Hotărîre nr.48 din 21.09.2012 cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2011)

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Raportului asupra administrării

şi întrebuinţării resurselor financiare publice

şi patrimoniului public (Raport anual 2011)

nr. 48  din  21.09.2012

 (în vigoare 28.12.2012) 

Monitorul Oficial nr.273-279 art.39 din 28.12.2012

* * *

În conformitate cu art.133 alin.(4) din Constituţia Republicii Moldova, art.8 alin.(1) lit.b), art.15 alin.(2) şi (4) şi art.16 lit.h) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2011) şi se prezintă Parlamentului Republicii Moldova.

2. Prezenta hotărîre şi Raportul asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi patrimoniului public (Raport anual 2011) se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.48 din 21.09.2012

RAPORT

asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice

şi a patrimoniului public

(Raport anual 2011)

Lista abrevierilor

CUVÎNT ÎNAINTE

Auditul fondurilor publice este o noţiune relativ nouă pentru societatea noastră. Înţelegerea conceptului de audit public, precum şi a scopurilor şi diferenţierii între audit şi control este o etapă net superioară de evoluţie a perceperii şi abordării misiunii unei instituţii supreme de audit într-un stat modern, care tinde spre democraţie şi transparenţă.

Parlamentul şi Guvernul Republicii Moldova se confruntă cu unele sarcini dificile în activitatea de ghidare a ţării pe parcursul procesului major de transformări, menite să asigure conformarea la standardele de guvernare din Uniunea Europeană. Printre acestea figurează şi pregătirea unor sisteme mai bune de elaborare a rapoartelor financiare şi de modernizare a procesului de audit intern şi extern, întru asumarea unei responsabilităţi mai înalte în domeniul gestionării eficiente a banului public.

În cadrul democraţiei constituţionale, conceptul de responsabilitate presupune obligaţia de a răspunde pentru actul de gestiune, realizată prin intermediul existenţei unei funcţii solide de audit public extern. În calitate de auditor extern, Curtea de Conturi joacă rolul de gardian independent al intereselor financiare ale cetăţenilor Republicii Moldova şi contribuie la îmbunătăţirea gestiunii financiare a ţării, prin furnizarea unei evaluări independente şi imparţiale a fiabilităţii, legalităţii şi regularităţii operaţiunilor.

Vectorul activităţii instituţiei supreme de audit din republică rămîne a fi axat pe principiile transparenţei şi responsabilităţii, contribuind la informarea şi sensibilizarea Parlamentului, Guvernului, organelor abilitate şi societăţii civile asupra momentelor vulnerabile şi iregularităţilor sistemice, care periclitează stabilitatea şi bunăstarea fiecărui cetăţean în parte şi ale statului per ansamblu.

Actualul Raport al Curţii de Conturi este o sinteză analitică a constatărilor, concluziilor şi recomandărilor misiunilor de audit aferente exerciţiului bugetar 2011, realizate şi abordate prin prisma standardelor internaţionale şi celor mai bune practici mondiale în domeniul auditului. Sper că munca asiduă a întreg colectivului Curţii de Conturi va contribui la crearea unei imagini clare şi veridice a situaţiei create şi va aduce Legislativului plusvaloare şi cost-eficienţă în activitatea de îmbunătăţire a gestionării finanţelor publice, în conformitate cu principiile legalităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

Cu respect,

Serafim URECHEAN,

Preşedintele Curţii de Conturi

a Republicii Moldova

Chişinău, octombrie 2012

INTRODUCERE

Curtea de Conturi, în temeiul Constituţiei şi al legii-cadru de organizare şi funcţionare, este singura instituţie abilitată să certifice acurateţea şi veridicitatea datelor cuprinse în situaţiile financiare, asigurîndu-se că modul de administrare a patrimoniului, precum şi execuţia bugetară sînt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative şi legislative, iar situaţiile financiare ale entităţilor verificate sînt în conformitate cu cadrul legal de raportare financiară şi oferă o imagine fidelă a performanţei financiare.

Activitatea de audit a Curţii de Conturi serveşte următoarelor obiective: utilizarea corectă şi eficace a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public; consolidarea bunei gestionări financiare; executarea corespunzătoare a administrării; informarea autorităţilor publice şi a publicului larg, prin întocmirea şi furnizarea de rapoarte obiective.

Recomandările Curţii de Conturi urmează a fi utilizate de Parlament, Guvern, autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale în scopul îmbunătăţirii gestiunii financiare a bugetului public şi a patrimoniului de stat. Instituţia supremă de audit din Republica Moldova verifică, în mod independent şi imparţial, dacă fondurile publice sînt contabilizate şi cheltuite în conformitate cu reglementările aplicabile, precum şi dacă se acordă atenţia cuvenită obţinerii unui raport optim dintre resurse şi rezultate.

Prezentul Raport anual vizează exerciţiul bugetar 2011 şi reflectă principalele constatări, concluzii şi recomandări ale Curţii de Conturi, abordate în urma efectuării misiunilor de audit, prevăzute în Programele de activitate a instituţiei pe anul 2011 (semestrul II) şi pe anul 2012.

Structura Raportului:

Rezumat – este o recapitulare succintă şi o sinteză logică a concluziilor, constatărilor şi recomandărilor privind regularitatea şi performanţa gestionării finanţelor publice şi a patrimoniului de stat, expuse amplu în capitolele Raportului.

Capitolul I – oferă o viziune generală asupra modului de formare şi regularităţii utilizării mijloacelor financiare publice în anul 2011, în urma efectuării auditului executării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

Capitolul II – informează despre corectitudinea şi eficienţa gestionării şi administrării patrimoniului public de către entităţile economice din domeniul aviaţiei civile în perioada anilor 2010-2011 şi în domeniul telecomunicaţiilor în perioada anilor 2009-2010.

Capitolul III – cuprinde momentele-cheie şi recomandările esenţiale ale auditului paralel al Curţii de Conturi a Republicii Moldova şi Curţii de Conturi a Federaţiei Ruse asupra utilizării mijloacelor publice alocate pentru realizarea în anii 2009-2011 a Programului de colaborare economică între Moldova şi Rusia.

Capitolul IV – oferă o imagine veridică a situaţiei, constatările şi recomandările generale ale misiunii de audit al mediului, efectuat în domeniul aprovizionării cu apă şi canalizării localităţilor republicii, ţinînd cont de importanţa vitală pentru securitatea naţională a asigurării populaţiei cu apă potabilă de calitate înaltă şi a funcţionării stabile a sistemelor de canalizare.

Capitolul V – prezintă o sinteză în domeniul auditurilor performanţei efectuate, structurată pe subcapitole: Managementul Finanţelor Publice, gestionarea patrimoniului dat/luat în locaţiune; managementul financiar al implementării proiectelor de reabilitare şi construcţie a sistemelor de aprovizionare cu apă şi canalizare; activitatea reprezentanţilor statului în societăţile pe acţiuni în care statul deţine pachetul majoritar de acţiuni, inclusiv salarizarea acestora.

Capitolul VI – expune succint constatările şi recomandările misiunilor de audit efectuate în domeniul tehnologiilor informaţionale, incluzînd auditul privind evaluarea realizării Strategiei “Moldova electronică”, precum şi problemele identificate în cadrul realizării Proiectului “e-Transformare a Guvernării”.

Capitolul VII – este dedicat misiunilor tematice de audit: gestionarea fondurilor publice în domeniul protecţiei civile şi prevenirii situaţiilor excepţionale, precum şi managementul financiar la achiziţionarea rachetelor antigrindină.

Capitolul VIII – oferă o viziune retrospectivă despre impactul activităţii Curţii de Conturi şi conţine concluzii generale referitor la rezultatele misiunilor de audit şi ale monitorizării executării cerinţelor şi implementării recomandărilor instituţiei supreme de audit.

Anexele nr.1 şi nr.2 cuprind informaţii despre hotărîrile adoptate de CCRM şi opiniile de audit, exprimate de auditorii instituţiei supreme de audit în urma misiunilor efectuate la entităţile auditate în perioada de referinţă.

REZUMAT

Execuţia de ansamblu a bugetului de stat pe 2011 a înregistrat nivelul de 97,8% (18639,0 mil.lei) – la venituri, şi de 98,2% (20004,1 mil.lei) – la cheltuieli, ca urmare nefiind încasate venituri (în cifre absolute) în sumă de 428,8 mil.lei şi nerealizate cheltuieli (în cifre absolute) de 357,7 mil.lei. În rezultatul execuţiei, deficitul bugetar înregistrat la finele anului a constituit 1365,1 mil.lei, sau cu 71,1 mil.lei mai mult faţă de nivelul precizat. Totodată, soldurile de mijloace băneşti la conturile bugetului, pe toate componentele, la 31.12.2011, au constituit 1793,6 mil.lei (componenta de bază – 102,1 mil.lei, mijloace speciale – 346,1 mil.lei, fonduri speciale – 430,5 mil.lei, şi proiecte finanţate din surse externe – 914,9 mil.lei), acestea fiind în descreştere cu 858,2 mil.lei, comparativ cu situaţia din 31.12.2010. Se relevă caracterul persistent/continuu şi actualitatea unor aspecte/probleme, fapt ce denotă ineficienţa/neviabilitatea acţiunilor realizate referitor la toate etapele procesului bugetar, în special: planificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare; neadmiterea formării/reducerea datoriilor debitoare şi creditoare; asigurarea plenitudinii colectării veniturilor, cu neadmiterea creşterii restanţelor la plata obligaţiilor fiscale; conformitatea utilizării mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului; plenitudinea raportării conturilor extrabilanţiere; corectitudinea estimării valorilor pentru execuţia raporturilor cu alte bugete; ineficienţa monitoringului financiar etc.

Soldul datoriei publice, la 31.12.2011, a constituit 24005,4 mil.lei, acesta incluzînd: datoria de stat administrată de Guvern – 19226,5 mil.lei, datoria administrată de BNM – 3024,7 mil.lei, datoria întreprinderilor din sectorul public – 1543,3 mil.lei, datoria UAT – 210,9 mil.lei. Ponderea datoriei publice în PIB constituie 29,2%, ceea ce este cu 2,7% mai puţin faţă de finele anului 2010. La 31.12.2011, datoria de stat administrată de Guvern deţinea 80,1% din totalul datoriei publice, înregistrînd ponderea în PIB de 23,4%. Ca rezultat, nivelul de îndatorare a ţării a înregistrat o scădere, faţă de anul precedent, cu 2,9%, fapt condiţionat de majorarea PIB, precum şi de creşterea nesemnificativă a datoriei de stat în anul 2011, aceasta fiind menţinută sub plafonul aprobat prin Legea bugetului de stat (cu 1106,2 mil.lei mai puţin decît limita precizată). Se atestă în continuare: nivelul redus de valorificare a unor împrumuturi externe pentru implementarea proiectelor investiţionale; neconformitatea raportării unor date la capitolul datoria publică aferentă întreprinderilor din sectorul public, datorită nivelului redus al responsabilităţii părţilor implicate în procesul de raportare a volumului datoriei publice; creşterea neplăţilor cauzate de nestingerea datoriilor agenţilor economici faţă de Ministerul Finanţelor privind împrumuturile recreditate din surse interne şi externe, precum şi împrumuturile acordate sub garanţiile de stat interne şi externe.

Veniturile colectate de organele SFS în anul 2011 au constituit suma de 15929,8 mil.lei, fiind în creştere în valoare nominală, însă raportate la PIB au înregistrat nivelul de 19,39%, comparativ cu 20,6% – în anul 2010, descreşterea datorîndu-se şi evoluţiei în creştere a PIB. Concomitent, se atestă scăderea ponderii veniturilor fiscale administrate de SFS în totalul veniturilor BPN, inclusiv a unor tipuri de venituri (în special, TVA). Administrarea veniturilor publice de către SFS în anul 2011 a relevat carenţe în procesul administrării obligaţiilor fiscale, iregularităţi la încasarea veniturilor, divergenţe ale datelor privind evidenţa contribuabililor şi a obligaţiunilor fiscale ale acestora, neajunsuri în activitatea antievaziune şi antifraudă, inacţiuni în asigurarea stingerii obligaţiilor fiscale, precum şi la exercitarea controlului fiscal, administrarea TVA etc.

Organele Serviciului Vamal au colectat în anul 2011 la bugetul de stat venituri în sumă de 11897,2 mil.lei, ceea ce reprezintă 14,5% în raport cu PIB. Totodată, se constată persistenţa unor probleme pe parcursul mai multor ani, acestea fiind condiţionate, după caz, de insuficienţa măsurilor întreprinse de către factorii de decizie şi/sau de tergiversarea procesului de revizuire şi aprobare a modificărilor şi a noilor acte legislative/normative, în special, ce ţin de deficienţele bazei legale privind determinarea valorii în vamă şi scoaterea de sub supraveghere vamală; punerea în circulaţie liberă a unor active materiale destinate includerii în capitalul social; modificarea cadrului legal la cota accizului spre micşorarea veniturilor pasibile spre încăsare; neaplicarea unor taxe speciale de către instituţiile de resort la importul mărfurilor de origine indigenă, ceea ce nu asigură protejarea producătorilor autohtoni; creşterea volumului tranzacţiilor efectuate prin rezidenţii zonelor off-shore, ce denotă riscuri de admitere a evaziunilor fiscale etc. Concomitent, se relevă tendinţa de creştere a scutirilor şi facilităţilor vamale, care, faţă de anul 2010, s-au majorat cu 378,0 mil.lei şi constituie 3375,3 mil.lei.

Resursele alocate executorilor de buget în conformitate cu priorităţile stabilite în cadrul bugetului de stat, în unele cazuri, n-au fost valorificate, iar în altele – nu s-au utilizat regulamentar, acest fapt evidenţiind carenţe la toate etapele procesului bugetar şi la capitolul gestionarea patrimoniului public, cauzate de nivelul redus al managementului financiar şi de lipsa unor elemente ale sistemului de control intern, fiind necesare măsuri de intensificare a monitorizării din partea acestora prin prisma ridicării nivelului de responsabilizare a managerilor din subordine şi implementării unui sistem integru de management financiar şi control intern, în vederea asigurării unei bune guvernări a fondurilor publice administrate. Se menţionează că capacităţile instituţionale nu sînt suficient de dezvoltate pentru a asigura pe deplin absorbţia fondurilor externe. Procesul de achiziţii din banii publici, practicat de entităţile – executori de buget, nu întruneşte rigorile prescrise de cadrul legislativ şi normativ ce ţine de domeniu, iar gestionarea finanţelor publice pentru investiţiile şi reparaţiile capitale urmează a fi determinată reieşind din priorităţile politicilor sectoriale, fiind exclusă planificarea ocazională şi irosirea mijloacelor la obiectivele cu finanţare fragmentată.

Conform Raportului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, veniturile au fost executate în sumă de 9088,9 mil.lei, sau la nivel de 99,6%, datoriile contribuabililor înregistrînd o creştere, comparativ cu anul precedent, în sumă de 111,7 mil.lei. Cheltuielile executate au însumat 9213,5 mil.lei, sau 99%, inclusiv 2325,1 mil.lei – transferuri de la bugetul de stat la BASS.

Deficitul BASS aprobat în sumă de 180,8 mil.lei a fost acoperit integral din bugetul de stat, în timp ce deficitul efectiv al BASS a constituit 124,6 mil.lei, sau cu 56,2 mil.lei mai puţin.

Auditul a relevat că nu au fost identificate toate rezervele de acumulare a veniturilor, precum şi o creştere continuă a restanţelor. În aceste condiţii, la înregistrarea unui deficit bugetar redus, s-au solicitat transferuri majorate pentru acoperirea acestuia. Ponderea veniturilor proprii ale BASS în PIB în ultimii ani are o tendinţă de descreştere, aceasta fiind condiţionată de implicarea insuficientă a autorităţilor abilitate în procesul de identitate a factorilor ce determină evaziunea fiscală, inclusiv neraportarea obligaţiunilor şi/sau raportarea neautentică. La capitolul executarea cheltuielilor s-a constatat tergiversarea emiterii în termen a deciziilor de acordare a drepturilor la pensie, formarea soldurilor aferente prestaţiilor de asistenţă socială în conturile bancare, precum şi utilizarea necorespunzătoare şi raportarea neadecvată a unor cheltuieli ce ţin de întreţinerea CNAS. De asemenea au fost constatate unele disfuncţionalităţi ce ţin de conlucrarea insuficientă a factorilor responsabili, neprezentarea declaraţiilor anuale ale persoanelor asigurate şi motivarea insuficientă a persoanelor în asigurarea socială. Totodată, nu au fost executate pe deplin recomandările Curţii de Conturi.

Potrivit Raportului privind executarea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală în exerciţiul bugetar 2011, veniturile au constituit 3636,6 mil.lei, sau 99%, iar cheltuielile – 3615,7 mil.lei, sau 98,4%.

Cu toate că ponderea veniturilor FAOAM în PIB a avut o tendinţă de descreştere în ultimii ani, în perioada auditată, autorităţile responsabile nu au identificat toate rezervele la planificarea şi încasarea veniturilor. Mijloacele FOAM destinate cheltuielilor n-au fost valorificate pe deplin, înregistrîndu-se solduri, iar serviciile medicale fiind contractate în lipsa indicatorilor de performanţă măsurabili şi, în unele cazuri, a acreditării instituţiilor medico-sanitare.

La instituţiile medico-sanitare publice auditate s-au constatat probleme la planificarea, utilizarea şi raportarea mijloacelor FAOAM, la gestionarea patrimoniului public, la desfăşurarea achiziţiilor publice, precum şi la reglementarea unor situaţii specifice acestora.

Auditul a constatat riscul de implementare neconformă a Programului Naţional de Control al Tuberculozei.

Auditurile efectuate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale au vizat aria de competenţe aferente procesului bugetar şi administrării patrimoniului public, obiectivul fiind evaluarea tendinţelor şi fenomenelor în materie de legalitate şi regularitate, privind managementul fondurilor publice.

Curtea de Conturi a constatat că autorităţile publice locale continuă să manifeste o atitudine necorespunzătoare privind formarea şi gestionarea finanţelor publice, la originea disfuncţionalităţilor fiind atestat un cumul de slăbiciuni instituţionale, mai cu seamă: managementul subperformant privind identificarea, evaluarea şi administrarea veniturilor bugetare; absenţa informaţiilor analitice şi exhaustive privind materia/baza de impozitare şi preocuparea nesistemică a AAPL în materie de analiză/monitorizare a potenţialului economico-financiar, aferent formării bazei de impozitare (în aspectele teritorial şi sectorial); lipsa de interacţiune a autorităţilor de profil în asigurarea formării finanţelor publice – în ansamblu, şi bugetelor locale – în particular.

Misiunile de audit denotă o perpetuare a indisciplinei financiare, exprimată prin: lipsa unor strategii, politici şi proceduri reglementate/standardizate în materie de investiţii publice; cheltuieli supradimensionate, ineficiente şi/sau neregulamentare.

O situaţie absolut intolerabilă reprezintă modul de administrare şi gestionare a patrimoniului public local, printre iregularităţile evidente fiind absenţa unei evidenţe autentice şi necadastrarea fondului imobiliar, cu impact de risipă şi negenerare de venituri bugetare pasibile.

O problemă majoră în cadrul autorităţilor publice locale este neînţelegerea şi, implicit, desconsiderarea principiilor şi rigorilor managementului financiar în materie de control financiar şi audit public intern.

În cadrul auditurilor privind administrarea şi gestionarea patrimoniului de către entităţile economice de importanţă strategică în dezvoltarea economiei naţionale din domeniile aeronautic şi telecomunicaţii, au fost constatate situaţii de neasigurare a gestionării eficiente şi a integrităţii patrimoniului public, acestea înregistrînd o descreştere a indicatorilor economici în perioadele auditate. Nereglementările exhaustive la capitolul achiziţii pentru entităţile auditate au condiţionat efectuarea achiziţiilor bunurilor (echipamentelor) în condiţii defectuoase pentru stat şi utilizarea păguboasă a mijloacelor financiare. În consecinţă, este supusă riscului siguranţa serviciilor aeronautice. Materialele de audit au fost remise, pentru examinare, organelor de competenţă.

Nu sînt reglementate politicile ce ţin de tarifele/taxele pentru serviciile aeronautice şi telecomunicaţii, ceea ce, în consecinţă, influenţează asupra costurilor suportate de consumatorii finali. Neimplementarea oportună a strategiilor de dezvoltare a domeniilor auditate determină nerealizarea politicilor statului în aceste domenii.

În anii 2011-2012, pentru prima dată, a fost desfăşurată o misiune de audit paralel al Curţii de Conturi a Republicii Moldova şi al Curţii de Conturi a Federaţiei Ruse asupra utilizării mijloacelor publice alocate pentru realizarea în anii 2009-2011 a Programului de colaborare economică între Republica Moldova şi Federaţia Rusă (în continuare – Program), inclusiv asupra livrării de produse alimentare în Federaţia Rusă din Republica Moldova.

Auditul a identificat unele deficienţe, admise de părţile Programului: n-a fost elaborat şi aprobat un plan de acţiuni privind concretizarea şi coordonarea direcţiilor, termenelor de executare, controlului şi responsabililor de realizare a Programului; cerinţele privind calitatea şi inofensivitatea producţiei exportate din republică se revedeau la discreţia părţii ruse, în lipsa prevederilor; nu s-a reuşit desemnarea unui laborator de arbitraj independent, pentru evaluarea divergenţelor privind calitatea şi inofensivitatea produselor alimentare; n-au fost acreditate organele de verificare a produselor. Organele centrale de specialitate nu şi-au adus pe deplin aportul în realizarea politicilor statului. Cadrul regulator în domeniu se confruntă cu dificultăţi şi imperfecţiuni.

În domeniul producţiei alcoolice, în anul 2011 n-a fost asigurată menţinerea nivelului exportului comparativ cu anii 2009-2010; n-au fost realizate acţiunile programului de control al întreprinderilor de producţie vinicolă; la returnarea produselor alcoolice din Federaţia Rusă din cauza calităţii necorespunzătoare nu a fost solicitată verificarea calităţii; n-a fost realizat pe deplin conceptul privind mecanismul de evidenţă şi control al fabricării şi circulaţiei producţiei alcoolice.

În cadrul exportului produselor vegetale, n-au fost elaborate în termenul stabilit metodele de încercări pentru determinarea nivelului de pesticide; centrele de standardizare se subordonează diferitelor autorităţi publice (Ministerului Sănătăţii, Ministerului Economiei şi Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare), ceea ce complică procedurile de certificare a calităţii; nu s-a asigurat crearea unui organism responsabil de siguranţa alimentelor; nu s-a întocmit regulamentar registrul agenţilor economici reexportatori de produse vegetale în Federaţia Rusă; în lista întreprinderilor exportatoare din Republica Moldova au fost incluse întreprinderi ce nu întruneau cerinţele necesare, unele nefiind producători autohtoni; nu toate produsele exportate sînt însoţite de certificatele de inofensivitate; datele Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare privind returnarea producţiei de origine vegetală din motivul calităţii neconforme nu corespund cu cele ale Serviciului Vamal.

La exportul produselor de origine animală, producătorii autohtoni s-au confruntat cu interdicţii din partea rusă; n-au fost instituite posturile de control sanitar-veterinar, care ar asigura efectuarea controlului provenienţei şi calităţii mărfii.

Ca rezultat al acţiunilor auditului paralel al Curţii de Conturi a Republicii Moldova şi Curţii de Conturi a Federaţiei Ruse, părţile au examinat problemele identificate, fiind înaintate recomandări privind soluţionarea lor, obţinîndu-se inspectări suplimentare din partea rusă şi creşterea numărului potenţialilor exportatori acreditaţi de produse alcoolice şi de origine animală.

În cadrul auditului mediului, în domeniul aprovizionării cu apă şi canalizării localităţilor s-a constatat că obiectivele principale de asigurare etapizată cu apă potabilă a populaţiei nu se realizează pe deplin şi în termenele stabilite.

Starea sectorului este caracterizată prin: accesul limitat al populaţiei la reţelele de alimentare cu apă şi de canalizare; decalajul semnificativ dintre localităţile urbane şi rurale privind accesul la sistemele de apă şi de canalizare; diminuarea ponderii staţiilor de canalizare în raport cu sistemele de alimentare cu apă. În acelaşi timp, deşi 60% din populaţia rurală se alimentează cu apă din fîntîni, calitatea acesteia nu corespunde normativelor, în unele cazuri conţinînd substanţe dăunătoare.

Lipsa sistemelor de canalizare determină poluarea mediului, în special a apelor freatice şi a celor subterane. Deversarea apelor neepurate din sistemul comunal cauzează poluarea apelor de suprafaţă, deoarece acestea se deversează direct în rîuri.

Mediul înconjurător devine o preocupare tot mai activă atît a societăţii, cît şi a statului, cu atît mai mult că unul din cele trei obiective privind dezvoltarea durabilă îl reprezintă aspectul ecologic. Auditul a relevat că la implementarea politicii de stat în domeniul gestionării resurselor de apă nu se asigură un management integrat, alocarea mijloacelor financiare se efectuează într-un mod fragmentat, fără o analiză şi o fundamentare în ce priveşte prioritatea obiectivelor şi corelarea disponibilităţii finanţărilor din diverse surse pentru asigurarea atingerii scopului final, iar la realizarea atribuţiilor de supraveghere nu se asigură protecţia mediului şi a sănătăţii umane.

Nefundamentarea şi neconformarea necesităţilor, precum şi nestabilirea unor acţiuni concrete şi a surselor de finanţare conform destinaţiei au tergiversat realizarea obiectivelor naţionale, în consecinţă populaţia nefiind asigurată cu servicii de aprovizionare cu apă şi canalizare.

Auditul performanţei Managementului Finanţelor Publice a evidenţiat că impactul aşteptat din realizarea măsurilor de îmbunătăţire a sectorului/domeniului dat nu s-a soldat cu rezultate fiabile. Eforturile de a aloca şi a administra mai eficient resursele nu au îndreptăţit aşteptările, nefiind dezvoltate suficient capacităţile instituţionale de planificare strategică şi modernizat procesul de elaborare şi executare a bugetului. N-a fost implementat SIMF integrat şi modern pentru asigurarea înregistrării complete a tranzacţiilor financiare prin sistemul trezorerial. De asemenea, au fost depistate deficienţe şi la capitolele implementarea managementului financiar şi control, dezvoltarea unor noi funcţii de audit intern, coordonarea şi armonizarea centralizată, ceea ce a produs stagnare în procesul de funcţionare a controlului financiar public intern.

Auditul performanţei cu privire la gestionarea patrimoniului dat/luat în locaţiune de către autorităţile publice şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public a relevat existenţa mai multor probleme şi nereguli care au limitat buna guvernare a patrimoniului public, precum şi gestionarea eficientă a mijloacelor publice. Astfel, elementele legalităţii şi transparenţei, precum şi principiul competitivităţii nu au întrunit cerinţele legale, iar activitatea desfăşurată în cadrul entităţilor aferentă transmiterii în locaţiune a patrimoniului public nu a contribuit pe deplin la eficientizarea gestionării acestuia conform aşteptărilor. Pe lîngă aceasta, nereglementarea de către cadrul juridic a modului de preluare în locaţiune a unor spaţii de la sectorul privat a avut impact negativ asupra gestionării eficiente a mijloacelor publice, ceea ce a generat dificultăţi în administrarea patrimoniului public, precum şi premise pentru tranzacţii ilicite şi păguboase. Corespunzător, şi unele norme ale cadrului normativ ce ţin de privatizarea încăperilor luate în locaţiune n-au contribuit la gestionarea eficientă a patrimoniului public.

Auditul performanţei Proiectului naţional de aprovizionare cu apă şi canalizare a remarcat că, deşi au fost întreprinse unele măsuri pentru îmbunătăţirea gestionării sectorului de aprovizionare cu apă şi canalizare, acestea n-au fost suficiente. Ministerul Mediului şi Agenţia “Apele Moldovei” nu cunosc situaţia reală din sector pentru fiecare localitate din Republica Moldova. Totodată, lipsa unui Program sectorial în baza căruia să fie evaluate investiţiile prioritare, precum şi a unei instituţii cu responsabilităţi clare şi capacităţi de pregătire, evaluare, estimare, selectare a proiectelor investiţionale a generat redistribuirea neprogramată a surselor financiare în sector, iar în unele cazuri fiind dublate finanţările aceloraşi activităţi.

Auditul performanţei privind eficienţa activităţii reprezentanţilor statului, administratorilor şi membrilor consiliilor în societăţile economice şi salarizarea acestora a relevat nerespectarea exigenţelor cadrului legal şi celui regulator, deficienţe şi carenţe în modul de remunerare şi stimulare a acestora, precum şi carenţe ale cadrului legal ce vizează domeniul respectiv. Astfel, nereglementarea exhaustivă privind desemnarea concomitentă a unora şi aceloraşi persoane în calitate de membri ai consiliilor în cadrul societăţilor comerciale şi în cadrul întreprinderilor de stat a afectat eficienţa activităţilor de reprezentare, cît şi a celor de bază, totodată, acestora fiindu-le achitate şi recompense anuale considerabile. În acelaşi timp, lipsa unui sistem de indicatori de performanţă în baza cărora să fie apreciată activitatea reprezentanţilor statului, membrilor consiliilor societăţii şi structurilor executive limitează eficienţa procesului decizional şi, drept urmare, nu contribuie la maximizarea profitului în societăţile comerciale, profitul fiind unicul criteriu de recompensare anuală, chiar şi în condiţiile în care principalii indicatori economico-financiari sînt în regres.

Actualmente, progresul şi-a impus principiile în toate domeniile şi aspectele vieţii, astfel încît neglijarea sau valorificarea insuficientă a tehnologiilor moderne poate duce la eşecul oricăror reforme. Sînt identificate numeroase tentative instituţionale, de ramură şi naţionale, pentru fructificarea beneficiilor utilizării tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor întru îmbunătăţirea performanţelor diferitor aspecte ale activităţii.

Modernizarea tehnologică a guvernării vine cu abordare inovatoare şi îndrăzneaţă asupra modului de automatizare a serviciilor publice şi de gestiune a TIC în cadrul instituţiilor de stat. Din acest motiv, procesul se detaşează la nivel principial de la proiectele similare care au fost promovate de Guvern.

Auditul TI vine în suportul instituţiilor de stat şi al Guvernului pentru a reprezenta o opinie independentă şi obiectivă asupra domeniului TIC în cadrul instituţiilor de stat. Auditurile care au avut drept scop analiza şi evaluarea Strategiei Naţionale de edificare a societăţii informaţionale – “Moldova electronică” pentru perioada anilor 2005-2010, precum şi a Programului strategic “e-Transformarea Guvernării” au o importanţă majoră, datorită amplorii proceselor vizate, mijloacelor financiare considerabile şi a obiectivelor importante trasate.

Astfel, rezultatele realizării Strategiei “Moldova electronică” sînt calificate drept nesatisfăcătoare, nefiind atinse obiectivele trasate. Nu au fost create premise şi condiţii pentru dezvoltarea sectorului TIC şi pentru modernizarea tehnologică a Guvernării. În condiţiile nefavorabile create şi datorită obiectivelor cutezătoare trasate, fiind influenţat de numeroşi factori subiectivi şi obiectivi, Programul strategic de modernizare tehnologică a Guvernării, fiind în strînsă dependenţă de alte reforme din sectorul public, a înregistrat reţineri şi abateri de la graficul stabilit. Cu toate acestea, progresele există, iar efectul lor urmează a fi palpabil în timpul apropiat. Astfel continuitatea proceselor de reformare în ansamblul de acţiuni ce vizează sectorul public, de rînd cu sustenabilitatea proiectelor aferente, trebuie considerate un obiectiv prioritar al Legislativului şi Executivului.

În contextul exercitării misiunii privind promovarea responsabilităţii, corectitudinii şi a celor mai bune practici în gestiunea solidă şi performantă a fondurilor publice, Curtea de Conturi, în temeiul principalelor constatări şi concluzii care se conţin în Rapoartele de audit, înaintează entităţilor auditate cerinţe şi recomandări, care reprezintă măsuri comprehensive în eliminarea neregularităţilor şi ameliorarea modului de gestiune a banului şi patrimoniului public.

Executarea de către unele entităţi auditate a cerinţelor, precum şi implementarea recomandărilor au contribuit la consolidarea cadrului legislativ-normativ în domeniile: bugetar-fiscal, privind administrarea resurselor şi patrimoniului public, precum şi îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice; identificarea unor venituri suplimentare la BPN; asigurarea unei utilizări mai eficiente a mijloacelor publice; îmbunătăţirea modului de organizare a evidenţei contabile în instituţiile publice; înregistrarea la OCT a bunurilor imobile etc. Suma mijloacelor şi patrimoniului restabilit la BPN , în rezultatul executării Hotărîrilor Curţii de Conturi, s-a triplat comparativ cu perioada anterior raportată.

Concomitent, în anul 2011, se atestă un grad scăzut de responsabilitate din partea entităţilor auditate la capitolul implementarea măsurilor dispuse prin Hotărîrile Curţii de Conturi, astfel înregistrîndu-se un nivel relativ scăzut al executării cerinţelor şi implementării recomandărilor (44,2%), sau cu, respectiv, 38,2% şi 31,1% mai puţin comparativ cu perioada anilor 2009-2010.

Atît neexecutarea cerinţelor şi recomandărilor Curţii, cît şi preocuparea insuficientă a APC, a altor entităţi publice pentru asigurarea unui management financiar riguros au condiţionat neregularităţi şi abateri a căror valoare s-a majorat semnificativ ( de 3,7 ori), comparativ cu exerciţiul bugetar pe anul 2010. Cele menţionate denotă tendinţe nefaste în consolidarea managementului finanţelor publice. În contextul expus, se menţionează şi lipsa unui mecanism viabil privind întreprinderea măsurilor din partea Parlamentului pentru consolidarea funcţiei de control parlamentar în ce priveşte acţiunile Guvernului şi APC la executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor Curţii de Conturi, ceea ce ar asigura o mai bună gestionare a mijloacelor publice şi ar spori responsabilizarea factorilor decizionali pentru domeniul administrat.

Situaţia dată îngrijorează atît Curtea de Conturi, partenerii externi de dezvoltare strategică, cît şi societatea civilă, care s-au implicat în sprijinul acţiunilor de implementare a recomandărilor Curţii, pentru a sensibiliza opinia publică şi autorităţile statului privind necesitatea unei abordări cu mult mai responsabile în utilizarea mijloacelor şi patrimoniului public. Prin urmare, sînt necesare eforturi semnificative atît din partea Parlamentului, cît şi a Guvernului, APC, altor entităţi publice la sporirea responsabilităţilor pentru actul de gestiune, ceea ce presupune o utilizare corectă şi eficace a resurselor statului.

Capitolul I

AUDITURILE RAPOARTELOR GUVERNULUI

I.1. Auditul Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2011

I.1.1. Execuţia de ansamblu a bugetului de stat

Constatări

Execuţia bugetului de stat pe anul 2011 (în cifre absolute), comparativ cu execuţia pe anii 2009-2010, la venituri şi cheltuieli, înregistrează o tendinţă de creştere. Astfel, veniturile pe anul 2011, faţă de anii 2009-2010, au înregistrat o creştere cu 4806,1 mil.lei şi, respectiv, cu 1471,3 mil.lei, analogic fiind în creştere cheltuielile cu 2801,1 mil.lei şi, respectiv, cu 1206,4 mil.lei. Totodată, soldurile de mijloace băneşti la conturile bugetului, pe toate componentele, la 31.12.2011, au constituit 1793,6 mil.lei (componenta de bază – 102,1 mil.lei, mijloace speciale – 346,1 mil.lei, fonduri speciale – 430,5 mil.lei, şi proiecte finanţate din surse externe – 914,9 mil.lei), acestea fiind în descreştere cu 858,2 mil.lei, comparativ cu situaţia din 31.12.2010.

Deficitul bugetar pe anul 2011 (1365,1 mil.lei) a înregistrat tendinţe de descreştere, comparativ cu deficitul realizat în anii 2009-2010, cu 2005,0 mil.lei şi, respectiv, cu 264,9 mil.lei. Concomitent, deficitul bugetar în anul 2011 a înregistrat o pondere în produsul intern brut de 1,7%, fiind în descreştere, faţă de anul 2009 şi anul 2010, cu 3,9% şi, respectiv, cu 0,6%, fapt ce denotă o tendinţă de consolidare a bazei bugetar-fiscale.

Executarea veniturilor bugetului de stat pe anul 2011 (18639,0 mil.lei) a crescut faţă de anul 2010 (17167,7 mil.lei) cu 1471,3 mil.lei şi faţă de anul 2009 (13833,0 mil.lei) – cu 4806,0 mil.lei, înregistrînd o pondere în PIB de 22,7%, sau cu 1,2% mai puţin decît în anul 2010 şi cu 0,2% – decît în anul 2009, comparativ cu creşterea PIB. Totodată, ponderea veniturilor fiscale în PIB de 18,0% în anul 2011 a înregistrat o creştere, faţă de anul 2010, cu 0,3%, şi faţă de anul 2009 – cu 0,8%.

Veniturile efectiv încasate la bugetul de stat, în ansamblu, s-au apropiat de nivelul iniţial estimat. Totuşi, în aspectul unor tipuri de venituri s-au înregistrat devieri, datorită cărui fapt, în conformitate cu prevederile legale, în cadrul exerciţiului bugetar, indicii au fost redimensionaţi prin rectificarea Legii bugetare anuale. Astfel, la 33 tipuri de venituri n-a fost asigurată încasarea a 907,2 mil.lei, iar la alte 54 – s-au colectat suplimentar 478,4 mil.lei, integral veniturile bugetului de stat fiind executate cu 428,8 mil.lei sub nivelul prevăzut.

Monitorizarea insuficientă de către Ministerul Finanţelor asupra executării conforme a prevederilor contractuale şi aplicării în deplină măsură a pîrghiilor legale de încasare forţată a condiţionat neîncasarea a circa 6,5 mil.lei – plăţile aferente creditelor externe şi interne recreditate diferitor agenţi economici, şi a 0,5 mil.lei – defalcări din profitul net al întreprinderilor de stat.

Reducerea cuantumului taxei de licenţă pentru “activitatea în domeniul jocurilor de noroc, întreţinerea cazinourilor” a dus la neobţinerea veniturilor de circa 4,2 mil.lei, provenite de la taxa de licenţă. Modul de achitare a taxei pentru licenţă la genurile “activitatea în domeniul jocurilor de noroc” şi “fabricarea şi/sau păstrarea, comercializarea angro a alcoolului etilic şi a producţiei alcoolice şi a berii” a determinat achitarea întîrziată şi/sau neachitarea în caz de retragere a licenţei (în anul 2011 nu s-au încasat 0,5 mil.lei).

Restanţele agenţilor economici la bugetul de stat este o problemă continuă, acestea majorîndu-se la finele anului, faţă de cele înregistrate la începutul anului, cu 60,4 mil.lei, sau cu 17,3%, la 31.12.2011 constituind 410,3 mil.lei – la plăţile bugetare, fără penalităţi şi amenzi, ceea ce denotă necesitatea consolidării capacităţilor organelor cu atribuţii de administrare fiscală în vederea acumulării veniturilor. În structura restanţelor, partea preponderentă o deţine datoria la impozitele şi taxele administrate de către organele Serviciului Fiscal de Stat – 82,4% (338,1 mil.lei) şi organele Serviciului Vamal – 17,6% (72,2 mil.lei).

Ministerul Finanţelor nu dispune de informaţia cu privire la totalitatea restanţelor în structura integrală a tipurilor de venituri şi la administratorii acestor plăţi, pentru includere în Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat, în vederea monitorizării şi responsabilizării tuturor organelor cu atribuţii de administrare a veniturilor publice şi pentru sporirea încasărilor bugetare.

Cheltuielile de casă la toate componentele s-au executat în sumă de 20004,1 mil.lei, sau la nivel de 98,2% faţă de prevederile definitive. Comparativ cu anul 2010, cheltuielile bugetului de stat s-au majorat cu 1206,4 mil.lei. În aspectul componentelor, cheltuielile bugetului de stat pe anul 2011 s-au executat sub nivelul stabilit, nivelul executării variind între 93,0% şi 99,0% (la componenta mijloace speciale – 93,0%, proiecte finanţate din surse externe – 93,4%, fonduri speciale – 95,7%, şi la componenta de bază – 99,0%).

Sub nivelul prevăzut au fost executate cheltuielile bugetului de stat la componenta de bază – cu 169,5 mil.lei, mijloace speciale – cu 86,1 mil.lei, fonduri speciale – cu 11,5 mil.lei, şi proiecte investiţionale – cu 94,5 mil.lei.

În aspectul clasificaţiei funcţionale, cheltuielile n-au fost valorificate integral, nivelul executării de casă fiind cuprins între 69,6% şi 99,9%, ca rezultat nefiind utilizate alocaţiile limitelor aprobate în sumă totală de 357,7 mil.lei, faţă de 1226,8 mil.lei – nevalorificate în anul 2010. Cele mai semnificative solduri de alocaţii neînsuşite s-au înregistrat la grupele principale: Învăţămîntul – 53,9 mil.lei (2,5%); Agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi gospodăria apelor – 45,1 mil.lei (5,2%); Asigurarea şi asistenţa socială – 40,4 mil.lei (1,0%); Serviciile de stat cu destinaţie generală – 39,9 mil.lei (4,0%); Gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe – 31,7 mil.lei (11,4%) etc.

În aspectul clasificaţiei organizaţionale, doar 3 din 52 de executori de buget au utilizat pe deplin limitele de alocaţii aprobate. Astfel, Ministerul Educaţiei n-a utilizat 49,8 mil.lei din mijloacele prevăzute (3,1%), Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor – 40,5 mil.lei (13,3%); Ministerul Justiţiei – 24,1 mil.lei (4,0%); Ministerul Mediului – 21,6 mil.lei (7,4%) etc. Acest fapt, în unele cazuri, denotă capacităţile reduse ale executorilor de buget de a valorifica plafoanele alocărilor bugetare pentru realizarea deplină a obiectivelor acestora, iar în alte cazuri – estimarea ireală a necesităţilor de resurse.

Finanţarea preponderentă a cheltuielilor în ultimul trimestru al anului 2011 a condiţionat, în unele cazuri, pe de o parte, neînsuşirea deplină a alocaţiilor, iar pe de altă parte, formarea datoriilor debitoare la bugetul de stat. Astfel, ponderea de 28,7% a cheltuielilor efectuate din bugetul de stat revine celor din trimestrul IV al anului, iar în aspect lunar – celor din luna decembrie, în sumă de 2530,9 mil.lei, sau 12,6% din totalul cheltuielilor anuale.

Rămîne stringentă situaţia privind creşterea continuă a numărului titlurilor executorii şi hotărîrilor Curţii Europene a Drepturilor Omului, care condiţionează majorarea cheltuielilor bugetului de stat pentru achitarea lor, la 31.12.2011 constituind 17,3 mil.lei, în condiţiile lipsei acţiunilor de regres.

Direcţiile de repartizare a mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului denotă, în unele cazuri, atît neconformitatea utilizării acestora, cît şi capacităţile reduse ale unor executori de buget de planificare a cheltuielilor. Deşi Regulamentul aprobat prin Legea nr.1228-XIII din 27.06.1997¹ prevede destinaţii concrete pentru mijloacele fondului de rezervă al Guvernului, s-a relevat alocarea mijloacelor ce nu corespund destinaţiilor stabilite în sumă de 18,9 mil.lei. Unele dintre aceste cheltuieli urmau a fi planificate regulamentar, prin prisma devizelor de cheltuieli ale executorilor de buget.

______________________

¹ Legea nr.1228-XIII din 27.06.1997 “Despre Regulamentul privind utilizarea mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului” (cu modificările şi completările ulterioare).

Finanţările efectuate, condiţionate de rectificările bugetului spre finele anului, executarea cheltuielilor efective cu depăşirea limitelor aprobate, neutilizarea/neînsuşirea deplină a alocaţiilor aprobate de către unii executori de buget au dus la formarea de datorii debitoare şi creditoare la bugetul de stat. Totodată, creşterea nivelului de executare a cheltuielilor de casă ale bugetului de stat a avut un impact pozitiv asupra diminuării datoriilor creditoare ale executorilor de buget. Astfel, datoriile debitoare au constituit 352,7 mil.lei (din care 40,2 mil.lei – cu termenul de achitare expirat), majorîndu-se, faţă de situaţia din 31.12.2010, cu 149,3 mil.lei, iar datoriile creditoare – 405,6 mil.lei (din care 18,5 mil.lei – cu termenul de achitare expirat), înregistrînd o descreştere cu 68,8 mil.lei, faţă de 31.12.2010.

Conform Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2011, bugetul de stat s-a soldat cu un deficit în sumă de 1365,1 mil.lei, sau cu 71,2 mil.lei mai mult faţă de nivelul definitiv, prin ce nu s-a respectat deficitul prevăzut prin Legea bugetară anuală. Deficitul bugetului de stat s-a format în urma depăşirii cheltuielilor asupra veniturilor pe 2 componente (componenta de bază şi proiecte finanţate din surse externe), în sumă totală de 1479,3 mil.lei, şi a excedentului în sumă totală de 114,2 mil.lei la fondurile şi mijloacele speciale. Această deviere a fost condiţionată de neîncasarea integrală a veniturilor precizate cu 428,8 mil.lei. În vederea neadmiterii sporirii deficitului bugetului de stat prevăzut de Legea bugetară anuală potrivit art.40 din Legea nr.847-XIII din 24.05.1996, Ministerul Finanţelor este în drept să blocheze cheltuielile în cuantum suficient pentru menţinerea nivelului deficitului aprobat prin Legea bugetară anuală. Deficitul a fost finanţat preponderent din soldul de mijloace băneşti ale bugetului de stat în sumă de 770,2 mil.lei, din surse externe – 401,3 mil.lei, din surse interne – 57,8 mil.lei, şi din mijloacele de la vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică – 135,8 mil.lei.

Ministerul Finanţelor şi Serviciul Vamal nu s-au determinat asupra modului unic de raportare a soldului reflectat la grupa 76.6 “Drepturile de import/export achitate în avans”, ceea ce condiţionează diferenţe la raportarea aceluiaşi indicator de către aceste autorităţi. Astfel, la acest capitol, Ministerul Finanţelor a conformat, în cadrul auditului, evidenţa situaţiilor conturilor extrabilanţiere, precum şi a corectat datele reflectate în Raportul privind situaţia conturilor extrabilanţiere cu 437,2 mil.lei.

La componenta mijloace speciale, veniturile s-au executat în sumă de 1168,5 mil.lei , iar cheltuielile – de 1152,7 mil.lei. Comparativ cu anul precedent, veniturile din mijloacele speciale au înregistrat o creştere cu 101,6 mil.lei, iar cheltuielile – cu 82,4 mil.lei. Exerciţiul bugetar la componenta dată a fost încheiat cu un excedent de 15,7 mil.lei, în condiţiile planificării unui deficit de 61,3 mil.lei, determinat de planificarea ireală a cheltuielilor. Decalajul considerabil între deficitul definitivat şi cel executat este, în mare parte, condiţionat de neplanificarea şi, respectiv, nevirarea la veniturile de bază ale bugetului de stat a mijloacelor speciale ce depăşesc necesităţile de cheltuieli pentru anul bugetar de gestiune, acestea rămînînd la dispoziţia executorilor de buget pentru utilizare în anul următor.

Veniturile celor 4 fonduri speciale au fost executate în sumă de 355,2 mil.lei, iar cheltuielile – în sumă de 256,7 mil.lei, sau la nivel de 98,5% şi, respectiv, de 95,7% faţă de prevederile definitive. Exerciţiul bugetar la componenta menţionată s-a încheiat cu un excedent de 98,5 mil.lei, fiind cu 6,2 mil.lei mai mult faţă de excedentul definitivat. Nivelul de executare a veniturilor fondurilor speciale denotă faptul că acumularea resurselor depăşeşte nivelul de valorificare a mijloacelor la executarea cheltuielilor în scopurile pentru care au fost constituite aceste fonduri, fapt ce invocă necesitatea îmbunătăţirii planificării cheltuielilor cu sursa de finanţare din aceste fonduri.

Întru nivelarea posibilităţilor financiare ale teritoriilor, în bugetul de stat pe anul 2011 au fost precizate în acest scop 3889,9 mil.lei şi transferuri cu destinaţie specială în sumă de 473,3 mil.lei. Toate transferurile preconizate UAT s-au executat integral, cu excepţia transferurilor cu destinaţie specială, care au fost executate cu 14,7 mil.lei mai puţin. Nealocarea acestor mijloace este consecinţa neprezentării de către unele UAT a justificărilor necesare pentru finanţare. În afară de aceasta, cheltuielile bugetului de stat pentru recuperarea averii persoanelor reabilitate au constituit 24,9 mil.lei, în timp ce bugetele UAT (prin prisma responsabilităţilor) au contribuit neesenţial la acoperirea acestor cheltuieli, din contul veniturilor proprii, cu 0,5 mil.lei. Totodată, lipsa responsabilităţii şi a inacţiunilor din partea unor consilii raionale a dus la achitarea mijloacelor alocate de la bugetul de stat pentru recuperarea valorii bunurilor persoanelor supuse represiunilor politice cu întîrziere de la 2 pînă la 7 luni.

Ministerul Finanţelor n-a monitorizat estimarea corectă a cuantumului cheltuielilor bugetului de stat, pentru determinarea mărimii transferurilor la fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi la bugetul asigurărilor sociale de stat. În aceste condiţii, în scopul achitării serviciilor legate de asigurarea obligatorie de asistenţă medicală a categoriilor de persoane în calitate de asigurat al cărora este Guvernul, în anul 2011 au fost preconizate transferuri şi achitate mijloace în sumă de 1983,3 mil.lei, sau cu 191,0 mil.lei mai mult decît prevederile legale, iar pentru acoperirea deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat, de la bugetul de stat s-au alocat 806,7 mil.lei, sau cu 182,7 mil.lei mai mult.

Caracterul persistent/continuu şi actualitatea aspectelor/problemelor care persistă denotă ineficienţa/neviabilitatea acţiunilor realizate referitor la: planificarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare; neadmiterea formării/reducerea datoriilor debitoare şi creditoare; asigurarea plenitudinii colectării veniturilor, cu neadmiterea creşterii restanţelor la plata obligaţiilor fiscale; conformitatea utilizării mijloacelor fondului de rezervă al Guvernului etc.

Concluzii

Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2011 a fost elaborat în conformitate cu prevederile acceptate şi oferă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi consolidarea datelor rapoartelor executorilor de buget, care, prin totalitatea sistematizată de indicatori, prezintă situaţia executării veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, explică mişcările de mijloace băneşti în conturi, totalitatea cheltuielilor sistematizate în toate aspectele clasificaţiei bugetare.

Indicatorii privind executarea de casă a bugetului de stat pe anul 2011 la partea de venituri şi partea de cheltuieli, sub toate aspectele semnificative, prezintă o imagine fidelă pe anul bugetar încheiat la 31.12.2011, Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2011 fiind conform cadrului de raportare financiar aplicabil, asigură prezentarea reală a datelor evidenţei sistemului trezorerial. În rezultatul activităţilor de audit efectuate, Curtea de Conturi a exprimat Opinia fără rezerve asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2011, componenta executarea de casă.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• îmbunătăţirea bazei de date şi a modelelor analitice de evaluare şi planificare bugetară pe domenii de activitate şi tipuri de impozite şi taxe în raport cu PIB, estimînd şi ajustînd baza impozabilă conform procedurilor standardizate;

• eficientizarea managementului administrării veniturilor publice, prin intermediul Inspectoratului Fiscal Principal de Stat şi Serviciului Vamal, asigurînd colectarea deplină a veniturilor, cu reducerea şi neadmiterea formării restanţelor la obligaţiile fiscale către toate componentele BPN;

• organizarea audierilor executorilor primari de buget privind utilizarea banilor publici în condiţii de bună guvernare, avînd drept obiectiv îmbunătăţirea disciplinei financiare prin implementarea controlului financiar public intern şi asigurarea principiului transparenţei;

• reglementarea, în comun cu alte organe cu atribuţii de administrare a veniturilor bugetului de stat, a normelor regulatorii cu privire la obligativitatea, modul şi periodicitatea raportării restanţelor către Ministerul Finanţelor, pentru includerea informaţiei respective în Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat.

I.1.2. Administrarea veniturilor publice de către Serviciul Fiscal de Stat

Constatări

Din veniturile totale de 25600,0 mil.lei, acumulate la BPN, în anul 2011, prin intermediul organelor SFS, au fost colectate venituri în sumă totală de 15929,8 mil.lei, sau 62,2%. În ansamblu, în anul 2011, ponderea veniturilor administrate de organele SFS la BPN este în descreştere.

Veniturile colectate la bugetul de stat în anul 2011 au constituit 4797,3 mil.lei (97,7% faţă de planificate), ceea ce denotă neexecutarea veniturilor planificate cu 114,3 mil.lei. Comparativ cu anul 2010, veniturile colectate au înregistrat o majorare cu 125,8 mil.lei. Totodată, nivelul acestor încasări, raportat la PIB, a scăzut în anul 2011 pînă la 5,84%, faţă de 6,5% – în anul 2010.

Veniturile colectate în bugetele UAT în anul 2011 au însumat 3002,6 mil.lei (98,9%), nefiind încasate venituri planificate în sumă de 31,3 mil.lei. Veniturile colectate în bugete, raportate la PIB, au fost în descreştere, constituind 3,65%, faţă de 3,74% – în anul 2010.

Veniturile colectate la BASS în anul 2011 au constituit 6551,3 mil.lei, faţă de 6543,2 – planificate, sau cu 8,1 mil.lei mai mult. Comparativ cu anul 2010, aceste venituri au înregistrat o creştere cu 564,6 mil.lei, pe cînd în raport cu PIB – o descreştere, constituind 7,97%, faţă de 8,33% – în anul 2010.

Veniturile colectate în FAOAM în anul 2011 au constituit 1578,6 mil.lei (96,1% faţă de planificat), nefiind executate 63,4 mil.lei. Ponderea acestor venituri în PIB în anul 2011 au înregistrat nivelul de 1,92%, faţă de 2% – în anul 2010.

Se atestă rezerve la conformitatea ţinerii Registrului fiscal, evidenţei obligaţiilor fiscale, înregistrării subiecţilor impunerii cu TVA, radierii contribuabililor din Registrul fiscal şi anulării înregistrării subiecţilor impunerii cu TVA. Astfel, unele IFS teritoriale n-au asigurat înregistrarea integrală a contribuabililor, fiind constatate diferenţe între datele Registrului fiscal şi datele altor instituţii deţinătoare de informaţia respectivă. Această situaţie a fost cauzată de faptul că organele SFS n-au dispus de modalităţi/proceduri prescrise interne stabilite pentru aplicarea conformă a prevederilor Codului fiscal şi stabilirea conlucrării rezultative cu instituţiile deţinătoare de informaţii aferente realizării administrării fiscale, în special cu autorităţile administraţiei publice locale.

S-a constatat o indisciplină la prezentarea dărilor de seamă fiscale, la înregistrarea şi anularea subiecţilor impunerii cu TVA. Ca rezultat al neaplicării tuturor pîrghiilor legale, nu în toate cazurile s-au sancţionat contribuabilii pentru neprezentarea declaraţiilor privind impozitul pe venit reţinut la sursa de plată, neprezentarea în termene legale a dărilor de seamă privind calcularea şi plata primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală.

Neregulile depistate la restituirea TVA denotă că unele IFS teritoriale au înregistrat un nivel redus de examinare în termene legale a cererilor de solicitare a restituirii, au respins neregulamentar cererile de restituire, n-au respectat termenul legal de 45 de zile privind efectuarea restituirii, au efectuat restituiri la conturile bancare ale contribuabililor în prezenţa restanţelor.

Activităţile exercitate în vederea combaterii faptelor de evaziune şi fraudă n-au fost suficiente în minimizarea fenomenului propriu-zis şi extinderea bazei de impozitare, fapt condiţionat şi de conlucrarea ineficientă interdepartamentală a organelor de competenţă, precum şi de lipsa cadrului legislativ relevant care ar înlătura carenţele ce împiedică sancţionarea şi condamnarea fenomenului “firme-fantomă”, ceea ce determină prejudicierea în continuare a bugetului. Astfel, fenomenul “firme-fantomă” nefiind eliminat, pe parcursul anului 2011 au mai fost identificaţi şi incluşi în lista “firmelor-fantomă” încă 36 de agenţi economici, care au prejudiciat bugetul cu circa 287,2 mil.lei, faţă de 261,3 mil.lei – de 63 “firme-fantomă” în anul 2010.

Un impediment în administrarea conformă a veniturilor fiscale şi regularitatea încasării acestora îl constituie ineficienţa activităţii unor posturi fiscale instituite în vederea monitorizării livrărilor şi procurărilor. Auditul a depistat 25 de cazuri cînd în rapoartele de funcţionare a postului fiscal nu s-au reflectat livrările şi procurările, care efectiv au constituit 63,5 mil.lei şi, respectiv, 89,9 mil.lei. Totodată, administrarea neconformă a obligaţiilor fiscale a condiţionat, într-un caz, unui agent economic ridicarea în numerar de pe contul bancar a sumei de 10208,5 mii lei.

Managementul neadecvat constatat la unele IFS teritoriale a generat creşterea nivelului restanţelor fiscale faţă de BPN cu 101,3 mil.lei, sau cu 8,8% faţă de anul precedent, la situaţia din 31.12.2011 constituind suma de 1247,1 mil.lei. Totodată, nivelul redus de încasare a plăţilor calculate suplimentar, urmare controalelor efectuate, au cauzat neîncasări de 347,1 mil.lei, inclusiv sancţiuni în sumă de 179,8 mil.lei.

Neidentificarea şi nesuspendarea, în unele cazuri, a tuturor conturilor bancare ale contribuabililor cărora le-a fost anulată înregistrarea ca subiect al impunerii cu TVA condiţionează posibile livrări ulterioare, cu majorarea neîntemeiată a TVA destinată trecerii în cont. În acest aspect, auditul a identificat 26 de agenţi economici plătitori ai acestei taxe, care au majorat neîntemeiat TVA destinată trecerii în cont cu 9325,6 mii lei la livrările efectuate după anularea ca subiect al impunerii cu TVA .

Procesul de insolvabilitate a fost administrat de un management neadecvat, fiind asigurat un nivel de colectare la BPN de circa 9,8% din totalul restanţelor validate de către instanţa de judecată în proces de insolvabilitate, iar al plăţilor curente – de 33,8%. La 31.12.2011, în total pe republică, în procedură de insolvabilitate se aflau 428 de agenţi economici, din care la 127 de contribuabili (27,7% din numărul total) procedura a fost declanşată de către organele SFS. Aceştia, la 31.12.2011, înregistrau datorii istorice în sumă totală de 363,6 mil.lei, din care la BPN au fost încasate 35,6 mil.lei, inclusiv în anul 2011 – circa 3,2 mil.lei, iar din momentul derulării procedurii de insolvabilitate, s-au calculat plăţi curente la BPN în sumă de 155,4 mil.lei, fiind achitate 52,5 mil.lei. Se relevă o tendinţă a contribuabililor restanţieri de a intra în procedura de insolvabilitate pentru o administrare specială, urmată de stingerea datoriilor neachitate şi radierea lor din Registrul fiscal. Totodată, o parte din agenţii economici aflaţi în procedura de insolvabilitate continuă activitatea, generînd noi restanţe. Includerea TVA la livrările şi procurările proprietăţii a 4 întreprinderi declarate în proces de insolvabilitate în sumă de 25,8 mil.lei şi, respectiv, 20,3 mil.lei a condiţionat majorarea TVA destinată trecerii în cont la unii agenţi economici, precum şi a datoriilor lor faţă de buget la TVA.

Nedesfăşurarea/aplicarea tardivă a acţiunilor/pîrghiilor întru contracararea şi identificarea rezultativă a riscurilor de eliminare a indicilor de evaziune fiscală, neurmărirea situaţiilor la achiziţionarea producţiei agricole prezintă un risc sporit de evaziune fiscală şi un impediment în administrarea conformă a veniturilor fiscale şi regularitatea încasării acestora.

Actele interne ale IFPS care reglementează procedurile controlului fiscal nu sînt conformate prevederilor Codului fiscal. Nu este stabilit controlul adecvat asupra veridicităţii reflectării numărului de contribuabili în rapoartele structurilor subordonate SFS.

Deşi IFPS a majorat numărul de controale tematice, majoritatea acestora au caracter nefiscal.

Nivelul redus de conformare a contribuabililor îl indică şi rezultatele controalelor efectuate, care atestă un număr majorat de încălcări ale legislaţiei. S-au redus încasările sumelor calculate în rezultatul controalelor efectuate, fiind admise neregularităţi la efectuarea controlului fiscal. În unele cazuri, nu s-au respectat termenele de atac ale hotărîrii în instanţa de judecată.

Concluzii

Neexecutarea unor venituri administrate, în special la BS, precum şi alte deficienţe sînt cauzate de: controlul intern necorespunzător constatat la unele organe fiscale; nerespectarea de către unii agenţi economici a disciplinei fiscale; lipsa modalităţilor/procedurilor prescrise pentru aplicarea conformă a prevederilor Codului fiscal; neconlucrarea cu instituţiile deţinătoare de informaţii aferente realizării administrării fiscale, în special cu AAPL; eficienţa scăzută a procedurilor de executare silită; administrarea neconformă a obligaţiilor fiscale; conlucrarea ineficientă interdepartamentală a organelor de competenţă, precum şi de lipsa cadrului legislativ relevant care ar înlătura carenţele ce împiedică sancţionarea şi condamnarea fenomenului “firme-fantomă” etc.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea situaţiilor ce ţin de administrarea fiscală neconformă a veniturilor publice, monitorizînd întreprinderea măsurilor de rigoare de către autorităţile de competenţă în vederea ridicării nivelului de disciplină fiscală şi reducerii restanţelor faţă de bugetul public naţional, cu audierea raportărilor periodice ale factorilor de decizie;

• elaborarea şi înaintarea unei iniţiative legislative referitor la adoptarea unei legi privind firmele cu pseudoactivitate (“fantomă”), reglementînd modul de declarare şi de evidenţă a lor, de argumentare a fictivităţii tranzacţiilor efectuate de acestea şi excluderii valorii operaţiunilor respective de la decontări cu bugetul.

I.1.3. Administrarea veniturilor publice de către Serviciul Vamal

Constatări

În anul 2011, organele Serviciului Vamal au colectat venituri administrate în sumă totală de 11897,2 mil.lei, sau cu 2146,9 mil.lei (22,0%) mai mult faţă de anul 2010 (9750,3 mil.lei), care, în raport cu PIB, au reprezentat 14,5%, sau cu 0,9% mai mult faţă de anul 2010 şi cu 1,7% mai puţin faţă de anul 2009. În acelaşi timp, valoarea mărfurilor introduse în Republica Moldova, plasate în diferite destinaţii vamale, s-a majorat cu 34,9% faţă de anul 2010.

În rezultatul modificării cadrului legal privind cota accizului aplicat la importul de autoturisme (poziţia tarifară 870333) şi la bijuterii din aur şi argint, n-au fost încasate posibile venituri de 12,5 mil.lei şi, respectiv, de 21,7 mil.lei.

Restanţele contribuabililor faţă de bugetul de stat la plăţile administrate de către organele SV, înregistrate la 31.12.2011, au constituit 123,9 mil.lei (inclusiv datorii istorice – 15,2 mil.lei), formate din: decizii de regularizare – 85,6 mil.lei, amenzi – 14,2 mil.lei, penalităţi – 19,6 mil.lei, şi alte datorii în sumă de 4,5 mil.lei. Ca rezultat, faţă de anul 2010, s-a admis o creştere a restanţelor cu 20,8 mil.lei.

Evoluţia colectărilor la buget a fost influenţată semnificativ de scutirile şi facilităţile vamale acordate agenţilor economici în temeiul prevederilor legale², acordurilor de comerţ liber cu ţările CSI şi altor acorduri internaţionale. Astfel, scutirile şi facilităţile fiscale acordate la plata drepturilor de import au constituit 3375,3 mil.lei, sau 28,4% din volumul total al veniturilor administrate de SV în perioada de gestiune, fiind în creştere cu 378,0 mil.lei (12,6%) faţă de anul 2010. Concomitent, mecanismul de acordare şi procedurile de administrare a facilităţilor fiscale/vamale nu asigură în toate cazurile o gestiune eficientă a procesului de evaluare/taxare. De asemenea, este imposibilă cuantificarea impactului facilităţilor oferite unor subiecţi şi domenii din sectorul economiei.

______________________

² Titlul III şi Titlul IV din Codul fiscal, aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 (cu modificările şi completările ulterioare); Legea cu privire la tariful vamal nr.1380-XIII din 20.11.1997 (în continuare – Legea nr.1380-XIII din 20.11.1997).

Neregulile admise la întocmirea declaraţiilor vamale şi atribuirea eronată (17 cazuri) a codurilor privind regimul vamal au condiţionat scoaterea neregulamentară de sub supraveghere vamală şi punerea în circulaţie liberă a unor active materiale destinate includerii în capitalul social în sumă de 4,5 mil.lei, cu scutiri de plăţi în valoare de 0,9 mil.lei, situaţia fiind corectată în cadrul auditului.

Este problematică situaţia cînd unii agenţi economici, după obţinerea facilităţii vamale la importul de active materiale destinate includerii în capitalul social, după exploatarea bunurilor (cel mult 2 ani), renunţă la facilitate, achitînd obligaţiunea vamală pentru a obţine dreptul de înstrăinare a activelor, datorită faptului că prevederile regulamentare³ nu stipulează cazul excluderii activelor materiale din capitalul social în scopul înstrăinării. Astfel, doar potrivit datelor BV Chişinău, în anul 2011, 13 agenţi economici au renunţat la facilităţile acordate la importul activelor materiale pe parcursul anilor 2009-2011, achitînd drepturile de import în sumă de 1,4 mil.lei după o perioadă de la momentul tranzacţiilor efectuate. Aceste situaţii exprimă o tratare neuniformă faţă de agenţii economici care nu beneficiază de facilităţile menţionate şi achită drepturile de import la momentul efectuării tranzacţiei.

______________________

³ Hotărîrea Guvernului nr.102 din 30.01.2007 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de aplicare a facilităţilor fiscale stabilite în art.103 alin.(1) pct.23) al Codului fiscal nr.1163-XIII din 24 aprilie 1997 şi art.28 lit.q) al Legii nr.1380-XIII din 20 noiembrie 1997 cu privire la tariful vamal” (cu modificările ulterioare).

Imperfecţiunea cadrului normativ-legislativ în baza căruia SV îşi desfăşoară activitatea denotă deficienţe ale bazei legale la determinarea valorii în vamă privind aplicarea preţurilor de referinţă. Astfel, la determinarea valorii în vamă a mărfurilor, nu au fost aplicate metodele de vămuire nr.2-nr.5, conform prevederilor art.12-16 din Legea nr.1380-XIII din 20.11.1997⁴, fapt care generează riscul perceperii drepturilor vamale neconforme.

______________________

⁴ Legea nr.1380-XIII din 20.11.1997 “Cu privire la tariful vamal” (cu modificările şi completările ulterioare).

Procedura de verificare a corectitudinii determinării valorii în vamă a mărfurilor prin intermediul SI “Asycuda World” nu este definitivată, ceea ce denotă faptul că aplicarea mecanismului în cauză se reduce la o funcţie consultativă.

Nerespectarea de către colaboratorii vamali a cadrului regulator, ce se exprimă prin completarea necorespunzătoare a unor declaraţii vamale, fără caracteristica detaliată a mărfii, lipsa preţurilor la unele poziţii tarifare stabilite de SV pentru a servi drept călăuză la declararea valorii în vamă a mărfurilor, neaplicarea pe deplin a modulului “valoarea în vamă” al SI “Asycuda World”, a generat neîncasarea unor venituri pasibile la bugetul de stat în sumă de 3,0 mil.lei.

Colaboratorii organelor vamale nu în toate cazurile au solicitat de la agenţii economici documente suplimentare pentru confirmarea valorii în vamă ce ar justifica corectitudinea valorii declarate, fapt ce a dus la contestarea în instanţele de judecată a obligaţiei vamale calculate, cu restituirea sumei de 8,0 mil.lei agenţilor economici. Problema determinării valorii în vamă abordată anual de Curtea de Conturi în cadrul auditurilor precedente a rămas actuală şi pentru perioada auditată.

Deşi cadrul legal prevede măsuri de protecţie (taxe speciale, antidumping, de compensare şi de salvgardare) aplicabile importului, ce cauzează prejudicii producătorilor autohtoni de produse similare ori direct competitive, astfel de taxe n-au fost aprobate în modul stabilit şi, respectiv, n-au fost aplicate, cu excepţia măsurilor de salvgardare la importul de zahăr. Aplicarea preţurilor de referinţă sau a unor taxe excepţionale la produsele agricole (inclusiv, carnea şi produsele din carne) ar fi contribuit la majorarea veniturilor administrate de către organele vamale cu 5,2 mil.lei.

Mecanismul de monitorizare a tranzacţiilor comerciale de import şi a lanţului valoric în comerţul interior la unele poziţii tarifare de mărfuri, stabilit prin Hotărîrea Guvernului nr.128 din 22.02.2010 “Cu privire la monitorizarea tranzacţiilor comerciale de import şi a lanţului valoric în comerţul interior”, este neaplicabil, fapt ce generează fenomenul evaziunii fiscale. Una dintre modalităţile principale de diminuare a obligaţiilor faţă de buget se atestă ca rezultat al comercializării de către agenţii economici a mărfurilor în adresa persoanelor fizice şi/sau deţinătorilor de patente de întreprinzător, cu aplicarea unui adaos comercial nesemnificativ, datorită faptului că, ultimii neavînd obligaţia pentru ţinerea evidenţei contabile, este imposibilă urmărirea lanţului valoric.

Lipsa unui instrument eficient de monitorizare a cantităţii de materie primă importată, în raport cu cantitatea de produse compensatorii în cadrul regimului vamal de perfecţionare activă, duce la neachitarea, în unele cazuri, a drepturilor de import, precum şi la eschivarea de la plata impozitelor în cazul realizării produselor compensatorii pe piaţa internă.

Tranzacţiile comerciale de import/export în anul 2011, efectuate de către rezidenţi prin intermediul zonelor off-shore, care stimulează fenomenul evaziunii fiscale, au constituit 2,7 mlrd.lei, înregistrînd o creştere cu 0,8 mlrd.lei faţă de anul 2010. Valoarea acestora constituie 22,7% din totalul veniturilor încasate de către Serviciul Vamal în anul 2011 la bugetul de stat. Cele mai semnificative tranzacţii prin zonele off-shore revin importului de autoturisme, produse petroliere, produse chimice organice şi farmaceutice etc., în condiţiile în care la tipurile respective de mărfuri este înregistrată valoarea celor mai mari facilităţi şi scutiri.

Concluzii

Se constată persistenţa unor probleme pe parcursul mai multor ani, acestea fiind condiţionate, după caz, de insuficienţa măsurilor întreprinse de către factorii de decizie şi/sau tergiversarea procesului de revizuire şi aprobare a modificărilor şi a noilor acte legislativ/normative, precum şi de necesitatea unui timp mai îndelungat în vederea realizării acestora.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• revizuirea criteriilor de acordare a scutirilor şi facilităţilor fiscale şi tarifare, în scopul creării unui mediu de concurenţă echitabil şi sprijinirii unor domenii din sectorul real al economiei, care generează plusvaloare şi venituri publice;

• revizuirea cadrului legislativ privind activitatea în zonele economice libere şi asigurarea audierii administraţiei zonelor economice libere, care este responsabilă de controlul executării contractelor încheiate cu rezidenţii zonelor economice libere ce desfăşoară activitate de antreprenoriat şi beneficiază de vacanţe fiscale şi scutiri la plata drepturilor de import;

• consolidarea cadrului regulator departamental în materie de transparenţă a actului managerial-decizional al SV, implementarea necondiţionată a sistemului informaţional-tehnologic privind fluxurile mărfurilor import/export.

I.1.4. Datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat

Constatări

Soldul datoriei publice, la 31.12.2011, a constituit 24005,4 mil.lei, acesta incluzînd: datoria de stat administrată de Guvern – 19226,5 mil.lei, datoria administrată de BNM – 3024,7 mil.lei, datoria întreprinderilor din sectorul public – 1543,3 mil.lei, datoria UAT – 210,9 mil.lei. Ponderea datoriei publice în PIB constituie 29,2%, ceea ce este cu 2,7% mai puţin faţă de finele anului 2010.

Soldul datoriei de stat administrate de Guvern, la 31.12.2011, a constituit 19226,5 mil.lei, din care datoria de stat externă – 13384,5 mil.lei, şi datoria de stat internă – 5841,9 mil.lei, fiind respectate plafoanele stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2011. Comparativ cu aceeaşi situaţie din anul precedent, datoria de stat în valoare nominală a înregistrat o majorare cu 1,9%, sau cu 355,7 mil.lei, ca urmare a creşterii datoriei de stat interne cu 537,0 mil.lei şi reducerii datoriei de stat externe cu 181,3 mil.lei. Totodată, în evoluţie, ponderea datoriei de stat în PIB înregistrează o descreştere cu 2,9% faţă de anul 2010 şi cu 0,8% faţă de anul 2009, la 31.12.2012 constituind 23,4%, fapt condiţionat de majorarea PIB, precum şi de creşterea nesemnificativă a datoriei de stat în anul 2011, care s-a menţinut sub plafonul aprobat prin Legea bugetului de stat (cu 1106,2 mil.lei mai puţin decît limita precizată).

Datoria de stat internă a constituit 5841,94 mil.lei, sau cu 35,6 mil.lei mai puţin decît plafonul stabilit prin Legea bugetară anuală (5877,5 mil.lei). Concomitent, datoria de stat internă, la 31.12.2011, a înregistrat o creştere cu 537,0 mil.lei faţă de începutul anului, acest factor fiind determinat de majorarea emisiunii VMS prin licitaţie, în scopul finanţării deficitului bugetar. Tendinţa creşterii datoriei de stat interne a fost condiţionată şi de asigurarea măsurilor de executare a Legii nr.190 din 30.09.2011, Ministerul Finanţelor emiţînd obligaţiuni de stat în sumă de 428,5 mil.lei (cu rata anuală a dobînzii de 0,01% şi cu termenul de scadenţă 30.12.2015), pentru transmiterea acestora către S.A. “Banca de Economii”, în scopul preluării creanţei acesteia faţă de B.C. “Investprivatbank” S.A. (aflat în proces de lichidare) privind garantarea depozitelor persoanelor fizice. Ponderea datoriei de stat interne în PIB în anul 2011 a constituit 7,1%, faţă de 7,4% – în anul 2010, şi faţă de 8,5 % – în anul 2009.

Datoria de stat externă, la 31.12.2011, a însumat 1142,5 mil.dolari SUA, înregistrînd o majorare cu 26,3 mil.dolari SUA faţă de începutul anului, datorită evoluţiei debursării mijloacelor acordate prin împrumuturi externe pentru implementarea proiectelor investiţionale. Ca pondere în PIB, datoria de stat externă constituie 16,3%, fiind în scădere cu 2,6%, în raport cu anul precedent. Totodată, nivelul redus de valorificare a unor împrumuturi externe pentru implementarea proiectelor investiţionale, precum şi neîndeplinirea condiţiilor contractuale au condiţionat anularea a 15 sume din unele credite acordate de către creditorii multilaterali, nefiind obţinute cumulativ, conform situaţiei din 31.12.2011, circa 91,7 mil.dolari SUA, din care 10,8 mil.dol. SUA – în anul 2011. Datoria de stat externă pe cap de locuitor, în valută naţională, a înregistrat o scădere cu 88,8 lei faţă de anul 2010, constituind, la 31.12.2011, circa 3717,9 lei, iar în echivalentul dolari SUA a înregistrat o creştere cu 4,2 dolari SUA, constituind circa 317,4 dolari SUA.

Administrarea de către Ministerul Finanţelor a deservirii datoriei de stat a asigurat onorarea obligaţiilor în limita aprobată de cadrul Legii bugetare anuale. Rambursarea sumei principale din împrumuturile externe s-a onorat în mărime de 732,0 mil.lei, adică în limita cadrului legal (733,4 mil.lei), iar pentru serviciul datoriei de stat au fost suportate cheltuieli de 662,4 mil.lei (inclusiv pentru serviciul datoriei de stat externe – 183,9 mil.lei, şi interne – 478,5 mil.lei), la fel respectîndu-se limita bugetară (662,7 mil.lei).

Datoria întreprinderilor din sectorul public, la 31.12.2011, constituie în total 1543,2 mil.lei (inclusiv datoria faţă de creditorii externi – 426,2 mil.lei), care, comparativ cu începutul anului 2010, s-a majorat cu 20,4 mil.lei. Se menţionează că 21,1% (327,5 mil.lei) din totalul datoriei o constituie datoria arierată, aceasta avînd o tendinţă de creştere.

Datoria UAT aferentă datoriei publice în anul 2011 a constituit 210,9 mil.lei, care, comparativ cu anul 2010, a crescut de 3,1 ori, sau cu 141,8 mil.lei, inclusiv datoria arierată constituind 0,4 mil.lei.

Nivelul redus de monitorizare din partea Ministerului Finanţelor şi nereglementarea sistemului complex de interconexiune, control şi verificare între nivelurile de management al datoriei publice, ca părţi responsabile şi interdependente în procesul de monitorizare şi raportare a datoriei publice, inclusiv lipsa verificărilor periodice, au condiţionat neconformitatea raportării unor date la capitolul datoria publică aferentă întreprinderilor din sectorul public – cu 0,2 mil.lei, BNM – cu 806,8 mil.lei, valoarea iniţială a împrumuturilor – cu 1,9 mil.euro şi 17,1 mil.dolari SUA şi valoarea debursărilor – cu 3,63 KWD şi 2829,94 DST.

Soldul garanţiilor de stat externe, la 31.12.2011, a constituit 4,8 mil.dolari SUA, nefiind depăşit plafonul stabilit prin Legea bugetară anuală (4,8 mil.dolari SUA). Comparativ cu situaţia din 31.12.2010, soldul garanţiilor de stat externe, constituit integral din datoria S.A. “Apă-Canal Chişinău” faţă de BERD, s-a micşorat cu 1,6 mil.dolari SUA (sau cu 25,0%), ca rezultat al rambursării unei părţi din împrumut.

Potrivit Legii bugetului de stat pe anul 2011, pentru stingerea datoriilor agenţilor economici faţă de Ministerul Finanţelor privind împrumuturile recreditate din surse interne şi externe, precum şi împrumuturile acordate sub garanţiile de stat interne şi externe s-a precizat suma de 50,4 mil.lei, efectiv, la bugetul de stat, la acest capitol (creditarea netă), fiind încasate 53,7 mil.lei (106,5%).

Datoria totală a agenţilor economici faţă de bugetul de stat, la 31.12.2011, a constituit 3267,5 mil.lei (înregistrînd o majorare cu 243,5 mil.lei faţă de anul 2010), din care datoria pentru împrumuturile recreditate agenţilor economici şi autorităţilor UAT din surse externe şi interne – 2859,6 mil.lei.

Soldul datoriei debitorilor garantaţi pentru împrumuturile interne şi externe acordate rămîne a fi considerabil faţă de bugetul de stat, constituind 407,9 mil.lei (cu 31,1 mil.lei mai puţin decît la începutul anului), din care cu termenul de achitare expirat – 271,0 mil.lei (împrumuturi interne garantate – 2,4 mil.lei, şi împrumuturi externe garantate – 268,5 mil.lei/22,9 mil.dolari SUA), sau 66,4% din soldul total.

În anul 2011, din contul bugetului de stat au fost dezafectate mijloace financiare pentru onorarea garanţiilor de stat în sumă de 22,1 mil.lei, fiind recuperate doar 2,7 mil.lei. Această situaţie se menţine, analogic situaţiilor constatate pentru perioadele precedente, înregistrînd evoluţii pozitive nesemnificative pentru bugetul de stat.

Soldul datoriei beneficiarilor recreditaţi constituie 1477,9 mil.lei, 95,3 mil.dolari SUA şi 17,5 mil.euro/2859,6 mil.lei, din care datoria expirată – 343,2 mil.lei şi 21,1 mil.dolari SUA. În anul 2011, în scopul finanţării proiectelor investiţionale şi a programelor speciale, din contul liniilor de creditare şi al mijloacelor circulante acumulate, au fost recreditaţi agenţi economici, autorităţi publice locale şi instituţii financiare cu sumele de 236,3 mil.lei, 22,0 mil.dolari SUA şi 12,7 mil.euro.

În anul 2011, Ministerul Finanţelor a casat unele datorii în sumă totală de 31,9 mil.lei şi 0,07 mil.dolari SUA faţă de bugetul de stat ale 4 agenţi economici (1 debitor garantat şi 3 debitori recreditaţi), lichidaţi în baza Hotărîrilor Curţilor de Apel Economice.

Ministerul Finanţelor n-a asigurat în măsură deplină consolidarea sistemului informaţional existent de gestionare a datoriei publice într-un sistem unificat de înregistrare, analiză şi raportare a datoriei publice pe toate componentele, ceea ce a dus la utilizarea S.I. “DMFAS” în proporţie de numai 37%.

Concluzii

Datele privind situaţia în domeniul datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării pe anul 2011 corespund datelor înregistrate în Registrele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, datelor generate de S.I. “DMFAS”, datelor statistice privind datoria publică, prezentate de întreprinderile din sectorul public şi UAT, precum şi datelor privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat, cu excepţia deficienţelor menţionate la constatări.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• asigurarea utilizării eficiente a instrumentelor generatoare de datorie de stat prin menţinerea costurilor şi riscurilor asociate datoriei la nivel acceptabil;

• intensificarea, prin intermediul Cancelariei de Stat şi Ministerului Finanţelor, a activităţilor de monitorizare în vederea responsabilizării managementului instituţional al ministerelor de resort la implementarea în termen şi eficace a proiectelor investiţionale finanţate din sursele externe;

• evaluarea nivelului de recuperare a mijloacelor bugetului de stat dezafectate pentru împrumuturile debitorilor garantaţi/recreditaţi şi întreprinderea măsurilor de rigoare pentru elucidarea situaţiei create în urma acumulărilor majore de neplăţi.

I.1.5. Auditul regularităţii exerciţiului bugetar expirat la unele autorităţi publice centrale

(i) Ministerul Apărării, unele unităţi militare şi instituţii din subordine

Constatări

Suma alocaţiilor pentru domeniul apărării a constituit 464,9 mil.lei, ceea ce reprezintă 22,9% din suma totală a cheltuielilor bugetare aprobate pentru toate autorităţile publice pe anul 2011. Comparativ cu anul 2010, alocaţiile bugetare preconizate Ministerului Apărării au fost majorate de circa 1,1 ori, sau cu 37,8 mil.lei.

Neracordarea cadrului normativ şi celui regulator la situaţia reală, în care au fost instituite reprezentanţele militare şi activităţile acestora s-au menţinut la condiţiile anului 1992, a cauzat cheltuieli ineficiente în sumă totală de 278,9 mii lei.

Ministerul Apărării n-a asigurat utilizarea conform destinaţiei iniţial aprobate a surselor alocate din fondul de rezervă al Guvernului în sumă totală de 1498,8 mii lei.

Mijloacele publice alocate pentru activitatea Bazei de Aviaţie în sumă de 469,0 mii lei s-au utilizat neregulamentar pentru întreţinerea unei grădiniţe, care activează în afara cadrului legal.

Nerespectarea cadrului legal în domeniul achiziţiilor atestă: neasigurarea de către minister a controlului managerial adecvat asupra întregului proces de achiziţii din banii publici; nedelimitarea competenţelor şi a responsabilităţilor între minister (în calitate de autoritate contractantă) şi Departamentul Dotări (structură subordonată); irelevanţa activităţii grupului de lucru privind desfăşurarea achiziţiilor şi monitorizarea executării contractelor, în special la respectarea termenelor de livrare şi a calităţii mărfurilor livrate; admiterea efectuării achiziţiilor publice cu depăşirea planului aprobat în sumă totală de 10091,1 mii lei, precum şi încheierea acordurilor adiţionale – de 2,7 mil.lei, divizarea achiziţiei, suportarea unor cheltuieli ineficiente – de 30,0 mii lei; admiterea livrării/ recepţionării unor produse ce nu corespund condiţiilor contractuale şi standardelor, nefiind întreprinse soluţii de remediere, în special cu neprezentarea către Agenţia Achiziţii Publice a informaţiei pentru includerea în lista interdicţiilor a operatorilor economici în condiţiile art.18 din Legea privind achiziţiile publice.

Gestionarea neregulamentară a patrimoniului public a cauzat: neasigurarea în deplină măsură a înregistrării la organele cadastrale a drepturilor patrimoniale de către instituţiile din subordine asupra 759 de clădiri cu suprafaţa totală de 398,1 mii m², în valoare totală (iniţială) de 237,8 mil.lei, şi 29 de terenuri cu suprafaţa de 3464,3 ha, precum şi de către unităţile economice – asupra 34 de terenuri cu suprafaţa de 933,5 ha şi 199 de imobile cu suprafaţa de 7581,1 mii m². Lipsa înregistrării şi ţinerii în evidenţa contabilă a unor terenuri (cantitativ şi valoric) nu admite identificarea prin sistemul contabil a operaţiunilor de scoatere din uz a unor terenuri, fiind evidenţiat un risc major al integrităţii acestuia.

Nu s-au evaluat şi nu s-au inclus în capitalul social al întreprinderilor de stat din subordine mai mult de 1106 ha de terenuri şi 21 de aeronave transmise acestora de către minister, în calitatea sa de fondator.

Ministerul Apărării, în condiţiile necomercializării unor active incluse în Lista activelor Armatei Naţionale, propuse pentru comercializare, n-a aplicat prevederile legale în vederea excluderii activelor ce nu sînt comercializate în decurs de un an. În anul 2011, urmare a comercializării unor active, în bugetul de stat au fost încasate 25907,7 mii lei, ministerului revenindu-i 5181,6 mii lei, ce constituie 20% din această sumă.

Controlul neadecvat al ministerului asupra formării mijloacelor speciale a determinat nerespectarea modalităţii de selectare a locatarilor pentru darea în locaţiune/chirie şi calcularea incorectă a plăţii pentru chirie în sumă de 80,1 mii lei. Totodată, carenţele la administrarea fondului centralizat de mijloace speciale, inclusiv la fundamentarea estimării şi planificării veniturilor/cheltuielilor din mijloace speciale, au condiţionat generarea soldurilor în sumă totală de 3871,2 mii lei.

Neplanificarea veniturilor/cheltuielilor aferente produselor obţinute din gospodăriile auxiliare şi utilizate pentru necesităţile proprii a cauzat majorarea nefundamentată a volumului de mijloace speciale.

Nedeterminarea statutului şi modului de administrare a mijloacelor primite de la partenerii străini pentru recuperarea cheltuielilor participanţilor la aplicaţiile militare multinaţionale cauzează mai multe incertitudini la evidenţă şi raportare, care, prin esenţa lor, reprezintă mijloace intrate temporar în posesia instituţiei. Actualmente, soldul acestora constituie 3152,3 mii lei, fiind reflectate ca granturi la contul mijloacelor speciale al Marelui Stat Major.

Ministerul, la administrarea asistenţei externe, nu s-a conformat prescripţiilor Hotărîrii Guvernului nr.12 din 19.01.2010⁵ privind mecanismul de coordonare a asistenţei respective, neasigurînd conformitatea evidenţei acesteia, fiind corectate datele raportate la componenta de bază şi la alte componente cu 60708,7 mii lei. Auditul a constatat diferenţe în sumă de 12337,7 mii lei între valoarea declarată în vamă şi valoarea mărfurilor înregistrate în evidenţa contabilă, datorită rezultatelor evaluării stării reale şi costurilor acestora, efectuate de comisia de evaluare.

______________________

⁵ Hotărîrea Guvernului nr.12 din 19.01.2010 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare”.

Nereglementarea antrenării militarilor şi taxării serviciilor prestate la efectuarea unor lucrări agricole permite ca acestea să fie stabilite la discreţia proprie a părţilor. Veniturile obţinute din aceste servicii n-au fost prevăzute în Nomenclatorul lucrărilor efectuate şi serviciilor prestate contra plată, aprobat de Guvern, suma lor constituind 1087,0 mii lei. Totodată, Batalionul de Gardă n-a întreprins măsuri pe cale extrajudiciară sau judiciară în vederea încasării de la unii agenţi economici a datoriilor formate ca rezultat al prestării serviciilor în sumă de 83,0 mii lei.

Inventarierea formală a cauzat prezenţa mai multor nereguli la evidenţa bunurilor obţinute de la demolarea imobilelor, a echipamentului şi a altor bunuri.

Lipsa controlului la încheierea şi executarea contractelor de locaţiune a cauzat datorii la plăţile pentru arendă în sumă de 400,7 mii lei, datorii ale locatarilor pentru chiria spaţiului – de 1378,5 mii lei, iar diminuarea coeficienţilor de amplasare a dus la ratarea veniturilor de 80,1 mii lei de către Clubul sportiv.

Instituţia utilizează normele de consum ale carburanţilor aprobate de fostul Minister al Apărării al URSS, acestea fiind cu circa 19,0% mai mari faţă de normele stabilite prin ordinul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor al Republicii Moldova.

N-au fost întreprinse măsuri eficiente pentru executarea titlurilor executorii în scopul recuperării sumelor pentru studii şi instruiri de la militarii care au fost eliberaţi din serviciul militar înainte de expirarea termenului stabilit, care, pentru perioada anilor 2000-2011, constituie 6455,0 mii lei, situaţia rămînînd a fi destul de problematică.

Concluzii

Ministerul Apărării, în calitatea sa de executor de buget, n-a asigurat implementarea unui management financiar şi sistem de control intern relevant, care să ofere la toate etapele procesului bugetar conformitatea proceselor de planificare, executare şi raportare cu normele aprobate. În special, se atestă deficienţe la organizarea conformă a sistemului de contabilitate şi de raportare financiară potrivit regulilor generale ale contabilităţii, precum şi irelevanţa la capitolul funcţionarea sistemului de control şi audit intern, acest fapt afectînd utilizarea fondurilor publice în corespundere cu principiile transparenţei, economicităţii, eficienţei, eficacităţii şi legalităţii, precum şi administrarea patrimoniului public.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea situaţiei privind modul de gestionare a patrimoniului public aflat în gestiunea Ministerului Apărării, prin prisma neregularităţilor stabilite, cu intensificarea monitorizării soluţionării posibilităţii de înregistrare gratuită a acestor bunuri, în vederea asigurării integrităţii lor;

• asigurarea unei revizuiri a cadrului legislativ şi a celui regulator în domeniul respectiv, cu înaintarea propunerilor de rigoare, în special examinarea oportunităţii Hotărîrii Guvernului nr.863 din 29.12.1992 “Cu privire la instituirea reprezentanţelor militare în unităţile industriale şi cele de cercetări ştiinţifice şi proiectări” prin prisma scopului de instituire a reprezentanţelor militare şi a prevederilor Legii asigurării cu pensii a militarilor şi a persoanelor din corpul de comandă şi din trupele organelor afacerilor interne nr.1544-XII din 23.06.1993, în ce priveşte reglementarea achitării pensiei, ţinînd cont de Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.10 din 02.06.2009.

(ii) Ministerul Afacerilor Interne şi unele instituţii din subordine

Constatări

Exerciţiul bugetar 2011 a rezultat cu înregistrarea la 31.12.2011 a datoriilor debitoare la componenta de bază de 7,0 mil.lei (din care în sumă de 3,4 mil.lei – cu termenul de achitare expirat) şi a datoriilor creditoare – de 35,7 mil.lei ( de 1,0 mil.lei – cu termenul de achitare expirat), iar la componenta mijloace speciale – cu datorii debitoare de 5,1 mil.lei ( de 1,8 mil.lei – cu termenul de achitare expirat) şi datorii creditoare – de 0,5 mil.lei ( de 0,3 mil.lei – cu termenul de achitare expirat).

Ministerul a activat cu un efectiv care nu a fost avizat şi înregistrat regulamentar de către Direcţia politici de cadre a Cancelariei de Stat şi, respectiv, schemele de încadrare ale MAI n-au fost înregistrate la Ministerul Finanţelor.

Cheltuielile de bază au fost efectuate în limita alocaţiilor precizate pentru perioada de gestiune, cu excepţia depăşirii limitelor de cheltuieli la unele articole în lipsa modificării planurilor de finanţare (949,0 mii lei); formării datoriilor debitoare (3,4 mil.lei) şi creditoare (1,0 mil.lei) cu termenul de prescripţie expirat, fapt ce a condiţionat neregularitatea utilizării fondurilor publice.

Lipsa unei monitorizări conforme şi controlul intern neadecvat asupra formării şi utilizării regulamentare a mijloacelor speciale au condiţionat neîncasarea veniturilor (1,8 mil.lei) şi nevalorificarea lor (6,9 mil.lei), fiind evidenţiată planificarea nerelevantă a veniturilor şi cheltuielilor.

Nu s-au divizat corect, în aspectul clasificaţiei funcţionale, cheltuielile în sumă de 37,8 mil.lei, inclusiv 29,9 mil.lei – la Academia “Ştefan cel Mare”, şi 7,9 mil.lei – la Clubul sportiv central “Dinamo”.

Lipsa mecanismului de interconexiune între bugetul de stat şi bugetul unităţilor administrativ-teritoriale a determinat, pentru anul 2011, dublarea veniturilor şi cheltuielilor executate din bugetul de stat pentru achiziţionarea centralizată de către MAI a echipamentului destinat întreţinerii poliţiei municipale (3,7 mil.lei).

N-a fost monitorizată restituirea în bugetul de stat de către militarii prin contract concediaţi şi cursanţii exmatriculaţi a cheltuielilor pentru instruire în sumă de 3,8 mil.lei (Departamentul trupelor de carabinieri – 1,9 mil.lei; Academia “Ştefan cel Mare” – 0,5 mil.lei; alte instituţii – 1,4 mil.lei).

Academia “Ştefan cel Mare” nu a raportat la componenta mijloace speciale venituri (723,8 mii lei); a admis cheltuieli de personal cu depăşirea limitelor precizate (179,7 mii lei); n-a utilizat limitele de alocaţii aprobate (138,4 mii lei); a diminuat datoriile debitoare (1,4 mil.lei); a admis cheltuieli neregulamentare pentru servicii de telefonie mobilă şi transport (123,7 mii lei); a casat neregulamentar produse alimentare (46,4 mii lei) etc.

Valoarea de bilanţ a unor bunuri primite cu titlu de ajutor umanitar a fost diminuată cu 13,3 mil.lei (Departamentul trupelor de carabinieri – 9,4 mil.lei, Centrul tehnic şi transport – 3,0 mil.lei, aparatul central al MAI – 0,9 mil.lei).

Datorită discordanţei normelor de drept ce reglementează raporturile în domeniul asigurării obligatorii a militarilor şi membrilor familiilor lor, se atestă creşterea continuă a titlurilor executorii şi a cheltuielilor achitate din contul bugetului de stat (2,0 mil.lei).

Ca rezultat al gestionării neconforme, unele instituţii din subordinea MAI nu au asigurat delimitarea, evaluarea şi înregistrarea regulamentară a terenurilor cu suprafaţa de 181,2 ha, a 269 de imobile cu valoarea de 136,1 mil.lei, precum şi a drepturilor asupra lor, la organele cadastrale teritoriale şi în evidenţa contabilă, nefiind raportate situaţiile patrimoniale reale, ceea ce poate condiţiona neasigurarea integrităţii patrimoniului.

Din patrimoniul administrat nu se utilizează la capacitatea maximă sau integral 38 de obiecte cu suprafaţa de 5,4 mii m², iar 137 de apartamente proprietate publică a statului au fost privatizate fără permisiunea MAI.

La balanţa MAI sînt înregistrate construcţii nefinisate din anii 2005-2007, cu gradul de finisare mai mult de 70% şi valoarea de 25,3 mil.lei. Nefinisarea acestora condiţionează riscul ca unele imobile să se deterioreze, ceea ce denotă situaţiile de nevalorificare eficientă a banilor publici. Direcţia medicală a MAI a admis formarea, la 01.01.2008, a datoriilor debitoare cu termenul de prescripţie expirat pentru utilajul nelivrat (1,7 mil.lei), astfel dezafectînd mijloacele respective din circuitul instituţiei.

Managementul achiziţiilor publice în cadrul MAI şi unele instituţii din subordine este afectat de nereguli, care au impact negativ asupra efectuării unor procurări de bunuri în condiţii de economicitate. Planificarea contractelor de achiziţii publice se efectuează fără a se cunoaşte exact necesităţile de bunuri, lucrări sau servicii; planurile trimestriale şi anuale de achiziţii nu sînt publicate pe pagina WEB a entităţii; nu s-au întocmit procese-verbale de deschidere a ofertelor; datorită nesolicitării garanţiilor pentru buna execuţie (3,1 mil.lei), unele contracte de achiziţie a mărfurilor şi lucrărilor nu au fost executate în condiţiile iniţial stabilite, fiind întocmite acorduri adiţionale de majorare a costului mărfurilor şi lucrărilor (1,4 mil.lei); unele achiziţii de lucrări s-au efectuat în lipsa documentaţiei de proiect însoţite de calcule de deviz, aprobate şi expertizate în modul stabilit; nu a fost asigurată încasarea penalităţilor calculate pentru neexecutarea contractelor (90,5 mii lei) etc.

Bilanţurile contabile ale instituţiilor din subordine nu exprimă situaţia reală a activelor, datorită faptului că Comisia centrală de casare a bunurilor uzate raportate la mijloacele fixe a MAI n-a activat regulamentar, întru examinarea actelor de casare prezentate de către entităţi.

Nu a fost asigurată reacreditarea Academiei “Ştefan cel Mare”, ceea ce poate afecta capacitatea acesteia în realizarea obiectivelor pentru domeniul învăţămîntului. Mărimea taxelor pentru studii este stabilită de către Senat cu nerespectarea prevederilor Legii nr.847-XIII din 24.05.1996. Totodată, în cadrul Academiei s-a constatat crearea ilegală a Universităţii de Cultură, cu un efectiv de 21 unităţi, inclusiv 14 militari prin contract şi 7 angajaţi civili (trupa de balet – 15 unităţi), pentru întreţinerea cărora s-au cheltuit circa 529,5 mii lei.

Concluzii

Sistemul de control intern şi audit intern la MAI şi unele instituţii din subordine necesită îmbunătăţiri, care ar asigura o bună guvernare, întru realizarea obiectivelor ministerului. Totodată, nerespectarea termenelor-limită ale Planului de acţiuni pentru implementarea Concepţiei de reformare a MAI şi a structurilor subordonate şi desconcentrate ale acestuia, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.439 din 16.06.2011, datorită neaprobării cadrului legislativ şi regulator, poate distorsiona realizarea obiectivelor de către MAI.

Gestionarea patrimoniului public a fost determinată de nivelul scăzut managerial, precum şi de neconlucrarea între minister şi organele cadastrale, factori care majorează riscul de neasigurare a integrităţii patrimoniului public şi eficienţei gestionării lui. Esenţa cauzelor admiterii deficienţelor şi neconformităţilor menţionate se conturează în următoarele aspecte: responsabilitatea scăzută a unor executori privind eficientizarea cheltuielilor, lipsa unor proceduri de asigurare a continuităţii în activitatea administrativ-financiară. Managementul financiar la instituţiile verificate, în fond, nu a avut o tendinţă majoră de îmbunătăţire faţă de perioada anterioară, acesta fiind afectat de prezenţa aceloraşi probleme, deficienţe şi abateri.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• întreprinderea măsurilor de rigoare în vederea respectării şi realizării conforme a Planului de acţiuni pentru implementarea Concepţiei de reformare a MAI;

• examinarea situaţiei referitor la neînregistrarea bunurilor proprietate publică a MAI, cu intensificarea soluţionării acesteia în vederea asigurării integrităţii patrimoniului public; efectuarea unei inventarieri a obiectelor de investiţii capitale nefinalizate, cu prioritizarea finanţării acestora şi înaintarea propunerilor corespunzătoare.

(iii) Ministerul Sănătăţii şi unele instituţii din subordine

Constatări

Ministerul Sănătăţii, ca organ central de specialitate, în calitatea sa de executor primar de buget şi fondator:

Ministerul nu a asigurat pe deplin efectuarea controlului asupra planificării necesarului de mijloace bugetare, ceea ce a condiţionat formarea surplusurilor de mijloace la 4 entităţi auditate în sumă totală de 4699,8 mii lei. De asemenea, neefectuarea evaluării normativelor statelor de personal pe domeniu, cu racordarea şi restructurarea lor ţinîndu-se cont de necesităţile reale, a condiţionat admiterea formării exagerate de funcţii vacante.

Nu a fost monitorizată utilizarea conformă de către instituţiile din subordine a mijloacelor publice prin prisma principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, astfel admiţîndu-se situaţii de utilizare neregulamentară a mijloacelor la retribuirea muncii – în sumă totală de 1621,1 mii lei, la investiţiile şi reparaţiile capitale – de 2225,6 mii lei, la achiziţionarea bunurilor şi serviciilor, prin divizarea procedurilor de achiziţii – de 810,8 mii lei.

Ministerul a admis verificarea neadecvată a raportării financiare de către instituţiile din subordine, auditul identificînd erori la diferite componente, în sumă totală de 5118,4 mii lei.

MS nu a monitorizat implementarea unui nivel adecvat al managementului resurselor umane în cadrul instituţiilor subordonate, ceea ce condiţionează necompletarea statelor de personal şi neevaluarea necesităţii reale prin prisma volumului de lucru, condiţii în care se menţine un număr major de funcţii vacante, cu planificarea exagerată de alocaţii şi, ulterior, practicarea pe larg a cumulării funcţiilor vacante.

Nu a fost asigurat managementul instituţional relevant la realizarea Programelor naţionale/speciale în domeniul ocrotirii sănătăţii, în special la capitolele estimarea necesarului de produse medicamentoase, planificarea, monitorizarea şi raportarea circuitului acestora, fapt care a condiţionat formarea stocurilor excesive de produse medicamentoase.

MS nu a aprobat reglementări exhaustive cu privire la modul de planificare, utilizare şi raportare a mijloacelor alocate pentru consolidarea bazei tehnico-materiale, ceea ce, în unele cazuri, a dus la direcţionarea lor în soldurile a 8 instituţii beneficiare, în sumă totală de 2190,9 mii lei.

Nu au fost stabilite criterii de prioritizare la selectarea beneficiarilor de alocaţii în cadrul Programelor naţionale/speciale în domeniul ocrotirii sănătăţii, fapt ce ar exclude admiterea carenţelor la planificarea necesarului de alocaţii şi o posibilă privare de drepturi echitabile a pacienţilor la acordarea investigaţiilor şi tratamentului.

MS nu a monitorizat executarea integrală şi calitativă a lucrărilor de reparaţie şi reconstrucţie, fiind achitate lucrări suplimentare, în lipsa acordului adiţional, la obiectivul – reconstrucţia clădirii Spitalului de boli tuberculoase din s.Vorniceni, în sumă de 1149,2 mii lei, şi la Centrul Regional de Transfuzie a Sîngelui Cahul – de 437,8 mii lei, precum şi a transferării neregulamentare în avans antreprenorului a sumei de 638,6 mii lei.

Nu au fost definitivate acţiunile privind instituirea şi activitatea Centrului Regional de Transfuzie a Sîngelui Cahul în condiţiile cadrului regulator intern, instituţia nefiind inclusă în Lista instituţiilor din subordinea Ministerului Sănătăţii, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.397 din 31.05.2011 “Pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia”, pentru care au fost utilizate 2279,5 mii lei, provenite din grantul extern cu destinaţia investiţii capitale.

Ministerul nu a dispus în deplină măsură monitorizarea activităţii economico-financiare şi a rezultatelor acesteia, precum şi a modului de gestionare a fondurilor publice de către instituţiile din subordine şi unităţile economice al căror fondator este, admiţîndu-se neînregistrarea şi neevaluarea terenurilor aferente imobililor a 8 IMSP, cu suprafaţa de 71044,3 m², deteriorarea bunurilor patrimoniale administrate de Întreprinderea de Stat “Direcţia de Reparaţii şi Construcţii”, înstrăinarea unui imobil al Întreprinderii Republicane de Producere şi Comerţ “Molda”, privatizarea imobilului proprietate publică din str.Gh.Asachi 65, aflat în gestiunea Centrului Naţional de Transfuzie a Sîngelui.

Neimplementarea unui sistem de control intern adecvat la organizarea achiziţiilor publice în cadrul unor instituţii din subordine a avut un impact negativ asupra efectuării unor procurări de bunuri în condiţii de neeconomicitate.

Agenţia Medicamentului:

Agenţia nu a asigurat implementarea unui management financiar şi sistem de control intern adecvat, urmarea cărui fapt au fost planificate şi solicitate surplusuri de alocaţii bugetare faţă de necesităţile reale, ceea ce a determinat posibilitatea utilizării lor neregulamentare la retribuirea muncii, în sumă totală de 2549,8 mii lei.

Agenţia Medicamentului a admis efectuarea unor cheltuieli improprii, în sumă totală de 256,8 mii lei, pentru retribuirea muncii unor angajaţi şi întreţinerea unui automobil care real activează în cadrul Ministerului Sănătăţii.

Nu a fost asigurată pe parcursul întregului proces de efectuare a lucrărilor de reparaţie şi investiţii capitale, inclusiv în perioada anului 2011, la obiectul Blocul de laboratoare al Agenţiei Medicamentului, organizarea conformă a procedurilor de achiziţii, monitorizarea executării lucrărilor şi serviciilor contractate şi raportarea acestora, în aceste condiţii fiind comise neregularităţi în sumă totală de 1390,2 mii lei.

Agenţia a admis iregularităţi la achiziţionarea centralizată a produselor medicamentoase, urmarea cărui fapt n-au fost depuse de către operatorii economici garanţiile pentru buna execuţie a contractelor în sumă totală de 3891,5 mii lei. De asemenea, nesupravegherea executării clauzelor contractuale a cauzat livrarea medicamentelor cu întîrzieri, fără aplicarea penalităţilor în sumă de 460,8 mii lei.

Instituţia a ignorat principiile de bază ale organizării şi ţinerii evidenţei contabile, nefiind asigurată conformitatea cu normele stabilite a evidenţei şi raportării financiare, constatîndu-se iregularităţi şi erori la înregistrarea mijloacelor fixe, care au însumat 360,4 mii lei.

Centrul Naţional de Transfuzie a Sîngelui:

Funcţionalitatea conformă a unităţilor din domeniul serviciului de sînge şi asigurarea calităţii colectării/producerii produselor sanguine pot fi afectate de nivelul scăzut de completare a statelor de personal, care, în medie, constituia circa 85,3%, precum şi de practicarea pe larg a cumulării de funcţii vacante.

Centrul nu a conformat, în comun cu Ministerul Sănătăţii, cadrul regulator privind modalitatea de eliberare a produselor sanguine instituţiilor beneficiare, în special celor private, la prescripţiile Hotărîrii Guvernului nr.928 din 13.08.2007 “Cu privire la modul de constituire şi de utilizare a mijloacelor speciale ale instituţiilor publice subordonate Ministerului Sănătăţii”, urmarea cărui fapt n-au fost încasate mijloace speciale în sumă de 427,5 mii lei.

Centrul nu a întreprins măsurile necesare pentru iniţierea examinării situaţiei privind stabilirea sporurilor pentru munca prestată în condiţii de risc major pentru sănătate, circumstanţe ce denotă lipsa succesiunii normelor de drept ca rezultat a mai multe modificări ale pct.8 din Anexa nr.3 la Hotărîrea Guvernului nr.381 din 13.04.2006 “Cu privire la condiţiile de salarizare a personalului din unităţile bugetare în baza Reţelei tarifare unice”, admiţînd interpretarea şi aplicarea neregulamentară a normei, în aceste circumstanţe fiind achitate 456,1 mii lei (sporul pentru munca prestată în condiţii de risc major pentru sănătate, alte sporuri şi suplimente).

Centrul Regional de Transfuzie a Sîngelui Bălţi:

Ineficienţa managementului financiar şi a sistemului de control intern a condiţionat achitarea neregulamentară a sporurilor şi suplimentelor la salariu în sumă de circa 440,5 mii lei şi admiterea încheierii unor contracte de achiziţie în lipsa depunerii de către agenţii economici a garanţiilor pentru buna execuţie a contractelor în sumă de 75,1 mii lei.

Centrul Republican de Reabilitare pentru Copii:

Instituţia a admis carenţe în procesele de planificare şi de utilizare a mijloacelor publice destinate întreţinerii instituţiei, în special la retribuirea muncii şi achiziţiile publice. Astfel, instituţia, în condiţiile nivelului de completare a statelor de personal, în medie, de 67,7%, a condiţionat majorarea intensităţii muncii cadrului medical existent de la 1,2 ori pînă la 2,9 ori şi utilizarea neregulamentară a alocaţiilor pentru retribuirea muncii în sumă totală de 367,7 mii lei. Concomitent, necompletarea regulamentară a statelor poate afecta calitatea asistenţei medicale specializate acordate, precum şi condiţionează riscul nerealizării obiectivelor instituţionale.

Centrul de Plasament şi Reabilitare pentru Copii de Vîrstă Fragedă, mun.Chişinău:

Nivelul redus al managementului financiar şi lipsa unor elemente ale sistemului de control intern au condiţionat admiterea neregulilor, exprimate prin: planificarea nereală, cu solicitarea alocaţiilor exagerate de la bugetul de stat, în sumă de 1452,3 mii lei; acordarea neregulamentară a sporurilor şi suplimentelor calculate la retribuirea muncii (54,8 mii lei); necalcularea şi netransferarea la bugetul asigurărilor sociale de stat a sumei de 87,6 mii lei; incorectitudinea evidenţei analitice şi raportarea neveridică a mijloacelor fixe cu 60,7 mii lei.

Centrul de Plasament Temporar şi Reabilitare pentru Copii, mun.Bălţi:

Centrul a admis utilizarea neconformă a mijloacelor pentru retribuirea muncii provenite din economia funcţiilor vacante, în sumă de 148,5 mii lei; divizarea procedurilor de achiziţii prin încheierea de contracte pentru achiziţii de valoare mică în sumă totală de 193,5 mii lei, limitînd nivelul de publicitate şi transparenţă, precum şi nu a asigurat încasarea de la operatorii economici a garanţiei pentru buna execuţie a contractelor în sumă totală de 51,8 mii lei.

Concluzii

Neregularităţile şi abaterile constatate denotă carenţe la toate etapele procesului bugetar şi la capitolul gestionarea patrimoniului public, acestea fiind cauzate de nivelul redus al managementului financiar şi de lipsa unor elemente ale sistemului de control intern, fiind necesare măsuri de intensificare a monitorizării din partea Ministerului Sănătăţii asupra instituţiilor din domeniul sănătăţii, prin prisma ridicării nivelului de responsabilizare a managerilor din subordine şi implementării unui sistem integru de management financiar şi control intern, în vederea asigurării unei bune guvernări a fondurilor publice administrate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• supravegherea consolidării managementului instituţional, cu asigurarea în condiţiile finanţării bugetare a maximizării rezultatelor şi unei bune guvernări a fondurilor publice în domeniul sănătăţii, inclusiv la realizarea Programelor naţionale/speciale;

• dispunerea efectuării evaluării normativelor statelor de personal pe domeniu, cu racordarea şi restructurarea lor ţinînd cont de necesităţile reale, fiind exclusă admiterea formării exagerate de funcţii vacante prin prisma redimensionării cheltuielilor publice;

• consolidarea supravegherii procesului de execuţie a clauzelor contractuale în cadrul procurării produselor medicamentoase, cu determinarea obligaţiilor şi responsabilităţilor în circuitul acestora.

(IV) Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene şi unele instituţii din subordine

Constatări

Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, în calitate de executor de buget şi de autoritate centrală în sistemul instituţiilor serviciului diplomatic:

Nu a asigurat în cadrul Aparatului central:

◊ Monitorizarea relevantă a proceselor ce ţin de planificarea şi execuţia bugetară, fiind admisă nevalorificarea limitelor de alocaţii cu 352,8 mii lei, iar deficienţele în managementul financiar şi sistemul de control intern n-au oferit o asigurare rezonabilă vizînd autenticitatea, plenitudinea şi corectitudinea evidenţei contabile şi raportării financiare. De asemenea, nu s-a respectat cadrul regulator privind procedurile de achiziţii publice, prin ce au fost formate în mod artificial datorii creditoare la finele anului 2011 în sumă de 74,3 mii lei, iar monitorizarea insuficientă a executării clauzelor contractuale a condiţionat depăşirea termenului de execuţie a lucrărilor de reconstrucţie a Sălii de protocol a ministerului.

Nu a asigurat în cadrul instituţiilor serviciului diplomatic:

◊ Controlul asupra respectării de către instituţiile serviciului diplomatic a legislaţiei ce reglementează normele contabilităţii şi raportării financiare, precum şi a cadrului legal la recrutarea persoanelor în funcţia de contabil-şef.

◊ Monitorizarea eficientă a procesului de contractare, achitare şi raportare a serviciilor/lucrărilor pentru deservirea tehnologiilor informaţionale ale instituţiilor serviciului diplomatic al Republicii Moldova peste hotare.

◊ Dezvoltarea unui sistem al tehnologiilor informaţionale pentru instituţiile serviciului diplomatic al Republicii Moldova peste hotare, ceea ce reduce din operativitatea şi calitatea acordării serviciilor.

◊ Reglementarea exhaustivă a structurii şi modului de completare a Registrelor acţiunilor consulare, precum şi de perfectare a dosarelor în aspectul serviciilor prestate (componenţa obligatorie), ţinînd cont de specificul instituţiei care le prestează.

◊ Determinarea criteriilor prioritare în cadrul politicilor investiţionale ale MAEIE, întru asigurarea cu sedii proprii a unor instituţii diplomatice, ceea ce a generat riscul de pierdere a terenurilor alocate de mai mult timp (Ambasada Republicii Moldova în Republica Turcia, Ambasada Republicii Moldova în Republica Belarus), în timp ce Ambasada Republicii Moldova în Republica Italiană de la începutul activităţii sale nu dispune de local adecvat cerinţelor/standardelor minime de desfăşurare a acţiunilor de prestare a serviciilor diplomatice, în special a celor consulare.

◊ Reglementarea organizării şi funcţionării Casei de oaspeţi de pe lîngă Ambasada Republicii Moldova în Federaţia Rusă, precum şi a procedurilor de elaborare şi aprobare a structurii, statelor de personal şi de stabilire a salarizării acestora, cu o eventuală revizuire a actualelor structuri şi state de personal, în scopul eficientizării cheltuielilor de întreţinere instituţională.

◊ Înregistrarea drepturilor legale asupra Complexului de clădiri al Ambasadei Republicii Moldova în Federaţia Rusă, precum şi asupra terenurilor aferente acestora, cu reflectarea în evidenţa contabilă în modul stabilit.

◊ Monitorizarea gestionării patrimoniului public de către Ambasada Republicii Moldova în Federaţia Rusă conform cadrului legal.

◊ Supravegherea activităţii Comisiei MAEIE de casare a bunurilor uzate, raportate la mijloacele fixe, precum şi, în comun cu Ambasada RM în Federaţia Rusă, a integrităţii picturilor din Fondul Patrimoniului Naţional, transmise în calitate de expoziţie Ambasadei.

Se denotă incertitudini şi unele neconformităţi ale cadrului legal ce ţin de raporturile privind delimitarea competenţelor şi responsabilităţilor MAEIE şi ale instituţiilor serviciului diplomatic referitor la managementul financiar, precum şi a celor ce ţin de poziţionarea funcţiei de contabil-şef în structurile instituţiilor serviciului diplomatic, responsabilitatea şefilor misiunilor pentru gestionarea patrimoniului public, asigurarea colaboratorilor cu locuinţe de serviciu, cu responsabilizarea părţilor în vederea restituirii sumelor cauţiunilor achitate, acestea fiind un element ce afectează activitatea relevantă a instituţiilor serviciului diplomatic, fapt ce se răsfrînge asupra bunei guvernări a fondurilor publice.

Instituţiile serviciului diplomatic auditate, în calitate de persoane juridice, nu şi-au îndeplinit în măsura cuvenită funcţia de gestionare adecvată a fondurilor publice, demonstrînd o responsabilitate scăzută pentru executarea limitelor de cheltuieli aprobate, cu raportarea veridică a acestora, admiţînd denaturarea pentru perioada auditată a datelor raportate astfel cauzînd:

◊ Neînregistrarea şi neraportarea terenurilor aferente clădirilor; iregularităţi la înregistrarea, raportarea, precum şi dificultăţi la utilizarea echipamentului de prelevare şi procesare a datelor pentru paşapoartele biometrice; abateri de la prevederile normative în evidenţa mijloacelor fixe.

◊ Neţinerea evidenţei contabile în natură a terenurilor aferente clădirilor la Ambasada Republicii Moldova în Regatul Belgiei şi la Ambasada Republicii Moldova în Republica Federală Germania.

◊ Situaţia incertă la Consulatul Republicii Moldova în or.Odesa privind terenul aferent imobilului cu suprafaţa de 4283 m² (deţinut din anul 2008), precum şi în activitatea subdiviziunii Î.S. “Registru” (de circa 3 ani). În aceste circumstanţe, Consulatul Republicii Moldova în or.Odesa are conturile bancare blocate, iar autorităţile ucrainene nu au recepţionat patenta consulară în vederea acreditării Consulului.

◊ Nedivizarea şi denaturarea raportării de către Ambasada Republicii Moldova în Ucraina a costului clădirilor şi terenului, începînd cu anul 2008, cu 11993,7 mii lei mai mult – la poziţia “Clădiri”, şi cu aceeaşi sumă mai puţin – la poziţia “Terenuri”.

◊ Abateri de la cadrul normativ în domeniul financiar-contabil prin neefectuarea inventarierii, în unele cazuri integrală/parţială, ceea ce a determinat formarea datoriilor (Ambasada Republicii Moldova în Regatul Belgiei, Ambasada Republicii Moldova în Republica Federală Germania, Ambasada Republicii Moldova în Republica Franceză); iregularităţi la efectuarea operaţiunilor de casă şi integritatea mijloacelor băneşti în conturile bancare (Ambasada Republicii Moldova în Regatul Belgiei şi Ambasada Republicii Moldova în Republica Federală Germania); neconformitatea ţinerii evidenţei contabile şi raportării financiare; neîncheierea sau încheierea cu întîrziere a contractelor de responsabilitate materială (Ambasada Republicii Moldova în Regatul Belgiei şi Ambasada Republicii Moldova în Republica Franceză); transmiterea neconformă a documentaţiei contabile, a situaţiilor conturilor bancare, mijloacelor financiare încasate, bunurilor materiale în 12 instituţii auditate, iar în alte 2 instituţii nu s-a efectuat transmiterea etc.

◊ Iregularităţi la încasarea, utilizarea şi evidenţa mijloacelor provenite de la prestarea serviciilor consulare şi a serviciilor aferente, ceea ce a generat neasigurarea identicităţii datelor din evidenţa contabilă cu cele conţinute în rapoartele statistice întocmite de serviciul consular; admiterea erorilor la atribuirea şi raportarea taxelor consulare şi plăţilor aferente acestora; admiterea achitării neregulamentare a taxelor consulare de către persoanele solicitante; achitarea unor servicii consulare sub nivelul stabilit de actele normative; utilizarea neregulamentară a taxelor consulare direct din casierie; întocmirea/completarea neregulamentară a registrelor de evidenţă a serviciilor consulare acordate (Registrul acţiunilor notariale, Registrul titlurilor de călătorie, Registrul vizelor, Registrul altor acţiuni) etc.

Ambasada Republicii Moldova în Federaţia Rusă, în calitate de executor de buget, în condiţiile neimplementării unui management financiar şi control intern adecvat, n-a oferit o asigurare rezonabilă că fondurile publice sînt utilizate în condiţii de bună guvernare, fiind constatate mai multe ilegalităţi şi neregularităţi majore, acestea fiind prezentate Parlamentului şi Guvernului.

Întreprinderea de Stat “Direcţia Servicii pentru Corpul Diplomatic”, în anul 2011, comparativ cu anii precedenţi, a relevat o tendinţă pozitivă în rezultatele activităţii economico-financiare. În acelaşi timp, au fost constatate unele deficienţe în managementul financiar şi sistemul de control intern, cauzate de lipsa unor controale-cheie privind regularitatea aplicării principiilor de bază şi a caracteristicilor calitative de ţinere a contabilităţii, ceea ce a condiţionat neînregistrarea şi neraportarea pe toată perioada de activitate a terenurilor cu suprafaţa de circa 13702,19 m² şi valoarea estimativă de 39863,0 mii lei, precum şi a unor active materiale pe termen lung (10 apartamente), primite în folosinţă temporară, situaţiile fiind corectate pe parcursul auditului.

Concluzii

Neregulile şi abaterile constatate au fost cauzate de nerespectarea întocmai a normelor legale la efectuarea cheltuielilor cu utilizarea mijloacelor publice, precum şi la asigurarea gestionării patrimoniului public, fiind conturată intensificarea acţiunilor pentru implementarea unui management instituţional adecvat şi a elementelor corespunzătoare ale sistemului de control intern la nivel de fiecare instituţie. MAEIE trebuie să intensifice controlul asupra respectării cadrului normativ din domeniul său de activitate şi a reglementărilor privind organizarea şi funcţionarea instituţiilor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sa, în vederea asigurării unei bune guvernări a banilor publici şi administrării patrimoniului de stat, inclusiv acordarea asistenţei metodologice prin elaborarea unor proceduri de control intern, în vederea asigurării veridicităţii şi uniformităţii evidenţei contabile şi raportării financiare.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• înregistrarea drepturilor legale asupra Complexului de clădiri al Ambasadei Republicii Moldova în Federaţia Rusă, precum şi asupra terenurilor aferente;

• elaborarea şi aprobarea Regulamentului privind procedura de acordare a vizelor întru implementarea conformă a prevederilor alin.(3) art.20 din Legea nr.200 din 16.07.2010 “Privind regimul străinilor în Republica Moldova”;

• soluţionarea situaţiei incerte privind activitatea Consulatului Republicii Moldova în or.Odesa şi subdiviziunii Î.S. “Registru”, ceea ce a dus la nerecepţionarea patentei consulare în vederea acreditării Consulului, precum şi la neînregistrarea drepturilor patrimoniale asupra terenului aferent imobilului cu suprafaţa de 4283 m²;

• determinarea criteriilor prioritare în cadrul politicilor investiţionale ale MAEIE, întru asigurarea cu sedii proprii a unor instituţii diplomatice (Ambasada Republicii Moldova în Republica Italiană), precum şi monitorizarea situaţiei în vederea excluderii riscului de pierdere a terenurilor destinate pentru construcţia sediilor Ambasadei Republicii Moldova în Republica Turcia şi Ambasadei Republicii Moldova în Republica Belarus.

I.1.6. Auditul regularităţii utilizării mijloacelor publice alocate pentru investiţii şi reparaţii

capitale pe anul 2011 la unele entităţi finanţate de la bugetul de stat

Constatări

În anul 2011 s-a înregistrat o tendinţă de creştere semnificativă a cheltuielilor pentru investiţii capitale finanţate din sursele externe cu 115,7 mil.lei, sau cu 41,2% mai mult faţă de anul 2010, cu descreşterea concomitentă a cheltuielilor bugetului de stat de la componenta de bază pentru investiţiile capitale cu 182,1 mil.lei, sau cu 43,1%, precum şi a cheltuielilor din contul mijloacelor speciale – cu 6,8 mil.lei, sau cu 20,5% mai puţin.

Cu toate că finanţarea investiţiilor capitale în anul 2011 din contul proiectelor finanţate din sursele externe pe fundalul anului 2010 este pozitivă, nevalorificarea alocaţiilor faţă de cele aprobate iniţial, precum şi faţă de cele precizate constituie 369,9 mil.lei, sau 48,3%, şi, respectiv, cu 35,2 mil.lei, sau cu 8,2%, mai puţin. Nivelul cel mai scăzut de valorificare a surselor externe preconizate pentru investiţiile capitale s-a înregistrat la Ministerul Mediului – 39,6% (51,7mil.lei), Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor – 43,4% (196,6 mil.lei), Ministerul Economiei – 65,8% (45,7 mil.lei) etc.

Urmare a verificărilor rezultate din activităţile auditului, se relevă că:

Ministerul Finanţelor, prin prisma funcţiilor de bază de gestionare a finanţelor publice:

◊ N-a asigurat delimitarea şi reglementarea exhaustivă a responsabilităţilor între minister şi beneficiarii de investiţii, ceea ce, în unele situaţii, condiţionează motivarea nejustificată a iregularităţilor admise de beneficiari ca rezultat al verificării documentare fără obiecţii din partea Ministerului Finanţelor.

◊ N-a implementat un sistem unificat de înregistrare şi evidenţă a datoriilor debitoare şi creditoare la compartimentul finanţarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale, ca rezultat acestea nu includ datoriile pe componentele proiecte finanţate din surse externe şi fonduri speciale, precum şi pentru alocaţiile de la bugetul de stat pentru autorităţile administraţiei publice locale destinate finanţării cheltuielilor capitale, ceea ce nu asigură unicitatea/plenitudinea datelor şi duce la denaturarea datelor raportării anuale.

◊ Nu dispune de un sistem/o bază de date ce ar reflecta situaţia reală şi dinamica finanţării/execuţiei per ansamblu la nivel de ţară, precum şi în aspectul beneficiarilor/obiectivelor/costurilor de deviz/surselor de finanţare/perioadei iniţierii finanţării de la bugetul de stat/volumelor executate/volumului datoriilor/perioadei de finalizare şi dare în exploatare etc., la capitolul cheltuieli capitale pe beneficiari şi obiecte investiţionale, ceea ce limitează posibilităţile de prioritizare/transparenţă/planificare strategică a investiţiilor de stat şi face imposibilă realizarea eficientă/calitativă a obiectivului principal în acest domeniu atribuit ministerului.

◊ N-a întreprins măsuri rezultative întru inventarierea, în comun cu beneficiarii de investiţii, a tuturor datoriilor debitoare şi creditoare în aspect de beneficiari/obiecte/surse, cu determinarea realităţii acestora, asigurînd o monitorizare completă asupra modului de stingere în conformitate cu prevederile legale şi neadmiterea înregistrării nejustificate a acestora.

Autorităţile administraţiei publice centrale şi instituţiile publice, în calitate de executori de buget şi beneficiari de investiţii, au responsabilitatea de a asigura o bună guvernare a fondurilor publice, inclusiv prin prisma cadrului legal, răspund de îndeplinirea unor obligaţii la calitatea construcţiilor, precum asigurarea verificării execuţiei corecte a lucrărilor de construcţii, acţionarea în cazul neconformităţilor şi deficienţelor apărute pe parcurs, asigurarea recepţiei lucrărilor etc.

Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, în calitate de autoritate publică centrală, nu a asigurat estimarea corectă şi revizuirea concomitentă a necesităţilor de mijloace bugetare pentru construcţia “Portului de pasageri Giurgiuleşti” şi n-a monitorizat darea în exploatare a obiectului, care urma a fi efectuată pînă la 01.06.2008, pînă în prezent obiectul nefiind dat în exploatare. Din totalul mijloacelor primite din bugetul de stat în sumă de 16,0 mil.lei pentru majorarea capitalului social, Î.S. “Portul Fluvial Ungheni” a înregistrat la contul de decontare un sold de mijloace băneşti neutilizat în mărime de 3,2 mil.lei, iar 2,6 mil.lei au fost utilizate în scopuri curente ale întreprinderii.

Ministerul Finanţelor a admis carenţe la planificarea şi executarea alocaţiilor prevăzute pentru finanţarea a 2 obiecte investiţionale, ceea ce a cauzat nevalorificarea integrală a alocaţiilor preconizate în sumă de circa 6,2 mil.lei.

Serviciul Vamal, neasigurînd un control intern adecvat pentru perioada anului 2010 la etapele de executare a cheltuielilor şi de acceptare a lucrărilor de reparaţii capitale, precum şi de definire a responsabilităţilor de monitorizare a deficienţelor, a afectat nesemnificativ (115,9 mii lei) raportarea financiară a capitolului dat pentru anul 2011.

Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor, prin tergiversarea procesului de revizuire şi de aprobare a modificărilor, a cauzat neexecutarea în termenele stabilite a lucrărilor de finalizare a caselor de locuit pentru sinistraţi în urma inundaţiilor din vara anului 2010, cu infrastructura inginerească şi drumuri, neasigurînd nici recepţionarea finală a acestora.

Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, la executarea lucrărilor de construcţii, n-a asigurat verificarea execuţiei corecte şi complete a lucrărilor, actelor de recepţie a lucrărilor executate, n-a acţionat în vederea soluţionării neconformităţilor pe parcursul efectuării lucrărilor etc., ca rezultat fiind admisă finanţarea unor lucrări neexecutate la momentul prezentării proceselor-verbale de recepţie a lucrărilor, ceea ce contravine prevederilor legale.

Academia de Studii Economice a Moldovei a acceptat înlocuirea de către antreprenor a materialelor prevăzute de deviz cu materiale mai costisitoare, fapt ce a condiţionat majorarea valorii obiectului de construcţie. Concomitent, se atestă neconcordanţa dintre utilajul reflectat în actele de recepţie la executarea lucrărilor suplimentare la instalaţiile interioare de condiţionare executate în aprilie 2011 şi utilajul real instalat.

Situaţia problematică relevată, condiţionată de finanţarea cheltuielilor pentru investiţiile capitale spre finele anului de gestiune, în unele cazuri, determină nevalorificarea deplină a acestora şi/sau achitarea nejustificată antreprenorilor a lucrărilor real neexecutate, cu nereflectarea acestora la datoriile debitoare.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• intensificarea monitorizării asupra domeniului investiţiilor şi reparaţiilor capitale, cu întreprinderea măsurilor de îmbunătăţire a procesului de planificare şi gestionare a bugetului investiţional prin raţionalizarea portofoliului de investiţii, fiind identificate oportunităţile de majorare a eficienţei cheltuielilor prin stabilirea priorităţilor strategice, identificarea/pregătirea/evaluarea proiectelor investiţiilor de stat.

I.2. Auditul Raportului Guvernului privind executarea bugetului

asigurărilor sociale de stat pe anul 2011

Constatări

Lipsa unei metodologii şi a procedurilor exhaustiv stabilite privind planificarea veniturilor proprii ale BASS a determinat elaborarea BASS în condiţii neuniforme pe tipuri de venituri şi a condus la neidentificarea tuturor rezervelor de acumulare a veniturilor.

Veniturile BASS pentru anul 2011, aprobate în sumă de 9162,4 mil.lei, ulterior fiind precizate în sumă de 9122,8 mil.lei, au fost executate la nivel de 9088,9 mil.lei, sau 99,6%, iar datoriile contribuabililor faţă de BASS sînt în creştere în raport cu anul precedent (cu 111,7 mil.lei).

Factorii responsabili de administrarea veniturilor au rezerve în activitate, exprimate prin acţiuni insuficiente de popularizare şi motivare a angajaţilor şi angajatorilor în vederea declarării şi achitării obligaţiilor.

Evoluţia în sume absolute a contribuţiilor de asigurări sociale de stat pe ultimii ani înregistrează un trend pozitiv, aceasta fiind influenţată de creşterea bazei de calcul. Totodată, analizînd coraportul veniturilor proprii pentru aceste perioade în PIB, se conturează o tendinţă de descreştere a acestora. Astfel, în anul 2011, acesta a constituit 8,0%, în 2010 – 8,3% şi în 2009 – 9,3 la sută. În acest sens, se constată neimplicarea la nivelul cuvenit a autorităţilor abilitate în vederea identificării zonelor şi factorilor de risc – generatori de evaziune fiscală şi raportare neautentică.

S-a stabilit, de asemenea, un grad redus al disciplinei de raportare a contribuabililor. Astfel, din cei 131733 de contribuabili înregistraţi (potrivit informaţiei CNAS – 46937 de entităţi sînt “inactive”), obligaţi de a prezenta Forma 4 BASS, şi-au onorat obligaţia doar 79718. La rîndul său, datoriile contribuabililor faţă de BASS, pentru această perioadă, au crescut cu 111,7 mil.lei şi constituie circa 851,6 mil.lei.

Prin administrarea uneia şi aceleiaşi plăţi de către două autorităţi nu s-a atins rezultatul scontat, deoarece contribuabilii raportează unei autorităţi, pe cînd plăţile sînt administrate de alta, iar mecanismele aplicate de către acestea nu contribuie la acumularea obligaţiilor faţă de BASS în termen şi în cuantum deplin. În aceste condiţii, CNAS, pe parcursul anului bugetar, a atras împrumuturi de la BS în sumă de 194,6 mil.lei. De menţionat prezenţa unei divergenţe în mărime de 4,1 mil.lei a datoriei faţă de BASS, admise de contribuabili şi înregistrate în sistemele informaţionale ale SFS şi CNAS.

În lipsa reglementărilor exhaustive, din BS se alocă mijloace financiare pentru acoperirea în proporţiile aprobate chiar dacă deficitul BASS efectiv este mai mic decît cel planificat.

Astfel, s-a stabilit că deficitul BASS pentru 2011 a constituit 750,5 mil.lei, iar din bugetul de stat s-a alocat la acoperirea acestuia mijloace în sumă de 806,7 mil.lei, sau cu 56,2 mil.lei mai mult.

Urmare a verificării executării cheltuielilor BASS, de asemenea, se relevă deficienţe privind gestionarea mijloacelor alocate, care se exprimă prin:

◊ Prestaţiile de asigurări sociale se utilizează cu afectarea intereselor beneficiarilor, prin efectuarea cu întîrziere a plăţii pensiei, din cauza tergiversării emiterii în termen a deciziilor de acordare a drepturilor la pensie, de pînă la 3 luni.

◊ Formarea soldurilor aferente prestaţiilor de asistenţă socială transferate din bugetul de stat (la 31.12.2011 – 15,4 mil.lei) la conturile deschise în S.A. “Banca de Economii” de către CNAS, ca urmare a neridicării acestor sume de către beneficiari, oferă instituţiei financiare posibilitatea de a utiliza aceste mijloace, fără a suporta unele costuri (dobînda). CNAS, pe parcursul perioadei de gestiune, a achitat comisioane pentru serviciile prestate de către instituţia financiară.

Totodată, CNAS a planificat, a gestionat şi a raportat utilizarea mijloacelor financiare pentru întreţinere cu unele rezerve, inclusiv:

◊ În urma verificărilor efectuate, s-a constatat că reflectarea şi raportarea cheltuielilor privind retribuirea muncii s-a efectuat regulamentar, însă există rezerve privind regularitatea calculării şi plăţii premiilor unice.

◊ La planificarea cheltuielilor destinate procurărilor de mijloace fixe au fost aprobate mijloace în sumă de 6,8 mil.lei, fiind utilizate, potrivit necesităţilor, 4,3 mil.lei.

◊ Planificarea necorespunzătoare şi, respectiv, reflectarea incorectă în evidenţa contabilă şi în rapoarte a unor cheltuieli curente, capitale şi investiţii efectuate.

În cadrul verificării de către audit a regularităţii gestionării mijloacelor BASS au fost identificate şi unele probleme aferente realizării politicii de asigurare socială.

Astfel, ca rezultat al neprezentării şi/sau prezentării cu nerespectarea termenelor stabilite a declaraţiilor anuale ale persoanelor asigurate, persistă riscul de stabilire cu întîrziere şi/sau incorectă a drepturilor la pensii cetăţenilor. Aceeaşi situaţie s-a constatat şi în cazul cetăţenilor – deţinători de patentă, care n-au fost înregistraţi în modul stabilit la CNAS. În afară de aceasta, lipsa expres în legislaţie a modului de percepere a tarifului la BASS pentru categoria de cetăţeni menţionaţi, în cazul aprobării legii cu întîrziere, va crea impedimente la calcularea cuantumului pensiei persoanelor respective.

De asemenea, s-a stabilit prezenţa în cadrul normativ existent a normelor care nu motivează în măsura cuvenită cetăţenii pentru a se asigura la BASS pe principii benevole. În context, se menţionează că, în anul 2011, circa 809 mii de cetăţeni ai Republicii Moldova nu sînt asiguraţi, adică nu contribuie la formarea BASS şi, respectiv, în viitor nu vor avea dreptul de a beneficia de prestaţii sociale.

Nu toate recomandările expuse în Hotărîrile Curţii de Conturi au fost executate de către entităţile vizate, precum şi de către CNAS, inclusiv:

◊ De către Ministerul Finanţelor şi MMPSF n-a fost iniţiată completarea şi consolidarea cadrului legal şi regulator privind bazele şi politicile bugetar-fiscale de constituire a BASS.

◊ Ministerul Finanţelor nu a conformat normele de raportare a executării BASS la cerinţele legale, cu toate că CNAS a solicitat iniţierea procedurii de revizuire a rapoartelor privind executarea BASS.

◊ CNAS n-a definitivat delimitarea teritorială/fizică a bunurilor imobile procurate în anul 2008 pentru CTAS Botanica, în valoare de 47,5 mil.lei, inclusiv construcţii neautorizate (421,3 m²), şi n-a înregistrat drepturile juridice asupra construcţiilor respective în mod regulamentar la organele cadastrale, fiind realizate unele acţiuni procedurale.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• fortificarea promovării unui titlu separat în Codul fiscal, la capitolul contribuţii de asigurări sociale de stat;

• revizuirea politicii de finanţare a domeniului social din bugetul de stat, care ar exclude posibilitatea solicitării excesive a mijloacelor publice, neţinînd cont de soldul disponibil, precum şi asigurarea efectuării transferurilor destinate acoperirii deficitului BASS în limitele efective, dar nu mai mult decît cele planificate;

• consolidarea activităţilor organelor de competenţă, direcţionate la identificarea factorilor generatori de evaziune şi neraportare a obligaţiilor faţă de BASS şi, totodată, întreprinderea măsurilor faţă de agenţii economici care nu prezintă dări de seamă şi sînt calificaţi ca “inactivi” şi faţă de contribuabilii care n-au prezentat declaraţiile anuale ale persoanelor asigurate, în special ţinînd cont de faptul că o parte reprezintă instituţii publice din subordinea Guvernului.

I.3. Auditul Raportului Guvernului privind executarea fondurilor asigurării

obligatorii de asistenţă medicală în exerciţiul bugetar 2011

Constatări:

Veniturile FAOAM au fost planificate fără a fi asigurat procesul de evaluare, suficient fundamentat, a potenţialelor venituri, ceea ce afectează integral procesul de planificare. Existenţa rezervelor la acest capitol determină şi neîncasarea deplină a veniturilor, exprimată prin: (i) nedeţinerea de către Compania Naţională de Asigurări în Medicină a informaţiilor ample şi veridice privind numărul de persoane fizice care au obligativitatea de a se asigura în mod individual; (ii) neexecutarea deplină a planului aprobat la venituri (a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală în mărime procentuală), determinată de prognozarea neargumentată a indicatorilor macroeconomici şi de existenţa restanţelor agenţilor economici faţă de FAOAM.

Cheltuielile au fost executate cu probleme şi dificultăţi, ce se exprimă prin următoarele:

◊ N-au fost executate în măsură deplină cheltuielile din mijloacele FAOAM, în urma imperfecţiunii planificării acestora, precum şi a incapacităţii beneficiarilor de a le valorifica integral, ceea ce condiţionează creşterea soldurilor la conturile CNAM (de la 409,8 mil.lei – la finele anului 2010, pînă la 430,7 mil.lei – la finele anului 2011), astfel acestea fiind imobilizate de la destinaţia sistemului de asigurare obligatorie de asistenţă medicală.

◊ În condiţiile lipsei certificatelor de acreditare, care ar indica gradul suficient de conformitate a instituţiilor medico-sanitare publice în vederea corespunderii serviciilor prestate, 21 de prestatori de servicii medicale au fost contractaţi şi finanţaţi cu suma de 328,3 mil.lei, ceea ce poate afecta calitatea serviciilor medicale prestate populaţiei.

◊ Contractarea, finanţarea şi raportarea mijloacelor FAOAM pentru unele IMSP în anul 2011, în lipsa obiectivelor stabilite şi indicatorilor măsurabili, a analizei fundamentate a necesităţilor de mijloace publice, nu asigură transparenţa şi posibilitatea de a verifica realizarea scopului propus (Centrele de Sănătate Prietenoase Tinerilor – 2,1 mil.lei; Centrul Republican Medicina Calamităţilor – 0,5 mil.lei).

◊ N-au fost prioritizate, în baza unui studiu fundamentat, obiectivele la utilizarea mijloacelor FAOAM din contul fondului de dezvoltare şi modernizare a prestatorilor publici de servicii medicale (procurarea utilajului medical performant şi a transportului sanitar specializat; implementarea noilor tehnologii de încălzire, de prelucrare a deşeurilor medicale şi de alimentare cu apă; modernizarea şi optimizarea clădirilor şi infrastructurii etc.). Această situaţie determină nevalorificarea la nivel de 36,5% a mijloacelor destinate acestui fond. Astfel, din suma de 55,1 mil.lei prevăzută pentru aceste scopuri au fost valorificate 35,0 mil.lei, în sold rămînînd mijloace în sumă de 20,1 mil.lei.

◊ Aprobarea proiectelor investiţionale s-a efectuat în lipsa analizei fundamentate a necesităţilor prioritare, precum şi nefiind luate în consideraţie contractele cu tranşe pe perioadele anterioare. Astfel, în anul 2011 au fost aprobate spre finanţare proiecte investiţionale, cu încheierea contractelor de finanţare în sumă de 65,1 mil.lei, din care 10,0 mil.lei – cu valorificare în anul 2012.

◊ Proiectele investiţionale, în perioada auditată, au derulat în lipsa monitorizării suficiente, precum şi a atragerii experţilor în domeniu, ceea ce a generat situaţii de risc privind atingerea scopului propus şi utilizarea mijloacelor la destinaţie.

◊ A fost contractată achiziţia a 100 de unităţi de transport, pentru dotarea serviciului de asistenţă medicală primară, în valoare de 10,0 mil.lei, neţinîndu-se cont de cadrul regulator ce prevede utilizarea mijloacelor acestui fond preponderent pentru procurarea transportului sanitar specializat.

◊ Carenţele admise la achiziţionarea, contractarea, utilizarea şi raportarea mijloacelor fondului de profilaxie denotă un management ineficient al utilizării banilor publici. Verificarea unor mijloace publice la acest capitol a constatat: (i) nestabilirea cuantumului cheltuielilor suplimentare (publicitate, transport, arendă etc.); (ii) contractarea şi alocarea mijloacelor unei asociaţii obşteşti, în lipsa unui studiu fundamentat privind activităţile acesteia, dispunerea de mijloace fixe, utilaje, angajaţi etc.; (iii) nejustificarea conformă a unor cheltuieli.

◊ N-au fost executate cerinţele şi nu s-au implementat recomandările auditului, înaintate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.44 din 25.08.2011, de către autorităţile responsabile de elaborarea politicilor în domeniul asigurării obligatorii de asistenţă medicală (Ministerul Sănătăţii) şi de gestionarea regulamentară a mijloacelor acumulate în FAOAM (CNAM) etc.

Auditul regularităţii executării fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală de către 6 instituţii medico-sanitare publice în exerciţiul bugetar 2011 a constatat nereguli, abateri de la cadrul legal, precum şi unele probleme ce ţin de aplicarea cadrului normativ, acestea fiind exprimate prin următoarele: IMSP Spitalul raional Cahul activează neregulamentar în sistemul AOAM, fiind contractat şi finanţat în lipsa Certificatului de acreditare.

◊ De către unele IMSP achiziţiile publice de bunuri şi servicii au fost efectuate cu nerespectarea cadrului regulator (IMSP Spitalul raional Cahul; IMPS Institutul de Ftiziopneumologie “Chiril Draganiuc”; IMSP Dispensarul Republican de Narcologie).

◊ Neajustarea de către Ministerul Sănătăţii şi CNAM a reglementărilor privind procedurile şi normele de planificare a alocaţiilor, precum şi referitor la condiţiile de formare a soldurilor IMSP, limita anuală admisibilă şi direcţiile de utilizare a acestora au permis IMSP să formeze în conturile bancare solduri semnificative de mijloace băneşti provenite din FAOAM (IMSP Dispensarul Republican de Narcologie – 2,1 mil.lei; IMSP AMT Centru – 1,5 mil.lei; IMSP AMT Rîşcani – 4,7 mil.lei, IMSP Institutul de Ftiziopneumologie “Chiril Draganiuc” – 1,1 mil.lei, IMSP Spitalul raional Cahul – 0,9 mil.lei, IMSP AMT Ciocana – 0,1 mil.lei).

◊ Lipsa reglementărilor exhaustive privind modul de formare şi direcţiile de utilizare a rezervelor a generat folosirea de către IMSP a acestor mijloace cu deviere de la destinaţia prevăzută şi de la obiectivele stabilite în contractul de acordare a serviciilor medicale (IMSP AMT Centru – 2,9 mil.lei utilizate la procurarea utilajului; IMSP AMT Rîşcani – 2,7 mil.lei folosite pentru procurarea utilajului medical şi a mijloacelor fixe; IMSP AMT Ciocana – 2,0 mil.lei utilizate la procurarea utilajului medical, IMSP Spitalul raional Cahul – 0,5 mil.lei folosite la procurarea utilajului medical şi a mijloacelor fixe).

◊ Lipsa unei politici durabile la capitolul resurse umane, problemă abordată şi în cadrul auditului precedent, a dus la suplinirea insuficientă a funcţiilor vacante cu personal medical conform statelor aprobate, ce generează un risc sporit asupra asigurării calităţii serviciilor medicale prestate. Astfel, IMSP AMT Ciocana a suplinit cu personal doar 64% din statele aprobate, IMSP Dispensarul Republican de Narcologie – 66,5%, IMSP Institutul de Ftiziopneumologie “Chiril Draganiuc” – 76,6%, IMSP AMT Centru – 79,9%, IMSP AMT Rîşcani – 88,4%, IMSP Spitalul raional Cahul – 91%. Ca rezultat, economiile generate sînt redistribuite ulterior persoanelor care activează.

◊ În pofida solicitărilor anterioare ale Curţii de Conturi către autorităţile responsabile privind elaborarea politicilor de contabilitate şi de raportare pentru instituţiile publice încadrate în sistemul asigurării obligatorii de asistenţă medicală, care să fie compatibile cu forma organizatorico-juridică şi principiul de activitate (autofinanţare, nonprofit) a acestora, situaţia în aceste domenii nu s-a schimbat. Astfel, IMSP AMT Centru a raportat pe anul 2011 profit în sumă de 0,5 mil.lei, IMSP AMT Rîşcani – profit în valoare de 1,8 mil.lei, IMSP AMT Ciocana – profit în sumă de 0,6 mil.lei, IMSP Dispensarul Republican de Narcologie – pierderi în sumă de 1,0 mil.lei, IMSP Spitalul raional Cahul – pierderi în sumă de 5,4 mil.lei, IMSP Institutul de Ftiziopneumologie “Chiril Draganiuc” – pierderi în sumă de 2,7 mil.lei.

◊ Carenţe la planificarea resurselor preconizate pentru realizarea tratamentului bolnavilor de tuberculoză în condiţii de ambulator, neîndreptăţindu-se necesitatea planificării şi contractării în scopul menţionat a mijloacelor evident sporite, în raport cu sumele real utilizate. Astfel, pe anul 2011, pentru tratamentul bolnavilor de tuberculoză au fost alocate mijloace (pentru produse alimentare şi transport public) IMSP AMT Rîşcani în sumă de 411,9 mii lei, efectiv fiind utilizate 3,9 mii lei (1% din suma alocată), IMSP AMT Ciocana – alocate 367,4 mii lei, efectiv utilizate – 7,0 mii lei (2%), IMSP AMT Centru – alocate 349,2 mii lei, efectiv utilizate – 141,1 mii lei (40,4%); IMSP Spitalul raional Cahul – alocate 122,8 mii lei, efectiv utilizate – 42,8 mii lei (34%).

◊ Finanţarea serviciilor medicale conform numărului de persoane luate la evidenţă, în lipsa criteriilor de performanţă prestabilite ce ar determina evaluarea calităţii serviciilor prestate, nu asigură pe deplin raportul cost-eficienţă în administrarea mijloacelor FAOAM.

◊ Utilizarea neconformă a spaţiilor destinate pentru prestarea serviciilor medicale de către IMSP AMT Rîşcani şi IMSP Spitalul raional Cahul, inclusiv de către unii antreprenori privaţi.

La implementarea Programului Naţional de Control al Tuberculozei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1171 din 21.12.2010 “Cu privire la aprobarea Programului Naţional de Control al Tuberculozei pentru anii 2011-2015”, au fost identificate unele probleme şi situaţii de risc.

◊ Astfel, (i) n-a fost aprobat Programul municipal de control al tuberculozei pe anul 2011, ceea ce a condiţionat neaprobarea programelor de control al tuberculozei la 3 AMT municipale auditate; (ii) monitorizarea insuficientă a implementării recomandărilor înaintate instituţiilor în cadrul realizării obiectivelor acestui program determină riscuri privind îndeplinirea neregulamentară a atribuţiilor ce ţin de serviciul medical în controlul tuberculozei; (iii) elaborarea necorespunzătoare a programelor teritoriale de către autorităţile administraţiei publice locale denotă că acestea nu asigură o implicare eficientă în soluţionarea problemelor depistate şi necesare de realizat, în promovarea, derularea şi asigurarea realizării obiectivelor Programului; (IV) conlucrarea insuficientă a medicilor de familie cu autorităţile administraţiei publice locale a determinat existenţa cazurilor de abandon al tratamentului, iar lipsa unor proceduri regulamentare nu asigură reîntoarcerea nemijlocită a acestora la tratament.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• realizarea unor măsuri pentru consolidarea cadrului normativ departamental şi stabilirea indicatorilor de performanţă în domeniu, ceea ce ar spori rezultatul şi eficienţa mijloacelor alocate;

• asigurarea executării recomandărilor Curţii de Conturi înaintate către autorităţile centrale de specialitate în vederea neadmiterii continue a neregularităţilor şi a raportării neconforme a mijloacelor FAOAM.

I.4. Auditul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale

Prin verificările la entităţile publice de interes local, Curtea de Conturi, conform prevederilor legale, a urmărit:

◊ respectarea, de către autorităţile administraţiei publice locale, a prevederilor regulamentare în materie de proces bugetar; preocuparea acestora de fundamentarea programelor şi proiectelor cu suport bugetar, inclusiv legalitatea şi, după caz, relevanţa ajustării cadrului legal/normativ;

◊ conformarea procedurilor de evaluare, prognozare şi administrare a impozitelor şi taxelor locale cadrului normativ; eficienţa acţiunilor aferente determinării şi colectării veniturilor fiscale şi nefiscale, precum şi identificarea cauzelor generatoare de slăbiciuni şi riscuri;

◊ detectarea abaterilor care au determinat utilizarea neregulamentară a mijloacelor bugetare şi identificarea disfuncţionalităţilor sistemelor de administrare şi control propriu din cadrul entităţilor audiate, ale căror activităţi sau inactivităţi compromit principiile managementului financiar; evaluarea fiabilităţii situaţiilor financiare anuale;

◊ depistarea practicilor de risipă şi utilizare neeconomicoasă a resurselor financiare disponibile; legalitatea angajării şi gestiunii alocaţiilor bugetare;

◊ respectarea prevederilor legale privind administrarea şi integritatea patrimoniului public din subordinea UAT;

◊ calitatea şi relevanţa managementului financiar-contabil;

◊ sensibilizarea publicului şi furnizarea informaţiilor aferente îmbunătăţirii legislaţiei, politicilor şi modului de alocare a fondurilor publice.

Entităţile supuse verificărilor

Pentru realizarea acţiunilor de audit privind regularitatea exerciţiului bugetar 2011 din cadrul UAT, Curtea de Conturi a verificat/evaluat 144 de AAPL (nivelul I), 41 de AAPL (nivelul II), 5 întreprinderi municipale şi unităţi economice (din raioanele Briceni, Edineţ, Glodeni, Rîşcani, Străşeni, Ştefan-Vodă, UTA Găgăuzia şi mun.Chişinău). Diferite probe de audit au fost acumulate la alte 16 primării, 2 întreprinderi municipale, la autorităţile fiscale şi cadastrale teritoriale. Concomitent, a fost supusă auditului şi perioada 2010, acţiunile de rigoare fiind aplicate la 53 de APL (nivelul I) şi 28 de AAPL (nivelul II) din cadrul UAT: Criuleni, Făleşti, Hînceşti, Sîngerei; mun.Chişinău. AAPL supuse verificării au gestionat bugete locale (2010-2011) care au însumat venituri în mărime de 2,7 mlrd.lei şi, respectiv, 3,2 mlrd.lei; cheltuieli – 2,78 mlrd.lei şi, respectiv, 3,54 mlrd.lei.

Rezultatele cuantificabile ale acţiunilor de audit desfăşurate

Aspectele constatate în urma verificărilor efectuate în cadrul UAT au elucidat:

◊ preocupare irelevantă şi, implicit, ineficientă a AAPL în materie de evaluare şi monitorizare a potenţialului economico-financiar, aferent formării bazei de impozitare (în aspect teritorial şi sectorial);

◊ lipsa de interacţiune a autorităţilor de resort (economice, financiare, fiscale, statistice, cadastrale) pentru o monitorizare/evaluare concludentă a materiei impozabile/bazei de impozitare şi veniturilor fiscale/nefiscale;

◊ absenţa materialelor analitice şi exhaustive privind materia impozabilă; neexpertizarea bazei de impozitare; evaluări şi prognoze fiscale nefundamentate şi neautentice;

◊ un management subperformant ce ţine de domeniul identificării şi administrării veniturilor bugetelor locale;

◊ un cadru normativ şi metodologic neactualizat şi, implicit, irelevant în materie de transferuri de la bugetele ierarhic superioare către cele de nivel inferior pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară, precum şi un mecanism inadecvat de stabilire a normativelor de cheltuieli;

◊ necunoaşterea sau cunoaşterea insuficientă de către ordonatorii de credite la nivel local a procedurilor privind formarea şi gestionarea resurselor publice locale;

◊ disfuncţionalităţi în angajarea cheltuielilor şi în efectuarea plăţilor, cauzate de planificarea neconformă a bugetelor, acestea nefiind fundamentate conform criteriilor de eficienţă şi în funcţie de disponibilităţile de resurse;

◊ necorespunderea managementului cheltuielilor exigenţelor şi normelor legale/regulamentare; utilizarea neregulamentară şi/sau ineficientă a resurselor financiare publice;

◊ lipsa unor strategii, politici şi proceduri reglementate/standardizate în materie de investiţii publice;

◊ un management defectuos al gestionării patrimoniului public local;

◊ stare nesatisfăcătoare a managementului financiar-contabil;

◊ desfăşurarea unor activităţi fără criterii sau performanţe notabile, prin interpretarea şi/sau aplicarea eronată a unor prevederi din actele normative aferente domeniului.

Rezultatele auditurilor denotă că practicile în materie de buget şi fiscalitate administrate de autorităţile publice locale în procesul bugetar nu au avut ca finalitate îmbunătăţirea managementului finanţelor publice locale. Prin urmare, abaterile de la legalitate şi regularitate, constatate de auditurile efectuate, au generat:

◊ evaluări superficiale şi incorecte ale materiei impozabile/bazei de impozitare şi, implicit, prognoze neautentice ale veniturilor bugetelor UAT în sumă totală sub 340,0 mil.lei;

◊ nerealizarea unor venituri cuantificate de audit în sumă totală de peste 500,0 mil.lei;

◊ efectuarea unor cheltuieli neîntemeiate şi neregulamentare, valoarea cărora se cifrează aproape de 1,0 mlrd.lei;

◊ efectuarea de achiziţii publice cu nerespectarea cadrului legal/normativ în sumă totală ce depăşeşte 285,0 mil.lei;

◊ gestionarea păguboasă a patrimoniului public, precum şi raportarea eronată şi neregulamentară a situaţiilor patrimoniale, care valorează circa 5,8 mlrd.lei.

Se atestă că majoritatea din iregularităţile nominalizate au fost elucidate şi de auditurile/controalele anterioare, prin urmare, această situaţie denotă o iresponsabilitate şi perpetuarea indisciplinei financiare în cadrul autorităţilor publice locale.

Este imperios necesar de notificat că tendinţa constantă de sporire a gradului de susţinere din contul bugetului de stat a bugetelor locale explică o preocupare necorespunzătoare (sau nepreocuparea sistemică, în general) din partea autorităţilor publice locale în materie de identificare şi evaluare a veniturilor proprii, precum şi în administrarea resurselor disponibile. În acest sens, se remarcă că diminuarea (deseori conştientă) veniturilor proprii şi exagerarea cheltuielilor de către autorităţile locale pe fundalul austerităţii bugetare, dar şi în contextul unui cadru instituţional absolut irelevant din partea Ministerului Finanţelor, generează anual transferuri supradimensionate bugetelor locale şi, implicit, dezechilibre pentru bugetul de stat. Analizînd practicile încetăţenite de nevalorificare autentică a bazei de impozitare şi a cheltuielilor nesustenabile în ansamblu la nivelul UAT, Curtea de Conturi atestă rezerve considerabile, estimate la circa 500,0 mil.lei anual, şi, respectiv, relevanţa redimensionării transferurilor din bugetul de stat.

Constatări

1) Cu privire la fundamentarea şi elaborarea bugetelor UAT

Ca şi în anii precedenţi, neexercitarea corespunzătoare a atribuţiilor de către direcţiile generale finanţe ale UAT auditate, precum şi lipsa unui mecanism de inventariere a materiei impozabile în procesul de estimări/prognoze bugetare au avut ca impact diminuarea veniturilor fiscale/nefiscale proprii. În contextul celor expuse, autorităţile financiare din cadrul UAT n-au asigurat procedural:

◊ stabilirea unui calendar pentru formarea bugetului şi întocmirea planului organizatoric privind desfăşurarea activităţilor de elaborare a proiectului bugetului;

◊ prezentarea de către autorităţile locale de nivelul I a documentelor justificative care au stat la baza prognozelor de venituri (informaţia despre indicii utilizaţi la formarea proiectelor de buget, precum şi informaţia privind baza de impozitare);

◊ funcţionalitatea subprocesului de estimare fiscală, acesta fiind afectat şi de lipsa: unor proceduri standardizate de prognoză şi planificare bugetară; activităţilor de relaţii publice între instituţiile implicate în subprocesul de planificare (economice, financiare, fiscale, statistice, cadastrale); unui sistem integrat de date privind baza de impozitare, precum şi de comunicare cu agenţii economici care contribuie semnificativ la formarea bugetului UAT şi, nu în ultimul rînd, nerespectarea de către angajaţii administraţiilor locale a prevederilor legale.

Se relevă că estimările autorităţilor financiare, în materie de analiză şi prognoză fiscală, s-au redus doar la previziuni scontate, bazate pe indicii dinamici din perioada precedentă, fără a ţine cont de factorii ce influenţează asupra evoluţiei structurale. În consecinţă, la elaborarea şi fundamentarea bugetelor UAT au fost admise subevaluări/diminuări ale veniturilor (provenite din: impozitul pe venitul din salariu; impozitele pe proprietate; plata pentru folosirea terenurilor şi impozitul funciar; taxele locale), care au însumat: în raionul Rîşcani – 6,2 mil.lei; Ştefan-Vodă – 3,7 mil.lei; Glodeni – 2,6 mil.lei; Briceni – 2,3 mil.lei; Edineţ – 1,3 mil.lei; Străşeni – 1,3 mil.lei; UTA Găgăuzia – peste 1,0 mil.lei.

Execuţia veniturilor bugetare relevă un decalaj dintre cifrele stabilite şi cele realizate, ceea ce denotă existenţa derapajelor în subprocesul de evaluare şi prognozare a veniturilor, condiţionate de lipsa unor date concludente şi veridice privind materia impozabilă şi baza de impozitare. Această stare de lucruri atestă absenţa unei preocupări constante în materie de identificare şi evaluare a potenţialului economico-financiar disponibil, neimplicarea şi neinteracţiunea dintre autorităţile de resort (economice, financiare, fiscale, statistice, cadastrale). Astfel de deficienţe au fost constatate, practic, la toate AAPL (raioanele Briceni, Criuleni, Edineţ, Făleşti, Glodeni, Hînceşti, Rîşcani, Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă; UTA Găgăuzia şi mun.Chişinău).

Organele statistice şi fiscale nu deţin informaţii aferente evaluării şi determinării materiei impozabile şi bazei de impozitare în aspect sectorial şi administrativ-teritorial. Dările de seamă statistice şi fiscale nu specifică locul de desfăşurare a activităţii de antreprenoriat al agentului economic, ci doar locul înregistrării acestuia. În consecinţă, informaţiile prezentate de către organele statistice şi fiscale, precum şi cele existente în sistemul informaţional al SFS n-au fost aplicabile în subprocesul de estimare a veniturilor pasibile încasării în bugetele UAT.

Ca urmare a unei prognoze incorecte a veniturilor bugetare provenite din impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător şi din dividende, autoritatea financiară din mun.Chişinău a admis planificarea veniturilor din sursele menţionate la nivel de 50 la sută. Ca rezultat al unor asemenea “ajustări”, numai în 2010, veniturile din sursa indicată au fost diminuate cu 102,2 mil.lei, astfel fiind create premise pentru a beneficia de transferuri nejustificate din contul bugetului ierarhic superior în aceeaşi mărime.

AAPL auditate, autorităţile fiscale şi cadastrale n-au dat dovadă de o conlucrare eficientă în vederea asigurării colectării integrale la buget a impozitelor pe proprietate (funciar şi pe bunurile imobiliare), demonstrînd o preocupare necorespunzătoare privind identificarea şi evaluarea bazei de impozitare şi, implicit, colectarea veniturilor provenite din această sursă. Ca urmare a lipsei unui registru complet al deţinătorilor de bunuri imobiliare existente într-o UAT, cu indicarea valorii evaluate sau neevaluate (costului acestora), persoanelor şi bunurilor care sînt scutite de achitarea impozitului, estimarea veniturilor provenite din impozitele funciare şi pe bunurile imobiliare a întîmpinat dificultăţi. Totodată, din motiv că calcularea impozitului pe bunurile imobiliare pentru persoane fizice se efectuează de autoritatea fiscală teritorială, AAPL din mun.Chişinău nu deţin informaţia privind modul de calculare a impozitelor. La fel, nici Î.S. “Cadastru” nu dispune de o informaţie exhaustivă ce ar permite o evaluare corespunzătoare a materiei/bazei impozabile pentru impozitul pe bunurile imobiliare pe fiecare UAT. Aceste situaţii afectează prognozarea bugetară şi condiţionează impactul ratării veniturilor la bugetele locale.

În conformitate cu prevederile Codului fiscal, pentru bunurile imobiliare ale autorităţilor publice şi ale instituţiilor finanţate de la bugetele de toate nivelurile, transmise în arendă sau locaţiune, subiecţi ai impunerii sînt arendaşii sau locatarii. Urmare a verificării plenitudinii bazei informaţionale privind bunurile imobiliare, s-a constatat că ARFC nu furnizează autorităţii fiscale date depline privind contribuabilii care deţin dreptul de arendă/locaţiune/ folosinţă/gestiune economică asupra bunurilor imobiliare şi terenurilor care sînt în proprietatea publică a statului, precum şi a AAPL, ceea ce afectează procesul de prognozare bugetară şi lipseşte bugetele UAT de venituri pasibile încasării.

În pofida faptului că, potrivit prevederilor Codului fiscal, obiect al impunerii impozitului pe bunurile imobiliare sînt construcţiile aflate la o etapa de finisare de 50% şi mai mult, rămase nefinisate timp de 3 ani după începutul lucrărilor de construcţie, AAPL nu ţin evidenţa acestora, respectiv, Î.S. “Cadastru” nu efectuează evaluarea în scopuri fiscale a acestor bunuri, iar IFS mun.Chişinău nu le supune impozitării. Totodată, se relevă lipsa unor acte normative în scopul implementării prevederilor respective din Codul fiscal, precum şi a unei instituţii abilitate cu stabilirea gradului de finisare a construcţiei în acest scop. În contextul celor expuse, auditurile efectuate au identificat un şir de construcţii începute cu mai mult de 3 ani în urmă, cu grad înalt de execuţie, care n-au fost evaluate în scopuri fiscale, ceea ce determină riscul neprognozării, necalculării şi neîncasării impozitului pe bunurile imobiliare (mun.Chişinău şi UTA Găgăuzia).

Iregularităţile constatate de audit în perioada verificată denotă că managementul existent, precum şi controlul intern referitor la acordarea scutirilor fiscale la impozitul funciar şi impozitul pe bunurile imobiliare necesită îmbunătăţiri. Astfel, IFS mun.Chişinău nu deţine informaţia privind înlesnirile acordate după fiecare cod al scutirii, astfel de informaţii există doar referitor la impozitul funciar pentru terenurile ocupate de drumurile auto şi căile ferate, autorităţile şi instituţiile publice finanţate de la bugetele de toate nivelurile. Ca urmare, această situaţie nu permite o evaluare exhaustivă a veniturilor bugetare şi generează un risc sporit de nedeclarare integrală a impozitelor pe bunurile imobiliare.

Metoda de evaluare utilizată de către Î.S. “Cadastru” nu asigură evaluarea bunurilor imobile la preţurile de piaţă, afectînd încasările la bugetele UAT. Astfel, potrivit materialelor auditului implementării Programului de stat de creare a cadastrului bunurilor imobile în anii 2008-2009, valoarea evaluată a bunurilor imobile în scopuri fiscale este mai mică decît valoarea de piaţă de la 2 pînă la 10 ori. De asemenea, au fost constatate cazuri cînd valoarea evaluată a terenurilor alăturate diferă de aproximativ 2,6 ori. În acelaşi timp, la administrarea impozitului pe bunurile imobiliare, atît AAPL, cît şi autorităţile fiscale nu evaluează relevanţa bazei impozabile preţurilor de piaţă existente. La creşterea decalajului dintre valoarea estimată şi preţurile de piaţă, la fel, influenţează faptul neefectuării reevaluării bunurilor imobile de către Î.S. “Cadastru” care urma să aibă loc o dată la trei ani (mun.Chişinău şi UTA Găgăuzia).

Fundamentarea corespunzătoare a bugetelor UAT a fost afectată şi de: supraprogramarea veniturilor de unele AAPL (atît de nivelul I, cît şi de nivelul II), fără a ţine cont de posibilităţile reale de realizare, precum şi de solicitările exagerate de alocaţii bugetare; includerea în programul de investiţii publice a unor obiective pentru care lipsesc sursele de finanţare şi care nu au la bază documentaţia tehnico-economică necesară şi informaţii fundamentate privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor investiţionale.

Misiunile de audit au constatat că veniturile din taxele pentru folosirea resurselor naturale (taxa pentru exploatarea construcţiilor subterane; taxa pentru extragerea mineralelor utile; taxa pentru apă) au fost estimate în lipsa informaţiei privind valoarea de bilanţ a construcţiilor subterane exploatate, a informaţiei despre costul mineralelor utile extrase, a informaţiei cu privire la volumul de apă captat. De asemenea, în absenţa informaţiei privind baza de impozitare, a fost efectuată prognozarea veniturilor din taxele locale. Astfel:

◊ veniturile din taxa pentru amplasarea publicităţii – în lipsa registrului autorizaţiilor de amplasare a publicităţii şi a suprafeţelor de publicitate exterioară;

◊ veniturile din taxa pentru servicii auto – în absenţa registrului autorizaţiilor eliberate;

◊ veniturile din taxa pentru amenajarea teritoriului – în lipsa numărului mediu scriptic trimestrial al salariaţilor şi/sau fondatorilor întreprinderilor;

◊ veniturile din taxa pentru unităţile comerciale şi/sau de prestări servicii de deservire socială – în absenţa informaţiilor generalizate privind suprafaţa ocupată de unităţile de comerţ şi/sau de prestări servicii, amplasarea lor, tipul de mărfuri realizate şi de servicii prestate.

Urmare a planificării defectuoase a veniturilor bugetelor UAT din mun.Chişinău, a cadrului normativ metodologic irelevant privind determinarea transferurilor de la bugetele ierarhic superioare (de stat sau de nivelul II) la bugetele inferioare (de nivelul I sau II) pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară ale acestora, precum şi a mecanismului de stabilire a normativelor de cheltuieli necorelat la indicii fizici efectivi, municipiul a beneficiat nejustificat de transferuri din bugetul de stat în sumă totală de 198,9 mil.lei (2010). Situaţii similare (2010), în sumă totală de 19,1 mil.lei, s-au admis în raionul Hînceşti.

2) Cu privire la modul de stabilire, evidenţiere şi încasare a veniturilor bugetelor UAT

Abaterile şi iregularităţile consemnate în rapoartele de audit referitor la modul de stabilire, evidenţiere şi încasare a veniturilor bugetare relevă faptul că managementul în acest domeniu este subperformant, nivelul veniturilor proprii încasate nu exprimă potenţialul real al UAT şi că există disfuncţionalităţi în activitatea de administrare fiscală în materie de executare silită a restanţelor, exercitată de către primăriile şi autorităţile fiscale respective.

Urmare a acţiunilor de verificare, au fost constatate abateri de la legalitate şi regularitate, care au condus la nestabilirea, neevidenţierea şi neîncasarea în cuantumul şi la termenele prevăzute de lege a unor venituri bugetare în sumă totală de la 450,0 mil.lei pînă la peste 500,0 mil.lei. În contextul celor menţionate, se exemplifică următoarele:

◊ Gestiunea neconformă a fondului funciar, exprimată prin: nerespectarea reglementărilor referitor la impozitul funciar; necalcularea şi neîncasarea regulamentară a plăţilor pentru terenurile aferente obiectivelor private şi întreprinderilor; diminuarea neîntemeiată a suprafeţelor de terenuri transmise în arendă, precum şi a celor realizate; diminuarea nejustificată a cuantumului plăţii pentru arenda terenurilor şi a plăţilor de realizare a acestora, ca urmare a neaplicării regulamentare a tarifelor prevăzute de legislaţia în vigoare; nerespectarea reglementărilor referitor la pasul licitaţiei la atribuirea terenurilor în arendă; folosirea suprafeţelor de terenuri în lipsa plăţilor corespunzătoare şi scutirea neîntemeiată de plată pentru arenda terenurilor; atribuirea fără plată a terenurilor unor persoane fizice; aplicarea eronată a indicilor cadastrali; neaplicarea corectă a bonităţii medii a solului, a coeficientului de amplasare a terenului, precum şi a tarifului pentru un grad/hectar; neindexarea regulamentară a preţurilor în cazul eşalonării plăţilor pentru terenurile realizate; necalcularea penalităţilor pentru neefectuarea plăţilor în termen etc., a condiţionat ratarea veniturilor la bugetele locale estimate de audit în sumă totală de la 145,0 mil.lei pînă la 190,0 mil.lei (raioanele Briceni, Edineţ, Glodeni, Făleşti, Hînceşti, Rîşcani, Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă; UTA Găgăuzia şi mun.Chişinău).

◊ Unele AAPL din raioanele Edineţ, Glodeni (13,9 mil.lei) şi mun.Chişinău (13,0 mil.lei) nu au efectuat controlul corespunzător asupra procedurilor şi modului de modificare a destinaţiei terenurilor, prin urmare, nefiind asigurată achitarea la bugetul de stat a pierderilor cauzate de excluderea terenurilor din circuitul agricol în sumă totală de peste 30,0 mil.lei.

◊ Ca urmare a gestionării neconforme a suprafeţelor bazinelor acvatice, diminuării suprafeţelor acestora la darea lor în arendă, precum şi a nefinalizării delimitării proprietăţii statului şi UAT în această privinţă, unele bugete locale din raioanele Edineţ, Glodeni, Rîşcani şi Ştefan-Vodă au fost lipsite de venituri estimate în sumă totală de 1,5 mil.lei.

◊ AAPL auditate nu au asigurat o administrare adecvată a veniturilor de la locaţiunea bunurilor imobile publice. Absenţa unui control eficient asupra corectitudinii calculelor plăţii pentru locaţiune a condiţionat ratarea veniturilor la bugetele UAT, estimate în sumă totală de circa 30,0 mil.lei, cele mai mari fiind constatate la AAPL din mun.Chişinău – circa 26,0 mil.lei, precum şi în raioanele Briceni, Glodeni, Rîşcani, Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă.

◊ Autorităţile administraţiei publice locale din mun.Chişinău, precum şi reprezentanţii Consiliul municipal Chişinău în consiliile de administrare ale întreprinderilor municipale şi adunările generale ale acţionarilor ai societăţilor pe acţiuni nu au întreprins măsuri în vederea asigurării acumulării în măsură deplină a veniturilor de la dividendele aferente cotei de participare a municipiului în societăţile pe acţiuni şi de la defalcările din profitul net al întreprinderilor municipale, în perioada 2010-2011, la bugetul municipal nefiind încasate în total 31,36 mil.lei. Totodată, contrar prevederilor regulamentare, unele AAPL din raioanele Briceni şi Rîşcani nu au asigurat adoptarea de către consiliile locale a deciziilor respective privind repartizarea în bugetul local a cel puţin 30% din profitul net al întreprinderilor municipale, lipsind bugetele respective de venituri în sumă totală de circa 0,2 mil.lei.

◊ Neasigurarea controlului corespunzător privind impozitul pe bunurile imobiliare, stabilirea cotelor minime ale impozitului pe bunurile imobiliare, neîntreprinderea măsurilor de rigoare în vederea acumulării veniturilor de la efectuarea tranzacţiilor cu bunurile proprietate publică în procesul privatizării etc. au generat rezerve şi neîncasări de venituri la bugetele locale, estimate de audit în sumă totală de peste 1,2 mil.lei (mun.Chişinău, raioanele Glodeni, Rîşcani).

◊ Lipsa de control asupra procesului de privatizare a bunurilor imobile nelocative, precum şi nerespectarea prevederilor regulamentare în acest domeniu de către AAPL din mun.Chişinău au condiţionat ratarea unor venituri pasibile încasării în bugetul municipal, estimate de audit în sumă de la 1,8 mil.lei pînă la 17,7 mil.lei. Totodată, neconformarea la prevederile regulamentare în procesul de privatizare al fondului de locuinţe (spaţiului supranormativ) a lipsit bugetul municipal (2010-2011) de venituri estimate de audit în sumă totală de peste 34,0 mil.lei.

◊ Îmbunătăţiri considerabile necesită domeniul amplasării obiectelor de publicitate. Ca şi în perioadele precedente, absenţa unui mecanism eficient de monitorizare a amplasării obiectelor de publicitate, a controlului corespunzător din partea AAPL auditate, a unor proceduri bine determinate privind controlul intern, precum şi a conlucrării cu organele fiscale, a lipsit în mod nejustificat bugetele UAT de resursele financiare, valoarea cărora depăşeşte 43,0 mil.lei, cea mai consistentă revenind bugetului mun.Chişinău (42,28 mil.lei). Rezerve nevalorificate, în acest sens, au fost constatate şi la AAPL din raioanele Glodeni, Făleşti, Rîşcani, Străşeni, Ştefan-Vodă.

◊ Neasigurarea unei monitorizări şi administrări conforme a veniturilor prevăzute din unele surse ale mijloacelor speciale, care se exprimă prin: neaplicarea măsurilor prevăzute de cadrul legal privind ajustarea taxei pentru instruirea în şcolile de muzică şi diminuarea nejustificată a veniturilor din această taxă; nerespectarea prevederilor regulamentare referitor la contribuţia părinţilor pentru alimentarea copiilor; stabilirea incorectă a veniturilor de la prestarea serviciilor de evacuare a deşeurilor menajere solide şi altor servicii; neluarea în consideraţie a prevederilor contractuale referitor la preţul/costul stabilit a cauzat subestimarea şi diminuarea veniturilor (2010-2011) din mijloacele speciale în sumă totală de peste 9,0 mil.lei, cele mai mari sume fiind constatate la AAPL din mun.Chişinău (circa 8,4 mil.lei), raioanele Edineţ şi Glodeni. Administrarea neconformă a activităţii comerciale; nerespectarea prevederilor regulamentare privind taxa pentru amplasarea unităţilor comerciale şi/sau de prestări de servicii, taxa de piaţă, precum şi taxa pentru patenta de întreprinzător; activitatea comercială ilegală au lipsit bugetele UAT de venituri estimate de audit în sumă totală de 3,15 mil.lei (raioanele Edineţ, Briceni, Glodeni, Rîşcani, Străşeni, Ştefan-Vodă).

◊ Urmare a tergiversării adoptării deciziei Consiliului municipal Chişinău (în 2010) referitor la cota taxei lunare pentru prestarea serviciilor de transport auto de călători pe rutele municipale, orăşeneşti (comunale) şi săteşti, operate cu autoturisme cu capacitatea de pînă la 8 locuri, precum şi a inexistenţei unui control de rigoare în domeniul prestării serviciilor de transport auto de călători, bugetul municipal Chişinău a ratat venituri estimate în sumă totală de 12,92 mil.lei. Astfel de iregularităţi au fost constatate şi în raionul Edineţ.

◊ Unele AAPL din mun.Chişinău şi din raionul Briceni nu au asigurat o monitorizare şi administrare conformă a parcărilor auto, ca urmare fiind ratate venituri în sumă totală de 0,64 mil.lei (inclusiv mun.Chişinău – 0,62 mil.lei).

◊ În 2010-2011 nu a fost asigurată o monitorizare conformă a veniturilor din taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova. În urma confruntării datelor referitor la unităţile de transport înregistrate în municipiu cu datele privind totalul pe dările de seamă privind taxa menţionată (IFS mun.Chişinău), s-a constatat că doar o parte din proprietarii autovehiculelor înregistrate declară şi achită taxa, ceea ce denotă neidentificarea şi neîncasarea integrală a surselor respective, astfel generînd un risc major de evaziune fiscală.

Ca şi în perioadele precedente, un impact negativ asupra acumulării veniturilor l-au avut restanţele contribuabililor faţă de buget, care, în perioada auditată, au înregistrat o creştere continuă. Această situaţie se datorează faptului că executorii principali de buget (Primarul general al mun.Chişinău, preşedinţii de raioane, primarii satelor/comunelor, oraşelor) nu au contribuit pe deplin la încasarea veniturilor, concomitent eschivîndu-se de la monitorizarea eficientă a activităţii instituţiilor responsabile de încasarea veniturilor la bugetele respective. Ca rezultat, la situaţia din 01.01.2012, restanţele contribuabililor din mun.Chişinău au însumat 72,2 mil.lei; UTA Găgăuzia – 21,2 mil.lei; raioanele: Glodeni – 4,4 mil.lei; Edineţ – 3,3 mil.lei; Ştrăşeni – 2,3 mil.lei etc.

3) Cu privire la angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor bugetelor UAT

a) Nerespectarea reglementărilor legale referitoare la cheltuielile curente ale UAT

În procesul de elaborare şi aprobare a angajamentelor de cheltuieli, unele AAPL nu au respectat prevederile legale. Astfel:

◊ Iregularităţile admise în procesul de stabilire şi alocare a transferurilor din bugetul de stat pentru uniformizarea gradului de asigurare financiară au determinat utilizarea neregulamentară a transferurilor cu destinaţie specială (pentru întreţinerea copiilor/elevilor în instituţiile preşcolare şi de învăţămînt) în sumă totală de 72,0 mil.lei (raioanele Edineţ, Glodeni, Rîşcani, Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă şi UTA Găgăuzia)

◊ Nerespectînd prevederile legale, AAPL din mun.Chişinău au admis subvenţionarea peste limitele stabilite, în sumă totală de peste 1,0 mil.lei, a instituţiilor teatral-concertistice. AAPL din raionul Făleşti au admis alocarea nejustificată a mijloacelor financiare în sumă totală de 0,3 mil.lei.

◊ AAPL din raionul Briceni au admis acordarea neregulamentară unui şir de primării din raion a unor împrumuturi pentru cheltuieli capitale şi curente în sumă totală de 8,9 mil.lei. Cazuri similare au fost constatate şi în raioanele Făleşti (2,9 mil.lei), Sîngerei (0,14 mil.lei).

La executarea cheltuielilor, unele AAPL nu au reuşit să menţină cheltuielile efective în limitele maxime aprobate, conform prevederilor legale, fiind admise depăşiri la unele articole de cheltuieli care au însumat circa 4,7 mil.lei (raioanele Edineţ, Făleşti, Străşeni, Ştefan-Vodă).

Nerespectarea de către unele AAPL a prevederilor legale/regulamentare privind stabilirea drepturilor salariale ale personalului angajat a dus la plăţi neîntemeiate şi neregulamentare pentru retribuirea muncii în sumă totală de circa 11,0 mil.lei – cazuri identificate la AAPL din UTA Găgăuzia (4,3 mil.lei), din mun.Chişinău (2,9 mil.lei) şi din raioanele: Străşeni (1,2 mil.lei), Sîngerei (0,6 mil.lei), Rîşcani (0,5 mil.lei), Edineţ (0,44 mil.lei), Hînceşti (0,28 mil.lei), Glodeni (0,26 mil.lei), Criuleni (0,2 mil.lei), Făleşti (0,1 mil.lei), Ştefan-Vodă (0,1 mil.lei). AAPL din mun.Chişinău au admis raportarea eronată a cheltuielilor pentru retribuirea muncii în sumă totală de peste 0,3 mil.lei.

Managementul cheltuielilor bugetare nu întruneşte rigorile cadrului legal/regulator, acesta fiind afectat de nereguli şi abateri de la normele legale, neatestînd, la unele compartimente, tendinţe de îmbunătăţire. Administrarea ineficientă şi lipsa unui sistem de control intern adecvat în cadrul AAPL auditate, precum şi nerespectarea actelor legislative şi normative în vigoare au generat şi alte încălcări semnificative ale disciplinei financiare la cheltuirea banilor publici, din care:

◊ cheltuieli neregulamentare/nejustificate şi ineficiente în sumă totală de peste 8,54 mil.lei (raioanele Briceni, Criuleni, Făleşti, Glodeni, Hînceşti, Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă; UTA Găgăuzia, mun.Chişinău);

◊ cheltuieli ce nu ţin de domeniile atribuite AAPL conform prevederilor legale, contrar destinaţiei (pentru alte entităţi care nu se finanţează din contul bugetelor UAT), în sumă totală de 3,54 mil.lei (raioanele Briceni, Edineţ, Glodeni, Rîşcani);

◊ cheltuieli neregulamentare în sumă totală de 2,82 mil.lei (servicii de telefon, întreţinerea autoturismelor, combustibil, cheltuieli de protocol etc.), urmare a lipsei unui control eficient şi neîntreprinderii măsurilor de rigoare privind optimizarea mijloacelor financiare ale bugetului local pentru asigurarea îndeplinirii atribuţiilor de serviciu ale autorităţilor, precum şi a nerespectării limitelor aprobate de actele normative în vigoare (raioanele Briceni, Criuleni, Edineţ, Făleşti, Glodeni, Sîngerei, Străşeni; UTA Găgăuzia, mun.Chişinău);

◊ cheltuieli neregulamentare în sumă totală de 2,6 mil.lei, ca consecinţă a neexcluderii practicii de utilizare neconformă a mijloacelor din fondul de rezervă pe parcursul mai multor ani, această situaţie fiind condiţionată de lipsa de claritate în actele normative ale administraţiei publice locale referitor la categoriile de cheltuieli care pot fi efectuate din contul fondului respectiv (raioanele Briceni, Edineţ, Sîngerei, Străşeni; mun.Chişinău);

◊ cheltuieli iraţionale şi neregulamentare pentru deservirea unor credite bancare (inclusiv ipotecare) în sumă totală de 3,0 mil.lei, urmare a administrării şi utilizării neconforme a acestora, din care UTA Găgăuzia – 0,6 mil.lei şi mun.Chişinău – 2,4 mil.lei;

◊ cheltuieli iraţionale/ineficiente pentru onorariul executorilor judecătoreşti şi dobînda de întîrziere în sumă totală de 1,22 mil.lei, precum şi în legătură cu compensarea averii persoanelor în urma represiunilor politice în sumă totală de 1,95 mil.lei, ca o consecinţă a neexecutării conforme a atribuţiilor regulamentare de către angajaţii serviciilor juridice ale Primăriei mun.Chişinău şi din cadrul Consiliului municipal;

◊ cheltuieli neîntemeiate în sumă totală de 1,27 mil.lei, ca rezultat al achitării neregulamentare unui organizator al licitaţiilor a recompensei în mărime de 2,5% de la diferenţa dintre preţul final şi cel iniţial propus pentru licitaţie (Primăria mun.Chişinău);

◊ acordarea de ajutor material sinistraţilor, în lipsa unor criterii bine determinate (5,84 mil.lei); irosirea mijloacelor financiare şi efectuarea unor cheltuieli nejustificate din contul mijloacelor financiare provenite din granturi (circa 1,0 mil.lei), aceste iregularităţi fiind identificate la AAPL din raionul Hînceşti.

b) Nerespectarea reglementărilor legale privind cheltuielile capitale ale UAT

Domeniul de valorificare a mijloacelor bugetare pentru investiţii şi reparaţii capitale rămîne în continuare afectat de nereguli şi indisciplină financiară. Astfel:

◊ în cadrul AAPL lipsesc strategii, politici şi proceduri reglementate/standardizate în materie de investiţii publice;

◊ nu sînt stabilite priorităţi în domeniul construcţiilor, reconstrucţiilor şi/sau reparaţiilor;

◊ nu există studii de fezabilitate care ar determina necesitatea şi eficienţa investiţiilor efectuate;

◊ modul de determinare a obiectivelor finanţate din bugetele locale este netransparent şi defectuos, condiţionînd dezechilibre şi imobilizări de mijloace bugetare pe o perioadă de mai mulţi ani, cu un impact negativ asupra dezvoltării economico-sociale a UAT;

◊ includerea unor obiecte în lista celor finanţate din contul mijloacelor bugetare se efectuează fără a se asigura existenţa surselor financiare pentru proiectarea şi construcţia acestora, ceea ce generează tergiversarea executării investiţiei pe un termen exagerat de mare, fiind suspendată în multe cazuri.

AAPL nu au asigurat concentrarea resurselor financiare în scopul finisării şi dării în exploatare a obiectivelor cu un grad înalt de finisare, iar neelaborarea şi aprobarea, la nivel de UAT, a unei strategii referitor la valorificarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale, în funcţie de priorităţi, are ca consecinţă iniţierea unor construcţii ale obiectivelor noi, fără a fi finisate cele demarate anterior, şi a generat:

◊ necesitatea de mijloace suplimentare pentru actualizarea documentaţiei de proiect (o parte din care riscă să devină inutilă);

◊ irosirea banilor publici impusă de modificările ulterioare ale construcţiilor, reieşind din cerinţele de actualizare. Astfel, numai la AAPL din raionul Briceni cheltuielile iraţionale în legătură cu cele menţionate au constituit circa 9,1 mil.lei;

◊ imobilizarea/dezafectarea mijloacelor bugetare în construcţii în curs de execuţie care, la 01.01.2012, au constituit în total circa 623,0 mil.lei, inclusiv raioanele Briceni (10,5 mil.lei), Criuleni (5,2 mil.lei), Edineţ (18,9 mil.lei), Făleşti (23,1 mil.lei), Glodeni (21,3 mil.lei), Hînceşti (1,4 mil.lei), Sîngerei (0,3 mil.lei), Străşeni (29,6 mil.lei), UTA Găgăuzia (32,5 mil.lei), mun.Chişinău (480,2 mil.lei, din care: 80,0 mil.lei – cheltuieli pentru lucrări de proiectare şi construcţie la obiecte, necesitatea finalizării cărora a decăzut).

Nerespectarea cadrului legal/normativ în domeniul investiţiilor/reparaţiilor capitale a cauzat:

◊ executarea lucrărilor în lipsa documentaţiei de proiect şi a calculelor de deviz, elaborate şi verificate regulamentar, în sumă totală de 193,3 mil.lei (raioanele Briceni, Criuleni, Edineţ, Făleşti, Glodeni, Hînceşti, Rîşcani, Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă, UTA Găgăuzia), cele mai semnificative fiind în cadrul AAPL din mun.Chişinău – 168,4 mil.lei;

◊ admiterea unor cheltuieli neîntemeiate, neregulamentare şi ineficiente în sumă totală de 24,6 mil.lei, acestea fiind constatate la AAPL din raioanele Edineţ, Glodeni, Hînceşti (14,6 mil.lei), Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă, UTA Găgăuzia, mun.Chişinău (peste 8,8 mil.lei);

◊ efectuarea de plăţi neîntemeiate pentru lucrările neexecutate în sumă totală de 1,3 mil.lei (AAPL din raionul Rîşcani şi mun.Chişinău);

◊ efectuarea de plăţi neîntemeiate şi iraţionale pentru documentaţia de proiect în sumă totală de 1,4 mil.lei (raioanele Rîşcani, Străşeni şi mun.Chişinău);

◊ majorarea neregulamentară a cheltuielilor, precum şi executarea altor lucrări suplimentare, neprevăzute în documentaţia de proiect, în sumă totală de peste 8,9 mil.lei (raioanele Glodeni, Hînceşti, Rîşcani (2,4 mil.lei), Sîngerei, Străşeni, Ştefan-Vodă, UTA Găgăuzia), mun.Chişinău (4,4 mil.lei);

◊ netransmiterea conformă la balanţa instituţiilor a valorii obiectelor recepţionate, conform destinaţiei lor, în sumă totală de 169,4 mil.lei, astfel de iregularităţi fiind admise de către AAPL din mun.Chişinău;

◊ prejudicierea bugetului municipal Chişinău cu 19,13 mil.lei ca urmare a privatizării unor obiecte pentru care au fost efectuate investiţii din contul bugetului municipal, condiţionată de inventarierea formală a obiectelor investiţiilor capitale şi neînregistrarea conformă a drepturilor patrimoniale;

◊ utilizarea neregulamentară a mijloacelor financiare în sumă totală de 3,18 mil.lei care, în loc să fie folosite la cheltuielile capitale şi de realizare a măsurilor de valorificare a terenurilor noi şi de sporire a fertilităţii solului, au fost folosite pentru cheltuielile curente (mun.Chişinău).

c) Nerespectarea reglementărilor legale referitor la achiziţiile publice

Autorităţile executive ale UAT auditate nu au asigurat respectarea pe deplin a procedurilor de achiziţii publice de mărfuri, lucrări şi servicii, fiind admise multiple încălcări şi neajunsuri, care au afectat buna gestiune a mijloacelor publice şi au dus la:

◊ neinstituirea procedurilor privind iniţierea, derularea şi monitorizarea proceselor de achiziţii publice, cu atribuţii şi responsabilităţi exhaustive pentru personalul implicat în activităţile din acest domeniu, cu un accent evidenţiat privind respectarea legalităţii şi principiilor de transparenţă, liberă concurenţă, tratament egal şi eficienţă a fondurilor publice;

◊ evitarea desfăşurării achiziţiilor în condiţii de liberă concurenţă şi transparenţă;

◊ superficialitate în evaluarea ofertelor la momentul atribuirii contractelor de lucrări şi implicarea insuficientă a membrilor grupurilor de lucru în verificarea caietului de sarcini şi a ofertelor participanţilor la procedura de achiziţie publică;

◊ angajarea neregulamentară a lucrărilor şi modul defectuos de urmărire a realităţii şi legalităţii datelor înscrise în situaţiile de lucrări prezentate de către executanţi;

◊ neasigurarea garanţiei de executare a contractelor, precum şi neasigurarea modului de respectare a clauzelor contractuale.

Nerespectarea cadrului legal/regulator în domeniul achiziţiilor publice a cauzat:

◊ angajarea de lucrări şi servicii, cu încheierea ulterioară a contractelor şi în lipsa acestora; efectuarea formală a procedurilor de achiziţii publice, fără desfăşurarea licitaţiilor, cu nerespectarea principiilor de transparenţă şi evitarea procedurilor de achiziţii publice, care au însumat peste 164,9 mil.lei (raioanele Făleşti, Hînceşti, Rîşcani, Sîngerei, Străşeni), cele mai semnificative fiind constatate la AAPL din mun.Chişinău – 154,4 mil.lei;

◊ achiziţii în lipsa surselor financiare corespunzătoare (inclusiv angajarea de lucrări neasigurate financiar) în sumă totală de 12,8 mil.lei – cazuri identificate la AAPL din raioanele Briceni (5,9 mil.lei), Glodeni (2,5 mil.lei), Rîşcani, Sîngerei, Ştefan-Vodă, UTA Găgăuzia (3,1 mil.lei);

◊ achiziţii neprevăzute în planurile anuale şi trimestriale de achiziţii, precum şi în alte scopuri decît cele planificate în sumă totală de 13,2 mil.lei, fiind constatate la AAPL din mun.Chişinău (13,1 mil.lei) şi din raionul Rîşcani;

◊ divizarea achiziţiilor în scopul evitării procedurilor legale de achiziţii publice, care au însumat 8,56 mil.lei, astfel de iregularităţi fiind constatate în mun.Chişinău (3,34 mil.lei), raioanele Briceni, Criuleni, Edineţ (1,1 mil.lei), Făleşti, Glodeni (0,84 mil.lei), Rîşcani, Sîngerei (1,46 mil.lei);

◊ majorarea neregulamentară a valorii lucrărilor contractate; modificarea elementelor ofertei şi a altor elemente contractuale, cu introducerea unor elemente noi; întocmirea neconcludentă a caietelor de sarcini, ceea ce a condiţionat majorarea nejustificată a volumului şi valorii lucrărilor contractate; achiziţii la preţuri majorate şi alte cheltuieli suplimentare, deficienţele, în contextul celor expuse, însumînd 41,2 mil.lei (raioanele Glodeni, Rîşcani, Ştefan-Vodă), cele mai semnificative fiind la AAPL din mun.Chişinău – peste 40,0 mil.lei;

◊ neasigurarea garanţiilor pentru oferta depusă şi de buna execuţie în sumă totală de peste 6,3 mil.lei (raioanele Criuleni, Făleşti, Hînceşti, Rîşcani, Străşeni, UTA Găgăuzia), precum şi mun.Chişinău (3,15 mil.lei);

◊ alte încălcări ale procedurilor de achiziţie publică (inclusiv în lipsa specificării mărfurilor şi serviciilor), care au însumat 36,0 mil.lei, în special în raioanele Briceni, Criuleni (25,9 mil.lei), Făleşti, Glodeni, Hînceşti (5,3 mil.lei), Rîşcani, Sîngerei, Străşeni, mun.Chişinău;

◊ neprezentarea la Agenţia Achiziţii Publice a dărilor de seamă privind contractele de achiziţie publică de valoare mică în sumă totală de peste 2,2 mil.lei, aceste iregularităţi fiind constatate în raionul Făleşti.

4) Cu privire la modul de respectare a prevederilor legale privind administrarea şi integritatea patrimoniului public al UAT

În cadrul AAPL s-a încetăţenit o stare absolut defectuoasă cu efecte păguboase în materie de administrare/gestionare a patrimoniului public, la origine aflîndu-se un management contraperformant de gestionare a fondurilor publice, acesta fiind determinat de:

◊ neconformarea managementului normelor regulamentare şi prudenţiale;

◊ absenţa unei evidenţe conforme a patrimoniului public şi a raportării veridice a situaţiilor patrimoniale; proceduri de control intern ineficiente;

◊ neînregistrarea regulamentară a patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile şi a drepturilor patrimoniale la organele cadastrale teritoriale;

◊ lipsa unor Norme metodologice privind evidenţa patrimoniului public al UAT, responsabil fiind regulatorul în domeniu, în persoana Ministerului Finanţelor;

◊ necuprinderea în operaţiunea de inventariere a tuturor elementelor patrimoniale, precum şi nereevaluarea corespunzătoare a activelor fixe în vederea înregistrării conforme în evidenţă a valorii acestora;

◊ neîncheierea contractelor de comodat privind transmiterea patrimoniului în gestiune şi înfiinţarea unor întreprinderi municipale fără reglementarea exhaustivă a responsabilităţilor fondatorului şi ale managerului în administrarea patrimoniului transmis în gestiune; lipsa unei informaţii veridice privind patrimoniul transmis în gestiunea întreprinderilor fondate de către AAPL;

◊ arenda/locaţiunea bunurilor imobile în lipsa contractelor respective;

◊ lipsa unor norme legale distincte privind majorarea valorii mijloacelor fixe transmise în gestiunea economică din contul reparaţiilor capitale;

◊ absenţa informaţiilor de rigoare (complete şi veridice) privind fondul funciar gestionat;

◊ nefinalizarea procesului de identificare, delimitare şi înregistrare a patrimoniului public proprietate de stat, a UAT şi privată;

◊ preocuparea insuficientă a factorilor de decizie ai AAPL de gestionarea eficientă şi conformă a patrimoniului public local;

◊ neimplementarea recomandărilor anterioare ale Curţii de Conturi.

Se relevă că neidentificarea, nedelimitarea şi neînregistrarea regulamentară a patrimoniului public proprietate de stat, a UAT şi privată, precum şi neînregistrarea conformă a drepturilor patrimoniale la entitatea cadastrală constituie un impediment semnificativ la acumularea veniturilor pasibile din acest domeniu şi generează un risc major de pierdere a patrimoniului public local. Deşi AAPL încearcă să-şi justifice inacţiunile prin lipsa mijloacelor financiare, nu au fost identificate şi înaintate către Guvern soluţii relevante în vederea depăşirii situaţiei create.

Administrarea contraindicată a patrimoniului public şi nerespectarea prevederilor legislaţiei în vigoare ce ţine de acest domeniu au generat un şir de iregularităţi şi lacune, cele mai semnificative fiind:

◊ neînregistrarea obligatorie a patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile şi a drepturilor patrimoniale la organele cadastrale teritoriale în sumă totală de peste 1221,2 mil.lei. Astfel de cazuri au fost identificate la AAPL din raioanele Briceni (133,6 mil.lei), Criuleni (99,0 mil.lei), Edineţ (193,1 mil.lei), Făleşti (76,1 mil.lei), Hînceşti (142,1 mil.lei), Rîşcani (24,6 mil.lei), Străşeni (158,6 mil.lei), Ştefan-Vodă (53,2 mil.lei), UTA Găgăuzia (321,6 mil.lei), mun.Chişinău (19,3 mil.lei). Totodată, la AAPL din mun.Chişinău au mai fost identificate 1024 de bunuri imobile, care nu au fost evaluate regulamentar şi înregistrate corespunzător la OCT Chişinău;

◊ înstrăinarea neregulamentară a patrimoniului public în sumă totală de 82,5 mil.lei, astfel de iregularităţi fiind admise de către AAPL din raioanele Edineţ (80,6 mil.lei), Hînceşti (0,2 mil.lei) şi Ştefan-Vodă (1,7 mil.lei);

◊ transmiterea în gestiune a patrimoniului public în sumă totală de 181,0 mil.lei, în lipsa contractelor respective de comodat – cazuri identificate la AAPL din raioanele Edineţ (45,7 mil.lei), Făleşti (20,2 mil.lei), Hînceşti (103,5 mil.lei) şi Străşeni (11,6 mil.lei). Iregularităţi semnificative privind transmiterea patrimoniului public în gestiunea agenţilor economici şi instituţiilor fondate au fost constatate şi la AAPL din mun.Chişinău, care, neconformîndu-se recomandărilor anterioare ale Curţii de Conturi, nu au întreprins măsuri în vederea recuperării în proprietatea municipală a 8 bunuri imobile în sumă totală de 3,65 mil.lei, totodată, pentru alte 12 bunuri în sumă totală de 1,31 mil.lei, aflate la balanţa primăriei, nedispunîndu-se de informaţia privind gestionarul şi modul de folosire a lor;

◊ nerecuperarea pagubei de la deteriorarea patrimoniului în sumă totală de 11,46 mil.lei, astfel de deficienţe fiind constatate la AAPL din raionul Hînceşti (11,35 mil.lei) şi or.Glodeni (peste 0,11 mil.lei);

◊ neutilizarea în procesul de activitate a patrimoniului public cu valoarea de bilanţ de 14,1 mil.lei, acesta continuînd să degradeze rapid, aflîndu-se la etapa de distrugere, astfel de iregularităţi fiind constatate la AAPL din raioanele Briceni (8,1 mil.lei), Hînceşti (5,4 mil.lei) şi Rîşcani, care nu au întreprins măsuri eficiente pentru soluţionarea situaţiei vizate;

◊ nesoluţionarea problemei privind proprietatea UAT – reţelele de gaze în sumă totală de peste 154,9 mil.lei, edificate din mijloacele bugetului de stat şi din contul bugetelor UAT, care efectiv sînt gestionate de întreprinderile de gaze ale S.A. “Moldovagaz”, fără ca statul sau UAT să obţină beneficiile de rigoare şi/sau să recupereze investiţiile respective (raioanele Criuleni – 16,8 mil.lei, Edineţ – 20,5 mil.lei, Rîşcani – 21,9 mil.lei, Străşeni – 27,7 mil.lei, Ştefan-Vodă – 3,2 mil.lei şi mun.Chişinău – 64,8 mil.lei). În mun.Chişinău o situaţie analogică se atestă în cazul exploatării reţelelor electrice (9,7 mil.lei) şi telefonice (2,7 mil.lei);

◊ neînregistrarea conformă (inclusiv la organul cadastral) şi/sau înregistrarea eronată a suprafeţelor de terenuri şi bazine acvatice cu o suprafaţă totală de 417,7 ha; înstrăinarea şi atribuirea neregulamentară în folosinţă a terenurilor şi bazinelor acvatice – 66,7 ha; diminuarea nejustificată a suprafeţelor bazinelor acvatice – 198,87 ha (raioanele Briceni, Edineţ, Făleşti, Hînceşti, Străşeni, Ştefan-Vodă, UTA Găgăuzia şi mun.Chişinău). Totodată, ca urmare a nefinalizării lucrărilor de identificare şi înregistrare a terenurilor proprietate publică, AAPL din mun.Chişinău nu deţin o informaţie exhaustivă privind fondul funciar aflat în proprietatea municipiului, modul de utilizare şi beneficiarii acestuia, suprafaţa terenurilor neidentificate constituind 5,7 mii ha;

◊ ocuparea ilicită a terenurilor cu edificarea pe acestea a diferitor construcţii neautorizate, ca urmare a lipsei unei conlucrări eficiente dintre AAPL din mun.Chişinău, fiind admise şi cazuri cînd autorităţile publice municipale au permis legalizarea construcţiilor pe terenuri pentru care nu există drepturi, fapt menţionat şi de auditul precedent. Se relevă că autorităţile publice din mun.Chişinău, Inspecţia de Stat Teritorială în Construcţii, precum şi Agenţia Ecologică, sub pretextul competenţelor limitate, nu şi-au onorat obligaţiunile de serviciu şi nu au depus eforturi în activitatea de combatere a încălcărilor disciplinei urbanismului şi amenajării teritoriului. Totodată, nici o instituţie nu deţine informaţia despre suprafaţa terenului proprietate publică ocupat abuziv, precum şi privind numărul total de construcţii neautorizate existente în municipiu, măsurile întreprinse faţă de contravenienţi, numărul de construcţii demolate, stadiul de executare a hotărîrilor judecătoreşti, ceea ce contribuie la perpetuarea situaţiei existente;

◊ neasigurarea condiţiilor de existenţă şi integritate a tuturor documentelor confirmative relaţiilor funciare, ca urmare a lipsei unui control intern din partea managementului şi a iresponsabilităţii angajaţilor AAPL din mun.Chişinău, precum şi a unui Regulament intern privind modalitatea de formare şi evidenţă a dosarelor funciare.

5) Cu privire la managementul financiar-contabil

În cadrul misiunilor de audit, Curtea de Conturi a constatat o stare defectuoasă a managementului financiar-contabil, exprimată prin evidenţă şi raportare neautentică, care nu oferă o imagine fidelă a gestiunii economice a entităţilor. Situaţia menţionată a fost generată de:

◊ necunoaşterea reglementărilor legale în domeniul financiar-contabil, interpretarea eronată a prevederilor legale, precum şi pregătirea slabă a personalului angajat în domeniul dat, în special la primăriile satelor, comunelor, oraşelor;

◊ nerespectarea prevederilor regulamentare, ceea ce a condiţionat înregistrări neconforme ale operaţiunilor economice efectuate, deţinerea de bunuri materiale fără contabilizarea corespunzătoare a valorii acestora, deficienţe în situaţiile privind decontările, precum şi o raportare eronată a situaţiilor patrimoniale;

◊ lipsa unor proceduri de control intern bine determinate în domeniul financiar-contabil;

◊ neîntreprinderea măsurilor de rigoare în vederea înlăturării erorilor şi deficienţelor stabilite, conform recomandărilor în cadrul auditurilor/controalelor anterioare, ceea ce generează perpetuarea din an în an a situaţiilor constatate.

Nerespectarea prevederilor legal-regulamentare ce vizează domeniul financiar-contabil a generat iregularităţi şi lacune semnificative, care se exprimă prin:

◊ neidentificarea şi necontabilizarea corespunzătoare a patrimoniului public local (inclusiv a celui transmis în gestiunea întreprinderilor municipale) şi/sau înregistrarea eronată a patrimoniului în evidenţa contabilă în sumă totală de 2690,9 mil.lei, inclusiv raioanele Criuleni – 24,3 mil.lei, Făleşti – 4,9 mil.lei, Hînceşti – 135,4 mil.lei, Ştefan-Vodă – 106,5 mil.lei, Edineţ –28,4 mil.lei, Sîngerei – 111,8 mil.lei, Străşeni – 26,7 mil.lei, Rîşcani – 23,7 mil.lei, mun.Chişinău – 2229,2 mil.lei;

◊ denaturarea datelor din rapoartele financiare referitor la patrimoniul gestionat în sumă totală de 959,1 mil.lei, inclusiv mun.Chişinău – 335,0 mil.lei, UTA Găgăuzia – 20,4 mil.lei, raioanele Străşeni – 302,3 mil.lei, Edineţ – 177,8 mil.lei, Glodeni – 94,4 mil.lei, Rîşcani – 11,7 mil.lei, Făleşti – 6,0 mil.lei, Criuleni – 4,9 mil.lei, Briceni – 4,5 mil.lei, Hînceşti – 1,3 mil.lei, Ştefan-Vodă – 0,8 mil.lei;

◊ neatribuirea conformă a cheltuielilor capitale la majorarea valorii de bilanţ a mijloacelor fixe în sumă totală de 110,3 mil.lei, cele mai semnificative fiind la AAPL din mun.Chişinău (76,1 mil.lei) şi din raioanele Străşeni (11,8 mil.lei), Sîngerei (6,6 mil.lei), Criuleni (4,9 mil.lei), Făleşti (4,4 mil.lei), de asemenea şi în raioanele Glodeni, Hînceşti, Ştefan-Vodă, UTA Găgăuzia;

◊ nereflectarea în evidenţa contabilă a valorii lucrărilor executate în sumă totală de 8,46 mil.lei, astfel de cazuri fiind identificate la AAPL din raioanele Străşeni şi Ştefan-Vodă (7,9 mil.lei);

◊ neînregistrarea regulamentară în evidenţa contabilă a creanţelor pentru locaţiunea imobilelor şi de la gestionarea terenurilor proprietate publică în sumă totală de peste 26,0 mil.lei. Astfel de cazuri au fost constatate la AAPL din raionul Rîşcani (1,2 mil.lei), UTA Găgăuzia (1,4 mil.lei), cele mai semnificative iregularităţi, în acest sens, fiind identificate la AAPL din mun.Chişinău (23,4 mil.lei). Neînregistrarea în evidenţa contabilă a datoriilor debitoare (4,2 mil.lei) au fost constatate la entităţile din raionul Făleşti;

◊ înregistrarea neregulamentară în evidenţă a obiectivelor/construcţiilor recepţionate în sumă totală de 88,2 mil.lei, astfel de iregularităţi fiind constatate la AAPL din mun.Chişinău;

◊ necontabilizarea conformă a documentaţiei de proiect – 0,43 mil.lei; neluarea la evidenţă a bunurilor de la demontarea construcţiilor şi utilajelor – 0,23 mil.lei; necontabilizarea respectivă a contribuţiei persoanelor fizice la valorificarea unor construcţii – 0,12 mil.lei; decontarea neîntemeiată a patrimoniului public – 0,14 mil.lei (raioanele Briceni, Rîşcani, Străşeni şi mun.Chişinău);

◊ neasigurarea unei evidenţe conforme a primirii şi consumului de produse alimentare – 1,75 mil.lei; datorii creditoare nereflectate în evidenţa contabilă – 2,3 mil.lei (raionul Hînceşti);

◊ neînregistrarea şi/sau înregistrarea neregulamentară în evidenţa contabilă a cheltuielilor curente în sumă totală de 2,5 mil.lei (mun.Chişinău şi raionul Edineţ).

Se relevă că gestiunea defectuoasă şi ineficientă a finanţelor publice şi administrarea păguboasă a patrimoniului local, în anii 2010-2011, de către AAPL auditate, au fost afectate de un şir de iregularităţi şi lacune semnificative, cauzele care au condiţionat acestea fiind următoarele:

◊ neconformarea şi, respectiv, neremedierea de către autorităţile respective a iregularităţilor constatate de către misiunile anterioare de audit extern;

◊ nepreocuparea sistemică în materie de identificare, evaluare şi administrare a potenţialului economico-financiar aferent formării materiei/bazei de impozitare şi, implicit, veniturilor bugetare per ansamblu, inclusiv ale bugetelor locale;

◊ lipsa interacţiunii dintre autorităţile/entităţile de resort privind evaluarea, prognozarea şi administrarea impozitelor, taxelor şi altor plăţi bugetare;

◊ perpetuarea indisciplinei fiscale privind achitarea impozitelor/taxelor locale, precum şi nerealizarea veniturilor bugetare provenite din dividende, locaţiune, taxa de publicitate, mijloace speciale, gestiunea fondului funciar etc.;

◊ nerespectarea prevederilor legale la efectuarea cheltuielilor finanţate din mijloacele financiare publice, precum şi la stabilirea drepturilor salariale ale personalului angajat;

◊ continuarea practicii păguboase de neprioritizare a obiectivelor investiţionale, fapt ce amplifică fenomenul risipei de resurse; absenţa analizelor raportului cost-beneficiu şi raportului cost-eficienţă pentru evaluarea impactului angajamentelor de cheltuieli investiţionale;

◊ nerespectarea legislaţiei privind achiziţiile publice (divizarea lucrărilor, modificarea preţurilor unitare contractate, efectuarea lucrărilor în lipsa contractelor etc.);

◊ administrarea şi gestionarea defectuoasă a patrimoniului public local (bunuri imobile nelocative, terenuri etc.); abordarea superficială şi nesistemică a regulilor privind inventarierea şi evidenţa patrimoniului imobiliar;

◊ disfuncţionalităţi în managementul financiar-contabil;

◊ ignorarea exigenţelor managementului financiar şi nerespectarea prevederilor legale privind controlul financiar propriu şi auditul public intern;

◊ necunoaşterea şi/sau aplicarea eronată de către factorii responsabili a prevederilor legale privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea mijloacelor bugetare/fondurilor publice.

Se relevă că AAPL n-au purces la implementarea prevederilor Legii privind controlul financiar public intern. Autorităţile/entităţile auditate nu dispun de regulamente interne şi proceduri scrise cu privire la controlul intern, n-au descrise procesele de lucru şi stabilite riscurile activităţii. Totodată, AAPL care dispun de subdiviziuni responsabile de efectuarea reviziilor şi controalelor, n-au reorganizat aceste structuri în servicii de audit intern, pentru o evaluare eficientă a sistemelor de management financiar şi control intern.

Pentru remedierea iregularităţilor şi abaterilor care au influenţat calitatea gestiunii finanţelor publice locale şi patrimoniului din subordinea UAT, Curtea de Conturi a dispus măsuri privind:

◊ standardizarea regulilor şi procedurilor în materie de proces bugetar;

◊ actualizarea indicatorilor economico-financiari şi bazei de impozitare aferente formării veniturilor fiscale/nefiscale per ansamblu, inclusiv defalcate în bugetele locale;

◊ aprobarea standardelor de cost pentru finanţarea domeniilor, instituţiilor şi acţiunilor de interes local; prioritizarea cheltuielilor investiţionale;

◊ elaborarea criteriilor de eficienţă economică pentru întreprinderile municipale cu capital integral sau majoritar de stat, în scopul evaluării managementului bazat pe rezultate;

◊ inventarierea patrimoniului public local şi evaluarea concludentă în vederea înregistrării/cadastrării drepturilor patrimoniale;

◊ îmbunătăţirea calităţii managementului financiar-contabil; eficientizarea controlului financiar şi auditului intern.

Pentru a sprijini autorităţile publice locale, dar şi pentru a impulsiona şi responsabiliza, în aceeaşi măsură, acţiunile de monitorizare privind conformarea acestora principiilor şi exigenţelor managementului instituţional şi financiar, Curtea de Conturi a înaintat recomandări, în acest sens, şi autorităţilor publice centrale de resort, mai cu seamă Guvernului, Cancelariei de Stat şi oficiilor teritoriale ale acesteia, Ministerului Economiei, Ministerului Finanţelor, Ministerului Mediului, Serviciului Fiscal de Stat, Î.S. “Cadastru”, Inspecţiei de Stat în Construcţii.

Capitolul II

AUDITURILE ADMINISTRĂRII ŞI GESTIONĂRII PATRIMONIULUI PUBLIC

II.1. Administrarea şi gestionarea patrimoniului public de către entităţile economice

Constatări

Indicatorii ce caracterizează situaţia economico-financiară a entităţilor din domeniul aviaţiei civile şi telecomunicaţiilor în perioada auditată au înregistrat o diminuare, ceea ce poate genera o neasigurare a activităţii durabile a acestora.

În perioada auditată, activitatea economico-financiară a entităţilor verificate din domeniul aeronautic a înregistrat un declin economic, astfel ritmul de creştere a cheltuielilor depăşind ritmul de creştere a veniturilor cu 8,7 puncte procentuale, acesta fiind caracteristic pentru toate entităţile auditate. În condiţiile date, rezultatul din activitatea operaţională a fost în descreştere în anul 2011, comparativ cu anul 2009, cu 68,5 mil.lei, iar profitul net, pentru aceeaşi perioadă, s-a diminuat cu 49,5 mil.lei.

În totalul cheltuielilor efectuate în domeniul vizat, o cotă semnificativă o deţin cele destinate remunerării muncii, care în anul 2010 au constituit 247,7 mil.lei, iar în anul 2011 – 255,1 mil.lei. Studiul componentelor acestor cheltuieli a evidenţiat că pe perioada auditată, din totalul acestora (496,0 mil.lei), doar 38,0% au constituit salariul tarifar şi 62,0% – suplimente şi premii. De menţionat că entităţile auditate au admis creşterea cheltuielilor pentru remunerarea muncii, inclusiv a stimulentelor, în condiţiile descreşterii indicatorilor economico-financiari.

Deşi S.A. “Moldtelecom” a întreprins un şir de măsuri anticriză, profitul obţinut în anul 2010 a înregistrat o diminuare, faţă de anul 2009, cu 101,9 mil.lei, condiţionat de scăderea semnificativă a volumului de trafic generat de către abonaţii telefoniei fixe, reducerea cererii pentru instalarea posturilor de telefonie fixă, aplicarea sub nivelul costurilor a tarifelor la serviciile de telefonie locală etc. La veniturile şi cheltuielile Societăţii, în perioada auditată, au fost înregistrate şi rulajele interne pe subramuri de activitate (457,4 mil.lei), dar care n-au avut impact asupra profitului Societăţii.

S.A. “Moldtelecom” n-a realizat unii indicatori planificaţi în strategia Societăţii şi în planurile de afaceri anuale (numărul abonaţilor de telefonie mobilă prognozat pentru anul 2010 a atins nivelul de 67,7%: abonaţi prognozaţi – 193,8 mii, numărul real al acestora – 131,3 mii), numărul efectiv al abonaţilor în anul 2010 avînd o tendinţă de creştere faţă de anul 2009. Astfel, unele procese interne necesită o revizuire în vederea diminuării riscurilor nerealizării conforme a indicatorilor activităţii Societăţii sau tergiversării implementării obiectivelor stabilite.

Entităţile n-au asigurat o înregistrare şi gestionare adecvată a patrimoniului public aflat în administrare, ceea ce reprezintă riscuri de neasigurare a integrităţii acestuia. Astfel:

◊ La Î.S. “AIC”, Î.S. C.A. “Air Moldova” şi Î.S. “MoldATSA” lipseşte contractul încheiat regulamentar între fondator şi administratorul entităţii, cu anexa – Lista bunurilor transmise în gestiune.

◊ Nu s-a asigurat înregistrarea drepturilor asupra bunurilor la organele cadastrale şi, respectiv, înregistrarea conform rigorilor de evidenţă a mijloacelor fixe şi a valorii acestora, şi anume: 87 unităţi de bunuri imobile cu valoarea de 46,6 mil.lei şi 51,93 ha de terenuri, precum şi s-au reflectat în evidenţă fără valoare terenul cu suprafaţa de 363,37 ha de către Î.S. “AIC”; 20 de terenuri cu suprafaţa de 16,2 ha de către Î.S. “MoldATSA”.

◊ Nu corespund datele privind bunurile imobile, inclusiv terenurile, din evidenţa contabilă cu cele de la organele cadastrale şi din Listele bunurilor imobile proprietate publică a statului, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005¹⁴. Asemenea fapte au fost identificate la: Î.S. “AIC” – suprafaţa terenului atribuit, potrivit statutului, este de 480,0 ha, în evidenţa contabilă – 363,37 ha, iar la organele cadastrale – 309,24 ha; Î.S. “MoldATSA” – conform statutului, dispune de 21 de terenuri cu suprafaţa de 17,06 ha, în evidenţa contabilă – de bunuri imobile cu suprafaţa de 5746,2 m² şi de 20 de terenuri cu suprafaţa de 16,2 ha, iar la organele cadastrale – de bunuri imobile cu suprafaţa de 7947,6 m² şi de 20 de terenuri cu suprafaţa de 21,9 ha.

______________________

¹⁴ Hotărîrea Guvernului nr.255 din 09.03.2005.

◊ Entităţile nu dispun de strategii de renovare a echipamentelor, în scopul asigurării durabile a activităţilor de exploatare.

◊ Decizia fondatorului (Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor) şi a Consiliului de administraţie al Î.S. C.A. “Air Moldova” privind majorarea în anul 2010 a capitalului social al acesteia, în lipsa surselor de finanţare, s-a soldat cu: (i) înregistrarea capitalului nevărsat în valoare de 568,9 mil.lei; (ii) înregistrarea valorii activelor proprii inferioare valorii capitalului social cu 406,8 mil.lei; (iii) beneficierea de facilităţi fiscale aferente scutirii de TVA (de circa 86,0 mil.lei) la importul aeronavei de către Companie.

◊ La formarea capitalului de rezervă, organele de conducere ale S.A. “Aeroport Handling” n-au ţinut cont de prevederile statutare, ca urmare fiind depăşit normativul de formare a acestuia (cu 685,2 mii lei).

◊ Efectuarea neconformă a inventarierii de către Î.S. C.A. “Air Moldova” a condiţionat necorespunderea datelor contabile cu cele din rezultatele inventarierii cu 3,8 mil.lei; de către Î.S. “MoldATSA” – lipsa confirmării şi delimitării mijloacelor fixe (43,8 mil.lei) cu uzura de 100%, din care o mare parte – utilizate în procesul tehnologic (517 unităţi în valoare de 33,5 mil.lei).

◊ ASAC, în perioada de postfondator al unor entităţi, n-a întreprins măsuri în vederea reflectării conforme în evidenţă şi în rapoartele financiare a valorii investiţiilor pe termen lung în sumă de 113,9 mil.lei, ceea ce determină neînregistrarea conformă a patrimoniului statului.

Politicile manageriale ce ţin de achiziţionarea bunurilor (lucrărilor şi serviciilor), precum şi atribuţiile personalului implicat în aceste procese denotă un nivel scăzut de responsabilitate, ceea ce determină, la unele entităţi, utilizarea defectuoasă a mijloacelor financiare. Nedispunerea de către întreprinderile auditate de un cadru regulator relevant privind organizarea şi desfăşurarea adecvată a procedurilor de achiziţie a bunurilor şi serviciilor, precum şi nesubordonarea acestei activităţi prevederilor Legii nr.96-XVI din 13.04.2007 “Privind achiziţiile publice” exclud buna administrare a acestor procese:

◊ Î.S. “AIC” a admis contractarea, procurarea, instalarea, utilizarea şi înregistrarea în evidenţă a complexului patrimonial – sistemul integrat de securitate, în valoare de 13,8 mil.dolari SUA, cu nereguli şi în condiţii dezavantajoase, care se exprimă prin următoarele: (i) admiterea încheierii contractului iniţial de leasing în valoare de 27,6 mil.dolari SUA, din care doar 13,8 mil.dolari SUA au constituit costul net al acestui complex şi, respectiv, 13,8 mil.dolari SUA – costul ratei de leasing; (ii) nu au fost detaliate clar şi expres componentele complexului patrimonial, cu reflectarea denumirii echipamentului, mărcii, producătorului şi preţului fiecărui utilaj în parte; (iii) echipamentul a fost livrat în perioada decembrie 2007 – iulie 2009, pe părţi, în lipsa paşapoartelor tehnice, întreprinderea achitînd suma de 13,4 mil.dolari (137,6 mil.lei); (iiii) întreprinderea n-a recepţionat, potrivit clauzelor contractuale, complexul patrimonial în formă integrală; (iiiii) o parte din complexul patrimonial este exploatat de către Serviciul Grăniceri în lipsa reglementărilor privind responsabilizarea acestuia; (iiiiii) evidenţa sistemului integrat de securitate ca unic mijloc fix în valoare de 90,8 mil.lei nu asigură integritatea părţilor componente ale acestuia şi, respectiv, nu permite monitorizarea şi evaluarea costurilor de întreţinere; (iiiiiii) necorespunderea părţilor componente ale complexului patrimonial, indicate în anexa la contract, cu cele din actele de dare în exploatare şi cele amplasate în zonele Aeroportului determină un risc sporit de neasigurare a integrităţii acestui complex; (iiiiiiii) şi specialiştii în domeniu confirmă starea neintegrată, cu disfuncţionalităţile de rigoare ale complexului vizat, ceea ce denotă o predispunere a acestei situaţii unui risc major.

◊ Achiziţionarea neregulamentară de către Î.S. “AIC” a utilajului în valoare de 2,2 mil.lei, neutilizat pînă în prezent, determină utilizarea ineficientă a mijloacelor financiare de către întreprindere.

◊ Î.S. “MoldATSA”, pînă la 16.03.2011, n-a dispus de reglementări prescrise pentru efectuarea conformă a procedurilor de achiziţii, desfăşurînd unele acţiuni în mod netransparent şi ineficient, inclusiv, în unele cazuri, în lipsa paşapoartelor tehnice, cum ar fi: (i) sistemul de prelucrare a mesajelor (8,9 mil.lei) a fost transmis parţial în exploatare în I trimestru al anului 2012 (termenul stabilit – finele anului 2009) numai la nivel local, ca urmare persistînd riscul ca acesta să nu dispună de posibilităţi de conectare la nivel internaţional, ceea ce va genera noi investiţii; (ii) achiziţia echipamentului de dirijare a traficului aerian cu abateri semnificative de la oferta iniţial cîştigătoare (2436,0 mii euro) şi admiterea majorării nejustificate a valorii acestuia cu 139,8 mii euro (2,3 mil.lei); (iii) potrivit opiniei specialiştilor din domeniu, condiţiile netransparente de achiziţii generează riscul de suportare de către entitate a unor costuri adiţionale în sumă de 11,9 mil.lei. Suplimentar, pentru achiziţia echipamentului de dirijare a traficului aerian, conducerea întreprinderii a contractat netransparent şi ineficient servicii de consultanţă de la o firmă străină, admiţînd majorarea valorii contractului cu 30,7 mii dolari SUA (336,5 mii lei), faţă de oferta acceptată iniţial.

◊ ASAC a efectuat achiziţii în sumă de 840,5 mii lei (65,5% din valoarea totală a achiziţiilor) cu nerespectarea prevederilor legale. Contractarea şi executarea, în anii 2007-2008, a lucrărilor de construcţie a pistei de decolare/aterizare pentru elicoptere, cu drum de acces în s.Giurgiuleşti, r-nul Cahul, în valoare de 689,1 mii lei, s-au realizat de către ASAC cu iregularităţi semnificative. Drept rezultat, pînă în prezent nu s-a efectuat recepţia finală a construcţiei, ceea ce poate duce la utilizarea ineficientă a mijloacelor financiare respective.

◊ Situaţiile incerte şi impredictibile create la achiziţionarea lucrărilor de reconstrucţie a infrastructurii Aeroportului Internaţional Chişinău au cauzat neexecutarea în termen a acestora şi, respectiv, nedebursarea creditului contractat de la Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD) şi de la Banca Europeană de Investiţii (BEI), destinat în scopurile date: (i) începînd cu anul 2008 şi pînă în prezent, Î.S. “AIC” a încasat taxa de modernizare, destinată rambursării creditelor contractate de la BERD şi de la BEI în scopul modernizării infrastructurii Aeroportului, cele mai semnificative lucrări (de 37,0 mil.euro) nefiind iniţiate, iar mijloacele acumulate în aceste scopuri fiind depozitate la un cont special bancar al entităţii (soldul la 31.12.2011 – 9,0 mil.euro).

◊ Î.S. “AIC”, pentru perioada auditată, a continuat încasarea taxei de modernizare, destinată achitării creditelor contractate pentru modernizarea Aeroportului Internaţional Chişinău, iniţial fiind aprobată prin Ordinul ASAC din 29.12.1999, în mărime de 10 dolari SUA/pasager la plecare. Această taxă a avut ca scop rambursarea primului credit contractat de la BERD pentru modernizarea Aeroportului, care a fost achitat anticipat (ianuarie 2007). Urmare a contractării unui nou credit în decembrie 2008, această taxă a fost percepută în mărime de 9 euro/pasager la plecare, în baza unui ordin al ASAC, autoritate care, conform prevederilor legale, urma a fi reorganizată şi şi-a pierdut (iulie 2008) statutul de autoritate centrală de specialitate în domeniul aviaţiei civile. Astfel, Î.S. “AIC”, pînă la 31.12.2011, a încasat taxa de modernizare în sumă de 11,5 mil.euro (185,6 mil.lei). Potrivit Acordului tripartit dintre BERD, BEI şi Republica Moldova, părţile au fost: Î.S. “AIC” şi Guvernul Republicii Moldova.

◊ Litigiul iniţiat de părţi, în rezultatul derulării procesului de achiziţionare a lucrărilor de modernizare a infrastructurii Aeroportului Internaţional Chişinău, a determinat nefinalizarea în termen a acestor lucrări, precum şi nedebursarea oportună a mijloacelor provenite din împrumut, costul comisionului achitat constituind 335,1 mii euro.

◊ S.A. “Moldtelecom” nu este calificată drept autoritate contractantă care ar fi avut obligaţia de a efectua achiziţii conform Legii privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007, deşi cadrul legal permite calificarea în calitate de autoritate contractantă a S.A. “Moldtelecom” la dorinţă sau la decizia organelor de conducere competente.

◊ Totodată, S.A. “Moldtelecom” se conduce de propriul Regulament de achiziţii, care este imperfect, nu reglementează clar unele proceduri privind achiziţiile, fapt ce implicit afectează transparenţa, eficienţa şi eficacitatea achiziţionării bunurilor, lucrărilor de construcţie şi serviciilor. La achiziţionarea lucrărilor de construcţie nu s-a respectat cadrul normativ ce reglementează obţinerea certificatelor, perfectarea proiectelor, expertizarea acestora etc., totodată nefiind asigurată lichidarea riscurilor de neexecutare în termen a contractelor.

Lipsa elementelor sistemului de control intern a determinat, pentru perioada auditată, menţinerea şi creşterea semnificativă a creanţelor şi datoriilor semnificative, iar nemonitorizarea şi neelaborarea mecanismelor de redresare a situaţiei condiţionează neacumularea mijloacelor financiare şi neonorarea deplină a obligaţiunilor:

◊ Admiterea înregistrării creanţelor în sume semnificative la entităţile auditate, cu neimplementarea instrumentelor de încasare deplină şi în termen, predispune procesul în cauză unui risc de nerecuperare, şi anume: ASAC – 16,0 mil.lei, Î.S. “AIC” – 14,4 mil.lei, Î.S. “MoldATSA” – 2,6 mil.lei, S.A. “Aeroport Handling” – 0,4 mil.lei.

◊ ASAC, în comun cu Î.S. C.A. “Air Moldova”, a cesionat creanţa Î.S. “AIC” în sumă de 16,0 mil.lei, nerecunoscută şi nereflectată în evidenţa contabilă de către aceasta.

◊ Admiterea înregistrării datoriilor semnificative de către entităţile din domeniul aviaţiei civile (la 31.12.2011 – 861,8 mil.lei) ameninţă cu posibile încasări forţate ale patrimoniului statului. Ponderea cea mai semnificativă (76,0%) o constituie datoriile Î.S. C.A. “Air Moldova” în sumă de 656,3 mil.lei, fiind determinată, în fond, de obligaţiile întreprinderii faţă de băncile comerciale (338,0 mil .lei), ceea ce a condiţionat gajarea mijloacelor fixe în proporţie de 93,9%, precum şi costuri aferente plăţilor pentru dobînzile bancare (30,6 mil.lei – în anul 2010; 35,1 mil.lei – în anul 2011).

◊ Sistemul de control intern insuficient asupra gestionării patrimoniului public transmis în locaţiune a generat neîncasarea integrală a veniturilor de la prestarea acestor servicii la Î.S. “AIC” în sumă de 4,8 mil.lei, condiţionînd şi apariţia litigiilor. Totodată, Î.S. “AIC” a înregistrat datorii în sumă de 189,8 mil.lei, sau 21,8% din valoarea acestora.

◊ S.A. “Moldtelecom” a admis formarea creanţelor cu risc de nerecuperare de la operatorii nerezidenţi ai republicii (5,7 mil.lei). De asemenea, acordarea reducerii (discontului) unor entităţi la rata de terminaţie pentru traficul internaţional de sosire în anul 2009 (care nu s-a extins în anul 2010), acceptat de către Consiliul S.A. “Moldtelecom”, a generat diminuarea veniturilor Societăţii cu 4,1 mil.lei.

◊ S.A. “Moldtelecom” nu a determinat exhaustiv, prin intermediul sistemului de control intern, concordanţa între conţinutul metalelor preţioase din datele tehnice ale echipamentelor şi al celor real obţinute în urma extragerii lor; nerespectarea clauzelor contractuale ce ţin de termenele de extragere şi de decontările pentru metalele preţioase extrase, ceea ce determină riscul neobţinerii în termen a veniturilor.

Nereglementarea exhaustivă în materie de tarife/taxe pentru serviciile prestate de către entităţile din domeniul aviaţiei civile creează incertitudini şi premise pentru supradimensionarea nejustificată a costurilor, precum şi pentru generarea fenomenului de inechitate socială pentru diferite categorii de beneficiar:

◊ Pentru realizarea politicii statului într-un domeniu de importanţă naţională majoră, cum este transportul aerian, cadrul legal în vigoare reglementează prestarea de către entităţile specializate a serviciilor de navigaţie aeriană şi de aeroport, conform rigorilor de calitate unanim recunoscute. Concomitent, prin ratificarea, la 16.12.1999, de către Parlament a Acordului comunitar multilateral privind tarifele de rută aeriană din 12.02.1981, statul s-a alineat la politicile unanim recunoscute în materie de tarife/taxe pentru serviciile prestate în domeniul vizat. Reglementarea competenţelor autorităţilor abilitate: Guvern, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Autoritatea Aeronautică Civilă, EUROCONTROL este stabilită de cadrul naţional legal şi normativ în vigoare.

◊ Totodată, la nivel naţional, lipsesc reglementările privind cadrul metodologic de calculare a costurilor incluse în tarifele pentru serviciile aeroportuare şi de navigaţie aeriană, prestate de către Î.S. “AIC”, Î.S. “MoldATSA”, ceea ce a generat: (i) nedelimitarea competenţelor, precum şi lipsa de fundamentare şi de abordare, în spiritul competitivităţii, în materie de politici tarifare s-au soldat cu disfuncţionalităţi instituţionale, management neperformant, mediu economic necompetitiv, precum şi cu inegalităţi sociale; (ii) Î.S. “MoldATSA” a majorat nejustificat tarifele la serviciile prestate cu circa 2,7 mil.lei, aferente uzurii Sistemului de prelucrare a mesajelor, care în anii 2010-2011 n-a fost utilizat în procesul tehnologic.

◊ Î.S. “Air Moldova”, pentru perioada auditată, n-a dispus de reglementări interne privind politica tarifară. Astfel, (i) tarifele pentru transportarea pasagerilor, bagajelor, mărfurilor şi poştei se aprobă administrativ, în baza devizelor perfectate de către Serviciul financiar; (ii) structura tarifelor formate în mod arbitrar de către întreprindere este foarte complexă şi nu reflectă transparenţă; (iii) în cuantumul tarifelor, pentru perioada noiembrie 2011 – martie 2012, au fost incluse cheltuieli salariale (pentru aeronave de tip Airbus A320), neţinîndu-se cont de cheltuielile real suportate la acest capitol, ceea ce a determinat majorarea acestuia cu 8,2 mil.lei.

◊ S.A. “Aeroport Handling” şi S.A. “Aeroport Catering” aplică tarife pentru serviciile prestate în lipsa cadrului regulator/metodologic.

◊ ASAC, pentru unele servicii prestate, n-a dispus, pentru perioada auditată, de modalitatea de formare a unor tarife, acestea fiind stabilite arbitrar şi percepute în baza ordinului directorului general din 2007, astfel generînd un profit supradimensionat, a cărui valoare a depăşit suma de 17,5 mil.lei.

MTID şi Agenţia Proprietăţii Publice – fondatori, din partea statului, ai unităţilor economice din cadrul domeniului aviaţiei civile – nu şi-au onorat cu prudenţă atribuţiile, n-au supravegheat în mod constant şi solidar implementarea de către entităţile auditate a unui management responsabil şi eficient. În consecinţă, administrarea patrimoniului şi gestiunea economică, în detrimentul intereselor publice, au fost realizate cu efecte păguboase, iar serviciile prestate au generat inegalităţi sociale.

Gestionarea cheltuielilor s-a realizat la un nivel ineficient, în cadrul auditului constatîndu-se următoarele:

◊ Sistemul practicat şi încetăţenit de prestare a serviciilor în Sala delegaţiilor oficiale nu acoperă nici 5,5% din cheltuielile suportate de Î.S. “AIC”, astfel statul suportînd costuri nejustificate, care în perioada auditată au constituit 8,1 mil.lei.

◊ Cadrul regulator confuz şi netransparent privind drepturile unor categorii de beneficiari privilegiaţi la prestarea serviciilor în Sala V.I.P. predispune acest gen de activitate unor riscuri constante, ca rezultat, în anii 2010-2011, costul nerambursabil al facilităţilor constituind 2,2 mil.lei.

◊ În perioada auditată, în scopuri de binefacere, Î.S. “MoldATSA” a alocat mijloace financiare în sumă de 0,8 mil.lei, iar S.A. “Aeroport Catering” – de 6,2 mil.lei

◊ ASAC, în scopul majorării capitalului social al unor entităţi, al căror fondator este MTID, în mod nelegitim a dispus alocarea a 2,1 mil.lei.

Verificarea regularităţii cheltuielilor pentru remunerarea muncii a evidenţiat următoarele:

◊ Agenţii economici operatori aeronautici, în afară de salariile de bază, aplică diferite sporuri şi premii, a căror valoare depăşeşte de 2-3 ori ponderea fondului (de bază) salarial de funcţie, fără a fi prestabilite criteriile de evaluare a rezultatelor, inclusiv în aspecte de eficienţă şi performanţă, Astfel, sporurile şi primele, inclusiv pentru înaltă eficienţă, complexitate şi intensitate a muncii, au constituit la: Î.S. “MoldATSA” – 34,1 mil.lei (inclusiv prime pentru sărbători – 17,2 mil.lei); Î.S. C.A. “Air Moldova” – 32,2 mil.lei; Î.S. “AIC” – 23,4 mil.lei; S.A. “Aeroport Handling” – 7,2 mil.lei; S.A. “Aeroport Catering” – 5,6 mil.lei; ASAC – 0,6 mil.lei. Î.S. “AIC” a remunerat nejustificat angajaţii întreprinderii, suportînd cheltuieli în sumă de 0,9 mil.lei.

◊ Neţinînd cont de diminuarea veniturilor în anul 2011, faţă de perioada precedentă, Î.S. “MoldATSA” a admis creşterea nejustificată a cheltuielilor operaţionale cu 9,5 mil.lei, din care 6,8 mil.lei reprezintă majorarea nefundamentată şi nemotivată a fondului de remunerare a muncii.

Activitatea investiţională a S.A. “Moldtelecom” a fost însoţită de unele nereguli şi deficienţe, care se exprimă prin următoarele:

◊ În perioada auditată, Societatea a valorificat învestiţii capitale în sumă totală de 1627,0 mil.lei, a căror finanţare a fost asigurată în proporţie de 90,6% din sursele financiare proprii şi 9,4% – din sursele împrumutate sub formă de credit comercial.

◊ Construcţia complexă a infrastructurii a condiţionat, în unele cazuri, montarea cu întîrziere a echipamentului în reţeaua 3G. Astfel, termenul mediu de la livrarea echipamentului pînă la lansarea în lucru constituie 116 zile; termenul mediu de la montarea echipamentului pînă la darea site-urilor în exploatare – 217 zile, ceea ce a condiţionat înregistrarea soldului echipamentului aflat în stoc la depozit şi în proces de montare de la 143,1 mil.lei – la 01.01.2010, pînă la 45,5 mil.lei – la 31.12.2010.

◊ În unele cazuri, Societatea nu a respectat prevederile actelor normative care stipulează că recepţia finală a lucrărilor se efectuează la expirarea perioadei de garanţie, care urmează să fie prevăzută în contract, dar nu după finalizarea lucrărilor.

Elementele aferente rezultatelor activităţii economico-financiare a Societăţii reprezintă şi nivelul de exercitare a atribuţiilor de către organele de competenţă din domeniul comunicaţiilor electronice, după cum urmează:

Agenţia Naţională pentru Reglementare în Comunicaţii Electronice şi Tehnologia Informaţiei, care, conform Regulamentului său de activitate, fiind autoritatea publică centrală de reglementare a pieţei serviciilor în domeniul comunicaţiilor electronice şi al tehnologiei informaţiei:

◊ nu a finalizat implementarea planului de rebalansare a tarifelor la serviciile publice de telecomunicaţii şi informatică, cu ajustarea acestora la costurile reale, astfel neconformîndu-se la normele legale;

◊ nu a asigurat crearea fondului serviciului universal de către operatorii naţionali.

Ministerul Tehnologiei Informaţiei şi Comunicaţiilor, în calitatea sa de organ central de specialitate, urma să elaboreze şi să propună Guvernului, spre aprobare, Programul naţional de implementare a serviciului universal, în care să fie prevăzute acţiunile, responsabilii şi termenele de implementare a acestuia conform prevederilor art.66 din Legea comunicaţiilor electronice.

În perioada auditată, conducerea S.A. “Moldtelecom” a fost exercitată de către organele sale, reprezentate prin Adunarea generală a acţionarilor, Consiliul Societăţii şi directorul general – în funcţie de organ executiv. Cu toate că în calitate de unic deţinător al acţiunilor Societăţii se prezintă a fi Agenţia Proprietăţii Publice, subordonată Ministerului Economiei, aceasta nu se regăseşte în Lista întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni aflate în administrarea Ministerului Economiei, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.690 din 13.11.2009.

Pentru perioada auditată, traficul local (urban şi rural) la un abonat se află într-o diminuare continuă – de la 882 minute (în anul 2008) pînă la 746 minute (în anul 2009) şi pînă la 669 minute (în anul 2010), avînd ca urmare diminuarea în anul 2010 a veniturilor de la convorbirile locale cu 10,2 mil.lei, observîndu-se şi o creştere a solicitărilor din partea persoanelor fizice pentru abonamentul “Econom”.

Potrivit rapoartelor S.A. “Moldtelecom”, veniturile obţinute din serviciile de telefonie locală acoperă doar 55% din costurile acestor servicii, cu toate că regulamentar tarifele trebuie să fie stabilite în baza costurilor de furnizare.

N-a fost elaborat mecanismul de finanţare şi compensare a serviciilor de acordare a înlesnirilor păturilor socialmente vulnerabile şi de asigurare a apelurilor gratuite, prin intermediul fondului serviciului universal, format de toţi operatorii comunicaţiilor electronice din republică. Astfel, în perioada anilor 2009-2010, în aceste scopuri, Societatea a suportat pierderi de la acordarea acestor servicii în sumă de 61,0 mil.lei.

Concluzii

Constatările rezultate din rapoartele misiunilor de audit denotă indisciplină managerială şi financiară, ce a cauzat nereguli şi abateri semnificative la capitolele gestionarea patrimoniului public, achiziţionarea de bunuri (lucrări şi servicii), reglementarea tarifară, costuri/venituri, administrarea cheltuielilor şi, mai cu seamă, a celor generate de practici de remunerare economic nefundamentată a angajaţilor şi persoanelor cu funcţii reprezentative etc.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea şi evaluarea autorităţilor publice centrale de specialitate privind eficienţa gestionării patrimoniului public transmis în gestiune, precum şi reglementarea în termen a politicilor.

Capitolul III

AUDITURI COMUNE

III.1. Auditul paralel al Curţii de Conturi a Republicii Moldova şi al Curţii de Conturi a Federaţiei Ruse asupra utilizării mijloacelor publice alocate pentru realizarea în anii 2009-2011 a Programului de colaborare economică între Republica Moldova şi Federaţia Rusă, inclusiv asupra livrării de produse alimentare în Federaţia Rusă din Republica Moldova

Constatări

Cooperarea comercial-economică între Republica Moldova şi Federaţia Rusă în anii 2009-2011

Balanţa comercială pentru Republica Moldova, în perioada auditată, a fost negativă – valoarea importurilor din Federaţia Rusă depăşind valoarea exporturilor din Republica Moldova în Federaţia Rusă şi a avut o tendinţă de creştere (2009 – 88,0 mil.dolari SUA; 2010 – 182,5 mil.dolari SUA; 2011 – 197,5 mil.dolari SUA).

În acelaşi timp, valoarea exporturilor a crescut de 2,2 ori (de la 286,5 mil.dolari SUA în anul 2009, pînă la 625,5 mil.dolari SUA – în anul 2011).

Valoarea exporturilor din Republica Moldova în Federaţia Rusă include şi reexporturile de mărfuri din alte ţări, care nu aduc plusvaloare sectorului real al economiei Republicii Moldova, acestea înregistrînd o tendinţă bruscă de creştere de 4,1 ori (de la 91,4 mil.dolari SUA în anul 2009, pînă la 380,0 mil.dolari SUA – în anul 2011).

Pentru realizarea Programului de cooperare economică între Republica Moldova şi Federaţia Rusă pe perioada 2009-2020 n-a fost elaborat şi aprobat un Plan de acţiuni ce ar stabili concretizarea şi coordonarea direcţiilor, termenele de executare, controlul şi responsabilitatea organelor de stat şi a structurilor economice asupra realizării lui.

Exportul de produse alimentare în anii 2009-2011 din Republica Moldova în Federaţia Rusă a fost însoţit de probleme, şi anume:

◊ Revederea ad-hoc de către autorităţile ruse a cerinţelor privind calitatea şi inofensivitatea producţiei exportate din Republica Moldova a condiţionat diminuarea, iar în unele cazuri stoparea exporturilor de producţie alimentară.

◊ Deşi exportul de produse alimentare a înregistrat o creştere (de la 171,8 mil.dolari SUA în anul 2009 pînă la 234,1 mil.dolari SUA – în anul 2011), acesta n-a atins nivelul anului 2005 (278,3 mil.dolari SUA).

Procesul de export al producţiei alcoolice se confruntă cu dificultăţi şi imperfecţiuni ale cadrului regulator, acestea fiind cauzate de o monitorizare şi o conlucrare ineficientă, în unele cazuri, a autorităţilor din Republica Moldova şi din Federaţia Rusă, care se exprimă prin următoarele:

◊ Ministerul Agriculturii şi Industriei Alimentare, ca organ responsabil de realizarea politicii de stat în domeniul exportului de producţie alcoolică, n-a asigurat, în anii 2009-2011, menţinerea nivelului de export al acestei producţii. Exportul producţiei alcoolice în Federaţia Rusă a constituit în anul 2011 suma de 47,9 mil.dolari SUA, ceea ce e cu 8,2% sub nivelul anului 2009 şi cu 13% – sub nivelul anului 2010.

◊ N-a fost efectuată monitorizarea executării prevederilor de către instituţiile din subordinea MAIA şi n-a fost executat Programul de control la cei 239 de producători ai producţiei vinicole, verificările fiind exercitate la 192 de agenţi economici, ceea ce împiedică redresarea situaţiei privind calitatea producţiei alcoolice livrate în Federaţia Rusă.

◊ Nu s-a realizat pe deplin perfecţionarea cadrului normativ ce ţine de reglementarea procedurilor de evaluare a conformităţii şi parametrilor de inofensivitate (Legea viei şi vinului şi Legea cu privire la fabricarea şi circulaţia alcoolului etilic şi a producţiei alcoolice). Actele normative în vigoare care prevăd procesul de certificare a produselor alcoolice prezintă incertitudini. Astfel, unele acte normative reglementează certificarea produselor alcoolice fabricate în serie pe perioade de timp (3 ani sau 5 ani). Totodată, există reglementarea certificării acestui tip de produse pentru fiecare lot.

◊ Ministerul Economiei a fost informat de MAIA despre realizarea integrală a măsurilor de asigurare a calităţii şi inofensivităţii produselor alcoolice, reieşind din care, începînd cu luna octombrie 2010, se certifică obligatoriu fiecare lot de marfă exportat în Federaţia Rusă, ceea ce nu corespunde realităţii (din totalul vinului exportat, fiecare lot a fost certificat la nivel de 42%), drept urmare a incertitudinilor din legislaţie.

◊ MAIA, în comun cu partea rusă, n-a reuşit să desemneze un laborator de arbitraj independent pentru eliminarea divergenţelor privind rezultatele calităţii şi inofensivităţii produselor alcoolice, astfel nefiind executate măsurile prevăzute.

◊ Din martie 2006 de către Serviciul Federal “Rospotrebnadzor” au fost introduse măsuri de supraveghere asupra producţiei alcoolice moldoveneşti; exportul acesteia s-a diminuat de 4,9 ori – de la 233,6 mil.dolari SUA (în anul 2005) pînă la 47,9 mil.dolari SUA (în anul 2011).

◊ N-a fost acreditat Centrul Naţional de Verificare a Producţiei Alcoolice, deoarece acesta nu dispune de baza normativă a Federaţiei Rusă, iar personalul nu a fost atestat conform cerinţelor şi criteriilor “Rospotrebnadzor”.

◊ N-au fost acreditate definitiv laboratoarele din cadrul Institutului Naţional de Standardizare şi Metrologie şi CSM Ceadîr-Lunga. Acestea sînt acreditate doar la indici obligatorii şi fac faţă cerinţelor pentru stabilirea conformităţii produselor la importul mărfurilor în Federaţia Rusă.

◊ Serviciul Federal “Rospotrebnadzor” în anul 2007 a convenit cu autorităţile moldoveneşti că produsele urmează a fi testate sub aspectul a 15 indicatori reglementaţi în Federaţia Rusă. Ulterior, în anul 2010, “Rospotrebnadzor” a interzis importul în Federaţia Rusă a unor loturi de vin moldovenesc, pe motivul depistării unor indicatori de calitate care nu figurau în lista stabilită, exemplu fiind “dibutilftalat”-ul, şi fără ca autorităţile din Republica Moldova să fie informate oficial despre cerinţele suplimentare. Astfel, MAIA n-a actualizat lista indicilor de calitate şi inofensivitate, precum şi metodele de determinare a acestora.

◊ Serviciul Vamal, contrar normelor legale, a vămuit produsele alcoolice returnate din Federaţia Rusă, pe cînd acesta trebuia să solicite de la MAIA verificarea calităţii de către specialiştii Centrului Naţional de Verificare a Calităţii Producţiei Alcoolice. În perioada anilor 2009-2011, au fost returnate produse alcoolice (vinuri) din Federaţia Rusă în valoare de 18,1 mil.lei, produse neverificate potrivit cerinţelor regulamentare.

◊ Autorităţile Republicii Moldova n-au realizat în măsură cuvenită Conceptul care prevede mecanismul de evidenţă şi control al fabricării şi circulaţiei producţiei alcoolice şi alcoolului etilic, care trebuia să fie instituit prin Sistemul Informaţional Automatizat Registrul de Stat al Circulaţiei Alcoolului Etilic şi a Producţiei Alcoolice în scopul contracarării falsificării producţiei alcoolice şi controlului calităţii producţiei puse în circulaţie. Iniţial acest Registru a fost deţinut de către Agenţia “Moldova-Vin”, care a fost dizolvată, iar funcţiile Inspectoratului Fiscal Principal de Stat s-au limitat la evidenţa mărcilor de acciz.

Potrivit rezultatelor auditului comun al Curţii de Conturi a Republicii Moldova şi Curţii de Conturi a Federaţiei Ruse, pe parcursul auditului, s-au realizat următoarele:

◊ “Rospotrebnadzor” a iniţiat examinarea posibilităţii simplificării regimului de livrare a producţiei agricole moldoveneşti în Federaţia Rusă, inclusiv recunoaşterea certificatelor eliberate de Centrul Naţional de Verificare a Calităţii Producţiei Alcoolice din Republica Moldova.

◊ 11 întreprinderi din Republica Moldova, după inspectarea de către specialiştii “Rospotrebnadzor”, au primit dreptul de a obţine permisiunea exportului de producţie alcoolică pe piaţa Federaţiei Ruse.

◊ Calitatea produselor alcoolice livrate din Republica Moldova s-a stabilizat, iar cantitatea produselor neconforme s-a micşorat.

În cadrul exportului de produse vegetale sînt constatate neregularităţi şi incertitudini ce determină riscuri la realizarea produselor necalitative, şi anume:

◊ Ministerul Sănătăţii şi MAIA, pînă la finalizarea auditului, n-au elaborat în termenul stabilit (01.04.2011) metodele de încercări pentru determinarea reziduurilor de pesticide în produsele agroalimentare. De asemenea, MAIA n-a elaborat şi n-a aprobat criteriile pentru desemnarea Laboratoarelor de încercări pentru testarea produselor pomilegumicole destinate exportului în Federaţia Rusă. Aceste nerealizări ţin de neexecutarea unor prevederi din Planul de măsuri.

◊ Centrele de standardizare la momentul actual se află în subordinea diferitor autorităţi publice din diverse domenii (Ministerului Sănătăţii – 3, MAIA – 2, Ministerului Economiei – 1). Acest fapt complică procedurile de certificare a calităţii produselor de origine vegetală destinate exportului.

◊ MAIA, în comun cu Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Economiei, n-au asigurat crearea unui nou organism responsabil de siguranţa alimentelor – Agenţia pentru Siguranţa Alimentelor, prevăzută de Hotărîrea Guvernului nr.747 din 03.10.2011 “Cu privire la aprobarea Strategiei în domeniul siguranţei alimentelor pentru anii 2011-2015”.

◊ MAIA n-a întocmit regulamentar Registrul agenţilor economici exportatori de produse vegetale în Federaţia Rusă din Republica Moldova, cu indicarea tipurilor de produse, ce determină un risc sporit de includere neobiectivă a unor agenţi economici exportatori de produse pomilegumicole în listele întocmite de MAIA şi transmise Federaţiei Ruse, precum şi de neasigurare a condiţiilor egale pentru o concurenţă loială.

◊ Pînă la 01.03.2012, MAIA nu dispunea de un Registru unic oficial privind înregistrarea solicitanţilor de a exporta produse vegetale în Federaţia Rusă (numărul cererilor depuse de solicitanţi, cele neacceptate, motivul neacceptării, criteriile de selectare etc.), prin ce n-au fost realizate unele prevederi ale Memorandumului referitor la asigurarea înregistrării agenţilor economici exportatori de produse vegetale în Federaţia Rusă, cu indicarea tipurilor de produse. Astfel, acesta nu-şi conformează activitatea în domeniu la prevederile normelor regulamentare, care stabilesc că totalitatea informaţiilor documentate, ţinute manual şi/sau în sisteme informaţionale automatizate, este organizată în registru, potrivit cerinţelor stabilite şi legii.

◊ Grupul de lucru al MAIA a inclus în Lista întreprinderilor exportatoare din Republica Moldova a producţiei de origine vegetală 4 întreprinderi care nu întruneau cerinţele necesare pentru potenţialii exportatori, aceştia fiind transportatori de produse vegetale străine (Grecia, Italia, Turcia, Ungaria).

La certificarea produselor pomilegumicole există incertitudini, după cum urmează:

◊ Produsele vegetale autohtone exportate sînt însoţite de certificate fitosanitare şi certificate de inofensivitate, pe cînd produsele vegetale de origine străină reexportate în Federaţia Rusă nu sînt însoţite de certificate de inofensivitate (în opinia Ministerului Sănătăţii, responsabil de emiterea acestora, certificarea inofensivităţii la reexportul produselor pomilegumicole nu este reglementată de legislaţia naţională, din ce reiese că nu este obligatorie). Această cerinţă este prevăzută în Memorandumul cu privire la inofensivitatea producţiei de origine vegetală exportată din Republica Moldova în Federaţia Rusă, ceea ce duce la denigrarea imaginii calităţii produselor autohtone.

◊ MAIA a fost atenţionat de către partea rusă asupra nerespectării normelor reziduurilor de pesticide, nitraţi şi nitriţi de către 13 agenţi economici, fiind informat despre excluderea acestora din lista prezentată de MAIA. În acelaşi timp, 12 agenţi economici din cei nominalizaţi, care au fost excluşi de partea rusă pentru depăşirea normelor de pesticide în produsele importate, s-au regăsit în Lista nouă a celor cu drept de export.

◊ MAIA şi Ministerul Sănătăţii nu deţin informaţii oficiale depline privind cota-parte a producţiei de origine vegetală calificată de autorităţile ruse ca neconformă, a celei returnate Republicii Moldova, precum şi referitor la utilizarea ei ulterioară. În acest context, se exemplifică stabilirea de către “Rosselihoznadzor” a produselor vegetale necalitative la 20 de agenţi economici (circa 3356,0 tone), pe cînd, potrivit datelor Serviciului Vamal, în perioada auditată, în Republica Moldova din Federaţia Rusă de către 16 agenţi economici au fost returnate 535,0 tone de produse de origine vegetală, calificate ca neconforme calităţii.

Pe parcursul auditului a fost reluat exportul de produse ale regnului animal. Totodată, există şi unele probleme:

◊ Măsurile întreprinse de către autorităţile Republicii Moldova la interdicţiile din partea Federaţiei Ruse la exportul produselor de origine animală nu s-au soldat cu rezultate depline şi eficiente, fiind inspectate şi acreditate cu dreptul de export al cărnii de bovină, ovină şi caprină doar 6 întreprinderi.

◊ Pînă la 01.04.2012, MAIA n-a instituit regulamentar 9 posturi de control sanitar-veterinar, ceea ce determină riscul neefectuării controlului asupra documentelor care însoţesc lotul respectiv de marfă, controlului identităţii, controlului fizic al mărfii ce se importă, inclusiv prelevarea probelor pentru examenul de laborator, şi contravine sarcinilor prestabilite în Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1183 din 20.10.2008.

Pe parcursul auditului comun al Curţii de Conturi a Republicii Moldova şi Curţii de Conturi a Federaţiei Ruse a fost iniţiată inspectarea a 16 întreprinderi din Republica Moldova. Ca rezultat, 10 agenţi economici au obţinut dreptul de export al produselor de origine animală.

Concluzii

În majoritate, Programul de colaborare economică între Republica Moldova şi Federaţia Rusă a marcat rezultate pozitive, cu unele rezerve, care, în cazul implementării recomandărilor înaintate de Curtea de Conturi, va fi realizat.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• analizarea situaţiei privind evoluţia exportului de produse agricole din Republica Moldova în Federaţia Rusă, măsurile întreprinse în vederea ajustării cadrului regulator, excluderii problemelor/impedimentelor şi a neregularităţilor;

• executarea recomandărilor Curţii de Conturi, precum şi evaluarea realizării recomandărilor înaintate de Curtea de Conturi autorităţilor centrale de specialitate, cu informarea Parlamentului.

Capitolul IV

AUDITUL MEDIULUI

IV.1. Auditul mediului în domeniul aprovizionării cu apă şi canalizarea localităţilor

“Situaţia privind aprovizionarea cu apă şi canalizarea localităţilor din republică este alarmantă şi în impas”

Obiectivul auditului

◊ Ministerul Mediului şi alte organe cu competenţe în domeniu (centrale şi locale) dispun de instrumente suficiente şi eficace pentru realizarea obiectivelor stabilite ce ţin de aprovizionarea cu apă şi canalizarea localităţilor?

Constatări

1) Implementarea politicilor

La implementarea politicii de stat în domeniul gestionării resurselor de apă nu se asigură un management integrat.

◊ Atribuţiile de gestiune a resurselor de apă au fost dispersate între mai multe entităţi, iar unele suprapunîndu-se, legislaţia naţională nu prevede exhaustiv atribuţiile organelor centrale de specialitate şi ale autorităţilor administraţiei publice locale în domeniul alimentării cu apă potabilă, acestea fiind formulate la mod general, fără divizare pe niveluri.

◊ Ministerul Mediului, precum şi Agenţia “Apele Moldovei” nu şi-au realizat atribuţia de acumulare şi analiză a informaţiei privind starea ramurii.

◊ Lipseşte o metodologie unică de acumulare şi de efectuare a analizei datelor, ceea ce duce la lipsa bazei de date asupra stării ramurii privind aprovizionarea cu apă şi canalizarea localităţilor.

◊ N-au fost realizate sarcinile privind planificarea, proiectarea, construirea şi exploatarea sistemelor de alimentare cu apă, precum şi referitor la elaborarea planurilor de dezvoltare în perspectivă a gospodăriei apelor şi schemele de utilizare complexă a resurselor de apă ale ţării.

◊ AAPL nu sînt capabile să-şi realizeze atribuţiile la nivel local, deoarece nu au elaborate planuri/programe locale adecvate pentru domeniul aprovizionării cu apă şi canalizare. De asemenea, acestea nu deţin informaţii privind concepţia generală de aprovizionare şi managementul integrat.

◊ Ministerul Mediului, precum şi Agenţia “Apele Moldovei”, chiar dacă deţin funcţii privind întreprinderea măsurilor ce ţin de implementarea prevederilor Concepţiei şi Strategiei privind aprovizionarea cu apă şi canalizarea localităţilor, în realitate n-au monitorizat acest proces. Formalitatea monitorizării, precum şi lipsa raportării unificate privind realizarea Strategiei şi Programului nu permit informarea adecvată şi relevantă a Guvernului privind rezultatele obţinute în domeniu şi, respectiv, actualizarea politicilor de sector.

2) Finanţarea domeniului

Alocarea mijloacelor financiare se efectuează într-un mod fragmentat, fără o analiză şi o fundamentare în ce priveşte prioritatea obiectivelor şi corelarea disponibilităţii finanţărilor din diverse surse pentru asigurarea atingerii scopului final.

◊ Sectorul de aprovizionare cu apă şi canalizare este finanţat din diverse surse: bugetul de stat, bugete locale, donatori străini, Fondul Ecologic Naţional, Fondul de Dezvoltare Regională, alocaţiile financiare înregistrînd un trend pozitiv de la 60,8 mil.lei în 2008 pînă la 267,5 mil.lei – în anul 2011.

◊ De asemenea, au fost identificate din diverse informaţii neoficiale (rapoarte, studii, presă) surse de mijloace financiare internaţionale, gestionate direct de AAPL şi care n-au fost coordonate cu Ministerul Mediului, ce ar putea deriva de la priorităţile naţionale.

◊ Ministerul Mediului nu dispune de informaţia privind proiectele finanţate şi rezultatele acestora, ceea ce invocă imposibilitatea de a cunoaşte situaţia actuală în ţară, precum şi creează riscul utilizării neeficace a mijloacelor financiare şi neconforme cu politicile în domeniu.

◊ Nu au fost efectuate studii şi stabilite criterii de finanţare pentru a determina priorităţile de finanţare şi planificarea eşalonată a alocării mijloacelor financiare pe viitor pentru asigurarea realizării obiectivelor.

◊ Ministerul Mediului nu deţine date sistematizate privind evaluarea şi justificarea obiectivelor înaintate spre finanţare, a celor prioritare sau a celor eşalonate/etapizate şi coordonate cu obiectivele naţionale.

◊ În unele cazuri este caracteristică aprobarea şi alocarea de mijloace în sume mai mici decît valoarea proiectului complex, fără asigurarea planificării finanţării ulterioare, ceea ce de fapt determină un risc sporit privind utilizarea neeficace a mijloacelor financiare – “bani îngropaţi în pămînt” (39,5 mil.lei). Astfel de situaţii s-au constatat la: obiectivul “Evacuarea apelor reziduale din or.Criuleni la staţia de epurare din s.Oniţcani, raionul Criuleni”, iniţiat în anul 2005, cu valoarea totală a devizului de 43,3 mil.lei, pînă la finele anului 2011 nefiind alocate 13,8 mil.lei; obiectivul “Reparaţia capitală a reţelelor de canalizare şi reconstrucţia staţiei de purificare din or.Cimişlia”, valoarea totală a proiectului constituind 11,7 mil.lei, suma aprobată fiind de 3,5 mil.lei, valorificată fiind doar suma de 1,1 mil.lei.

◊ Iniţierea proiectelor din diverse surse şi de diferite entităţi în acelaşi timp sau pe etape nu permite ţinerea unei evidenţe privind obiectivele deja începute, care sînt în curs de execuţie şi monitorizarea derulării acestora, în schimb încep altele noi, nefiind duse la bun sfîrşit.

◊ Una din cauzele finanţării fragmentate este cuantumul limitat al resurselor financiare publice disponibile, care să acopere necesităţile integrale la finanţarea obiectivelor.

◊ Un alt motiv ce condiţionează finanţarea parţială a obiectivelor îl constituie factorul uman. Adică, mulţi din potenţialii beneficiari nu cunosc posibilităţile de accesare a resurselor financiare destinate domeniului. În acest sens, se constată nivelul redus de informare privind priorităţile politicilor în domeniu şi transparenţa disponibilităţii resurselor financiare.

3) Realizarea supravegherii

La realizarea atribuţiilor de supraveghere nu se asigură protecţia mediului şi a sănătăţii umane.

◊ Nu sînt stabilite procedura, precum şi metodologia de supraveghere a surselor de apă, precum şi a locurilor de deversare a apelor uzate.

◊ IES se limitează doar la procese de control şi constatare a încălcărilor depistate şi, după caz, nu înaintează AAPL propuneri concrete de soluţionare temporară a problemelor stabilite.

◊ De asemenea, IES nu deţine informaţii sub forma unei baze de date care să asigure monitorizarea adecvată a sectorului.

◊ Supravegherea de stat în domeniul alimentării cu apă potabilă se efectuează în lipsa regulilor şi normativelor sanitaro-epidemiologice privind supravegherea şi monitorizarea calităţii apei potabile, ce urmau a fi elaborate de Ministerul Sănătăţii.

◊ Totodată, n-au fost constatate acţiuni ale Centrului Naţional de Sănătate Publică privind monitorizarea indicatorilor relevanţi ai stării de sănătate a populaţiei în corelaţie cu factorul hidric (apa potabilă).

◊ Ministerul Sănătăţii, în special CNSP, nu dispun de studii şi informaţii oficiale privind specificul apelor pe teritoriul republicii, ţinînd cont de conţinutul chimic (fluor, hidrogen sulfurat), precum şi de soluţii propuse pentru aceste localităţi.

◊ Activităţile IES nu sînt coordonate cu cele ale CSP, cu toate că se referă la realizarea unui scop comun, privind protecţia mediului şi a sănătăţii, iar în realizarea atribuţiilor uneia din părţi ar putea fi depistate cazuri ce ţin de competenţa celeilalte.

Concluzii

Starea sectorului este caracterizată prin: accesul limitat al populaţiei la reţelele de alimentare cu apă şi de canalizare; decalajul semnificativ dintre localităţile urbane şi rurale privind accesul la sistemele de apă şi de canalizare; diminuarea ponderii staţiilor de canalizare în raport cu sistemele de alimentare cu apă.

Obiectivele principale de asigurare etapizată cu apă potabilă a populaţiei nu se realizează pe deplin şi în termenele stabilite.

Obiectivele stabilite în Program şi în Strategie nu au fost fundamentate şi conformate necesităţilor, iar din cauza nestabilirii unor acţiuni concrete şi a surselor de finanţare potrivit destinaţiei, s-a tergiversat realizarea acestora, populaţia nefiind asigurată cu servicii de aprovizionare cu apă şi canalizare.

Deşi pentru aprovizionarea cu apă şi canalizare a localităţilor se alocă mijloace financiare, în unele localităţi, în urma valorificării mijloacelor financiare, se constată că calitatea apei distribuite către consumator nu corespunde parametrilor de calitate ai apei potabile, aceasta putînd fi utilizată doar în alte scopuri decît potabile.

În acelaşi timp, deşi 60% din populaţia rurală se alimentează cu apă din fîntîni, calitatea acesteia nu corespunde normativelor, în unele cazuri conţinînd substanţe dăunătoare.

Lipsa sistemelor de canalizare determină poluarea mediului, în special a apelor freatice şi a celor subterane. Deversarea apelor neepurate din sistemul comunal cauzează poluarea apelor de suprafaţă, deoarece acestea se deversează direct în rîuri.

Cele relatate denotă că structura actuală privind gestionarea resurselor de apă nu asigură implementarea politicilor de sector. Ministerul Mediului nu dispune de instrumente suficiente şi eficace în scopul realizării obiectivelor stabilite. Cu atît mai mult, acesta nu şi-a realizat pe deplin atribuţiile statuate. De asemenea, nu deţine informaţiile relevante şi suficiente pentru a-şi realiza aceste atribuţii, ceea ce condiţionează tergiversarea realizării obiectivelor de asigurare etapizată cu apă potabilă a populaţiei, precum şi a protecţiei mediului, populaţia nedispunînd de condiţii minime pentru necesităţile fiziologice.

Lipsa disponibilităţii unor date veridice privind situaţia actuală a ramurii, precum şi a unor studii recente efectuate în domeniu ar putea conduce şi la tergiversarea noilor acţiuni stabilite în cadrul proiectelor implementate de Ministerul Mediului.

Incoerenţa documentelor de politici afectează şi coordonarea principalelor surse de finanţare a sectorului. De asemenea, nu există un mecanism de monitorizare a realizărilor în domeniu.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• stabilirea priorităţilor în domeniu, ţinînd cont de necesităţile naţionale;

• redimensionarea atribuţiilor autorităţilor responsabile şi asigurarea realizării obiectivelor în termen.

Capitolul V

AUDITURI ALE PERFORMANŢEI

Efectuarea de către Curtea de Conturi a auditului performanţei este un pas important în dezvoltarea auditului public extern, acesta depăşind practicile tradiţionale de a verifica doar conturile, acurateţea documentelor financiar-contabile şi legalitatea operaţiunilor economice.

Pe de o parte, auditul performanţei oferă celor care plătesc impozite şi taxe o evaluare clară cu privire la modul în care sînt cheltuiţi banii lor, iar pe de altă parte, ca o tehnică nouă de audit, acesta contribuie la îmbunătăţirea gestiunii instituţiilor publice şi la reducerea riscurilor de utilizare neeficace a resurselor publice.

Auditul performanţei, potrivit Standardelor internaţionale de audit INTOSAI, constituie o evaluare sau o examinare independentă şi obiectivă a măsurii în care un program sau o activitate a unei instituţii publice funcţionează în condiţii de eficienţă şi eficacitate, cu respectarea principiului economicităţii. Scopul auditului performanţei este de a oferi informaţii relevante în ce priveşte maniera de implementare şi consecinţele activităţilor publice. În acest sens, realităţile economico-financiare din Republica Moldova au relevat faptul că nu este suficient ca banii publici să fie cheltuiţi conform prevederilor legale, aceştia trebuie şi utilizaţi în condiţii de economicitate, eficienţă şi eficacitate.

Auditul performanţei mai poate fi definit ca o evaluare sau examinare independentă şi obiectivă a faptului dacă ministerele sau alte autorităţi administrative publice “fac lucrurile care trebuie făcute” şi dacă îndeplinesc acest lucru “în mod corect”. Acesta analizează dacă “banii publici au fost bine cheltuiţi”, examinîndu-se, în principal, măsurile întreprinse de către entităţile auditate privind respectarea principiilor cunoscute ca “3 E” (economicitate, eficienţă, eficacitate).

Auditul performanţei întruneşte două tipuri de abordări:

◊ abordarea orientată pe rezultate, care se referă, în principal, la performanţa realizată; rezultatele obţinute; îndeplinirea obiectivelor şi respectarea cerinţelor;

◊ abordarea orientată pe probleme, care se concentrează pe identificarea, verificarea şi analizarea problemei, fără a face referiri la criterii de audit predefinite.

O sarcină majoră a acestui tip de audit o constituie verificarea existenţei problemelor semnalate şi analizarea din diferite perspective a cauzelor care le-au generat.

Avînd un mandat clar prevăzut de legea sa organică, Curtea de Conturi implementează, pe parcursul ultimilor 4 ani, cele mai moderne practici de auditare a performanţei, utilizate pe plan internaţional, venind în întîmpinarea necesităţilor societăţii moldoveneşti vizînd utilizarea optimă a mijloacelor publice, inclusiv a fondurilor provenite din asistenţa financiară a Uniunii Europene şi a altor organisme internaţionale.

În perioada de raportare, Curtea de Conturi a realizat 4 audituri ale performanţei la 46 de entităţi, finalizate cu rapoarte de audit, ale căror constatări, concluzii şi recomandări au fost înaintate Parlamentului, Guvernului şi autorităţilor publice centrale şi locale implicate. Prin identificarea şi analiza unor probleme ce ţin de administrarea eficientă a mijloacelor financiare, gestionarea eficace a patrimoniului public şi a sectorului de aprovizionare cu apă şi canalizare, prin formularea unor recomandări, considerăm că vom acorda un suport real în remedierea situaţiei şi în adoptarea unor decizii manageriale corecte.

V.1. Performanţa managementului finanţelor publice

“Realizări şi deficienţe în implementarea reformelor în domeniul

managementului finanţelor publice, oportunităţi de îmbunătăţire”

Obiectivele auditului

◊ Implementarea reformelor în domeniul managementului finanţelor publice a asigurat o dezvoltare a capacităţilor instituţionale ale AAPC privind elaborarea politicilor sectoriale şi modernizarea procesului bugetar şi, ca urmare, consolidarea şi gestionarea eficientă a finanţelor publice?

◊ Implementarea şi dezvoltarea controlului financiar public intern au contribuit la o bună guvernare a entităţilor publice?

Constatări

1) Ce vizează implementarea managementului finanţelor publice în cadrul reformei APC

◊ Deşi s-au întreprins măsuri pentru îmbunătăţirea managementului finanţelor publice, acestea n-au fost suficiente pentru a dezvolta la nivelul corespunzător capacităţile instituţionale de elaborare şi de execuţie a bugetelor pe programe şi performanţă, relevîndu-se carenţe şi iregularităţi în stabilirea scopurilor, obiectivelor şi indicatorilor de performanţă.

◊ Unele AAPC nu s-au restructurat suficient pentru a corespunde cerinţelor reformei APC, rolul DAMEP, în unele cazuri, fiind neglijat de către top-managementul ministerelor. Obiectivele individuale ale angajaţilor unităţilor respective nu sînt în concordanţă cu sarcinile de bază stabilite, aceştia fiind implicaţi în multiple activităţi, inclusiv secundare şi care nu ţin nemijlocit de atribuţiile subdiviziunii, fapt ce nu contribuie la eficientizarea activităţii AAPC.

2) Privind perfecţionarea sistemelor de management financiar

◊ Deşi a fost perfecţionată metodologia de elaborate şi executare a bugetului, o parte din aceasta nu este aprobată. Din cauza neimplementării SIMF, noua metodologie nu poate fi pusă în aplicare, iar echipamentul livrat şi instalat în valoare de 1,6 mil.dolari SUA nu se utilizează potrivit destinaţiei, fiind supus uzurii morale.

◊ Măsurile derulate în cadrul PMFP nu au redus riscul prognozelor/estimărilor bugetare incorecte, menţinînd prezenţa unor devieri dintre indicatorii aprobaţi, rectificaţi şi realizaţi.

◊ Nerespectarea calendarului privind elaborarea cadrului de cheltuieli şi atitudinea necorespunzătoare din partea grupurilor de lucru implicate au diminuat importanţa, utilitatea şi eforturile de instituţionalizare a CBTM.

◊ Caracterul formalist al bugetelor pe programe şi lipsa de instrumente eficiente pentru evaluarea performanţelor utilizării resurselor alocate stopează crearea unui sistem relevant de interacţiune a procesului de elaborare a politicilor sectoriale cu procesul bugetar şi, respectiv, cu implementarea unui sistem bine definit de alocare a resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.

3) Privind implementarea componentei SIMF din cadrul PMFP

◊ Una dintre componentele-cheie ale managementului finanţelor publice – Sistemul Informaţional, care urma să asigure disponibilitatea unei informaţii exhaustive şi credibile, la timp şi consecvente privind execuţia bugetară, se află încă la etapa dezvoltării modulelor soft. Nu s-a reuşit asigurarea unei colaborări eficiente şi oportune între MF şi integratorul SIMF în vederea urgentării activităţilor de elaborare a modulelor sofft. Dat fiind că Compania principală a consorţiului cîştigător al licitaţiei internaţionale privind elaborarea, testarea şi funcţionarea SIMF este specializată în furnizarea de echipament “hardware”, partea cea mai importantă a contractului “software” este realizată de 3 subcontractanţi ai Companiei principale. Confruntarea integratorului Sistemului Informaţional (consorţiul “HP”) cu dificultăţi semnificative în procesul implementării SIMF, tergiversările executării modificărilor solicitate de MF riscă să submineze rezultatele pozitive obţinute şi în cadrul altor componente ale Proiectului. Această situaţie de incertitudine în realizarea PMFP poate să se soldeze cu retragerea de către partenerii de dezvoltare a resurselor destinate, a căror valoare se estimează la 6,9 mil.dolari SUA, cu consecinţele de rigoare.

4) Privind dezvoltarea şi implementarea controlului financiar public intern

◊ Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a CFPI⁶ n-a definit bine nici modul de utilizare a surselor PMFP (s-au planificat cheltuieli doar pentru instruiri), nici termenele de realizare.

______________________

⁶ Hotărîrea Guvernului nr.74 din 29.01.2008 “Cu privire la aprobarea Strategiei de dezvoltare a controlului financiar public intern” (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.74 din 29.01.2008, sau Strategia de dezvoltare a CFPI).

◊ Consiliul pentru audit intern, instituit pe lîngă MF, în calitate de organ consultativ în vederea definirii strategiei şi îmbunătăţirii activităţii de audit intern în sectorul public, practic nu a devenit un organism funcţional.

◊ S-au creat unităţi de audit intern în majoritatea entităţilor publice centrale, însă o parte din acestea nu funcţionează în corespundere deplină cu standardele stabilite, sau funcţionează ineficient, nefiind realizat scopul de bază al Legii nr.229-XVIII din 23.09.2010⁷ privind consolidarea răspunderii manageriale pentru gestionarea optimă a resurselor conform obiectivelor entităţii publice, pe baza principiilor bunei guvernări, prin implementarea sistemului de management financiar şi control şi a activităţii de audit intern în sectorul public.

______________________

⁷ Legea privind controlul financiar public intern nr.229-XVIII din 23.09.2010

◊ Din 8 unităţi de audit intern testate, este funcţională şi se conformează cerinţelor stabilite de SNAI doar cea din cadrul MF, 4 unităţi sînt funcţionale, se conformează parţial şi realizează unele posibilităţi de îmbunătăţire a managementului în entităţile din subordine (MS, MMPSF, MAI, AŞM – mai puţin), iar 3 unităţi nu se conformează şi nu realizează obiectivele stabilite (MTS, MAIA, ARFC).

◊ Activitatea unităţilor de audit intern, desfăşurată pe parcursul perioadei analizate, nu a fost direcţionată la diagnosticarea corectitudinii, eficienţei şi eficacităţii funcţionării sistemului MFC, precum şi la prevenirea neregulilor ce ţin de sistemul de control intern – procese, proceduri, activităţi de control ex-anti şi curente, implementate de managementul instituţiei.

◊ Misiunile de audit intern, practic, nu asigură plusvaloare, neelaborîndu-se planuri strategice ale activităţii de audit intern şi neidentificîndu-se instrumentele de politici care urmau a fi utilizate în realizarea obiectivelor.

◊ La entităţile evaluate, sistemul MFC nu funcţionează în modul corespunzător. Acesta n-a fost implementat integral în 3 AAPC preconizate în Programul de dezvoltare a CFPI (MF, MMPSF, CNAS). De asemenea, persistă riscul neimplementării integrale a acestuia în termenele stabilite (anii 2012-2013) şi în celelalte AAPC şi AAPL.

◊ În perioada anilor 2006-2008, nici SCFR⁸ şi nici UCA nu au reuşit să desemneze un grup de lucru care să monitorizeze activităţile privind implementarea în practică a componentei 2 a PMFP “Controlul şi auditul intern”, iar activitatea grupurilor de lucru create în perioada anilor 2009-2011 nu este documentată.

______________________

⁸ Conform Hotărîrii Guvernului nr.403 din 13.06.2012 “Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului”, sintagma “Serviciul Control Financiar şi Revizie” se substituie cu sintagma “Inspecţia financiară”.

◊ UCA nu şi-a exercitat unele dintre funcţiile prevăzute de cadrul normativ, lipsind, totodată, interacţiunea între UCA şi unităţile de audit intern independente, care ar fi sporit eficienţa activităţilor acestora.

5) Privind indicatorii de rezultate

◊ La cele două componente ale PMPF supuse auditului – “Sistemul de planificare şi executare a bugetului” şi “Controlul şi auditul intern”, au fost stabiliţi 26 de indicatori, din care 17 sînt realizaţi integral, 5 – parţial, iar 4 – nerealizaţi.

◊ Deşi, conform aranjamentelor de monitorizare a PMFP, se prevede că, în cazul în care se stabilesc devieri considerabile de la rezultatele aşteptate, se analizează cauzele şi urmează a fi elaborate măsuri corective, pentru subcomponenta SIMF astfel de măsuri au fost luate cu întîrziere, doar în anul 2011, procesul respectiv fiind supus unei monitorizări stricte.

◊ Monitorizarea PMFP a fost afectată şi de remanierile în conducerea MF, inactivitatea Comitetului de coordonare, ceea ce nu a permis, în toate cazurile, eficientizarea procesului decizional în vederea soluţionării optime şi în termene rezonabile a dificultăţilor apărute la implementarea PMFP.

Concluzii

• Realizarea obiectivelor stabilite în cadrul reformelor iniţiate (RAPC şi PMFP) a avut o importanţă crucială în racordarea managementului finanţelor publice la standardele comunitare, iar nivelul reuşitelor la momentul efectuării auditului nu este semnificativ. Pînă în prezent nu este implementat SIMF, care să integreze un set durabil de instrumente de gestiune financiară modernă. Preponderent din aceste considerente, nu este aplicată şi metodologia nouă privind elaborarea şi executarea bugetului, în consecinţă fiind consumat timp şi resurse, fără a rezulta cu un produs integral, pus în exploatare operaţională. Neconformarea unităţilor de audit intern rigorilor stabilite nu asigură promovarea unui nivel avansat de răspundere managerială la utilizarea fondurilor publice şi nu contribuie la o bună guvernare a entităţilor publice.

• Întru excluderea riscurilor majore de eşuare a realizării PMFP şi, respectiv, de neatingere a impactului reformelor iniţiate, sînt necesare acţiuni prompte de urgentare a implementării sistemului informaţional, măsuri de remediere a deficienţelor ce ţin de consolidarea capacităţilor de planificare strategică a autorităţilor publice, precum şi de orientarea unităţilor de audit spre un sistem modern de gestiune a finanţelor publice, bazat pe conceptul CFPI.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• întreprinderea măsurilor de rigoare întru promovarea reformelor managementului finanţelor publice în cadrul entităţilor publice, implementarea SIMF, precum şi susţinerea Guvernului prin adoptarea şi/sau ajustarea cadrului legislativ ce vizează implementarea reformelor în domeniul MFP, menite să contribuie la sporirea transparenţei bugetare şi asumarea răspunderii manageriale pentru asigurarea principiilor bunei guvernări.

V.2. Performanţa gestionării patrimoniului dat/luat în locaţiune

“Există oportunităţi de îmbunătăţire a mecanismului de gestionare a patrimoniului dat/luat în locaţiune de către autorităţile publice şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public şi de sporire a eficienţei administrării acestuia ”

Obiectivele auditului

◊ Mecanismul actual de dare/ luare în locaţiune a activelor neutilizate este eficient şi contribuie la buna gestionare a acestora? Dacă nu, ce schimbări sînt necesare?

◊ Sînt monitorizate adecvat raporturile contractuale pentru a fi atinse obiectivele prestabilite?

Constatări

1) Referitor la modul de transmitere în locaţiune

◊ Autorităţile publice nu au asigurat o supraveghere adecvată a bunurilor publice transmise în locaţiune, n-au elaborat proceduri interne privind implementarea corespunzătoare a mecanismului de transmitere în locaţiune a activelor neutilizate.

◊ Nu în toate cazurile de transmitere în locaţiune a patrimoniului public s-au respectat întocmai prevederile legale, ca rezultat, fiind ratate venituri pasibile încasării în sumă de 1,1 mil.lei şi suportate cheltuieli nejustificate – de 1,1 mil.lei.

◊ Lipsa metodologiei tarifare la stabilirea de către DGACG a costului pentru serviciile comunale prestate chiriaşilor a generat cheltuieli neargumentate pentru bugetul de stat şi agenţii economici privaţi de circa 8,3 mil.lei.

◊ La etapa aplicării coeficientului de amplasare a încăperilor (k1), s-au constatat interpretări contradictorii, ce au generat ratarea unor venituri pasibile din locaţiune în sumă totală de 1,6 mil.lei.

2) Referitor la carenţele de ordin legislativ

◊ Lipsa unui mecanism de reglementare distinctă a modalităţii de calculare a plăţii pentru arenda terenurilor aferente edificiilor statului, precum şi a procesului de transmitere în locaţiune a sălilor de concert diferitor intermediari generează incertitudini şi imperfecţiuni la stabilirea preţului chiriei pentru serviciile respective.

◊ Delegarea de către APP autorităţilor publice centrale a unor drepturi privind administrarea proprietăţii publice, inclusiv a procesului de locaţiune, implicit a determinat inexistenţa la nivel naţional a unei autorităţi responsabile de generalizarea şi gestionarea patrimoniului statului, prin ce s-au creat premise pentru tranzacţii ilicite şi defectuoase.

3) Referitor la privatizarea încăperilor nelocuibile proprietate publică date în locaţiune

◊ Guvernul, prin adoptarea Hotărîrii nr.468 din 29.03.2008⁹, a oferit dreptul de privatizare a suprafeţelor date în locaţiune locatarilor în urma depunerii cererii de către aceştia la APP sau la autoritatea administraţiei publice locale, fără acceptul atît al locatorului, cît şi al organului ierarhic care a transmis în gestiune locatorului bunurile statului, ceea ce permite deetatizarea bunurilor publice date în locaţiune în lipsa transparenţei, fără participarea la concursuri sau licitaţii.

______________________

⁹ Hotărîrea Guvernului nr.468 din 25.03.2008 cu privire la privatizarea încăperilor nelocuibile date în locaţiune (în continuare – Regulamentul cu privire la privatizarea încăperilor).

◊ Adoptarea unor decizii iraţionale de către Comisia de privatizare din cadrul APP (“Banca de Finanţe şi Comerţ”, Î.M. “Noile Idei Televizate” S.R.L.) şi privatizarea ilicită a unor obiective care fac parte din patrimoniul cultural naţional (Monumentul de arhitectură, de însemnătate naţională, introdus în Registrul monumentelor de istorie şi cultură ale mun.Chişinău din str.Bucureşti 62¹⁰), precum şi înstrăinarea unor bunuri din proprietatea statului în proprietatea domeniului privat la preţuri simbolice de către alte organe responsabile în procesul deetatizării proprietăţii publice (A.O. “Cartierul Ţărănesc Sfîntul Gheorghe”, Î.I. “M.Roibu&C”, AMG “Manegement Grup” S.R.L.) au avut efect negativ asupra veniturilor bugetului de stat, fiind ratate venituri pasibile din locaţiune în sumă de minimum 13,1 mil.lei, precum şi generarea generate SSC cheltuieli semnificative în valoare de 105,0 mil.lei pentru procurarea şi luarea în locaţiune a unor bunuri imobile privatizate, care au influenţat costul serviciilor prestate de către acesta.

______________________

¹⁰ Hotărîrea Parlamentului nr.1531-XII din 22.06.1993 pentru punerea în aplicare a Legii privind ocrotirea monumentelor.

4) Referitor la modul de luare în locaţiune

◊ În urma nestabilirii unui prag maxim accesibil al costului chiriei pentru 1 m² de suprafaţă preluat în locaţiune de la sectorul privat de către entităţile publice, întreprinderile de stat, societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public, relaţiile de locaţiune sînt negociate la discreţia părţilor, la preţuri costisitoare, care, în rezultat, au impact asupra utilizării eficiente şi raţionale a mijloacelor financiare. Astfel, dacă preţul pentru transmiterea în locaţiune a 1 m² de suprafaţă pentru diferite tipuri de încăperi ale S.A. “Banca de Economii” variază de la 8,29 lei pînă la 74,5 lei/lunar, atunci pentru unele încăperi luate în locaţiune de către S.A. “Banca de Economii” plata pentru locaţiune a atins cifra de 846,8 lei/lunar, sau de zeci de ori mai mult.

◊ În urma imobilizării din circuitul băncii a mijloacelor în sumă de 42,6 mil.lei, achitate în avans pentru locaţiunea spaţiilor (din str.Columna 104/1 şi bd. Ştefan cel Mare 130), banca a ratat venituri în sumă de 17,3 mil.lei, ca urmare a neutilizării mijloacelor respective în scopul creditării unităţilor economice din sectorul real al economiei naţionale.

◊ S.A. “Banca de Economii”, în rezultatul încheierii contractului aferent luării în locaţiune a imobilului din str.Columna 104/1, prin intermediul Filialei nr.1 Chişinău, a achitat în avans mijloace financiare în sumă de 24,2 mil.lei (costul chiriei 1 m² fiind negociat în mărime de 35 euro/lunar, cu plata în avans pentru primii 3 ani de locaţiune). Totodată, fără acceptul în scris al ambelor părţi, prevăzute în clauzele contractuale, aceasta a efectuat şi cheltuieli pentru reparaţiile capitale ale imobilului luat în locaţiune din contul mijloacelor proprii în sumă de 6,7 mil.lei, precum şi cheltuieli în mărime de 1,0 mil.lei pentru instalarea mobilierului, ceea ce a dus la majorarea plăţii pentru locaţiune pînă la 46,0 euro/ lunar pentru 1 m².

◊ În anul 2011, ³/₄ cote-părţi din bunul imobil respectiv au fost comercializate, unei companii străine, la preţul de 225,0 mii euro (echivalentul a 3,7 mil.lei), ulterior S.A. “Banca de Economii” încheind un nou contract de locaţiune cu compania respectivă, pe o perioadă de 3 ani, cu plata de 25,0 euro/lunar pentru 1 m² şi achitarea trimestrială în avans a acesteia. Noul proprietar, contrar art.163 alin.(7) din Codul fiscal¹¹, nu a solicitat obţinerea codului fiscal, în consecinţă banca suportă şi cheltuieli suplimentare legate de importul serviciilor de locaţiune, costul chiriei constituind 30,0 euro/lunar pentru 1 m².

______________________

¹¹ Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997 “Codul fiscal”.

◊ Filiala nr.1 Chişinău a S.A. “Banca de Economii” a încheiat cu o persoană fizică un contract de sublocaţiune pe o perioadă de 5 ani, pentru încăperile nelocuibile la nivelul subsolului (din bd. Ştefan cel Mare 130), la preţul majorat de 847,0 lei pentru 1 m²/lunar (echivalentul a 50,0 euro), cu achitarea în avans a sumei integrale pentru toată perioada de locaţiune, care a constituit 10,7 mil.lei, pe cînd locatarul a luat suprafeţele respective în chirie de la o altă persoană fizică pentru o perioadă de 15 ani, cu costul chiriei în mărime de 50 euro pentru întreaga suprafaţă, ceea ce este de circa 200 ori mai puţin faţă de plata achitată de bancă. Astfel, venitul net din sublocaţiune a locatarului a constituit 10,2 mil.lei.

5) Referitor la procesul de monitorizare a contractelor

◊ Nu toţi locatarii efectuează plăţile pentru chirie şi serviciile comunale la scadenţele stipulate în contractele de locaţiune, fapt ce condiţionează creşterea datoriilor acumulate, cu impact asupra activităţii economico-financiare a entităţilor publice.

◊ Unele raporturi contractuale încheiate de MC şi instituţiile subordonate privind restaurarea şi restabilirea unor edificii şi monumente arhitecturale (str.M.Eminescu 52, str.M.Cebotari 7, str.M.Eminescu 52/1) n-au prevăzut clauze distincte pentru realizarea obiectivelor prestabilite, fapt ce a determinat neobţinerea avantajelor scontate şi deteriorarea patrimoniului cultural.

◊ În lipsa autorizaţiei de construcţie, au fost efectuate lucrările de restaurare şi reconstrucţie a Complexului muzeal “Conacul Balioz”, iar urmare tergiversării şi întreruperii acestora timp de 3 ani, au fost scoase la iveală mai multe neajunsuri, inclusiv degradări la unele edificii.

◊ Terenul cu suprafaţa de 175,3 ha, repartizat MNEIN în scopul conservării şi antrenării monumentelor de cultură naţională, prin edificarea ”Muzeului Satului”, a căpătat pe parcurs un alt aspect, fiind transformat într-o zonă de odihnă neautorizată, cu plată pentru populaţie, fără a fi identificat beneficiarul mijloacelor acumulate. Cu toate că MNEIN a înaintat organelor de drept solicitări privind identificarea agentului economic care prestează serviciile respective, problema în cauză a rămas nesoluţionată.

Concluzii

Menţinerea şi în continuare a celoraşi norme în Regulamentul cu privire la privatizarea încăperilor va permite înstrăinarea şi a altor bunuri proprietate publică, în dezavantajul principiilor de eficienţă, legalitate şi transparenţă, prevăzute în Legea nr.121-XVI din 04.05.2007¹². Dacă nu vor fi prevăzute pîrghii suplimentare în cadrul legal, care ar reglementa modalitatea de preluare în locaţiune de către entităţile publice, întreprinderile de stat şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public a activelor neutilizate de la sectorul privat, în consecinţă, modalitatea practicată se va implementa la discreţia conducerii entităţilor, reieşind din condiţiile negociate între părţi.

______________________

¹² Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice.

Constatările şi concluziile formulate în finalul auditului au stat la baza recomandărilor propuse pentru managementul entităţilor auditate, care vor viza, în mod prioritar, măsurile ce trebuie întreprinse întru stoparea tranzacţiilor ilicite şi defectuoase şi implementarea în continuare a modului de dare/luare în locaţiune a patrimoniului public în condiţii de legalitate, eficienţă şi conformitate.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• întru înlăturarea carenţelor şi neajunsurilor constatate, care au limitat buna guvernare a patrimoniului public, precum şi gestionarea eficientă a mijloacelor publice, revizuirea actualului cadru juridic care reglementează domeniul transmiterii/ luării în locaţiune a bunurilor neutilizate, precum şi a Regulamentului cu privire la privatizarea spaţiilor nelocuibile date în locaţiune.

V.3. Performanţa managementului financiar la implementarea proiectelor în domeniul

reabilitării şi construcţiei sistemelor de aprovizionare cu apă potabilă şi canalizare

“Pentru ca beneficiile scontate privind reabilitarea şi construcţia sistemelor de aprovizionare cu apă potabilă şi canalizare să fie atinse, sînt necesare îmbunătăţiri în gestionarea mijloacelor publice destinate realizării acestora, precum şi a sistemului de management în cadrul autorităţilor publice responsabile de implementarea proiectelor în domeniul vizat”

Obiectivul auditului

◊ Mijloacele investite în cadrul Proiectului naţional de aprovizionare cu apă şi canalizare, precum şi suportul financiar din contul altor surse contribuie la atingerea obiectivelor şi la îmbunătăţirea sistemelor de apă potabilă şi canalizare?

Constatări

Problemele şi deficienţele depistate:

1) La pregătirea, estimarea, evaluarea şi direcţionarea proiectelor

◊ La nivel central, nu se dispune de o informaţie exhaustivă privind proiectele ce derulează şi/sau se află la etapa de pregătire pe întreg teritoriul ţării. O atare situaţie afectează atît cantitatea, cît şi calitatea măsurilor realizate în susţinerea sectorului de aprovizionare cu apă şi canalizare şi, în final, condiţionează utilizări excesive de timp şi resurse publice pentru unele şi aceleaşi activităţi (în special, la efectuarea studiilor de fezabilitate la unul şi acelaşi obiectiv, în aceeaşi localitate, din contul diferitor surse etc.).

◊ Lipseşte o schemă şi un Program sectorial, aprobate şi balansate, în baza cărora să fie apreciate investiţiile prioritare şi direcţionate sursele, ca urmare fiind propuse spre finanţare unele proiecte care nu se soldează cu succese.

◊ Instituţiile guvernamentale învestite în diferite perioade cu atribuţii şi drepturi în sectorul de aprovizionare cu apă şi canalizare n-au demonstrat capacităţi pentru pregătirea, evaluarea, estimarea şi implementarea proiectelor cu finanţare externă.

◊ Reorganizarea frecventă a instituţiilor guvernamentale responsabile de sector au creat dificultăţi în implementarea proiectelor.

◊ Nedispunerea de către Agenţia “Apele Moldovei” şi MM a situaţiei reale din sector pentru fiecare localitate din Republica Moldova a contribuit la stabilirea unor obiective şi indicatori necorelaţi cu sursele financiare disponibile.

◊ În sector nu este desemnată o instituţie cu responsabilităţi şi capacităţi corespunzătoare de pregătire, evaluare, estimare, prioritizare a proiectelor investiţionale, care ar facilita atragerea investiţiilor şi ar îmbunătăţi direcţionarea programată a tuturor surselor în sector.

2) La implementarea proiectelor

◊ Documentaţia normativă în construcţii, utilizată la elaborarea proiectelor tehnice detaliate şi realizarea lucrărilor în sector, este depăşită şi condiţionează supradimensionarea sistemelor, utilizarea ineficientă a surselor financiare şi, în final, majorarea tarifelor la serviciile prestate.

◊ Starea şi gradul înalt de uzură a mijloacelor fixe, utilizarea echipamentelor şi reţelelor depăşite fizic şi moral, cu un consum excesiv de energie, pierderile mari de apă în reţele au un impact negativ asupra situaţiei economico-financiare a întreprinderilor prestatoare de servicii din sector şi generează imposibilitatea acestora de a forma fonduri de dezvoltare destinate investiţiilor în domeniu.

◊ Calitatea joasă a proiectelor tehnice detaliate elaborate implică impedimente la realizarea în termen şi calitativă a lucrărilor.

◊ Întreprinderile “Apă-Canal” nu dispun de strategii şi planuri de afaceri în care să fie prioritizate investiţiile necesare.

◊ Bunurile materiale procurate în cadrul Proiectului-pilot în valoare de 16,8 mil.lei se află în stoc la 4 întreprinderi “Apă-Canal” şi nu contribuie la îmbunătăţirea eficienţei şi durabilităţii serviciilor de aprovizionare cu apă şi canalizare, iar pentru suma creditului, care a fost utilizată la procurarea bunurilor aflate în stoc pe parcursul a mai mult de 5 ani, întreprinderile au achitat dobînzi şi taxe de angajament în sumă de 1,2 mil.lei.

◊ Tergiversările în implementarea proiectelor generează nedebursarea în termenele stabilite a creditului contractat în cadrul Proiectului naţional de aprovizionare cu apă şi canalizare. Astfel, în perioada anilor 2009-2012, au fost debursate 7,4 mil.dolari SUA, sau 52,1% din suma totală a creditului, fiind efectuate cheltuieli de 6,9 mil.dolari SUA.

◊ N-a fost realizat obiectivul privind reabilitarea Staţiei de tratare a apei din or.Cahul, care presupunea sporirea calităţii apei potabile livrate consumatorilor.

◊ N-a fost iniţiată reconstrucţia staţiei de pompare a apei, precum şi construcţia a 4 km de colector sub presiune din or.Soroca, astfel nefiind atins obiectivul general de îmbunătăţire a calităţii apelor rîului Nistru.

◊ Întîrzierile în realizarea activităţilor preconizate pentru construcţia sistemului de epurare a apelor reziduale din or.Orhei menţin riscul sporit de nevalorificare în termen a grantului Comisiei UE în valoare de 2,8 mil.euro şi, ca urmare, de eşuare a Proiectului în ansamblu.

◊ Lucrările de reabilitare în localităţile rurale s-au executat la un nivel scăzut, fiind valorificate doar 18,8% din suma creditului (4,0 mil.dolari SUA), destinată componentei respective.

Concluzii

Atît Proiectul-pilot, cît şi Proiectul naţional, care este o continuitate a primului, precum şi alte proiecte nominalizate prevedeau îmbunătăţirea acoperirii, calităţii, eficienţei şi durabilităţii serviciilor de aprovizionare cu apă şi canalizare în localităţile urbane şi rurale selectate; fortificarea capacităţilor autorităţii publice centrale de a pregăti şi a supraveghea programul său investiţional, precum şi de a acorda asistenţă tehnică întreprinderilor “Apă-Canal”. Cu toate acestea, eforturile în administrarea eficientă a resurselor nu în toate cazurile au îndreptăţit aşteptările, nefiind dezvoltate suficient nici capacităţile instituţionale ale actorilor implicaţi în gestionarea proiectelor. O parte din mijloacele creditului destinat Proiectului-pilot au fost utilizate ineficient pentru procurarea unor bunuri materiale, care sînt depozitate perioade îndelungate şi nu se utilizează, alte obiecte, fiind reabilitate în cadrul Proiectului-pilot, nu sînt gestionate eficient şi nu şi-au atins scopul. Pentru studiile de fezabilitate, în aceleaşi localităţi sînt direcţionate surse atît din credit/donaţii, cît şi din bugetul local, în consecinţă consumîndu-se ineficient timp şi resurse, o parte din care sînt compromise, ceea ce demonstrează lipsa de coordonare a activităţilor date în sectorul de aprovizionare cu apă şi canalizare de către autorităţile responsabile.

Deşi procesul de implementare a Proiectului naţional a cunoscut unele îmbunătăţiri, n-a avansat la nivelul cerinţelor şi obiectivelor stabilite. Implementarea necorespunzătoare a acestuia a fost afectată de schimbările frecvente ale autorităţilor publice responsabile de coordonarea şi monitorizarea activităţii în cadrul proiectului, ceea ce nu a permis în toate cazurile eficientizarea procesului decizional în vederea soluţionării optime şi în termene rezonabile a dificultăţilor apărute în procesul de implementare. Nu în toate cazurile acţiunile întreprinse în vederea implementării unor componente au fost concludente şi eficiente. În consecinţă, obiectivele stabilite au fost atinse parţial. Astfel, în cadrul acestuia, obiectivele privind reabilitarea staţiei de tratare a apei potabile din or.Cahul, precum şi construcţia colectorului apelor uzate din or. Soroca, pentru care au fost utilizate mijloace creditare la efectuarea studiului de fezabilitate, au eşuat, persistînd şi un risc major de nerealizare a proiectului privind construcţia unei staţii de epurare ZUC în or.Orhei. N-au fost realizate în termenele stabilite nici obiectivele Componentelor 2-4 ale Proiectului naţional, ca rezultat, o parte din mijloacele investite n-au contribuit la îmbunătăţirea sistemelor de apă şi canalizare. Cele constatate sînt consecinţele preocupărilor necorespunzătoare şi, respectiv, ale unui management instituţional incoerent şi nesistemic. Este necesară o optimizare în gestionarea mijloacelor publice destinate realizării Proiectului naţional şi altor proiecte care au tangenţă cu acesta, precum şi o îmbunătăţire a sistemului de management în cadrul autorităţilor responsabile de implementarea lor.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• prezentarea unui Raport privind mersul implementării proiectelor în domeniul apei şi canalizării, cu identificarea situaţiilor reale create în sector şi a factorilor ce creează impedimente în realizarea angajamentelor asumate faţă de partenerii externi care susţin reformarea sectorului de apă şi canalizare;

• întreprinderea măsurilor de consolidare a capacităţilor instituţionale în vederea atingerii obiectivelor proiectelor investiţionale şi a gestionării eficiente a surselor direcţionate în sectorul de aprovizionare cu apă şi canalizare.

V.4. Eficienţa activităţii reprezentanţilor statului în societăţile economice şi salarizarea acestora

“Activitatea desfăşurată de reprezentanţii statului, membrii consiliilor societăţilor comerciale şi administratorii acestora este comensurabilă cu remunerarea lor?”

Obiectivul auditului

◊ Activitatea remunerată a reprezentanţilor statului, administratorilor şi membrilor consiliului în cadrul societăţilor pe acţiuni cu cota majoritară de stat contribuie la dezvoltarea activităţii economico-financiare a acestora?

Constatări

Factorii determinanţi şi problemele care au limitat activitatea eficientă a reprezentanţilor statului, municipiului şi a membrilor consiliului societăţii şi organelor centrale:

1) Neimplementarea la nivel naţional a unei baze de date referitor la delegarea şi exercitarea funcţiilor de către persoanele împuternicite de a reprezenta interesele statului în societăţile comerciale şi întreprinderile de stat:

◊ Cadrul legal nu reglementează exhaustiv participarea concomitentă a unora şi aceloraşi persoane în calitate de membri ai consiliilor societăţilor pe acţiuni şi în calitate de membri ai consiliilor de administraţie ale întreprinderilor de stat. În context, se denotă că unii funcţionari publici au avut calitatea de membru al consiliului concomitent în 12 întreprinderi de stat şi societăţi comerciale, urmînd să-şi exercite şi funcţiile atribuite la locul de muncă de bază. În acelaşi timp, cadrul legal nu prevede numărul de societăţi în care poate să participe în calitate de cenzor unul şi acelaşi funcţionar public.

◊ În calitate de membri ai consiliului sînt aleşi şi şefii serviciilor de audit intern din cadrul unor autorităţi publice, care, conform atribuţiilor de funcţie, pot exercita controlul asupra unor procese ale activităţii acestor societăţi, iar conform art.73 din Legea privind societăţile pe acţiuni, funcţionarii menţionaţi, în calitate de membri ai consiliului, sînt persoane cu funcţii de răspundere ale societăţii. Totodată, alin.(5) lit.a) din acelaşi articol stipulează că persoanele cu funcţii de răspundere ale societăţii nu pot fi funcţionari publici care exercită controlul asupra activităţii acesteia.

2) Lipsa procedurilor de control intern în cadrul unor autorităţi publice centrale, ce vizează procesul desemnării, revocării şi încetării împuternicirilor reprezentanţilor statului:

◊ În pofida faptului că, în anul 2010, reprezentatul statului la S.A. “Tutun-CTC” a fost numit în funcţia de director executiv al unei instituţii publice, iar conform cadrului normativ, împuternicirile acestuia urmau a fi suspendate de autoritatea abilitată odată cu încetarea raporturilor de muncă, MAIA n-a revocat reprezentantul său delegat, permiţînd persoanei vizate să exercite şi în continuare funcţiile delegate, aceasta beneficiind de indemnizaţii lunare şi recompense anuale în sumă de 1,2 mil.lei.

◊ Contrar normelor legale, care stipulează exhaustiv că membru al organului executiv al societăţii nu poate fi şi membru al consiliului societăţii, în perioada anilor 2008-2010, în cadrul Consiliului S.A. “Franzeluţa” a fost ales directorul general al acesteia, pentru ce a fost remunerat suplimentar cu mijloace în sumă de 92,5 mii lei. Corespunzător, preşedintele S.A. “Banca de Economii”, în anul 2008, a fost membru al consiliului băncii, beneficiind de remunerări şi recompense în sumă totală de 105,0 mii lei.

◊ N-a fost asigurată corespunzător exercitarea atribuţiilor de către unii reprezentanţi ai statului. Astfel, rapoartele privind exercitarea funcţiilor de către aceştia au fost întocmite formal şi nu conţin măsurile ce se impun pentru a proteja interesele statului, situaţiile economico-financiare ale societăţii, cu enumerarea măsurilor luate de către persoanele împuternicite întru ameliorarea situaţiei create, precum şi altor date, ceea ce nu elucidează completamente activitatea desfăşurată de către persoanele delegate în calitate de reprezentanţi ai statului.

3) Includerea în contractele individuale şi colective de muncă, cu acceptul consiliilor societăţilor, a clauzelor de achitare a compensaţiilor unice unor manageri la eliberarea acestora din funcţie înainte de termen:

◊ Consiliul S.A. “Tutun-CTC” a adoptat unele decizii ce ţin de contractul de management încheiat între directorul general şi preşedintele consiliului societăţii, care pot prejudicia considerabil interesele societăţii în cazul eliberării din funcţie a actualului director. Astfel, în caz de reziliere a contractului de management, directorului general i se plăteşte o compensaţie în mărime de 5,0 mil.lei pentru încetarea înainte de termen a contractului de management.

◊ Potrivit contractului colectiv de muncă al S.A “Moldtelecom”, în cazul modificării statutului funcţional al membrilor echipei manageriale care ocupă funcţiile-cheie de conducere în cadrul societăţii (fie prin modificarea cuantumului retribuirii muncii, fie transferul în altă funcţie, fie încetarea contractului individual de muncă), acestora li se prevede acordarea unei compensaţii unice, inclusiv directorului general – 18 salarii medii. Astfel, în baza cererii depuse de către directorul general, consiliul societăţii a acceptat demisionarea acestuia în anul 2009, cu desfacerea contractului individual de muncă şi achitarea compensaţiei în mărime de 771,3 mii lei.

4) Nestabilirea unui sistem de indicatori de performanţă în baza cărora să fie apreciată activitatea reprezentanţilor statului, membrilor consiliilor societăţilor, structurilor executive şi efectuată remunerarea acestora în funcţie de rezultatele obţinute:

◊ Urmare a unui management neperformant, dar şi a altor factori obiectivi, la unele societăţi, chiar dacă profitul obţinut a înregistrat o diminuare substanţială, cuantumul recompenselor anuale aprobate de către adunarea generală a acţionarilor în limitele prevăzute de cadrul normativ, raportate la mărimea profitului, a permis achitarea atît reprezentantului statului, cît şi membrilor consiliului societăţii a unor sume impunătoare. Astfel, recompensa anuală achitată acestora a înregistrat un trend variabil în diferiţi ani şi a variat de la o societate la alta, constituind anual pentru un reprezentant de la 15,0 mii lei pînă la 985,0 mii lei.

◊ În timp ce la S.A. “Moldtelecom” a fost constatată o regresie a activităţii economico-financiare, normativele de repartizare a profitului net pentru plata recompenselor anuale ale membrilor consiliului societăţii, membrilor comisiei de cenzori şi reprezentantului statului, aprobate de adunarea generală a acţionarilor, au înregistrat o creştere, constituind de la 0,01% – în anul 2008, pînă la 0,2% – în anul 2010, şi pînă la 0,3% – în anul 2011. Prin urmare, recompensele anuale achitate membrilor consiliului societăţii şi reprezentantului statului pentru anii 2011-2010 s-a majorat, constituind, corespunzător, 533,8 mii lei şi 678,8 mii lei, faţă de 425,0 mii lei achitate pentru anul 2008. Totodată, în anul 2008, venitul mediu lunar al conducătorului a constituit 49,5 mii lei, iar în anul 2010 – 59,5 mii lei, în timp ce cifra de afaceri a înregistrat o micşorare cu 0,2 mild.lei faţă de anul 2008, venitul mediu al unui angajat fiind de 6,4 mii lei, sau de 9,3 ori mai mic.

◊ La S.A. “Tutun-CTC”, odată cu majorarea profitului, adunarea generală a acţionarilor a majorat şi normativele de repartizare a profitului net pentru plata recompenselor anuale ale membrilor consiliului societăţii, membrilor comisiei de cenzori şi reprezentantului statului de la 1,5% pînă la 4,0% din profitul net. Astfel, pentru rezultatele obţinute în anul 2008, recompensele anuale au însumat 0,2 mil.lei, iar pentru anii 2010-2011 – corespunzător, 0,6 mil.lei şi 3,1 mil.lei, fiind în dependenţă doar de un singur indicator financiar al societăţii – profitul net. Conform deciziei consiliului societăţii, directorul general a beneficiat de recompensă anuală pentru întreg anul 2011, care a constituit 1,3 mil.lei ( 170,0 mii lei lunar), cu toate că persoana vizată a activat în calitate de conducător numai 10 luni. În acelaşi timp, venitul mediu lunar al unui angajat al societăţii a constituit 7,3 mii lei, sau de circa 23 de ori mai mic faţă de venitul mediu lunar al directorului general.

◊ La S.A. “Apă-Canal Chişinău” s-a constatat că, deşi societatea a înregistrat pierderi, sau profitul obţinut nu are acoperire financiară, în perioada anilor 2009-2011, atît reprezentanţii CMC, cît şi alţi membri ai acestuia au fost remuneraţi nejustificat cu compensaţii trimestriale în mărime de 1,4 mil.lei. Drept rezultat, în perioada de referinţă, remunerarea medie lunară a membrilor societăţii a variat de la 5,0 mii lei – în anul 2008, pînă la 7,5 mii lei – în anul 2011. Pe lîngă aceasta, persoanelor respective le-au fost achitate şi recompense anuale pentru rezultatele obţinute în anul 2010 în mărime a cîte 5,2 mii lei, în condiţiile în care profitul net înregistrat nu avea acoperire financiară. Remunerarea medie lunară a directorului general a variat între 22,0 mii lei şi 27,5 mii lei.

◊ La S.A. “Banca de Economii”, deşi situaţia economico-financiară în anul 2011 s-a înrăutăţit, venitul mediu lunar al conducătorului a constituit 72,9 mii lei, iar în anii precedenţi acesta a atins nivelul de 150,5 mii lei, pe cînd salariul mediu al unui angajat a înregistrat un trend de la 3,6 mii lei pînă la 3,8 mii lei, sau de pînă la 40 de ori mai mic.

Concluzii

Lipsa unor prevederi ale cadrului regulator care să specifice cerinţe bine definite faţă de activitatea reprezentantului statului, membrilor consiliului societăţii şi structurilor executive, în funcţie de care să fie elaborat un sistem de recompensare diferenţiat şi echitabil, corelat cu rezultatele şi reuşitele obţinute de către aceştia, nu asigură premisele necesare pentru mobilizarea şi stimularea acestora. În condiţiile nestabilirii unor cerinţe specifice faţă de reprezentanţii statului în corespundere cu performanţele aşteptate, situaţia în sectorul dat nu se va îmbunătăţi, deoarece numai înregistrarea profitului net (chiar şi în cazurile diminuării acestuia faţă de anii precedenţi) este suficientă pentru achitarea recompenselor, prin majorarea plafonului de repartizare a profitului net, în pofida faptului că unii dintre principalii indicatori economico-financiari sînt în regres, inclusiv profitul obţinut.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• întru ameliorarea situaţiei şi asigurarea unei administrări corporative mai eficiente, să revizuirea actualului cadru juridic, care să stabilească suficient de bine relaţiile ce ţin de reprezentarea statului concomitent în societăţile pe acţiuni şi întreprinderile de stat, implementarea la nivel naţional a unei baze de date referitor la delegarea şi exercitarea funcţiilor de către persoanele împuternicite de a reprezenta interesele statului în societăţile comerciale şi întreprinderile de stat, în vederea monitorizării activităţii acestora prin elaborarea unui sistem de indicatori de care să se ţină cont la distribuirea recompenselor anuale.

Capitolul VI

AUDITURI ALE SISTEMELOR INFORMAŢIONALE

TIC pătrund tot mai adînc în toate aspectele vieţii, dependenţa de acestea devenind inevitabilă. Astfel, gestiunea calitativă şi utilizarea eficientă a tehnologiilor moderne a devenit o prioritate pentru managementul de orice nivel. În contextul reformelor de amploare iniţiate de Guvernul Republicii Moldova, care, în mod evident, sînt dependente şi se bazează pe utilizarea tehnologiilor moderne, crearea de instrumente fiabile pentru reglementarea, gestionarea şi evaluarea domeniului în cauză trebuie să devină o prioritate naţională. Auditul TI intern şi extern urmează să reprezinte una din metodele de expertiză, utilizate paralel cu alte instrumente de management întru creşterea performanţelor şi efectelor pozitive, obţinute în urma investiţiilor în TIC. Dependenţa directă de TIC a reformelor care se realizează în prezent, în condiţiile ineficienţei instrumentelor de control şi gestiune a domeniului, poate rezulta în efecte drastice pentru domeniul vizat şi în investiţii neeficiente (de exemplu: Reforma managementului finanţelor publice).

Auditul TI trebuie să prezinte o opinie obiectivă şi imparţială, prin obţinerea şi evaluarea probelor, pentru a determina dacă este asigurată:

1) siguranţa, securitatea, fiabilitatea, disponibilitatea, continuitatea şi operativitatea informaţiei sau activelor gestionate;

2) utilizarea resurselor şi atingerea obiectivelor în condiţii de eficienţă, eficacitate şi economicitate.

Pentru gestionarea coerentă a TIC, este necesar un cadru complex de acte normative, standarde şi regulamente. În domeniul auditului TI există numeroase standarde, ghiduri, regulamente şi instrucţiuni. O mare parte sînt elaborate şi aprobate în cadrul INTOSAI şi, în particular, de către Comisia permanentă pentru Audit TI. Totodată, standardele INTOSAI nu au un caracter obligatoriu de aplicare, dar au tendinţa de a reflecta o geneză a celor mai bune practici. Curtea de Conturi, bazîndu-se pe experienţa partenerilor de peste hotare, utilizînd bunele practici şi standardele internaţionale, a elaborat şi continuă să dezvolte cadrul metodologic şi de reglementare necesar efectuării întregului spectru de audituri ale tehnologiilor informaţionale, încît să poate reprezenta un organ modern de audit, capabil să evalueze toate aspectele de activitate ale instituţiilor publice.

VI.1. Rezultatele Strategiei “Moldova electronică”. Evaluarea

controalelor generale TI în cadrul Î.S. “CRIS “Registru””

Obiectivele auditului

◊ MTIC, în calitate de autoritate publică centrală de specialitate responsabilă de implementarea Strategiei “Moldova electronică”, a contribuit la realizarea obiectivelor acesteia şi activităţilor aferente, în condiţii de economicitate, eficienţă şi eficacitate, şi ce beneficii a adus aceasta statului şi societăţii?

◊ Asigură oare controalele generale în cadrul Î.S. “CRIS “Registru”” şi controalele aplicaţiei SIA “Registrul de stat al populaţiei” integritatea, exactitatea, securitatea, veridicitatea şi disponibilitatea datelor?

Constatări

1) Privind etapa de elaborare a Strategiei “Moldova electronică”

◊ La etapa de elaborare a Strategiei n-a fost realizată una din condiţiile-cheie – inventarierea resurselor şi sistemelor informaţionale existente în cadrul autorităţilor publice, pentru identificarea necesităţilor reale ale acestora, cu privire la elaborarea sau modernizarea şi dezvoltarea sistemelor informaţionale existente şi evaluarea capacităţilor şi posibilităţilor de automatizare. Astfel, Guvernul n-a posedat date reale privind modul de realizare a Strategiei şi necesităţile în resurse, precum şi despre succesiunea logică a activităţilor.

◊ MTIC şi Comisia Naţională n-au evaluat punctele slabe şi riscurile aferente realizării Strategiei “Moldova electronică” în funcţie de circumstanţele schimbătoare, iar în combinaţie cu monitorizarea ineficientă şi lipsa de acţiuni prompte, problemele şi reţinerile unor proiecte au influenţat negativ sau au făcut imposibilă realizarea altora, dată fiind interdependenţa lor.

◊ Din cauza aprobării unui şir de acţiuni cu finalizare neclară, neunivoce precum şi a unora ce nu ţineau de edificarea societăţii informaţionale (dovadă şi urmare a lipsei fundamentării Strategiei), în condiţiile implicării insuficiente a MTIC şi altor factori de decizie în procesul de implementare a Strategiei, acţiunile nu au fost revizuite, unele din ele rămînînd nerealizate.

2) Privind alocarea şi utilizarea mijloacelor financiare

◊ Deşi de la bugetul de stat au fost alocate mijloace în sumă de 39,8 mil.lei, care aparent nu au putut acoperi integral realizarea activităţilor Strategiei, o parte din acestea nu au fost utilizate în condiţii de economicitate şi eficienţă, iar MTIC, abilitat cu funcţii de monitorizare şi evaluare a implementării şi impactului politicilor sectoriale, nu a contribuit la redresarea situaţiei. În consecinţă, doar 44,1% din acţiunile propuse spre realizare au fost îndeplinite, iar 13 sisteme informaţionale (54,2%) din numărul total de 24 propuse spre elaborare n-au fost date în exploatare industrială, astfel, mijloacele în sumă de 18,9 mil.lei au fost utilizate ineficient.

◊ Mijloacele financiare destinate MTIC în mărime de 6,6 mil.lei (din suma totală de 39,8 mil.lei) au vizat, în special, elaborarea şi implementarea sistemelor informaţionale şi reglementărilor tehnice de importanţă majoră şi cu funcţii-cheie în realizarea obiectivelor generale şi specifice ale Strategiei per ansamblu. Deşi mijloacele bugetare au fost valorificate integral, nici unul din sistemele informaţionale vizate nu a fost dat în exploatare industrială şi nu se utilizează, iar 2 reglementări tehnice din 4 preconizate nu au fost aprobate. În afară de aceasta, neatingerea obiectivelor stabilite pentru minister a constituit un factor negativ şi determinant pentru succesul altor activităţi din Strategie, datorită dependenţei directe a acestora şi necesităţii interoperabilităţii soluţiilor finale.

◊ La valorificarea banilor publici din Fondul pentru realizarea Strategiei “Moldova electronică” n-au fost respectate principiile transparenţei, economicităţii şi eficienţei. Astfel, 16 contracte din cele 50 încheiate de către beneficiarii de mijloace bugetare (pentru crearea a 12 sisteme informaţionale, în valoare de 11,7 mil.lei, sau 27,6% din suma totală a alocaţiilor) au fost atribuite prin procedura de achiziţii “dintr-o singură sursă”, diminuînd posibilitatea realizării de economii prin metodele de achiziţii transparente, bazate pe libera concurenţă. Totodată, 10 SI (în valoare de 11,2 mil.lei) din aceste 12 sisteme, nu sînt date în exploatare industrială, ceea ce denotă şi utilizarea ineficientă a mijloacelor publice respective.

3) Privind factorii determinanţi şi acţiunile-cheie care au influenţat realizarea Strategiei “Moldova electronică”

◊ Unul din factorii care au creat impedimente la gestionarea Fondului, în condiţii de economicitate şi eficacitate, la planificarea şi repartizarea corectă a surselor financiare urma a fi înlăturat prin elaborarea şi utilizarea reglementărilor tehnice, inclusiv prin aprobarea Regulamentului “Evaluarea costurilor elaborării şi implementării sistemelor informaţionale automatizate, normative şi estimări ale cheltuielilor de muncă pentru crearea sistemelor”. Deşi acesta trebuia să servească drept temei pentru calculele de estimare şi de repartizare, bazate pe priorităţi ale investiţiilor, Regulamentul a fost publicat abia la 23.04.2010. Lipsa lui n-a permis exercitarea funcţiilor de control şi gestionare conformă a mijloacelor bugetare în perioada anilor 2005-2009, creînd premise pentru investiţii ineficiente şi, ca urmare, obiective ratate.

◊ Una din cauzele principale ale nivelului scăzut de realizare a Strategiei a fost monitorizarea ineficientă de către MTIC şi neimplicarea factorilor de decizie ai instituţiilor publice în mersul realizării acţiunilor trasate. Acţiunile de monitorizare întreprinse de MTIC în perioada anilor 2005-2011 s-au axat pe colectarea şi raportarea informaţiei statistice. Ca rezultat, fiind raportată Guvernului realizarea Strategiei “Moldova electronică”, acesta, la rîndul său, nu şi-a îndeplinit pe deplin rolul în crearea condiţiilor necesare pentru apariţia unei societăţi informaţionale naţionale.

◊ În situaţia în care reglementarea domeniului TIC în cadrul autorităţilor publice a fost una din condiţiile de bază pentru interoperabilitatea SI, nefiind aprobate regulamentele tehnice în acest domeniu şi nefiind realizată integral consolidarea cadrului legislativ-normativ, a devenit imposibilă crearea Centrelor sau Laboratoarelor de certificare a produselor-program şi a serviciilor TIC, care urmau să devină un instrument în asigurarea compatibilităţii soluţiilor utilizate. Din cauza lipsei acestora şi în condiţiile inexistenţei regulamentelor tehnice în domeniu, SI achiziţionate sau create în cadrul realizării Strategiei n-au putut fi implementate astfel încît să permită integrarea şi interconectarea lor ulterioară, precum şi consolidarea lor cu resursele informaţionale de bază.

◊ În prezent, în Republica Moldova lipseşte evidenţa centralizată a resurselor informaţionale de stat existente şi a sistemelor informaţionale care formează şi utilizează resursele respective. Aceasta este o consecinţă a procesului haotic de informatizare, cînd fiecare instituţie creează independent, fără a coordona cu alte instituţii, iar în unele cazuri şi cu subdiviziunile sale, sisteme variate de diferite calibre, care exclud posibilitatea integrării lor ulterioare.

◊ Datorită disponibilităţii reduse a resurselor informaţionale de stat de bază, necesare pentru integrarea cu alte SI de importanţă statală sau ale organelor administraţiei publice, precum şi flexibilităţii reduse a serviciilor acordate de către MTIC în domeniul TI (şi anume la capitolul organizarea administrării procesului de constituire şi utilizare a resurselor informaţionale de stat), n-au fost realizate proiecte importante de implementare a serviciilor on-line: servicii de căutare a unui loc de muncă prin intermediul oficiilor de muncă, documente personale (paşaport şi licenţe pentru conducătorii auto), înmatricularea maşinilor, cereri pentru obţinerea autorizaţiilor de construcţie, biblioteci publice, registre de stare civilă, înscriere la universităţi/facultăţi, anunţarea schimbării de domiciliu, servicii legate de sănătate, înregistrarea unei noi companii, transmiterea de date către oficiile de statistică, achiziţii publice etc.

◊ Actualmente se oferă doar 5 din 12 servicii on-line publice de bază pentru cetăţeni, precum şi 6 din 8 – pentru agenţi economici. Totodată, n-a fost asigurată trecerea administraţiei publice şi a societăţii spre infrastructura de e-Guvernare, cu utilizarea pe scară largă a tehnologiilor informaţionale în diferite domenii, iar integrarea sectorului TIC în Societatea informaţională europeană durează în timp.

4) Privind gestionarea Registrelor de stat

◊ MTIC, fiind desemnat posesor al patru Registre de stat, nu-şi îndeplineşte în modul stabilit atribuţiile legale. Ministerul nu posedă capacităţi şi resurse suficiente pentru a-şi onora funcţiile menţionate, pe cînd atribuţiile de ţinere au fost transmise Î.S. “CRIS “Registru””, fără documentarea procesului şi stipularea cerinţelor şi a condiţiilor de gestionare a resurselor respective. În condiţiile create, MTIC nu efectuează controlul intern al registrelor, din cauza lipsei regulamentelor necesare, chiar dacă aceasta este prevăzut în lege^13.

______________________

¹³ Legea nr.71-XVI din 22.03.2007 “Cu privire la registre”.

◊ MTIC n-a înaintat cerinţe şi n-a elaborat regulamente privind gestionarea Registrelor de stat şi a versiunilor electronice ale acestora şi nici nu dispune de resurse pentru a efectua controale în acest sens. Astfel, aceasta este cauza principală a neajunsurilor în gestionarea resurselor informaţionale de bază în cadrul Î.S. “CRIS “Registru””.

5) Privind controalele TI din cadrul Î.S. “CRIS “Registru””

◊ Î.S. “CRIS “Registru”” nu dispune de un Plan de dezvoltare strategică, ghidîndu-se doar de planurile anuale de activitate, ceea ce nu poate permite o abordare temeinică de dezvoltare şi de perspectivă, în baza unor obiective înalte, bazate pe durabilitatea şi continuitatea dezvoltării. Astfel, acţiunile şi activităţile aferente dezvoltării şi reformării instituţiei nu pot garanta continuitate şi integrarea acestora în programele ramurale de nivel naţional.

◊ Cu toate că în cadrul Î.S. “CRIS “Registru”” gestionarea TIC este organizată la un nivel suficient, anumite aspecte-cheie pot diminua la maxim eficienţa controalelor existente. Unul din aspectele importante este lipsa gestionării şi evaluării riscurilor, precum şi a clasificării şi gestionării activelor, acestea stînd la baza gestionării conforme a TIC.

◊ Nu este reglementat domeniul ce ţine de protecţia împotriva viruşilor şi altor pericole, iar soluţiile de protecţie existente sînt insuficiente. Deşi există o soluţie corporativă de protecţie împotriva viruşilor, întreprinderea necesită o reglementare complexă a domeniului.

◊ Nu există un Regulament de acces la datele cu caracter personal, iar unii utilizatori externi ai Sistemului informaţional automatizat “Registrul de stat al populaţiei” utilizează conturi generice de acces, astfel nu poate fi asociată informaţia accesată cu persoane concrete, ceea ce contravine legislaţiei în vigoare.

◊ Lipsesc politicile şi procedurile de management al incidentelor şi, respectiv, nu este reglementată analiza lor şi acţiunile rezultante ale acesteia. Nu există regulamente privind modul de ţinere şi analiză a jurnalelor de activitate, fapt ce diminuează considerabil capacitatea de exploatare a unui instrument fundamental de gestiune a incidentelor şi prevenire a situaţiilor critice.

◊ Nu este aprobat un Plan de continuitate în afaceri şi un Plan de recuperare în caz de dezastru, iar în aceste condiţii nu poate fi asigurată şi verificată capacitatea întreprinderii de a continua exercitarea funcţiilor de bază şi de recuperare a capacităţilor în cazuri de dezastru.

◊ Pentru SIA “RSP” controalele aplicaţiei sînt utilizate reuşit, însă datorită nivelului scăzut de integrare cu alte sisteme informaţionale şi a existenţei informaţiei de balast, veridicitatea şi disponibilitatea datelor nu poate fi asigurată.

Concluzii

Scopul Strategiei “privind asigurarea unei dezvoltări umane durabile, bazate pe dreptate socială şi egalitate a şanselor, libertate, diversitate culturală, participare civică şi progres ştiinţific prin implementarea tehnologiilor informaţionale şi de comunicaţii în toate domeniile vieţii sociale”¹⁴ n-a fost atins.

În consecinţă, în prezent se oferă doar 5 din cele 12 servicii on-line publice de bază pentru cetăţeni, precum şi 6 din 8 – pentru agenţi economici. Totodată, n-a fost asigurată trecerea administraţiei publice şi a societăţii spre infrastructura de e-Guvernare, cu utilizarea pe scară largă a tehnologiilor informaţionale în diferite domenii, iar integrarea sectorului TIC în Societatea informaţională europeană durează în timp. Reieşind din lipsa unei analize a rezultatelor Strategiei “Moldova electronică” şi a cauzelor eşecurilor din cadrul acesteia, putem concluziona că noile programe strategice ar trebui să excludă riscurile respective, întru neadmiterea unor astfel de cazuri pe viitor, cu preluarea realizărilor deja existente, pentru a fi asigurată continuitatea în dezvoltarea, valorificarea eforturilor şi cheltuielilor din cadrul Strategiei.

Î.S. “CRIS “Registru”” posedă suficiente resurse şi instrumente pentru asigurarea unui nivel înalt al integrităţii, exactităţii, securităţii, veridicităţii şi disponibilităţii datelor, însă gestiunea TIC nu a fost bazată pe o abordare complexă şi structurată, astfel, eficienţa controalelor generale deseori este subminată de lipsa unor elemente fundamentale. Deşi întreprinderea gestionează sisteme informaţionale şi date de importanţă primară pentru stat şi care trebuie să constituie surse primare de informaţie pentru alte sisteme informaţionale, MTIC n-a documentat în modul cuvenit transmiterea atribuţiilor respective, precum şi nu dispune de instrumente şi personal calificat în domeniu pentru a asigura controlul intern. Lipsa documentelor oficiale ce ar stipula cerinţele privind modul de gestiune a resurselor informaţionale de bază de către minister şi insuficienţa de reglementări în domeniu pot fi considerate principalele motive ale existenţei neregulilor în controalele generale şi în cele ale aplicaţiei.

Principalele neajunsuri sînt lipsa gestiunii riscurilor, activelor şi incidentelor, care stau la baza formării şi implementării celorlalte controale. De altfel, nu există BCP şi DRP, deci, nu poate fi garantată continuitatea funcţionării şi recuperarea capacităţilor după posibile calamităţi şi incidente majore. Conducerea întreprinderii, în vederea înlăturării deficienţelor în gestiunea TIC, a iniţiat implementarea prevederilor standardelor internaţionale în domeniul sistemului de management al calităţii şi sistemului de management al securităţii informaţionale, cu certificarea ulterioară. Deja este constituit un grup de auditori interni, care urmează a fi instruiţi întru formarea capacităţilor necesare pentru auditarea sistemelor informaţionale din gestiunea întreprinderii.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• o implicare mai activă în proiectele din domeniul TIC, prin monitorizarea coerentă a tuturor activităţilor şi întreprinderea acţiunilor prompte corective pentru înlăturarea urmărilor, precum şi pentru trasarea corectă a obiectivelor strategice în sector.

• să monitorizeze dezvoltarea sectorului întru excluderea dublărilor de responsabilitate şi implicarea părţilor la realizarea acţiunilor din cadrul proiectelor din domeniul TIC.

VI.2. Probleme identificate şi riscuri ce pot afecta realizarea agendei de e-Transformare a Guvernării

Obiectivul general al auditului

◊ Aprecierea respectării graficului de realizare a acţiunilor aferente agendei de e-Transformare a Guvernării, prin identificarea principalelor riscuri asociate acestui proces şi determinarea căilor sau posibilităţilor de îmbunătăţire a performanţelor.

Obiectivul specific al auditului

◊ De a răspunde la întrebarea: Au fost oare întreprinse toate măsurile necesare pentru a asigura atingerea obiectivelor şi a exclude riscurile aferente realizării agendei de e-Transformare a Guvernării de către părţile implicate în proces?

Constatări

1) Privind unele activităţi importante, omise sau planificate cu întîrziere

◊ Nu a fost efectuată o analiză complexă a rezultatelor, problemelor şi constrîngerilor în realizarea Strategiei “Moldova electronică”.

◊ Nu a fost efectuată inventarierea resurselor şi sistemelor informaţionale existente, pentru a fi analizate datele şi utilizate corespunzător.

◊ Nu a fost efectuată analiza capacităţii de asimilare a instituţiilor implicate în realizarea Programului strategic, inclusiv a furnizorilor şi beneficiarilor principali de date.

2) Privind continuitatea activităţilor şi interdependenţa de alte proiecte şi programe

◊ Programul strategic, reprezentînd etapa a treia a Guvernării şi Democraţiei Electronice din Strategia “Moldova electronică”, ar trebui să se materializeze în acţiuni de asigurare a continuităţii acţiunilor şi fructificare a eforturilor depuse. Aici un factor important îl constituie conlucrarea productivă dintre părţile responsabile de etapele respective. Existenţa de acţiuni interferente (de exemplu: portalul guvernamental, circulaţia documentelor electronice) şi lipsa de analize detaliate privind realizarea Strategiei “Moldova electronică” denotă nivelul redus al continuităţii acţiunilor, fapt ce nu a permis fructificarea deplină a realizărilor anterioare, continuarea logică a celor nefinalizate şi excluderea erorilor similare.

◊ De altfel, Programul strategic reprezintă una din dimensiunile de reformare a administraţiei publice iniţiate de Guvern, avînd activităţi şi obiective conexe cu celelalte iniţiative în domeniu. În aceste condiţii, dependenţa directă de celelalte reforme şi mersul strategiilor sectoriale sînt majore. Astfel, digitizarea serviciilor publice este posibilă şi se admite numai în cazul proceselor deja supuse reingineriei. Fiind un proces complex, reingineria atinge toate aspectele activităţii instituţiei şi presupune reformarea acesteia şi documentarea tuturor etapelor business-proceselor, respectiv, necesită un cadru complex de reglementare, care este la etapa de elaborare/definitivare.

◊ Reieşind din nivelul redus de acoperire a domeniului TIC cu standarde, regulamente şi acte normative, în realizarea multor acţiuni se întîmpină impedimente, nefiind posibilă asigurarea continuităţii abordării şi verificarea controlului executării. Astfel, pentru unele domenii importante se utilizează standarde şi bune practici, care nu au fost acceptate şi adoptate pentru aplicare în modul stabilit de lege. În condiţiile descentralizării responsabilităţilor, inclusiv prin crearea subdiviziunilor e-Transformare, existenţa unui cadru complex legal de standarde şi de reglementare este o condiţie obligatorie pentru buna realizare a activităţilor aferente Programului strategic.

3) Privind monitorizarea şi gestionarea Programului strategic

◊ Deşi o parte din riscurile aferente realizării PeTG au fost identificate şi incluse în PAD, acestea vizează activitatea Proiectului propriu-zis, nu reprezintă un proces ciclic de gestionare şi nu acoperă dimensiunea Programului strategic şi activităţile conexe. În acest context, este mandatorie implementarea proceselor de management al riscurilor, la toate nivelurile.

◊ La momentul actual există lacune considerabile în acoperirea cu acte normative şi de reglementare a domeniilor ce vizează responsabilităţile consultanţilor CGE. În condiţiile în care consultanţii CGE sînt antrenaţi în numeroase activităţi şi nu toate deciziile acestora sînt documentate suficient, nu poate fi asigurată continuitatea şi consecvenţa decizională. În acest context, reieşind din faptul că CGE este o instituţie publică în proces de formare, este necesară consolidarea cadrului instituţional al acestuia, prin elaborarea regulamentelor şi normelor metodologice interne, care vor cuprinde tot spectrul de activităţi aferente realizării Programului strategic.

4) Privind evaluarea performanţelor şi impactul aşteptat

◊ Guvernul, prin aprobarea agendei de e-Transformare, care vine să complementeze procesele reformatorii din cadrul administraţiei publice, are stabilite obiective generale şi specifice destul de îndrăzneţe. Pentru a evalua impactul reformelor, a demonstra atingerea obiectivelor şi pentru a putea interveni prompt în cadrul realizării acţiunilor Programului strategic, trebuie stabilit un cadru complex de indicatori de performanţă şi de progres, cu instrumente fiabile de colectare şi analiză, care să fie corelaţi şi conectaţi la indicatorii la nivel de ramură, domeniu, precum şi la programele de parteneriat internaţionale.

5) Privind respectarea graficului în realizarea acţiunilor Proiectului “e-Transformare a Guvernării”

◊ Datorită unui spectru larg de factori interni şi externi, care au impact direct asupra respectării termenelor preconizate de realizare a acţiunilor, specificate în documentele de aprobare a PeTG, majoritatea activităţilor au fost deplasate considerabil în timp, reprezentînd, la rîndul lor, cauze pentru reţinerea altor acţiuni. Dintre factorii majori menţionăm: extinderea neplanificată a termenelor de obţinere a notelor “fără obiecţii” din partea BM, implicarea insuficientă a autorităţilor publice în procesul de reformare şi conlucrare cu CGE, unele domenii noi şi puţin cunoscute (de exemplu: Cloud Computing), necesitatea consolidării instituţionale a CGE etc. Aceste reţineri au fost materializate şi pot fi observate din nivelul redus al debursărilor. Astfel, activităţile esenţiale, stabilite de experţii internaţionali la etapele de conceptualizare şi formare a Proiectului, s-au realizat cu întîrziere sau sînt în proces de realizare în prezent.

◊ La momentul actual, obligaţiunile contractuale pentru servicii de consultanţă depăşesc valoarea cheltuielilor planificate pentru funcţionarea CGE în întregime. Reieşind din necesitatea trecerii graduale la finanţare a CGE din economiile generate de utilizarea platformei guvernamentale comune, reţinerile în implementarea platformei M-Cloud şi necesitatea elaborării metodologiei de calcul respective, combinată cu nivelul ridicat al cheltuielilor pentru servicii de consultanţă, poate crea impedimente în asigurarea continuităţii funcţionării CGE şi a menţinerii consultanţilor.

Concluzii

Programul strategic şi Proiectul “e-Transformare a Guvernării” reprezintă un interes şi o importanţă sporită pentru promovarea reformelor calitative, bazate pe utilizarea eficientă a tehnologiilor informaţionale în sectorul public. Reformarea serviciilor publice, care implică procese complexe şi deseori necesită eforturi considerabile din partea entităţilor, trebuie să optimizeze modul de organizare şi prestare a serviciilor prin reingineria şi descrierea proceselor interne. Conexiunea şi sincronizarea activităţilor de reformare la toate nivelurile, de rînd cu cel tehnologic, trebuie să contribuie la crearea premiselor pentru o bună desfăşurare a reformelor, precum şi la ridicarea performanţelor acestora. Astfel, indiferent de modul de derulare a agendei de e-Transformare a Guvernării şi de impedimentele întîmpinate pe parcurs, suportul şi contribuţia tuturor instituţiilor de stat constituie un factor determinant şi o condiţie obligatorie pentru atingerea obiectivelor. Planurile anuale de atingere a obiectivelor de e-Transformare ale autorităţilor publice trebuie integrate în programele strategice de reformare a instituţiilor şi în cele ramurale.

Datorită unui număr considerabil de factori, care au influenţat derularea PeTG, activităţile planificate în Documentele de aprobare a Proiectului au fost realizate cu întîrziere sau încă se află în proces de realizare. Din etapele incipiente au fost omise activităţi importante, care urmau să impulsioneze şi să sprijine procesul de modernizare tehnologică a guvernării. A fost decisă utilizarea unei platforme tehnologice inovatoare (Cloud Computing), care implică modificarea radicală a modului de gestiune a TIC şi nu are o acoperire suficientă cu standarde şi specialişti calificaţi. Nivelul de implicare a autorităţilor este redus, iar subdiviziunile e-Transformare sînt în proces de formare şi pentru funcţionarea normală este necesară aprobarea unui spectru lard de standarde, metodologii, acte normative şi regulamente. Cheltuielile aferente funcţionării CGE depăşesc sumele planificate, astfel, reieşind din necesitatea trecerii la finanţare graduală din contul economiilor generate de utilizarea platformei “M-Cloud” (pe platforma tehnologică guvernamentală comună urmează a fi găzduite sistemele informatice ale autorităţilor publice, fapt ce le va scuti pe acestea de mai multe cheltuieli pentru echipament şi mentenanţă) şi din reţinerile în realizarea mai multor activităţi importante, va fi dificilă asigurarea continuităţii proceselor. Soluţionarea problemelor şi gestionarea conformă a riscurilor identificate de misiunea de audit, aferente realizării agendei de e-Transformare a Guvernării, pot constitui factori determinanţi în atingerea obiectivelor.

Numai prin implicarea hotărîtă a autorităţilor publice la fiecare etapă de e-Transformare a Guvernării, instituţionalizarea subdiviziunilor e-Transformare şi a CGE, sincronizarea cu celelalte reforme din cadrul autorităţilor publice, efectuarea de investiţii inteligente şi monitorizarea eficientă a procesului poate fi asigurată atingerea obiectivelor. În acest sens, trebuie fructificate toate rezultatele obţinute şi explorate oportunităţile, întru consolidarea eforturilor de asigurare a continuităţii şi sustenabilităţii proceselor de reformare.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• să manifeste o implicare hotărîtă, prin promovarea cadrului legal aferent proceselor de reformare a administraţiei publice şi, în special, agendei de e-Transformare a Guvernării. Să se implice activ în monitorizarea reformelor menţionate, precum şi să prevadă mecanisme fiabile de stimulare a implicării instituţiilor de stat în proces;

• să promoveze şi să stimuleze investiţiile inteligente în domeniul TIC, inclusiv prin adoptarea cadrului legislativ necesar;

• să prevadă căi şi metode fiabile pentru stimularea sectorului TIC în cadrul instituţiilor de stat, inclusiv prin stimularea şi motivarea angajaţilor în domeniul TIC, pentru a asigura continuitatea şi sustenabilitatea reformelor.

Capitolul VII

AUDITURI TEMATICE

VII.1. Gestionarea şi utilizarea fondurilor publice pentru organizarea, funcţionarea

şi dezvoltarea sistemului protecţiei civile şi prevenirea situaţiilor excepţionale

“Auditul regularităţii gestionării şi utilizării fondurilor publice pentru organizarea, funcţionarea şi dezvoltarea sistemului protecţiei civile şi prevenirea situaţiilor excepţionale”

Obiectivele auditului

◊ Aprecierea stării şi funcţionalităţii sistemului protecţiei civile în caz de eventuale situaţii excepţionale, precum şi aprecierea cadrului normativ-legislativ de reglementare a acestui domeniu.

Constatări

1) Referitor la organizarea, funcţionarea şi dezvoltarea sistemului protecţiei civile şi prevenirea situaţiilor excepţionale

Cadrul normativ-legislativ existent conţine unele deficienţe, care influenţează asupra funcţionării eficiente a sistemului protecţiei civile, prevenirii şi lichidării consecinţelor situaţiilor excepţionale şi implementării politicilor de stat în domeniu.

Nu este elaborat şi aprobat un act normativ, care să reglementeze expres Sistemul unic de stat al protecţiei civile de prevenire şi lichidare a consecinţelor situaţiilor excepţionale; s-a stabilit necorelarea actelor normative cu cele legislative ce reglementează asigurarea cu personal în domeniul protecţiei civile la diferite niveluri.

Sistemul protecţiei civile în cadrul autorităţilor publice locale, fiind funcţional cu rezerve, nu face faţă cerinţelor în cazul declanşării unor situaţii excepţionale de proporţii; în majoritatea cazurilor n-au fost create rezerve de mijloace tehnico-materiale, nu se menţine în stare de pregătire permanentă fondul de construcţii de protecţie pentru adăpostirea persoanelor supuse pericolului şi sistemele de înştiinţare şi comunicaţii; majoritatea autorităţilor administrativ-teritoriale n-au decis constituirea fondului de rezervă în volum de 2% din cheltuielile bugetelor locale pentru utilizarea în cazul unor situaţii excepţionale.

Starea protecţiei civile la capitolul apărarea împotriva incendiilor denotă dotarea SPCSE şi instituţiilor din subordine sub limită cu tehnică şi utilaj special de apărare împotriva incendiilor şi altor situaţii excepţionale, fapt care generează riscul de sosire întîrziată la locul solicitat a salvatorilor şi pompierilor, iar aceasta, ulterior, majorarea considerabilă a prejudiciilor materiale şi pierderilor umane.

Conducătorii unităţilor economice în gestiunea cărora se află edificiile de protecţie n-au asigurat pregătirea a 84,6% din Fondul edificiilor de protecţie pentru adăpostirea persoanelor în cazul unor situaţii excepţionale de proporţii, iar numai 15,4% din edificiile de protecţie corespund normelor tehnice, asigurînd adăpostirea pentru cel mult 1% din populaţie.

Pînă în prezent, Ministerul Mediului şi Agenţia “Apele Moldovei” n-au elaborat Strategia naţională de gestionare a resurselor acvatice şi de protecţie împotriva inundaţiilor; n-au fost întocmite planurile armonizate de management al riscului la inundaţii; din cauza finanţării insuficiente în ultimii 10-15 ani nu s-au efectuat lucrări de reparaţie a digurilor conform Schemei de protecţie a localităţilor din Republica Moldova împotriva inundaţiilor; nu s-a efectuat investigaţia tehnică şi n-au fost elaborate, pînă la 31.12.2011, paşapoartele tehnice ale digurilor de protecţie antiviitură (19 paşapoarte), termenul-limită fiind extins.

Academia de Ştiinţe a Moldovei a utilizat 969,1 mii lei la elaborarea lucrărilor ştiinţifice pentru prevenirea situaţiilor excepţionale, însă nu s-a determinat de comun cu SPCSE asupra modului de aplicare a rezultatelor acestora în activităţile de prevenire a situaţiilor excepţionale.

N-a fost finanţat şi executat Planul de înzestrare în anii 2007-2011 cu tehnică şi utilaj modern de apărare împotriva incendiilor în valoare de 59,3 mil.lei, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.67 din 23.01.2007¹⁵, precum şi n-a fost creat, conform Hotărîrii Guvernului nr.1169 din 22.10.2004¹⁶, Sistemul informaţional geografic al SPCSE, cu valoarea de deviz de 1,0 mil.lei, necesar în activitatea de prognozare a situaţiilor excepţionale şi de lichidare a consecinţelor acestora.

______________________

¹⁵ Hotărîrea Guvernului nr.67 din 23.01.2007 “Cu privire la îmbunătăţirea activităţii de apărare împotriva incendiilor” (cu modificările ulterioare).

¹⁶ Hotărîrea Guvernului nr.1169 din 22.10.2004 “Cu privire la aprobarea Concepţiei Sistemului informaţional geografic al Departamentului Situaţii Excepţionale”.

Rezerva de stat nu este completată în volumul necesar; numai 33,9% din alocaţiile Agenţiei Rezerve Materiale constituie achiziţionarea bunurilor în rezerva de stat, restul 66,1% au fost cheltuite pentru recepţia şi păstrarea rezervelor materiale de stat şi de mobilizare; nu sînt recuperate datoriile debitoare pentru bunurile eliberate din rezerva de stat.

2) Referitor la gestionarea şi utilizarea fondurilor publice de către SPCSE şi unele instituţii din subordine

Serviciul Protecţiei Civile şi Situaţiilor Excepţionale, în calitatea sa de executor de buget, în anul 2011, a executat majoritatea alocaţiilor cu respectarea limitelor bugetare. Atît la SPCSE, cît şi la instituţiile din subordine auditate se ţine evidenţa mijloacelor financiare şi a patrimoniului de stat. Totodată, s-au evidenţiat unele deficienţe şi neregularităţi ce ţin de managementul economico-financiar, necesitatea perfecţionării cadrului juridic în domeniu.

Schemele de încadrare a personalului SPCSE, inclusiv al aparatului central (73 de unităţi), prezentate MAI, n-au fost înregistrate în conformitate cu prevederile legale; entitatea dispune de 76 de unităţi de personal vacante, din care 44 de unităţi la Serviciul pompieri şi salvatori; în anul 2011 gradul de fluctuaţie a efectivului a constituit 15,9%; la 128 de colaboratori studiile nu corespund funcţiei deţinute (73 de colaboratori ai Serviciilor de apărare împotriva incendiilor şi intervenţie).

Cheltuielile de bază au fost efectuate în limita alocaţiilor precizate pentru perioada de gestiune, cu excepţia dezafectării mijloacelor bugetare (424,8 mii lei), formării datoriilor debitoare (206,9 mii lei) şi creditoare (82,8 mii lei) cu termenul de prescripţie expirat.

Veniturile mijloacelor speciale n-au fost executate cu 0,6 mil.lei, iar limitele de cheltuieli n-au fost valorificate în sumă de 1,4 mil.lei.

Managementul achiziţiilor publice în cadrul SPCSE şi la unele instituţii din subordine a fost afectat de nereguli, care au impact negativ asupra efectuării unor procurări de bunuri în condiţii de economicitate. Volumul de achiziţii la care au fost stabilite nereguli constituie 19,8 mil.lei.

În rezultatul gestionării neconforme a patrimoniului public, SPCSE şi unele instituţii din subordine n-au asigurat delimitarea, evaluarea şi înregistrarea regulamentară a terenurilor cu suprafaţa de 62,0 ha, a 104 imobile cu valoarea de 85,2 mil.lei, precum şi a drepturilor asupra lor la organele cadastrale teritoriale şi în evidenţa contabilă, nefiind raportate situaţiile patrimoniale reale, ceea ce poate afecta asigurarea integrităţii patrimoniului.

Valoarea patrimoniului public aflat în administrare, faţă de cel reflectat în darea de seamă prezentată Agenţiei Proprietăţii Publice, înregistrează diferenţe de 15,9 mil.lei, iar unele bunuri imobile înregistrate în evidenţa contabilă se află în proces de deteriorare (227,2 mii lei).

Concluzii

Sistemul actual al protecţiei civile, în aspectul prevenirii şi lichidării consecinţelor situaţiilor excepţionale, nu este finanţat şi dotat tehnico-material conform normelor stabilite de Guvern, precum şi nu este conceput/structurat potrivit standardelor, fapt ce nu asigură o funcţionare şi dezvoltare eficientă la implementarea politicilor de stat în domeniul respectiv, iar în cazul declanşării unor situaţii excepţionale de proporţii se relevă riscul că nu va face faţă cerinţelor.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• examinarea situaţiei privind finanţarea, funcţionarea şi dezvoltarea Sistemului protecţiei civile şi prevenirea situaţiilor excepţionale, asigurînd controlul asupra activităţii ministerelor, altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale în domeniul protecţiei civile, asigurînd dotarea tehnico-materială corespunzătoare;

• elaborarea, prin intermediul Ministerului Mediului şi Agenţiei “Apele Moldovei”, a Strategiei naţionale de gestionare a resurselor acvatice şi de protecţie împotriva inundaţiilor, cu aprobarea în modul stabilit.

VII.2. Managementul financiar la achiziţionarea rachetelor antigrindină

“Auditul evaluării sistemului de management financiar la achiziţionarea rachetelor antigrindină de către Serviciul Special pentru Influenţe Active asupra Proceselor Hidrometeorologice”

Scopul auditului

◊ A identifica problemele cu care se confruntă SSIAPH în combaterea căderilor de grindină şi a propune unele soluţii de îmbunătăţire a managementului financiar al entităţii.

Constatări

1) Privind problemele şi deficienţele constatate

Constrîngerile bugetare existente pe parcursul ultimilor ani au limitat posibilitatea alocării mijloacelor financiare SSIAPH în cuantumul prevăzut de politicile sectoriale. Nu s-au soldat cu rezultate nici măsurile întreprinse de Serviciu în vederea constituirii mijloacelor speciale provenite din efectuarea lucrărilor antigrindină contra plată. Prin urmare, SSIAPH nu a dispus de mijloace financiare suficiente pentru a-şi asigura o bună funcţionalitate.

Lipsa mijloacelor financiare a condiţionat dotarea insuficientă a entităţii cu rachete antigrindină şi, respectiv, a compromis potenţialul SSIAPH de influenţe active contra căderilor de grindină. Alocările din bugetul de stat pentru SSSAPH în anul 2012 au fost suficiente pentru achiziţionarea a 4,8 mii rachete, ceea ce prezintă 64% din necesarul tehnologic de rachete. Prin urmare, în majoritatea cazurilor cînd au avut loc căderi de grindină, la subdiviziunile SSIAPH, care nemijlocit au fost implicate în procesul de combatere a fenomenelor hidrometeorologice, stocurile de rachete antigrindină s-au epuizat integral, astfel, acestea fiind incapabile de a riposta căderilor de grindină.

Auditul relevă netransparenţa procedurii de achiziţie a rachetelor antigrindină, care se efectuează dintr-o singură sursă. În pofida faptului că operatorul economic a fost abilitat cu dreptul exclusiv de asamblare şi livrare a rachetelor SSIAPH, activitatea acestuia nu a fost supusă reglementărilor de stat. Concomitent, auditul menţionează necesitatea ajustării cadrului normativ privind reglementarea activităţii operatorilor economici, care cad sub incidenţa monopolului de stat, inclusiv pentru cei împuterniciţi cu drepturi exclusive în anumite domenii de activitate.

Sînt necesare îmbunătăţiri şi la componenta activităţi de control din cadrul SSIAPH, prin ajustarea politicilor şi procedurilor existente, în vederea diminuării riscurilor şi atingerii obiectivelor entităţii publice privind combaterea căderilor de grindină şi diminuarea pagubelor cauzate culturilor agricole. În acest context, este imperios de a se revizui şi aproba şi indicatorii de performanţă relevanţi, care ar sta la baza evaluării activităţii SSIAPH.

Concluzii

Auditul relevă necesitatea asigurării durabilităţii activităţii SSIAPH, fapt menţionat şi în Propunerea de Politică Publică¹⁷, elaborată la solicitarea MAIA, care propune mecanisme de instituţionalizare a Serviciului, precum şi finanţarea acestuia, cu implicarea mai multor surse bugetare şi actori, cum ar fi bugetul de stat, companiile de asigurări, agenţii economici cointeresaţi. Nefinanţarea în cuantumul necesar a SSIAPH pentru procurarea rachetelor antigrindină are efecte nefaste în agricultură, cauzînd pierderi semnificative culturilor agricole. Prin urmare, se diminuează şi eficienţa mijloacelor bugetare alocate producătorilor agricoli din fondul de subvenţionare, avînd în vedere faptul că ulterior culturile agricole sînt distruse ca urmare a căderilor de grindină.

______________________

¹⁷ Elaborată cu suportul Băncii Mondiale în cadrul Proiectului de Consolidare a Capacităţii de Management în Administraţia Publică.

Recomandări Parlamentului

Să solicite Guvernului:

• în procesul de elaborare şi prognoză bugetară pe anul 2013, să se examineze oportunitatea finanţării SSIAPH potrivit politicilor sectoriale stipulate în CBTM, precum şi să se examineze şi să se aprobe Propunerea de Politică Publică, în scopul asigurării durabilităţii activităţii Serviciului;

• ajustarea cadrului juridic care reglementează monopolurile de stat, inclusiv activitatea agenţilor economici învestiţi cu drepturi exclusive de livrare a bunurilor pentru necesităţile statului.

Capitolul VIII

IMPACTUL ACTIVITĂŢII CURŢII DE CONTURI ASUPRA

MANAGEMENTULUI FINANCIAR

VIII.1. Concluzii generale referitor la rezultatele auditurilor

Curtea de Conturi, în perioada noiembrie 2011 – septembrie 2012, a realizat 38 de misiuni de audit, inclusiv 3 misiuni – conform angajamentelor internaţionale (2 – potrivit Matricelor de politici ale Guvernului) şi 2 – la solicitarea fracţiunilor parlamentare.

Totodată, în perioada de referinţă, Curtea de Conturi a adoptat 38 de hotărîri privind aprobarea a 54 de Rapoarte de audit, din care: 46 – Rapoarte de audit al regularităţii (sau 85%), 6 – Rapoarte de audit al performanţei (sau 11%), 2 – Rapoarte de audit TI (sau 4%), fiind verificate 420 de entităţi.

În urma realizării misiunilor de audit, auditorii au exprimat opinii asupra conformităţii situaţiilor financiare şi referitor la regularitatea gestionării mijloacelor publice şi administrării patrimoniului public. Astfel, din totalul de opinii exprimate (45) ce ţin de exactitatea şi obiectivitatea rapoartelor financiare, s-au formulat 14 opinii cu rezerve şi 31 de opinii fără rezerve. De asemenea, au fost formulate 46 de opinii privind regularitatea, din care 1 opinie contrară, 22 de opinii cu rezerve şi 23 de opinii fără rezerve. Concomitent, în funcţie de tematica şi scopul auditului, au fost formulate 29 de concluzii.

Misiunile de audit efectuate au identificat nereguli şi deficienţe în valoare totală de 9767,2 mil.lei, aferente administrării veniturilor, datoriei de stat, investiţiilor capitale, formării şi executării bugetelor UAT de nivelul I şi II, efectuării tranzacţiilor economico-financiare în procesul de formare şi utilizare a bugetelor proprii de către entităţile auditate, precum şi referitor la corectitudinea, plenitudinea şi regularitatea reflectării situaţiilor financiare şi patrimoniale.

Tendinţa principalelor nereguli şi deficienţe constatate este reflectată în Tabelul nr.1.

Analiza comparativă a datelor relevă că, analogic perioadei precedente, neregulile depistate la organizarea contabilităţii şi raportării financiare sînt cele mai semnificative şi frecvente, constituind 5424,7 mil.lei, sau 56% din total şi scot în evidenţă cazuri de necontabilizare şi raportare eronată a patrimoniului gestionat, precum şi înregistrarea neconformă sau nereflectarea în evidenţa contabilă a operaţiunilor economice efectuate sau a unor elemente contabile. Totodată, neefectuarea inventarierii în strictă conformitate cu cerinţele regulamentare a condiţionat raportarea defectuoasă a elementelor patrimoniale, sporind probabilitatea neasigurării integrităţii acestora.

Astfel, circa 50%, sau 2691,0 mil.lei din abaterile ce ţin de organizarea contabilităţii şi raportării financiare vizează neidentificarea şi necontabilizarea corespunzătoare a patrimoniului public local, totodată fiind constatate denaturări ale rapoartelor financiare privind patrimoniul gestionat în sumă totală de 959,1 mil.lei.

Problemele persistente denotă o preocupare insuficientă a factorilor de decizie în vederea îmbunătăţirii managementului financiar contabil, care să ofere informaţii oportune, complete şi corecte.

De asemenea, se atestă o gestionare şi administrare necorespunzătoare a patrimoniului public de către cei abilitaţi, neregularităţile la această componentă constituind 2206,4 mil.lei, sau 22,6% din valoarea totală a iregularităţilor constatate, acestea fiind determinate de neînregistrarea patrimoniului public în Registrul bunurilor imobile şi a drepturilor patrimoniale la organele cadastrale; înstrăinarea sau/şi transmiterea neregulamentară în gestiune a patrimoniului; nerecuperarea în proprietate a patrimoniului. Aceste neregularităţi, în mare parte, au fost constatate în cadrul auditului bugetelor UAT, fiind cauzate de o atitudine formală a factorilor de decizie ai AAPL la gestionarea eficientă şi conformă a patrimoniului public local.

Din an în an persistă nereguli şi deficienţe la executarea şi administrarea veniturilor BPN, care conduc la necalcularea şi neîncasarea unor venituri bugetare, precum şi la producerea unor prejudicii. Astfel:

◊ neeliminarea fenomenului “firmele-fantomă” pe parcursul anului 2011 a prejudiciat bugetul cu circa 287,2 mil.lei (faţă de 261,3 mil.lei în anul 2010 şi 140,4 mil.lei în anul 2009);

◊ tranzacţiile comerciale de import/export în anul 2011, efectuate de către rezidenţi prin intermediul zonelor off-shore, care stimulează fenomenul de evaziune fiscală, au constituit 2,7 mlrd.lei, înregistrînd o creştere cu 0,8 mlrd.lei faţă de anul 2010;

◊ administrarea ineficientă a veniturilor publice determinată de lipsa unui cadru analitic de evaluare şi planificare bugetară în aspectul tuturor tipurilor de venituri raportate la indicatori macroeconomici.

Ca şi în anii precedenţi executorii primari de buget nu au asigurat un management eficient privind stabilirea, evidenţierea şi încasarea veniturilor bugetare. Astfel, s-a constatat nestabilirea şi neîncasarea veniturilor proprii la bugetele UAT în sumă totală de 340,51 mil.lei.

În multe cazuri, entităţile verificate nu au implementat un sistem de management financiar şi control adecvat, ceea ce a determinat posibilitatea remunerării neîntemeiate a unor angajaţi, efectuării unor plăţi neregulamentare (149,4 mil.lei); efectuarea de cheltuieli suplimentare şi ineficiente sau contrar destinaţiei stabilite (126,9 mil.lei), iar în unele cazuri imobilizarea/dezafectarea mijloacelor bugetare (645,1 mil.lei).

De asemenea, se atestă o nevalorificare integrală a plafoanelor de alocaţii bugetare, doar 3 din 52 de executori de buget utilizînd pe deplin limitele de alocaţii aprobate, fapt determinat, în unele cazuri, de estimarea incorectă a necesităţilor de resurse.

Domeniul de valorificare a mijloacelor bugetare pentru investiţii şi reparaţii capitale rămîne afectat de nereguli, cum ar fi:

◊ nestabilirea priorităţilor în domeniul construcţiilor, reconstrucţiilor şi/sau reparaţiilor, ca urmare fiind iniţiate construcţii ale obiectivelor noi, fără a fi finalizate cele începute anterior, ce generează utilizarea de mijloace financiare suplimentare pentru modificarea documentaţiei de proiect, imobilizarea/dezafectarea mijloacelor în curs de execuţie;

◊ executarea lucrărilor în lipsa documentaţiei de proiect şi a calculelor de deviz, elaborate şi verificate în modul stabilit;

◊ efectuarea unor cheltuieli neîntemeiate, neregulamentare şi ineficiente pentru lucrările neexecutate sau alte lucrări suplimentare.

Analogic perioadei precedente, managementul achiziţiilor publice este afectat de deficienţe şi nereguli, cu impact negativ asupra utilizării eficiente a banilor publici. Cele mai frecvente şi semnificative nereguli sînt identificate la organizarea şi executarea lucrărilor de investiţii şi reparaţii capitale, precum şi la procurarea bunurilor.

Astfel, planificarea contractelor de achiziţii publice se efectuează fără determinarea exactă a necesităţilor de bunuri, lucrări şi servicii, iar planurile anuale şi trimestriale de achiziţii nu sînt publicate pe pagina web.

De asemenea, persistă probleme în desfăşurarea activităţii grupului de lucru pentru achiziţii, care se exprimă prin:

◊ întocmirea şi păstrarea neadecvată a documentelor aferente achiziţiilor, lipsa declaraţiilor de confidenţialitate şi imparţialitate şi a unor informaţii relevante;

◊ desfăşurarea achiziţiilor şi monitorizarea executării contractelor (neîntocmirea proceselor-verbale de deschidere a ofertelor; divizarea achiziţiilor; încheierea acordurilor adiţionale; efectuarea achiziţiilor în lipsa documentaţiei de proiect, însoţite de calcule de deviz);

◊ neasigurarea principiilor de transparenţă;

◊ admiterea achiziţiilor şi demararea lucrărilor de reparaţii fără surse de acoperire financiară a cheltuielilor şi în lipsa documentaţiei de proiect, însoţite de calcule de deviz, aprobate şi expertizate în modul stabilit etc.

În acest context, întru remedierea situaţiilor problematice, Curtea de Conturi vine cu soluţii concrete, înaintînd cerinţe şi recomandări tuturor factorilor de decizie ai autorităţilor publice, Guvernului şi Parlamentului.

VIII.2. Rezultatele activităţii de monitorizare a executării cerinţelor şi implementării recomandărilor Curţii de Conturi

Potrivit competenţelor prevăzute de legea de organizare şi funcţionare, Curtea de Conturi, prin auditurile efectuate, urmăreşte de a contribui la utilizarea regulamentară şi eficientă a fondurilor publice, asigurarea unei gestionări riguroase a patrimoniului public, precum şi de a fi un sprijin la cuantificarea impactului politicilor publice privind execuţia BPN. În vederea realizării acestor deziderate, Curtea de Conturi, prin hotărîrile şi Rapoartele sale de audit, înaintează cerinţe şi recomandări autorităţilor publice, altor entităţi verificate, care urmează să aibă ca impact creşterea responsabilităţii manageriale şi îmbunătăţirea gestionării resurselor publice, pe baza principiilor bunei guvernări.

În contextul expus, pe parcursul anului 2011, urmau a fi implementate 1853 de cerinţe şi recomandări, înaintate în temeiul a 56 de hotărîri ale Curţii (aprobate în perioada octombrie 2010 – octombrie 2011), care conţin Raportul anual pe anul 2010. La situaţia din 01.10.2012, din numărul total de cerinţe şi recomandări înaintate, au fost executate 820, ceea ce constituie 44,2%, iar 1033 sînt monitorizate în continuare de către Curtea de Conturi. Nivelul respectiv de executare a recomandărilor este unul relativ scăzut, comparativ cu perioadele anterioare raportate. Grafic, situaţia privind executarea hotărîrilor Curţii de Conturi în ultimii trei ani (pentru exerciţiul bugetar 2008-2010), se prezintă astfel:

Sursă: date generalizate de angajaţii Direcţiei generale metodologie, planificare şi analiză

Analiza comparativă a datelor expuse denotă o creştere nesemnificativă în anul 2011 a numărului de cerinţe şi recomandări înaintate, totodată înregistrîndu-se o diminuare cu 38,2 puncte procentuale a nivelului de realizare a acestora, comparativ cu anul 2009. Potrivit bunelor practici în domeniu, nivelul de executare a cerinţelor şi de implementare a recomandărilor este de circa 80% (experienţa ţărilor CE).

În pofida nivelului relativ scăzut de executare a cerinţelor şi de implementare a recomandărilor, măsurile întreprinse de entităţile auditate au avut un impact benefic asupra consolidării cadrului legislativ-normativ în domeniul: bugetar-fiscal, administrării resurselor şi patrimoniului public; îmbunătăţirii calităţii serviciilor publice, precum şi prestaţiilor în sistemul public de asigurări sociale.

În context, menţionăm că, în scopul implementării recomandărilor Curţii de Conturi ce ţin de consolidarea politicilor bugetar-fiscale, inclusiv majorarea bazei fiscale de colectare a impozitelor şi taxelor, MF, în comun cu autorităţile publice cu atribuţii în domeniul respectiv, au întreprins măsuri de ordin legislativ şi administrativ, după cum urmează:

1) au fost efectuate completări şi modificări în Codul fiscal:

a) s-a introdus noţiunea de Registrul general electronic al facturilor fiscale, precum şi prevederi ce ţin de implementarea acestuia (în aplicare din 01.07.2012 pentru subiecţii impunerii cu TVA, deserviţi de IFPS, IFS mun.Chişinău, Bălţi şi UTA Găgăuzia);

b) s-au reglementat metodele indirecte de estimare a venitului impozabil al persoanelor fizice. În prezent se studiază practica internaţională în vederea elaborării pîrghiilor de aplicare a acestor prevederi;

c) s-au reglementat procedurile privind schimbul de informaţii electronice între instituţiile financiare şi SFS, precum şi au fost operate modificări în cadrul regulator intern, ceea ce urmează să eficientizeze modul de încasare a mijloacelor de pe toate conturile bancare ale contribuabililor restanţieri;

2) s-a aprobat Formularul-tip şi Modul de completare a Declaraţiei persoanei fizice cu privire la disponibilul de mijloace băneşti, ca măsuri comprehensive în vederea contracarării fenomenul de evaziune fiscală;

3) au fost operate modificări în Codul vamal, cu stabilirea modalităţii de stingere a obligaţiei vamale cu termen de prescripţie expirat;

4) a fost modificat şi completat Codul contravenţional, creîndu-se pîrghii de sancţionare a agenţilor economici, care: nu respectă prevederile legislaţiei în vigoare cu privire la raportarea şi prezentarea Declaraţiilor F-4BASS; desfăşoară activitate fără înregistrarea corespunzătoare în calitate de plătitor de contribuţii; nu transferă sau transferă cu întîrziere contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii, precum şi admiterea datoriilor cu termen de prescripţie expirat la bugetul de stat;

5) a fost aprobată Strategia “Managementul datoriei pe termen mediu pentru anii 2012-2014”, în scopul eficientizării gestionării datoriei publice de către MF.

În vederea implementării recomandărilor Curţii privind perfecţionarea cadrului legislativ-normativ în partea ce ţine de îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice, precum şi a prestaţiilor în sistemul public de asigurări sociale, s-a asigurat:

1) modificarea art.7 din Legea ocrotirii sănătăţii nr.411-III din 28.03.1995¹⁸, prin reglementarea mecanismului de elaborare şi aprobare a Catalogului de tarife unice pentru serviciile medico-sanitare prestate de instituţiile medico-sanitare publice şi private, acoperite din FAOAM;

______________________

¹⁸ Legea nr.114 din 08.07.2011.

2) examinarea în prima lectură a Legii cu privire la dispozitivele medicale, care urmează să stabilească priorităţile achiziţiei dispozitivelor medicale, ceea ce va conduce şi la îmbunătăţirea calităţii serviciilor medicale;

3) modificarea Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.290 din 19.04.2010¹⁹, prin reglementarea unei proceduri transparente privind prestaţiile în sistemul public de asigurări sociale pentru prevenirea îmbolnăvirilor şi recuperarea capacităţii de muncă a asiguraţilor prin tratament balneosanatorial;

______________________

¹⁹ Prin Hotărîrea Guvernului nr.241 din 19.04.2012.

4) a fost completată Hotărîrea Guvernului nr.738 din 20.06.2008, cu modificarea metodologiei de calcul al tarifelor serviciilor prestatale de Serviciul Stare Civilă.

Conform cerinţelor Curţii, au fost completate şi modificate mai multe acte normative, care urmează să asigure o mai bună gestiune a patrimoniului public. Astfel, s-au operat:

1) modificări şi completări la Hotărîrea Guvernului nr.568 din 06.05.2008 “Cu privire la organizarea evidenţei proprietăţii publice şi circulaţia acesteia”²⁰;

______________________

²⁰ Aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.132 din 27.02.2012.

2) modificări în Anexa nr.22/12 la Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005 “Cu privire la aprobarea listelor bunurilor imobile proprietate publică a statului şi la transmiterea unor bunuri imobile”²¹;

______________________

²¹ Aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.17 din 06.01.2012 “Cu privire la modificarea anexei nr.2212 la Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23 martie 2005”.

3) modificări în Hotărîrea Guvernului nr.793 din 02.12.2009²², în vederea racordării la situaţia reală a numărului de instituţii, întreprinderi de stat şi societăţi de acţiuni care se află în subordinea MAIA.

______________________

²² Prin Hotărîrea Guvernului nr.608 din 11.08.2011.

La insistenţa Curţii de Conturi, CEC a înaintat modificări la Codul electoral, aprobate de către Parlament, prin care s-a prevăzut o nouă modalitate de calculare a recompensei funcţionarilor electorali şi care asigură economisirea mijloacelor de la bugetul de stat.

Urmare executării cerinţelor şi implementării recomandărilor Curţii, în perioada 2011-01.10.2012, în BPN au fost încasate/restabilite mijloace financiare în sumă de 64,0 mil.lei, în evidenţă contabilă a entităţilor auditate a fost înregistrat patrimoniu în valoare de 329,3 mil lei. De asemenea, au fost înlăturate abaterile care influenţează exactitatea şi realitatea rapoartelor financiare întocmite de AAPC şi AAPL, precum şi de instituţiile publice. De menţionat că valoarea mijloacelor financiare şi patrimoniului restituit depăşeşte de 21 de ori cheltuielile efectuate de Curtea de Conturi din contul mijloacelor bugetului de stat pe parcursul anului 2011, ceea ce denotă o eficienţă a activităţii Curţii în perioada raportată.

Concomitent, nivelul relativ redus de neexecutare a hotărîrilor Curţii (55,8%) implică tergiversarea soluţionării deficienţilor depistate în urma auditurilor şi, respectiv, afectează calitatea managementului finanţelor publice, pentru o mai bună guvernanţă în Republica Moldova. Neconformarea entităţilor la măsurile de înlăturare a lacunelor şi neregulilor constatate de audit condiţionează în continuare o gestionare defectuoasă a resurselor şi a patrimoniului public, perpetuarea aceloraşi încălcări, situaţie ce rezultă şi din prezentul Raport.

Cele mai multe restanţe la capitolul cerinţe şi recomandări executate le au: MEd, în comun cu instituţiile de învăţămînt din subordine (243); MTID (43); MTIC (19); autorităţile publice locale (208); S.A. “Termocom (24); Î.S. “CRIS “Registru””( (22) etc .

Analiza factorilor care influenţează realizarea integrală a cerinţelor şi recomandărilor menţionate denotă că acest fapt este condiţionat, în principiu, de: (i) iresponsabilitatea unor factori de decizie din cadrul entităţilor verificate, precum şi de lipsa pîrghiilor de responsabilizare a acestora; (ii) neimplicarea administraţiilor publice centrale şi locale în cazurile cînd entităţile din subordine nu execută hotărîrile Curţii de Contiri; (iii) cadrul legal şi reglementările existente care nu prevăd sancţionarea conducerii sau a altui personal care nu se conformează cerinţelor şi recomandărilor Curţii; (iv) procesul îndelungat de elaborare şi, în special, de aprobare a actelor cu caracter normativ; (v) pregătirea profesională neadecvată a personalului din cadrul entităţilor pentru a oferi un răspuns corespunzător la recomandările Curţii; (vi) implicarea insuficientă şi tardivă a Guvernului în monitorizarea activităţii autorităţilor APC, care încalcă prevederile legale şi nu asigură executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor Curţii de Conturi.

Concomitent, se relevă că, potrivit art.3 din Hotărîrea Parlamentului nr.248 din 08.12.2011²³, comisiile parlamentare de profil, inclusiv Comisia economie, buget şi finanţe a Parlamentului erau responsabile de examinarea recomandărilor stipulate în Raportul Curţii de Conturi pe anul 2010 precum şi de întreprinderea măsurilor întru asigurarea realizării lor. Cu toate acestea, Curtea de Conturi nu a fost informată despre întreprinderea acţiunilor respective. Cele menţionate atestă neimplicarea Parlamentului în supervizarea activităţii atît a Guvernului, cît şi a APC privind implementarea recomandărilor Curţii.

______________________

²³ Hotărîrea Parlamentului nr.248 din 08.12.2011“ Privind Raportul Curţii de Conturi asupra administrării şi a întrebuinţării resurselor publice şi a patrimoniului public din exerciţiul bugetar 2010”.

Un alt factor care afectează procesul de identificare a unor soluţii eficiente de remediere a deficienţilor şi lacunelor constatate de audit este neprezenţa unor factori de decizie la şedinţele publice ale Curţii de Conturi, în cadrul cărora se examinează materialele de audit. Deseori, la şedinţele Plenului, primele persoane au fost substituite de persoane care nu au atribuţii în domeniul auditat sau care nu sînt documentate şi iniţiate în problemele puse în discuţie.

În cadrul celor 38 de şedinţe publice ale Curţii de Conturi, convocate în perioada raportată, la care s-au examinat rezultatele auditurilor, fiind invitate primele persoane, s-au prezentat doar 54 din 140 de invitaţi. Prin urmare, la şedinţele Curţii de Conturi n-au fost prezente 86 de persoane cu funcţii de răspundere, care au fost invitate regulamentar, din care: reprezentanţi ai comisiilor parlamentare, miniştri, viceminiştri, preşedinţi de raioane etc.

Situaţia constatată la executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor îngrijorează atît Curtea de Conturi, cît şi societatea civilă, care s-a implicat în sprijinul acţiunilor de implementare a recomandărilor Curţii, pentru a sensibiliza opinia publică şi autorităţile statului cu privire la necesitatea unei abordări cu mult mai responsabile în utilizarea mijloacelor şi patrimoniului public.

În această ordine de idei, se menţionează şi faptul că, potrivit pct.28 din Planul de acţiuni pe anii 2012-2013 pentru implementarea Strategiei naţionale anticorupţie²⁴, în luna octombrie 2012, Guvernul urmează să aprobe şi să prezinte, spre aprobare Parlamentului, proiectul de lege privind stabilirea sancţiunilor contravenţionale şi penale pentru iresponsabilitatea managerială în procesul de acumulare şi utilizare a mijloacelor publice la exercitarea atribuţiilor funcţionale de către persoanele cu funcţii de răspundere, precum şi pentru neexecutarea hotărîrilor Curţii de Conturi. Prin aprobarea şi implementarea acestei legi, se preconizează sporirea eficienţei activităţii de audit, care va avea ca impact îmbunătăţirea managementului finanţelor publice. Întru executarea cerinţelor expuse, Curtea a elaborat proiectul de lege nominalizat, înaintîndu-l, spre examinare şi aprobare.

______________________

²⁴ Hotărîrea Parlamentului nr.12 din 17.02.2012 “Privind aprobarea Planului de acţiuni pe anii 2012-2013 pentru implementarea Strategiei naţionale anticorupţie pe anii 2011-2015”.

Recomandări Parlamentului:

• să solicite de la Guvern şi APC rapoarte privind executarea hotărîrilor Curţii de Conturi, cu audierea în cadrul şedinţelor comisiilor parlamentare de profil a factorilor responsabili care nu asigură executarea acestora;

• să examineze şi să aprobe modificări în cadrul legislativ privind stabilirea sancţiunilor contravenţionale şi penale pentru iresponsabilitatea managerială în procesul de acumulare şi utilizare a mijloacelor publice, la exercitarea atribuţiilor funcţionale de către persoanele cu funcţii de răspundere, precum şi pentru neexecutarea hotărîrilor Curţii de Conturi.

ÎNCHEIERE

Raportul public pe anul 2011 prezintă rezultatele acţiunilor de audit desfăşurate de Curtea de Conturi a Republicii Moldova şi reprezintă un prilej de a constata creşterea constantă a rolului instituţiei supreme de audit în domeniul gestionării resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Independenţa şi imparţialitatea sînt petrele de temelie ale activităţii Curţii de Conturi, menite să asigure protejarea intereselor fiecărui cetăţean al statului.

Prin constatările şi recomandările formulate, Curtea de Conturi contribuie la promovarea modului de utilizare corectă şi performantă a resurselor financiare publice, spre beneficiul statului. Activitatea de an cu an a instituţiei supreme de audit creează o imagine complexă a unor probleme şi disfuncţionalităţi sistemice, care sînt depistate în permanenţă la entităţile verificate. Recomandările Curţii de Conturi oferă Legislativului şi Executivului premise tangibile pentru generarea de modificări şi schimbări graduale şi substanţiale în materie legislativă şi normativă, pentru redresarea situaţiei în domeniul regularităţii gestionării banului public.

Misiunile de audit din ultima perioadă au demonstrat elocvent creşterea gradului de conlucrare cu entităţile verificate, care acordă o atenţie sporită constatărilor şi recomandărilor Curţii de Conturi, reuşind să lichideze un şir de deficienţe şi iregularităţi pe parcursul efectuării auditului. Astfel, se atestă o percepere mai largă şi mai concretă a noului rol al Curţii de Conturi, ale cărei verificări au menirea de a oferi suport entităţilor în procesul de îmbunătăţire a gestionării resurselor financiare publice şi administrării patrimoniului de stat.

Curtea de Conturi va continua procesul de consolidare instituţională şi de sporire a impactului asupra societăţii, prin aplicarea standardelor internaţionale în domeniul auditului şi preluarea celor mai avansate practici ale instituţiilor internaţionale similare. Modernizarea şi dezvoltarea instituţiei este un scop primordial, care va duce nemijlocit la îmbunătăţirea calităţii muncii de audit, generarea rapoartelor de o eficienţă incontestabilă, identificarea şi verificarea oportună a domeniilor de risc sporit şi de interes public.

Crearea unui stat cu valori democratice este imposibilă fără existenţa unui management financiar public eficient, bazat pe principiile transparenţei şi responsabilităţii. Doar prin eforturile comune, susţinute ale tuturor factorilor de decizie, instituţiei supreme de audit, autorităţilor publice, Parlamentului şi Guvernului vom atinge acest scop.

Opinia cu rezerve privind rapoartele financiare se exprimă atunci cînd, cu excepţia efectelor posibile ale aspectului descris în paragraful privind opinia cu rezerve, rapoartele financiare, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei patrimoniale şi a celei financiare ale entităţii la data de 31.12.2011, în conformitate cu standardele de contabilitate.

Opinia cu rezerve privind regularitatea se exprimă atunci cînd, cu excepţia efectelor posibile ale aspectului descris în paragraful privind opinia cu rezerve, gestionarea mijloacelor publice şi administrarea patrimoniului public, sub toate aspectele semnificative, au fost efectuate legal şi regulamentar.

Opinia fără rezerve privind rapoartele financiare se exprimă atunci cînd rapoartele financiare, sub toate aspectele semnificative, oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei patrimoniale şi a celei financiare ale entităţii la data de 31.12.2011, în conformitate cu standardele de contabilitate.

Opinia fără rezerve privind regularitatea se exprimă atunci cînd gestionarea mijloacelor publice şi administrarea patrimoniului public, sub toate aspectele semnificative, s-au efectuat legal şi regulamentar.

Opinia contrară privind rapoartele financiare se exprimă atunci cînd rapoartele financiare nu oferă o imagine reală şi fidelă a situaţiei patrimoniale şi a celei financiare ale entităţii la data de 31.12.2011, în conformitate cu standardele de contabilitate.

Opinia contrară privind regularitatea se exprimă atunci cînd gestionarea mijloacelor publice şi administrarea patrimoniului public nu s-a efectuat legal şi regulamentar.

Refuz de opinie atestă situaţia cînd auditorul nu este capabil să obţină probe de audit suficiente şi adecvate pe care să-şi fundamenteze opinia de audit şi să concluzioneze că efectele posibile ale denaturărilor nedetectate asupra situaţiilor financiare, acolo unde este cazul, ar putea fi atît semnificative, cît şi permanente.