi, valorile contractuale fiind argumentate prin necesitatea implicării de specialişti cu calificare înaltă, în domenii inovaţionale, care deseori pot fi greu atraşi şi necesită motivare financiară pe măsură. Ca rezultat, CGE, întru implementarea sarcinilor trasate pentru primul an de implementare a PeTG (01.11.2011 – 31.10.2012), are încheiate contracte pentru serviciile de consultanţă (echipa de bază) în valoare totală de 575,4 mii dolari SUA, ceea ce reprezintă cu 32,6 mii dolari SUA (6,0%) mai mult decît costurile estimate pentru Componenta 1.1.1. per total (care include şi cheltuielile operaţionale ale CGE). De menţionat că, în perioada de pregătire a Proiectului, la componenta în cauză, au fost generate economii care ar putea fi utilizate pentru acoperirea acestor diferenţe ale costurilor.

Conform afirmaţiilor CGE, procedura de angajare a personalului CGE a avut la bază Regulile de Achiziţie ale Băncii Mondiale (Procurement Guidelines) pentru procurarea serviciilor de consultanţă individuală şi negocierile prevăzute în procedurile menţionate, reieşind din expertiza, nivelul de experienţă ale ofertantului de servicii de consultanţă individuală (echipa de bază a CGE), ofertele tehnice şi financiare remise de ofertanţi. Procesul de contractare a serviciilor de consultanţă individuală s-a realizat în baza termenilor de referinţă aprobaţi de Banca Mondială şi include: lansarea concursului deschis pentru toate poziţiile vacante cu publicarea acestor poziţii în mass-media şi pe pagina web a CGE, intervievarea candidaţilor calificaţi şi, ulterior, negocierea sumei remunerării. La negocierea remunerării în mod obligatoriu s-a luat în calcul expertiza potenţialului consultant, nivelul de salarizare precedent şi bugetul alocat procurării respective. În acest sens, sînt desemnate şi Comitetele de evaluare pentru desfăşurarea tenderelor de procurare a bunurilor şi serviciilor de consultanţă în cadrul PeTG. Obiectul negocierilor a inclus şi volumul plăţii pentru serviciile individuale de consultanţă cu derivatele acesteia.

Misiunea de audit scoate în evidenţă faptul că, începînd cu anul 2014, finanţarea bugetului CGE, inclusiv a cheltuielilor aferente serviciilor de consultanţă şi a derivatelor acestora se va axa gradual pe contribuţia Guvernului. Pe fundalul respectării plafoanelor bugetare stabilite în CBTM şi aprobării în ultimii ani a bugetelor austere, menţinerea cheltuielilor aferente serviciilor de consultanţă la nivelul actual, cu achitarea acestora din altă sursă, pare a fi o sarcină dificilă.

Recomandări:

Cancelariei de Stat şi Consiliului de administrare al CGE:

- Să sporească responsabilitatea managerială a CGE privind gestionarea eficientă şi economicoasă a mijloacelor financiare, în scopul asigurării bunei guvernări, pentru atingerea obiectivelor şi rezultatelor planificate ale entităţii.

- Să elaboreze un program de măsuri menit să soluţioneze problemele identificate, prin asigurarea unui mediu de control adecvat asupra activităţilor propuse în cadrul PeTG, care ar asigura îmbunătăţirea şi maximalizarea rezultatelor scontate.

Centrului de Guvernare Electronică: Să asigure gestionarea eficientă, economicoasă şi în termenele aprobate a mijloacelor financiare destinate implementării PeTG, în conformitate cu costurile evaluate şi aprobate.

Este necesară o planificare şi executare adecvată a mijloacelor financiare de la bugetul de stat pentru a asigura asimilarea şi utilizarea eficientă a acestora.

De menţionat că, pentru implementarea PeTG, din contribuţia Guvernului Republicii Moldova, pentru perioada anilor 2011-2012, iniţial au fost planificate mijloace financiare de la bugetul de stat în sumă totală de 18,4 mil.lei (12,4 mil.lei în anul 2011 şi 6,0 mil.lei – în anul 2012). Echivalentul sumei de 248,5 mii dolari SUA (2,9 mil.lei) a fost orientat spre realizarea a 4 acţiuni (decizia fiind aprobată de Comitetul Interministerial pentru Planificare Strategică pe 28.07.2011), iar procedurile de achiziţie pentru realizarea acestora au fost iniţiate de către CGE în perioada septembrie-octombrie 2011. Informaţia despre planificarea şi utilizarea mijloacelor financiare de la bugetul de stat, în perioada anilor 2011-2012 (semestrul I), este redată în Tabelul nr.4, Anexa nr.1. Totodată, se relevă faptul că mijloacele planificate iniţial pentru anul 2011 în sumă de 12,4 mil.lei au fost precizate, în luna decembrie 2011, în sumă de 3,3 mil.lei, din care au fost utilizate doar 1,5 mil.lei. Drept consecinţă, CGE n-a putut valorifica mijloacele bugetare în măsură deplină.

În perioada supusă auditului, CGE a atribuit 2 contracte (în valoare totală de 127,6 mii dolari SUA), utilizînd procedura “dintr-o singură sursă” unui singur operator economic (Î.S. “CTS”). Obiectul Contractului nr.3004-113/4 din 17.10.2011 reprezintă modernizarea infrastructurii de telecomunicaţii a Guvernului, lucru necesar pentru implementarea platformei M-Cloud, ţinînd cont de natura centralizată a acesteia. Avînd în vedere specificul activităţilor Î.S. “CTS”, CGE argumentează legalitatea deciziei de selectare a procedurii de achiziţii menţionate prin faptul că, conform prescripţiilor Hotărîrii Guvernului nr.840 din 26.07.2004³³, responsabilitatea modernizării şi menţinerii infrastructurii de telecomunicaţii a Guvernului este pusă în sarcina Î.S. “CTS”, iar potrivit prevederilor art.53 alin.(1) din Legea nr.96-XVI din 13.04.2007 “Privind achiziţiile publice” şi pct.4 lit.(c) din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1407 din 10.12.2008³⁴, achiziţia dintr-o singură sursă se efectuează în cazurile în care din motive tehnice, de creaţie, referitoare la protecţia drepturilor exclusive, sau din alte motive obiective, de bunurile, lucrările şi serviciile necesare dispune un singur operator economic, sau un singur operator economic are drepturi prioritare asupra lor şi nu există o altă alternativă ori operatorul economic este stabilit prin lege. Obiectul Contractului nr.3001-01 din 17.11.2011 reprezintă achiziţia echipamentului necesar lansării SIA “Registrul de stat al achiziţiilor publice”. Această achiziţie a fost efectuată ca rezultat al adresării Agenţiei Achiziţii Publice din 21.10.2011, în vederea identificării şi alocării către Î.S. “CTS” a resurselor financiare necesare pentru asigurarea găzduirii şi mentenanţei SIA menţionat în regim de exploatare.

____________________

³³ Hotărîrea Guvernului nr.840 din 26.07.2004 “Cu privire la crearea Sistemului de telecomunicaţii al autorităţilor administraţiei publice”.

³⁴ Hotărîrea Guvernului nr.1407 din 10.12.2008 “Pentru aprobarea Regulamentului privind realizarea achiziţiilor publice dintr-o singură sursă”.

Chiar dacă CGE consideră că are toate justificările necesare pentru realizarea achiziţiilor dintr-o singură sursă în cazul celor două contracte, considerăm oportun aplicarea altor metode de achiziţie, care ar garanta o transparenţă sporită şi ar asigura libera concurenţă cu participarea mai multor operatori economici la procedurile de achiziţie, ceea ce va influenţa pozitiv raportul cost-eficienţă.

Această situaţie prezintă o dovadă a existenţei deficienţelor în planificarea de către CGE a cheltuielilor pe termen scurt şi mediu şi a neajunsurilor în asigurarea transparenţei în cazul a două achiziţii publice, finanţate de la bugetul de stat, a neexercitării adecvate a atribuţiilor de către Consiliul de Administrare al CGE, precum şi de lipsă a unui control eficient din partea fondatorului (Cancelaria de Stat).

Recomandări:

Cancelariei de Stat: Să asigure o planificare eficientă a mijloacelor financiare de la bugetul de stat şi mecanisme fiabile pentru executorii secundari ai bugetului de stat privind valorificarea acestora.

Centrului de Guvernare Electronică: Să consolideze cadrul de reglementare şi cel administrativ din instituţie, pentru a exclude cazurile de efectuare a achiziţiilor prin metode ce ar putea diminua economicitatea şi transparenţa acestora şi să asigure deciziile sale prin argumentări documentate, bazate pe analize tehnico-economice.

Celelalte 2 acţiuni finanţate de la bugetul de stat (achiziţia SIA “Registrul operatorilor de date cu caracter personal” (97,2 mii dolari SUA) şi achitarea avansului pentru Sistemul Informatic de Gestiune a Documentelor şi Înregistrărilor Autorităţilor Publice Centrale (din care au fost debursate 23,7 mii dolari SUA)) au fost contractate în rezultatul desfăşurării licitaţiilor publice, care s-au soldat cu încheierea contractelor în decembrie 2011 şi, respectiv, în februarie 2012, finanţarea acestora fiind efectuată în anul 2012.

De menţionat că Cancelaria de Stat, fiind beneficiarul Sistemului integrat de circulaţie a documentelor electronice în cadrul autorităţilor publice³⁵ (activităţi contractate în anul 2007 de către MTIC (în valoare de 500,0 mii lei) şi executate de către Î.S. “CTS”), fără o analiză detaliată a domeniului, documentată cu testări şi evaluări, a mai contractat suplimentar un SI cu funcţionalităţi similare şi cu costuri mai mari, prin intermediul CGE – Sistemul Informatic de Gestiune a Documentelor şi Înregistrărilor Autorităţilor Publice Centrale, la costul total de 2,9 mil.lei.

____________________

³⁵ Hotărîrea Guvernului nr.844 din 26.07.2007 “cu privire la aprobarea Concepţiei Sistemului integrat de circulaţie a documentelor electronice”.

Recomandare Cancelariei de Stat: Să efectueze o analiză detaliată a SI aflate în gestiune, documentată cu testări şi evaluări, în scopul excluderii pe viitor a achiziţiilor neeconome şi neeficiente.

5.5. Analiza respectării termenelor prevăzute în Documentele de aprobare a Proiectului

Este necesar controlul adecvat, cu intervenţii prompte pentru reducerea impactului factorilor obiectivi şi subiectivi, care au influenţat reţinerea acţiunilor aprobate în PAD.

O simplă analiză a respectării termenelor stipulate în Documentele de aprobare a Proiectului, care vizează acţiuni care urmau a fi lansate în 2011 utilizînd mijloacele Avansului de Credit nr.Q 729 (pentru referinţă a se vedea şi Figurile nr.4 şi nr.6), relevă o deplasare în timp a unor activităţi importante, din cauza numeroşilor factori obiectivi şi subiectivi, efectul cărora deja se răsfrînge asupra realizărilor Programului strategic per ansamblu. Din aceste activităţi, unele au fost livrate în etapele ulterioare, altele, la momentul actual se află la diferite etape de definitivare sau livrare.

Date fiind provocările eventuale ale derulării cu succes a platformei M-Cloud (Componenta 2.1. a PeTG), s-a propus implementarea acesteia într-o manieră graduală – în două etape. Astfel, la început urmează a fi implementată o parte mică a platformei M-Cloud, cu capacităţi limitate. Conform PAD, finalizarea acestei etape era planificată către sfîrşitul primului trimestru al anului 2012, pe cînd doar procedura de semnare a contractului de achiziţionare s-a încheiat în iunie 2012.

Pentru implementarea etapei întîi a platformei M-Cloud, reţinerile constituie 7 luni şi a fost amînată iniţierea etapei a doua a acesteia, respectiv fiind afectate termenele de lansare a unor servicii electronice. Calendarul propus, conform PAD, de implementare a platformei M-Cloud, este redat în Figura nr.4.

Sursă: Project Appraisal Document

Sursă: Date prezentate de CGE

Astfel, din cauza numeroşilor factori obiectivi şi subiectivi, a fost deplasată în timp implementarea platformei M-Cloud (Figura nr.5). Dintre aceşti factori, remarcăm: extinderea duratei planificate de obţinere a acceptărilor de la BM, necesitatea efectuării unor ajustări şi îmbunătăţiri în capacităţile Î.S. “CTS” şi lipsa de standarde tehnice unic acceptate în domeniul tehnologiilor Cloud.

Datorită faptului că la şedinţa CNeT din 07.02.2012 au fost raportate progrese considerabile în implementarea e-Serviciilor prioritare (etapa de evaluare a ofertelor), identificate de experţi şi incluse în PAD în calitate de “victorii rapide” (care urmau a fi realizate în 2011), a fost decisă includerea altor 7 e-Servicii spre realizare pentru anul 2012. Constatăm că, pînă în prezent, nici unul din e-Servicii nu a fost lansat. Dintre factorii principali care au influenţat reţinerea lansării serviciilor electronice sînt: conlucrarea insuficientă a entităţilor vizate, competenţele scăzute ale personalului specializat din acestea etc. Calendarul propus de implementare iniţială a subcomponentei e-Servicii este redat în Figura nr.6.

Sursă: Project Appraisal Document

Astfel acţiunile esenţiale, necesare lansării cu succes a Proiectului, de existenţa şi calitatea cărora depind alte activităţi şi derularea Proiectului în general, nu au fost realizate la timp, fapt ce a compromis respectarea graficului în procesul de realizare. Chiar dacă în PAD au fost trasate clar direcţiile prioritare şi consecutivitatea logică a acţiunilor, părţile implicate nu au asigurat o gestiune coerentă a Proiectului, în termenele propuse iniţial, punînd sub pericol realizarea PeTG.

Din cauza materializării unor riscuri şi influenţei factorilor externi asupra procesului de realizare a acţiunilor din cadrul PeTG, termenele planificate în PAD au fost revizuite. Pentru a exclude, la etapele ulterioare, deplasările neplanificate în timp a activităţilor şi a diminua efectul factorilor interni şi externi, este necesară implicarea mai hotărîtă a Cancelariei de Stat în procesul de promovare a reformelor serviciilor publice, precum şi a Guvernului, prin stimularea mobilizării autorităţilor publice în procesul de reformare şi de conlucrare cu CGE şi pentru asigurarea unei monitorizări mai eficiente a procesului de e-Transformare.

Sursă: Date prezentate de CGE

Datorită interdependenţei activităţilor trasate pentru implementare în cadrul Componentei 2 a PeTG, şi anume implementarea platformei M-Cloud, a e-Serviciilor, precum şi a serviciilor de activare/promovare, tergiversarea uneia dintre acestea poate duce la nerealizarea în timpul propus a altora. Astfel, iniţierea cu întîrziere a lansării primei etape a platformei M-Cloud şi reţinerile admise în procesul de implementare a serviciilor electronice au influenţat rata scăzută a debursărilor.

Totodată, deşi riscurile aferente achiziţiilor au fost identificate de experţii Băncii Mondiale³⁶, fiind propuse măsuri concrete de atenuare a acestora, în lipsa specialiştilor calificaţi disponibili pe piaţă, n-a fost posibilă angajarea unui specialist în achiziţii pe o perioadă îndelungată, care urma să colaboreze cu personalul tehnic al CGE pentru a preveni şi reduce oricare potenţiale amînări în procesul de achiziţii, prin îmbunătăţirea continuităţii activităţilor. Astfel, se exemplifică faptul că, pe parcursul derulării Proiectului (1 an şi 8 luni), au fost angajate 2 persoane care au activat în calitate de specialist în achiziţii pentru o perioadă totală de un an.

____________________

³⁶ Project Appraisal Document din 07.05.2011 (Documentul de aprobare a Proiectului).

Recomandări:

Cancelariei de Stat şi Consiliului de administrare al CGE: Să întreprindă toate măsurile necesare asigurării realizării în termen a acţiunilor din Documentele de aprobare a Proiectului. Să identifice şi să înlăture factorii ce pot împiedica realizarea unor acţiuni.

Centrului de Guvernare Electronice: Să întreprindă neîntîrziat măsurile de rigoare în vederea consolidării capacităţilor de achiziţie, pentru toată perioada de implementare a PeTG, prin angajarea specialistului în domeniul achiziţiilor.

Concluzie generală

Programul strategic şi Proiectul “e-Transformare a Guvernării” reprezintă un interes şi o importanţă sporită pentru promovarea reformelor calitative, bazate pe utilizarea eficientă a tehnologiilor informaţionale în sectorul public. Reformarea serviciilor publice, care implică procese complexe şi deseori necesită eforturi considerabile din partea entităţilor, trebuie să optimizeze modul de organizare şi prestare a serviciilor prin reingineria şi descrierea proceselor interne. Conexiunea şi sincronizarea activităţilor de reformare la toate nivelurile, de rînd cu cel tehnologic, trebuie să contribuie la crearea premiselor pentru o bună desfăşurare a reformelor, precum şi la ridicarea performanţelor acestora. Astfel, indiferent de modul de derulare a agendei de e-Transformare a Guvernării şi de impedimentele întîmpinate pe parcurs, suportul şi contribuţia tuturor instituţiilor de stat constituie un factor determinant şi o condiţie obligatorie pentru atingerea obiectivelor. Planurile anuale de atingere a obiectivelor de e-Transformare ale autorităţilor publice trebuie integrate în programele strategice de reformare a instituţiilor şi în cele ramurale.

Datorită unui număr considerabil de factori, care au influenţat derularea PeTG, activităţile planificate în Documentele de aprobare a Proiectului au fost realizate cu întîrziere sau încă se află în proces de realizare. Din etapele incipiente au fost omise activităţi importante, care urmau să impulsioneze şi să sprijine procesul de modernizare tehnologică a guvernării. A fost decisă utilizarea unei platforme tehnologice inovatoare (Cloud Computing), care implică modificarea radicală a modului de gestiune a TIC şi nu are o acoperire suficientă cu standarde şi specialişti calificaţi. Nivelul de implicare a autorităţilor este redus, iar subdiviziunile e-Transformare sînt în proces de formare şi pentru funcţionarea normală este necesară aprobarea unui spectru larg de standarde, metodologii, acte normative şi regulamente. Cheltuielile aferente funcţionării CGE depăşesc sumele planificate, astfel, reieşind din necesitatea trecerii la finanţare graduală din contul economiilor generate de utilizarea platformei “M-Cloud” (pe platforma tehnologică guvernamentală comună urmează a fi găzduite sistemele informatice ale autorităţilor publice, fapt ce le va scuti pe acestea de mai multe cheltuieli pentru echipament şi mentenanţă) şi din reţinerile în realizarea mai multor activităţi importante, va fi dificilă asigurarea continuităţii proceselor. Soluţionarea problemelor şi gestionarea conformă a riscurilor identificate de misiunea de audit, aferente realizării agendei de e-Transformare a Guvernării, pot constitui factori determinanţi în atingerea obiectivelor.

Numai prin implicarea hotărîtă a autorităţilor publice la fiecare etapă de e-Transformare a Guvernării, instituţionalizarea subdiviziunilor e-Transformare şi a CGE, sincronizarea cu celelalte reforme din cadrul autorităţilor publice, efectuarea de investiţii inteligente şi monitorizarea eficientă a procesului poate fi asigurată atingerea obiectivelor. În acest sens, trebuie fructificate toate rezultatele obţinute şi explorate oportunităţile, întru consolidarea eforturilor de asigurare a continuităţii şi sustenabilităţii proceselor de reformare.

VI. ANEXE

Anexa nr.2

Domeniul de aplicare a auditului şi Metodologia de audit

Domeniul de aplicare a auditului cuprinde instituţiile publice de specialitate implicate în mersul implementării reformelor în cadrul e-Transformării Guvernării şi oricare activităţi specifice aferente domeniului vizat.

Metodologia de audit a cuprins principalele proceduri de audit precum: observarea directă, examinarea documentelor şi a chestionarelor. În cadrul acţiunii de audit au fost colectate, sintetizate, analizate şi interpretate toate tipurile de probe de audit: fizice, verbale, documentare, analitice.

Pe parcursul misiunii de audit, la efectuarea activităţilor aferente, echipa Curţii de Conturi s-a ghidat de:

1. Standardele auditului performanţei⁴²;

____________________

⁴² Aprobate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.11 din 03.04.2009.

2. Manualul de audit al performanţei⁴³;

____________________

⁴³ Aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.37 din 17.06.2010.

3. Standardele de audit al tehnologiilor informaţionale⁴⁴;

____________________

⁴⁴ Aprobate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.54 din 22.12.2009.

4. Manualul de audit al tehnologiilor informaţionale⁴⁵;

____________________

⁴⁵ Aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.69 din 30.12.2010.

5. Actele normative şi legislative în vigoare, Standardele naţionale şi internaţionale în domeniul TI şi al managementului proiectelor;

6. Cadrul CoBIT al ISACA şi bunele practici internaţionale.

În scopul obţinerii probelor de audit, au fost aplicate următoarele tehnici, metodologii şi proceduri de audit:

• Pentru a evalua obiectivele Proiectului “e-Transformare a Guvernării”, precum şi ale Programului strategic de modernizare tehnologică a guvernării (e-Transformare), modul de reglementare şi instituţiile responsabile de realizarea activităţilor din cadrul acestora, a fost studiată legislaţia şi actele normative în domeniu.

• Pentru a analiza modul în care Cancelaria de Stat şi CGE şi-au îndeplinit atribuţiile şi obligaţiile legale în procesul de implementare a obiectivelor Programului strategic, precum şi ale Proiectului “e-Transformare a Guvernării”, au fost evaluate Rapoartele de progres, corespondenţa între Cancelaria de Stat, CGE şi instituţiile responsabile de implementarea Proiectului şi Programului, Guvern, MTIC, precum şi alte documente relevante.

• În vederea aprecierii nivelului de realizare a acţiunilor, precum şi a motivelor de nerealizare a unora din ele şi pentru determinarea factorilor principali ce au influenţat rezultatele finale, a fost analizată corespondenţa cu entităţile şi contractele corespunzătoare acţiunilor din Proiectul “e-Transformare a Guvernării” şi din Programul strategic, precum şi s-au analizat documentele privind debursările efectuate de către CGE.

• Pentru a determina şi a aprecia modul de repartizare a mijloacelor de la bugetul de stat şi nivelul de finanţare a activităţilor aferente Proiectului “e-Transformare a Guvernării”, au fost solicitate şi analizate date, precum şi purtate discuţii cu responsabilii din cadrul Cancelariei de Stat şi CGE. Suplimentar au fost efectuate vizite şi purtate discuţii cu persoanele responsabile din cadrul Î.S. “CTS” şi MTIC.

• Pentru a obţine asigurarea rezonabilă că implementarea Programului şi a Proiectului a fost monitorizată eficient, am identificat responsabilii de monitorizare şi dacă aceştia au elaborat politici şi proceduri aferente, precum şi am studiat procesele-verbale ale şedinţelor CNeT, Consiliului de administrare al CGE, Consiliului coordonatorilor pentru e-Transformare.

• Pentru a identifica problemele existente şi riscurile aferente realizării Programului strategic şi Proiectului “e-Transformare a Guvernării”, a fost analizată respectarea termenelor de realizare a acţiunilor şi apreciată respectarea consecutivităţii logice a acestora. Astfel au fost determinate constrîngerile şi factorii interni şi externi care influenţează mersul realizării acţiunilor.

• Pentru a determina natura şi cauza existenţei factorilor ce influenţează atingerea obiectivelor, au fost analizate contextul realizării acţiunilor, dependenţa de alte reforme şi nivelul de asigurare a continuităţii cu primele două etape ale Guvernării Electronice.

• Au fost identificate acţiunile prioritare ce urmau a fi realizate la etapele incipiente şi care au condiţionat unele impedimente în atingerea obiectivelor finale în condiţii de eficienţă şi economicitate.

• Au fost identificate şi analizate domeniile în care CGE întîmpină greutăţi în realizarea atribuţiilor sale şi are nevoie de suport. Au fost identificate domeniile principale în care monitorizarea activităţii acestuia necesită o implicare mai activă şi reglementare fiabilă, pentru a exclude impedimentele şi riscurile şi pentru a favoriza metodele eficiente de conlucrare între instituţiile responsabile, implicate în realizarea Programului şi a Proiectului.

• Pentru a obţine informaţii generale şi a identifica cauzele deficienţelor constatate, au fost formulate întrebări la care am primit răspunsuri de la Cancelaria de Stat şi CGE.

• Pentru a formula concluzii, am efectuat analize, întocmind calcule privind evoluţia, ponderea şi gradul de executare a diferitor indicatori.

• Rezultatele şi concluziile obţinute au fost comunicate responsabililor de la Cancelaria de stat şi de la CGE, cu care au fost discutate constatările şi posibilele metode de îmbunătăţire.