Hotărîre nr.8 din 11.05.2015 pentru controlul constituţionalităţii articolului 153 din Codul educaţiei (încetarea contractului individual de muncă cu directorii unor instituţii de învăţământ publice) (Sesizarea nr.7a/2015)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

pentru controlul constituţionalităţii articolului 153 din Codul educaţiei

(încetarea contractului individual de muncă cu directorii unor

instituţii de învăţământ publice)

(Sesizarea nr.7a/2015)

nr. 8  din  11.05.2015

 (în vigoare 11.05.2015) 

Monitorul Oficial al R.Moldova nr. 241-246 art. 17 din 28.08.2015

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, statuând în componenţa:

Dl Alexandru TĂNASE, preşedinte,

Dl Aurel BĂIEŞU,

Dl Igor DOLEA,

Dl Victor POPA, judecători,

cu participarea dlui Eugeniu Osipov, grefier,

Având în vedere sesizarea depusă la 4 martie 2015

şi înregistrată la aceeaşi dată,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în şedinţă plenară închisă,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 4 martie 2015 de către un grup de deputaţi ai fracţiunii parlamentare a Partidului Socialiştilor din Republica Moldova, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 38 alin.(1) lit.g) şi 39 din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituţionalităţii articolului 153 din Codul educaţiei.

2. Autorii sesizării au pretins că dispoziţiile articolului 153 din Codul educaţiei, potrivit cărora contractele individuale de muncă ale directorilor instituţiilor de învăţământ publice, cu excepţia celor din învăţământul superior, de la numirea cărora în funcţie au trecut mai mult de 5 ani încetează de drept, contravin articolelor 1 alin.(3), 4, 5, 7, 8, 16, 22, 42, 43 alin.(1), 46 alin.(1), 47 alin.(1), 54 şi 55 din Constituţia Republicii Moldova.

3. Prin decizia Curţii Constituţionale din 16 aprilie 2015 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

4. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Preşedintelui Republicii Moldova, Parlamentului şi Guvernului.

5. La şedinţa plenară publică sesizarea a fost susţinută de dl Fadei Nagacevschi, reprezentantul dnei deputat Ala Dolinţă. Parlamentul a fost reprezentat de dl Ion Creangă, şef al Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dna Maia Sandu, ministru al educaţiei.

ÎN FAPT

6. La 17 iulie 2014 Parlamentul a adoptat Codul educaţiei, fiind abrogată Legea învăţământului nr.547-XIII din 21 iulie 1995. Codul educaţiei a intrat în vigoare la 23 noiembrie 2014.

7. Potrivit articolului 153 din Codul educaţiei, contractele individuale de muncă ale directorilor instituţiilor de învăţământ publice, cu excepţia celor din învăţământul superior, de la numirea cărora în funcţie au trecut mai mult de 5 ani încetează de drept la data expirării a 4 luni de la intrarea în vigoare a prezentului cod. Astfel, prevederile art.153 din Codul educaţiei au fost puse în aplicare începând cu 23 martie 2015.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

8. Prevederile relevante ale Constituţiei (M.O., 1994, nr.1) sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

“[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.”

Articolul 4

Drepturile şi libertăţile omului

“(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte.

[…]”

Articolul 7

Constituţia, Lege Supremă

“Constituţia Republicii Moldova este Legea ei Supremă. Nici o lege şi nici un alt act juridic care contravine prevederilor Constituţiei nu are putere juridică.”

[…]”

Articolul 16

Egalitatea

“(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

Articolul 43

Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

“(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

[…]”

Articolul 46

Dreptul la proprietate privată şi protecţia acesteia

“(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate.

[...]”

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

9. Prevederile relevante ale Codului muncii al Republicii Moldova nr.154-XV din 28 martie 2003 (M.O., 2003, nr.159-162, art.648) sunt următoarele:

Articolul 5

Principiile de bază ale reglementării raporturilor de muncă

şi a altor raporturi legate nemijlocit de acestea

“(1) Principiile de bază ale reglementării raporturilor de muncă şi a altor raporturi legate nemijlocit de acestea, principii ce reies din normele dreptului internaţional şi din cele ale Constituţiei Republicii Moldova, sunt următoarele:

libertatea muncii, incluzând dreptul la munca liber aleasă sau acceptată, dreptul dispunerii de capacităţile sale de muncă, dreptul alegerii profesiei şi ocupaţiei;

[...]

j) îmbinarea reglementării de stat şi a reglementării contractuale a raporturilor de muncă şi a altor raporturi legate nemijlocit de acestea;

[...]”

Articolul 6

Neîngrădirea dreptului la muncă şi libertatea muncii

“(1) Libertatea muncii este garantată prin Constituţia Republicii Moldova.

(2) Orice persoană este liberă în alegerea locului de muncă, a profesiei, meseriei sau activităţii sale.

[…]”

Articolul 128

Salariul

“(1) Salariul reprezintă orice recompensă sau câştig evaluat în bani, plătit salariatului de către angajator în temeiul contractului individual de muncă, pentru munca prestată sau care urmează a fi prestată.

[…]”

Articolul 297

Încheierea contractului individual de muncă cu cadrele ştiinţifice

 şi didactice din instituţiile de învăţământ superior

“(1) Ocuparea tuturor funcţiilor ştiinţifice şi didactice în instituţiile de învăţământ superior se efectuează în temeiul unui contract individual de muncă pe durată determinată, încheiat conform rezultatelor concursului. Regulamentul privind modul de ocupare a funcţiilor nominalizate se aprobă de Guvern.

[…]”

10. Prevederile relevante ale Codului educaţiei al Republicii Moldova nr.152 din 17 iulie 2014 (M.O., 2014, nr.319-324, art.634) sunt următoarele:

Articolul 50

Personalul de conducere

“(1) Personalul de conducere al instituţiei de învăţământ general se compune din director şi directori adjuncţi.

(2) Directorul instituţiei de învăţământ general are următoarele atribuţii:

a) reprezintă instituţia;

b) emite ordine, semnează în numele instituţiei actele juridice emise de instituţie;

c) angajează, evaluează, promovează şi eliberează din funcţie personalul instituţiei;

d) este responsabil de executarea bugetului instituţiei;

e) elaborează schema de încadrare a personalului instituţiei;

f) elaborează şi propune spre aprobare consiliului de administraţie componenta şcolară a curriculumului;

g) elaborează normele de completare a claselor şi numărul de clase.

(3) În activitatea de conducere, directorul instituţiei este asistat de unul sau mai mulţi directori adjuncţi.

(4) Numărul de posturi de director adjunct în instituţiile de învăţământ publice se stabileşte de organul local de specialitate în domeniul învăţământului, conform normativelor aprobate de Ministerul Educaţiei.

(5) Funcţiile de director şi de director adjunct se ocupă prin concurs, în baza criteriilor de competenţă profe­sională şi managerială. Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiei de director şi de director adjunct se aprobă de Ministerul Educaţiei. Cel puţin un director adjunct responsabil de procesul educaţional trebuie să aibă studii pedagogice.

(6) Directorul şi directorii adjuncţi ai instituţiei publice de învăţământ general sunt numiţi în funcţie pentru un termen de 5 ani. La expirarea acestui termen, contractul individual de muncă al conducătorului încetează de drept, funcţia devenind vacantă.

(7) Directorul instituţiei de învăţământ general încheie un contract individual de muncă cu organul local de specialitate în domeniul învăţământului, iar directorul adjunct – cu directorul instituţiei de învăţământ general.

(8) Directorul instituţiei de învăţământ general poate fi eliberat din funcţie înainte de expirarea contractului individual de muncă, în condiţiile şi temeiurile prevăzute de legislaţia muncii, precum şi în următoarele cazuri:

a) comiterea încălcărilor financiare;

b) nerespectarea deontologiei profesionale;

c) necorespunderea cu standardele în vigoare a managementului promovat;

d) încălcarea drepturilor copiilor, elevilor, angajaţilor şi părinţilor;

e) obţinerea repetată a calificativului “nesatisfăcător” la evaluarea instituţiei efectuată de către Inspectoratul Şcolar Naţional.”

Articolul 153

“(1) Contractele individuale de muncă ale directorilor instituţiilor de învăţământ publice, cu excepţia celor din învăţământul superior, de la numirea cărora în funcţie au trecut mai mult de 5 ani încetează de drept la data expirării a 4 luni de la intrarea în vigoare a prezentului cod. Constatarea cazului de încetare de drept a contractului individual de muncă se face de către autorităţile cu competenţe legale de numire în funcţie şi este adusă la cunoştinţă persoanelor aflate în situaţiile respective în termen de cel mult 5 zile lucrătoare.

(2) În termen de cel mult 6 luni de la data încetării contractelor individuale de muncă în condiţiile alin.(1), autorităţile cu competenţe legale de numire în funcţie vor organiza concursuri de ocupare a posturilor de director devenite vacante.

(3) În perioada de până la numirea prin concurs a directorilor instituţiilor publice de învăţământ, conducerea instituţiilor va fi exercitată de către directorii interimari desemnaţi de către autorităţile cu competenţe legale de numire în funcţie.”

11. Prevederile relevante ale Legii nr.121 din 25 mai 2012 cu privire la asigurarea egalităţii (M.O., 2012, nr.103, art.355) sunt următoarele:

Articolul 7

Interzicerea discriminării în câmpul muncii

“[…]

(5) Orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă în privinţa unui anumit loc de muncă nu constituie discriminare în cazul în care, prin natura specifică a activităţii în cauză sau a condiţiilor în care această activitate este realizată, există anumite cerinţe profesionale esenţiale şi determinante, cu condiţia ca scopul să fie legitim şi cerinţele proporţionale.”

12. Prevederile relevante ale Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului, adoptată la New York la 10 decembrie 1948 (ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr.217-XII din 28 iulie 1990), sunt următoarele:

Articolul 23

“1. Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la ocrotire împotriva şomajului.

[…]”

13. Prevederile relevante ale Convenţiei nr.111 din 25 iunie 1958 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind discriminarea în domeniul ocupării forţei de muncă şi exercitării profesiei (ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr.593-XIII din 26 septembrie 1995, Monitorul Oficial, 1995, nr.59-60, art.671) sunt următoarele:

Articolul 1

“1. În înţelesul prezentei convenţii prin termenul discriminare se înţelege:

a) orice diferenţiere, excludere sau preferinţă întemeiată pe rasă, culoare, sex, religie, convingeri politice, ascendenţă, naţională sau origine socială, care are ca efect să suprime sau să ştirbească egalitatea de posibilităţi sau de tratament în materie de ocupare a forţei de muncă şi de exercitare a profesiei;

b) orice altă diferenţiere, excludere sau preferinţă având ca efect suprimarea sau ştirbirea egalităţii de posibilităţi sau de tratament în materie de ocupare a forţei de muncă şi exercitare a profesiei, care ar putea fi specificată de către statul membru interesat după consultarea organizaţiilor reprezentative ale celor care angajează şi a organizaţiilor lucrătorilor, dacă acestea există, precum şi a altor organisme competente.

2. Diferenţierile, excluderile sau preferinţele întemeiate pe calificările cerute pentru o anumită ocupaţie nu sunt considerate discriminări.

[…]”

Articolul 2

“Orice stat membru care aplică prezenta convenţie se angajează să formuleze şi să practice o politică naţională care să urmărească promovarea, prin metode adaptate condiţiilor şi uzanţelor naţionale, a egalităţii de posibilităţi şi de tratament în materie de ocupare a forţei de muncă şi exercitare a profesiei, în scopul eliminării oricăror discriminări.”

14. Prevederile relevante ale Convenţiei Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (încheiată la Roma la 4 noiembrie 1950) şi ale Protocolului nr.1 adiţional la Convenţie, adoptat la 20.03.1952 (ratificate de Republica Moldova prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIII din 24 iulie 1997, Monitorul Oficial, 1997, nr.54-55, art.502), sunt următoarele:

Articolul 14

Interzicerea discriminării

“Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie asigurată fără nici o deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.”

Protocolul nr.1

Articolul 1

Protecţia proprietăţii

“Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.

[…]”

ÎN DREPT

15. Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează încetarea de drept a contractelor individuale de muncă cu directorii unor instituţii publice de învăţământ, al căror termen a depăşit 5 ani de la data încheierii.

16. Astfel, sesizarea se referă la elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, şi anume dreptul la muncă, principiul egalităţii în exercitarea dreptului la muncă, precum şi dreptul de proprietate.

A. ADMISIBILITATEA

17. În conformitate cu decizia sa din 16 aprilie 2015, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, articolului 4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin.(1) lit.a) din Codul jurisdicţiei constituţionale, sesizarea prezentată ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

18. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale conferă deputatului dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

19. Curtea constată că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie prevederile art.153 din Codul educaţiei.

20. Curtea reţine că prevederile contestate nu au constituit anterior obiect al controlului constituţionalităţii.

21. Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

22. Curtea menţionează că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, prerogativa Curţii este de a stabili corelaţia dintre normele legislative contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

23. Curtea observă că autorii sesizării au invocat pretinsa încălcare a articolelor 1 alin.(3), 4, 5, 7, 8, 16, 22, 42, 43 alin.(1), 46 alin.(1), 47 alin.(1), 54 şi 55 din Constituţia Republicii Moldova.

24. Astfel, cu referire la articolele 1 alin.(3), 4, 5, 7, 8 din Constituţie, Curtea reiterează că principiile consfinţite de normele respective reprezintă substanţa oricăror proceduri de control al constituţionalităţii actelor normative şi nu au o semnificaţie autonomă.

25. De asemenea, după cum a susţinut Curtea anterior, articolul 16 din Constituţie completează alte dispoziţii substanţiale ale Constituţiei în materie de drepturi şi libertăţi şi urmează a fi aplicat combinat cu acestea.

26. În acelaşi context, Curtea reiterează că articolul 54 din Constituţie urmează a fi examinat prin raportare la un drept fundamental, garantat de Constituţie.

27. Totodată, Curtea relevă că norma contestată nu conţine reglementări care s-ar afla într-o corelaţie pertinentă pentru prezenta cauză cu prevederile articolelor 42, 47 şi 55 din Constituţie. Astfel, la examinarea în fond a sesizării Curtea nu va reţine spre examinare prevederile respective.

28. Având în vedere faptul că norma contestată se aplică în raporturile juridice civile, Curtea va examina pretinsa încălcare a principiului neretroactivităţii legii prin raportare la preeminenţa dreptului într-un stat de drept, garantat de articolul 1 alin.(3) din Constituţie.

29. Prin urmare, pentru a elucida corespunderea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 43 alin.(1) combinat cu articolele 1 alin.(3), 16 şi 54 din Constituţie, precum şi separat cu prevederile articolului 46 din Constituţie.

30. De asemenea, prezenta cauză va fi examinată de Curte şi prin prisma jurisprudenţei sale anterioare, precum şi prin raportare la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (în continuare – Curtea Europeană).

B. FONDUL CAUZEI

I. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 43 COMBINAT CU ARTICOLELE 1 ALIN.(3), 16 ŞI 54 DIN CONSTITUŢIE

31. În opinia autorilor sesizării, prevederile art.153 din Codul educaţiei încalcă articolul 43 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia:

“(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

[…]”

32. În raport cu norma contestată, autorii sesizării invocă şi încălcarea articolului 16 din Constituţie, care prevede:

“(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.”

33. De asemenea, norma contestată urmează a fi examinată şi prin prisma articolului 1 alin.(3) din Constituţie, potrivit căruia:

“[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sînt garantate.”

34. La fel, autorii sesizării pretind încălcarea art.54 din Legea Supremă, potrivit căruia:

“(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.”

1. Argumentele autorilor sesizării

35. În opinia autorilor sesizării, prin art.153 din Codul educaţiei, intervenţia statului într-un contract individual de muncă şi rezilierea abuzivă a acestuia încalcă libera exercitare a dreptului la muncă, un drept fundamental consfinţit atât de Constituţie, cât şi de numeroase tratate internaţionale.

36. Prin participarea la raporturile juridice de muncă, salariatul realizează drepturi şi îndeplineşte obligaţii ce ţin de înfăptuirea activităţii de muncă.

37. Potrivit autorilor sesizării, contractele individuale de muncă sunt contracte sinalagmatice. Astfel, caracterul sinalagmatic al contractelor de muncă presupune şi dreptul părţilor de a înceta în mod legal aceste relaţii. Instituţia încetării contractului individual de muncă este dominată de principiul legalităţii, iar temeiurile, condiţiile şi procedura încetării acestui contract sunt reglementate, în detaliu, de Codul muncii, şi anume: încetarea contractului de muncă în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor (art.82, 305, 310), desfacerea contractului de muncă din iniţiativa angajatului (art.85) şi desfacerea contractului de muncă din iniţiativa angajatorului (art.86).

38. Autorii sesizării susţin că la data încheierii contractelor individuale de muncă voinţa părţilor a fost de a le încheia pe o perioadă nedeterminată de timp. Respectiv, prin art.153 din Codul educaţiei este încălcat principiul forţei obligatorii a contractelor. Totodată, contractele individuale de muncă nu pot înceta prin voinţa unei a treia persoane (a statului), străine de contractele respective.

39. De asemenea, potrivit principiului constituţional al neretroactivităţii legii, contractele individuale de muncă încheiate în mod valabil sub imperiul unei legi nu pot fi desfiinţate de legea nouă. Chiar şi în ipoteza în care legiuitorul ar dori în mod justificat să înlăture sau să atenueze unele situaţii nedrepte, nu poate realiza acest lucru prin intermediul unei legi care să aibă caracter retroactiv, ci trebuie să caute mijloace adecvate, care să nu vină în contradicţie cu acest principiu constituţional.

2. Argumentele autorităţilor

40. În opinia Preşedintelui Republicii Moldova, libertatea muncii, garantată prin Constituţie, nu poate fi absolută şi nelimitată. Legislaţia muncii condiţionează încadrarea în câmpul muncii de întrunirea anumitor condiţii şi stabileşte situaţiile de încetare a raporturilor de muncă.

41. Fixarea unor criterii suplimentare faţă de profesia exercitată, inclusiv a termenului de aflare în funcţiile respective, este necesară pentru menţinerea unui spirit competitiv şi implicarea activă a persoanelor cu capacităţi profesionale adecvate în desfăşurarea unor activităţi de interes major pentru întreaga societate. Impunerea unor asemenea criterii nu exclude posibilitatea persoanelor de a-şi continua ulterior munca în alte segmente care au tangenţă cu profesia lor.

42. De asemenea, această limitare este justificată de natura specifică a domeniului de activitate în care se aplică - învăţământul, acesta fiind un domeniu de interes public, care reprezintă o prioritate naţională şi constituie factorul primordial al dezvoltării durabile a unei societăţi bazate pe cunoaştere.

43. Parlamentul, în opinia prezentată, menţionează că odată cu implementarea reformei structurale în educaţie s-a schimbat şi profilul directorului instituţiei de învăţământ, căruia, pe lângă sarcina de asigurare a calităţii procesului de instruire, îi revine şi responsabilitatea managementului resurselor umane, în calitatea sa de angajator şi ordonator secundar de buget, cu noi atribuţii în planificarea strategică şi bugetară. Astfel, în condiţiile în care instituţiile de învăţământ devin persoane juridice cu dreptul de a gestiona resursele umane şi financiare, mecanismul de selectare a directorilor devine unul esenţial.

44. În aceste condiţii, se constată că stabilirea expresă a încetării de drept a contractelor individuale de muncă ale directorilor instituţiilor este justificat sub aspectul obiectivităţii şi al rezonabilităţii, fără ca să poată fi calificat drept un factor de discriminare.

45. Guvernul, în opinia sa scrisă, a susţinut că norma contestată nu poate fi privită ca o încălcare a dreptului la muncă în esenţa sa. Or, astfel se asigură echitatea în ocuparea funcţiilor de conducere de învăţământ de toate nivelurile, întrucât plasează toţi directorii din învăţământul public în condiţii egale.

46. În viziunea Guvernului, prevederile art.153 din Codul educaţiei au o justificare obiectivă, rezonabilă şi urmăresc scopul legitim de a crea un corp managerial bine pregătit, eficient în luarea deciziilor şi promovarea reformelor în sistemul educaţional.

3. Aprecierea Curţii

3.1. Principii generale

47. Curtea reaminteşte că dreptul la muncă reprezintă un drept social-economic complex, garantat de articolul 43 din Constituţie. Potrivit alineatului (1) al acestui articol, orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

48. De asemenea, dreptul la muncă este consfinţit la nivel de principiu şi în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (art.23 pct.1).

49. În acelaşi timp, Curtea subliniază angajamentele Republicii Moldova în calitatea sa de membru al Organizaţiei Internaţionale a Muncii, conform cărora statul urmează să formuleze şi să aplice o politică activă, care să urmărească promovarea ocupării depline a forţei de muncă în scop productiv şi în condiţii de liberă alegere a muncii, în vederea stimulării creşterii şi dezvoltării economice, ridicării nivelului de trai, satisfacerii necesităţilor de forţă de muncă şi rezolvării problemei şomajului şi subocupării forţei de muncă.

50. Curtea reţine că, oricum s-ar exercita dreptul la muncă, exigenţele şi condiţiile legale ce conferă titularului dreptul la muncă nu pot fi ignorate. Aceste condiţii, de regulă, direcţionează capacitatea persoanei de a deveni salariat într-un anumit domeniu şi/sau pe o anumită durată. Prin urmare, dreptul la muncă trebuie exercitat în condiţiile legii. Nerespectarea prevederilor legale are drept consecinţă imposibilitatea desfăşurării unui gen de activitate sau a ocupării unei anumite funcţii.

51. În aceste condiţii, totalitatea raporturilor individuale şi colective de muncă, controlul aplicării reglementărilor din domeniul muncii, jurisdicţia muncii, precum şi alte condiţii legate nemijlocit de raporturile de muncă sunt reglementate de Codul muncii şi alte legi, care vin să detalieze prevederile constituţionale.

52. Curtea relevă că, potrivit art.6 din Codul muncii, orice persoană este liberă în alegerea locului de muncă, a profesiei, meseriei sau activităţii sale. Nimeni, pe toată durata vieţii sale, nu poate fi obligat să muncească sau să nu muncească într-un anumit loc de muncă sau într-o anumită profesie, oricare ar fi acestea.

53. Curtea constată însă că această libertate nu poate fi absolută şi nelimitată. Legislaţia muncii condiţionează încadrarea în câmpul muncii de întrunirea anumitor condiţii, la fel, stabileşte situaţiile de încetare a raporturilor de muncă.

54. În acest sens, Curtea reţine prevederile articolului 54 alin.(3) din Constituţie, care admite restrângerea drepturilor constituţionale proclamate în articolul 43.

55. În Hotărârea nr.32 din 10 noiembrie 1997, Curtea a menţionat:

“Principiul unităţii şi diferenţierii, specific legislaţiei muncii, impune divizarea normelor de drept din domeniul dreptului muncii în norme generale şi speciale. Normele speciale, fiind în consens cu normele generale, stipulează şi concretizează caracterul specific al muncii prestate şi trăsăturile distincte ale contractelor de muncă, prevăzute pentru diferite categorii de salariaţi [...]”

56. Curtea constată că în art.5 lit.j) Codul muncii prevede drept principiu de bază al reglementării raporturilor de muncă “îmbinarea reglementării de stat şi a reglementării contractuale a raporturilor de muncă şi a altor raporturi legate nemijlocit de acestea”.

57. La fel, Titlul V din Codul muncii stipulează norme generale cu privire la modalităţile de încetare a contractului individual de muncă. Astfel, potrivit articolului 81 din Codul muncii, contractul individual de muncă poate înceta în circumstanţe ce nu depind de voinţa părţilor, precum şi la iniţiativa uneia dintre părţi (demisia sau concedierea).

58. Curtea subliniază aplicarea principiului forţei obligatorii a contractului, inclusiv în domeniul muncii.

59. În acelaşi timp, Curtea menţionează că principiul enunţat admite, cu titlu de excepţie, unele limitări şi restrângeri. Prin excepţii de la principiul forţei obligatorii sunt desemnate acele situaţii în care efectele actului juridic nu se mai produc aşa cum au prevăzut părţile, la încheierea lui, ci, independent de voinţa părţilor sau, după caz, a părţii, aceste efecte sunt modificate.

60. O situaţie de restrângere a efectelor contractului poate fi stabilirea, prin lege, a duratei contractului, inferioară celei prevăzute iniţial, în măsura în care o asemenea lege ar prevedea în mod expres că se aplică şi contractelor în curs de executare. Modificarea unilaterală a contractelor poate avea loc doar din motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz.

3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

61. Curtea menţionează că raporturile de muncă în domeniul învăţământului sunt determinate şi reglementate prin Codul educaţiei şi Codul muncii, care conţin norme primare de aplicare generală şi obligatorie, condiţionează încadrarea în câmpul muncii de întrunirea anumitor condiţii şi stabilesc situaţiile de încetare a raporturilor de muncă.

62. Curtea a stabilit în Hotărârea nr.5 din 23 aprilie 2013:

“Marja de apreciere a statului în reglementarea sferei şi procesului de învăţământ este mai mare decât în alte domenii şi poate fi realizată prin diverse instrumente, pornind de la importanţa acestui domeniu pentru dezvoltarea societăţii.”

63. Curtea reţine că, potrivit normei contestate, contractele individuale de muncă încheiate cu directorii instituţiilor de învăţământ publice, cu excepţia celor din învăţământul superior, de la numirea cărora în funcţie au trecut mai mult de 5 ani, încetează de drept la data expirării a 4 luni de la intrarea în vigoare a Codului educaţiei.

64. Curtea notează că norma contestată (articolul 153 din Codul educaţiei) se referă la situaţii specifice de încetare a contractelor individuale de muncă în domeniul învăţământului şi este inserată în “Dispoziţiile finale şi tranzitorii” ale Codului educaţiei, în care sunt cuprinse norme necesare pentru punerea în aplicare a actului normativ.

65. Prin urmare, norma contestată stabileşte, cu titlu de excepţie, anumite condiţii, care, datorită specificului sferei de reglementare şi subiecţilor vizaţi, derogă de la principiile generale aplicabile contractului individual de muncă.

66. Curtea menţionează că art.50 alin.(5) din Codul educaţiei stabileşte, cu titlu de normă general aplicabilă, ocuparea prin concurs a funcţiilor de director şi de director-adjunct în baza criteriilor de competenţă profe­sională şi managerială. Alineatul (6) din acelaşi articol prevede numirea în funcţie pentru un termen de 5 ani a directorului şi a directorilor-adjuncţi ai instituţiei publice de învăţământ general, iar contractul individual de muncă al conducătorului încetează de drept la expirarea acestui termen.

67. Totodată, Curtea notează că încheierea pentru o perioadă determinată a contractului individual de muncă în sfera învăţământului nu a fost introdusă recent în legislaţia Republicii Moldova. Premise în acest sens pot fi observate în actele normative care au precedat Codul educaţiei şi care au determinat politica de stat în sfera învăţământului, reglementând organizarea şi funcţionarea sistemului de învăţământ, şi anume Legea învăţământului nr.547 din 21 iulie 1995, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel, Legea nr.547 a suportat periodic modificări, prin adoptarea Legii nr.1208-XIV din 28 iulie 2000 şi a Legii nr.67 din 23 aprilie 2010, prin care, treptat, s-a introdus condiţia numirii prin concurs a conducătorilor unor instituţii de învăţământ, cu încheierea contractelor individuale de muncă pe o perioadă determinată. Potrivit modificărilor operate în anul 2000, contractele individuale de muncă ale directorilor instituţiilor de învăţământ publice preuniversitare erau încheiate pe un termen determinat de 4 ani, instituindu-se pentru numirea acestora susţinerea unui concurs. Ulterior, potrivit modificărilor aduse Legii învăţământului prin Legea nr.67 din 23 aprilie 2010, contractele urmau a fi încheiate pe o perioadă de 5 ani.

68. Curtea observă că durata contractului individual de muncă cu directorii instituţiilor publice de învăţământ general a suportat o evoluţie treptată în legislaţia naţională, dictată de necesitatea continuă de adaptare la schimbările din sfera educaţională.

69. În acest context, Curtea menţionează că prevederile contestate au o strânsă legătură cu exigenţele şi condiţiile legale specifice unui domeniu de reglementare, care nu pot fi ignorate. Asemenea condiţii în general direcţionează capacitatea unei persoane de a obţine statutul de salariat într-un anumit domeniu şi/sau pe o anumită durată.

70. După cum s-a menţionat supra, Legea Supremă garantează atât dreptul la muncă, cât şi libera alegere a muncii. Consacrând această libertate, statul acordă fiecărei persoane posibilitatea de a-şi alege liber profesia şi, desigur, locul de muncă. O asemenea alegere este determinată de anumite aptitudini, necesităţi de ordin economic şi, evident, de voinţa celor interesaţi.

71. Astfel, dreptul la muncă include libertatea persoanei de a selecta locul de muncă, însă activitatea care urmează a fi desfăşurată trebuie să respecte anumite condiţii stabilite de legiuitor, în funcţie de caracterul muncii prestate, acesta fiind şi cazul activităţii didactice.

72. Condiţiile de exercitare a acestui drept fundamental sunt susceptibile de a fi modificate conform necesităţilor dictate de realităţile societăţii, fiind totodată reglementate uniform de legislaţie. Or, dreptul la muncă trebuie exercitat în condiţiile legii, iar nerespectarea prevederilor legale are drept consecinţă imposibilitatea desfăşurării unui gen de activitate sau a ocupării unor anumite funcţii.

73. În acest sens, în Hotărârea nr.5 din 23 aprilie 2013 Curtea a subliniat:

“57. […] Exercitarea oricărei profesii solicită prezenţa anumitor capacităţi profesionale. Noile cerinţe existente pe piaţa muncii impun acordarea unei atenţii deosebite factorului uman pentru a asigura realizarea sa integrală şi la parametrii cei mai înalţi.

58. Stabilirea unor criterii pentru exercitarea anumitor activităţi nu poate fi privită a priori ca o încălcare a dreptului constituţional la muncă sau ca o discriminare în raport cu exercitarea altor activităţi. Asemenea limitare poate avea un caracter necesar atunci când este determinată de specificul unei profesii, care, datorită exigenţelor sporite faţă de calităţile fizice şi psihice ale persoanei, nu pot fi exercitate de persoane în etate, sau atunci când servesc ca măsură de optimizare a utilizării forţei de muncă în anumite sectoare de activitate.”

74. Cu referire la argumentele autorilor sesizării, potrivit cărora prin instituirea normei contestate directorii unor instituţii de învăţământ publice ale căror contracte de muncă au încetat, sunt discriminaţi, nu pot fi reţinute pentru motivele invocate infra.

75. Curtea reaminteşte că, potrivit articolului 16 din Constituţie, toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.

76. În jurisprudenţa sa anterioară Curtea a statuat în mod repetat că orice diferenţă de tratament nu implică în mod automat o încălcare a articolului 16 din Constituţie. Pentru constatarea unei încălcări a normei în cauză, urmează ca persoanele aflate în situaţii similare sau comparabile să fie supuse unui tratament diferenţiat şi discriminatoriu.

77. Curtea reţine că statul dispune de o anumită marjă de apreciere pentru a justifica un tratament diferit în situaţii analoge. Aplicarea marjei de apreciere variază în funcţie de circumstanţe şi de context. În acelaşi timp, o distincţie este discriminatorie dacă nu se bazează pe o justificare obiectivă şi rezonabilă, adică nu urmăreşte un scop legitim sau nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.

78. Curtea menţionează că Organizaţia Internaţională a Muncii în mai multe acte referitoare la ocuparea forţei de muncă a subliniat că diferenţierile sau preferinţele întemeiate pe cerinţe şi condiţii speciale pentru exercitarea anumitor activităţi nu constituie discriminare.

79. Astfel, Convenţia nr.111 din 25 iunie 1958 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii privind discriminarea în domeniul ocupării forţei de muncă şi exercitării profesiei prevede la art.1 pct.2 că:

“Diferenţierile, excluderile sau preferinţele întemeiate pe calificările cerute pentru o anumită ocupaţie nu sunt considerate discriminări.”

80. Totodată, art.7 alin.(5) din Legea nr.121 din 25 mai 2012 cu privire la asigurarea egalităţii prevede:

“(5) Orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă în privinţa unui anumit loc de muncă nu constituie discriminare în cazul în care, prin natura specifică a activităţii în cauză sau a condiţiilor în care această activitate este realizată, există anumite cerinţe profesionale esenţiale şi determinante, cu condiţia ca scopul să fie legitim şi cerinţele proporţionale.”

81. Curtea reiterează că dreptul la muncă, alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă vizează posibilitatea oricărei persoane de a exercita profesia sau meseria pe care o doreşte, în anumite condiţii stabilite de legiuitor, şi nu vizează obligaţia statului de a garanta accesul tuturor persoanelor la toate profesiile. Cu alte cuvinte, alegerea profesiei este liberă din momentul în care condiţiile solicitate pentru practicarea acesteia sunt îndeplinite.

82. În acest sens, stabilirea unor condiţii pentru exercitarea activităţii didactice este legal aplicabilă tuturor persoanelor aflate în aceeaşi situaţie, fără discriminare, astfel încât nu se poate susţine că norma legală criticată încalcă principiul constituţional al libertăţii de alegere a profesiei sau a locului de muncă şi nici dreptul la muncă.

83. Curtea urmează să aplice în acest sens şi considerentele care au stat la baza Hotărârii nr.6 din 22 martie 2011, potrivit căreia:

“[…] libertatea de alegere a muncii nu are semnificaţia că o persoană poate opta pentru exercitarea oricărei profesii sau funcţii, indiferent de pregătirea sa profesională, calităţile morale şi fizice pe care le are. Alegerea locului de muncă, a profesiei, a funcţiei implică o anumită calificare şi capacităţi corespunzătoare.

[...] Este firesc şi necesar ca exercitarea unor funcţii importante sub aspectul interesului general al societăţii să fie reglementată prin lege, inclusiv să fie impuse anumite condiţii şi restricţii.”

84. În acelaşi timp, Curtea reţine că încetarea contractelor de muncă ale directorilor instituţiilor de învăţământ publice nu exclude dreptul acestora, de a participa la un nou concurs pentru ocuparea acestei funcţii, fără discriminare.

85. În contextul celor expuse, Curtea concluzionează că prevederile contestate ale articolului 153 din Codul educaţiei sunt norme tranzitorii, cu aplicare limitată în timp, menite să clarifice situaţia directorilor aflaţi în funcţie la ziua intrării în vigoare a noilor prevederi legale şi să asigure punerea acestora în aplicare.

86. Un raţionament contrar ar împiedica statul să schimbe directorii instituţiilor de învăţământ publice până la atingerea de către aceştia a vârstei de pensionare, fapt care ar zădărnici orice efort al statului de a adapta necesităţilor timpului sistemul de învăţământ şi de a face reforme în timp util.

87. De asemenea, Curtea reţine că, întrucât legea nouă repetă mecanismul de punere în aplicare a textului de lege care vizează durata contractului individual de muncă ce se conţinea în legea veche, este eronată invocarea încălcării principiului neretroactivităţii legii, deoarece încălcarea acestui principiu ca exigenţă a preeminenţei dreptului poate fi invocată doar atunci când soluţiile oferite de legea nouă diferă de soluţiile conţinute în legea veche, dar nicidecum când acestea sunt identice/similare.

88. Astfel, încetarea de drept a contractului individual de muncă cu directorii instituţiilor vizate de norma contestată, după expirarea termenului de 5 ani, nu este de natură să încalce principiile enunţate mai sus, norma contestată fiind în deplină concordanţă cu articolele 1 alin.(3),16, 43 şi 54 din Constituţie.

II. PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 46 DIN CONSTITUŢIE

89. În opinia autorilor sesizării, prevederile Codului muncii supuse controlului constituţionalităţii încalcă articolul 46 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia:

“(1) Dreptul la proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului sunt garantate.

[...]”

1. Argumentele autorilor sesizării

90. Autorii sesizării invocă faptul că art.153 din Codul educaţiei ar fi în contradicţie cu prevederile articolului 46 alin.(1) din Constituţie.

2. Argumentele autorităţilor

91. Cu referire la pretinsa încălcare a art.46 alin.(1) din Constituţie, Parlamentul susţine că venitul salarial pe care mizau directorii vizaţi ai instituţiilor de învăţământ public, dacă nu ar fi fost concediaţi în legătură cu încetarea de drept a contractelor individuale de muncă, nu intră în sfera de aplicare a dreptului de proprietate. Or, dreptul de proprietate al salariatului în privinţa venitului salarial vizează numai sumele certe, lichide şi exigibile.

3. Aprecierea Curţii

92. La aprecierea corespunderii prevederilor legale contestate cu garanţiile dreptului de proprietate, statuate de articolul 46 din Constituţie, Curtea va ţine cont inclusiv de prevederile articolului 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia Europeană şi jurisprudenţa relevantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

93. Articolul 1 al Protocolului nr.1 adiţional la Convenţia Europeană, în partea relevantă, prevede că orice persoană fizică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru o cauză de utilitate publică în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.

94. Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, articolul 1 al Protocolului nr.1 la Convenţie nu garantează dreptul la dobândirea proprietăţii (a se vedea Kopecky c Slovaciei, nr.44912/98, hotărâre din 28 septembrie 2004, § 35).

95. Curtea Europeană a stabilit că noţiunea de “proprietate” poate fi o “proprietate existentă”, sau active, inclusiv creanţe, cu privire la care solicitantul pretinde că are cel puţin o “speranţă legitimă” de a obţine satisfacerea efectivă a dreptului său. Per a contrario, speranţa recunoaşterii unui drept de proprietate, care nu a fost posibil de exercitat în mod efectiv, nu poate fi considerată drept “proprietate” în sensul art.1 al Protocolului nr.1 (a se vedea Kopecky c. Slovaciei). Astfel, veniturile viitoare nu pot fi considerate “bunuri”, cu excepţia cazului în care dreptul a fost deja câştigat şi este sigur că va fi plătit (Koivusaari şi alţii c. Finlandei, nr.20690/06, decizie din 23 februarie 2010).

96. Noţiunea de “speranţă legitimă” urmează a fi raportată la un temei concret, cum ar fi o dispoziţie legală sau o decizie judecătorească. Nu poate apărea nici o speranţă atunci când există o dispută cu privire la interpretarea şi aplicarea corectă a dreptului intern al unui stat (cauza Kopecky c Slovaciei).

97. Curtea notează că, potrivit art.128 alin.(1) din Codul muncii, salariul reprezintă orice recompensă sau câştig evaluat în bani, plătit salariatului de către angajator în temeiul contractului individual de muncă, pentru munca prestată sau care urmează a fi prestată.

98. Curtea reaminteşte că noţiunea de salariu în sine, în accepţiunea Curţii Europene, constituie un “bun”, iar drepturile de natură salarială intră în sfera dreptului de proprietate, reglementat de art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţie.

99. Prin urmare, o persoană poate pretinde la drepturile sale salariale doar dacă acestea au fost “dobândite”, fiind raportate la perioada efectivă în care a desfăşurat o anumită activitate. Încetarea raporturilor de muncă are drept consecinţă stingerea drepturilor la plăţile salariale.

100. În hotărârea Marii Camere în cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007 Curtea Europeană a stabilit: “Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum (…). O creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială în sensul articolului 1 din Protocolul nr.1 dacă are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu, dacă este confirmată prin jurisprudenţa bine stabilită a instanţelor de judecată”.

101. În contextul celor menţionate, Curtea Europeană face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată.

102. Curtea constată că subiecţii vizaţi de norma contestată nu deţin o “speranţă legitimă” de a primi în viitor un salariu, iar normele constituţionale care garantează dreptul de proprietate nu sunt aplicabile prevederilor art.153 din Codul educaţiei.

103. Prin urmare, Curtea menţionează că prevederile art.46 din Constituţie sunt inopozabile normei contestate.

Din aceste motive, în temeiul articolelor 140 din Constituţie şi 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, articolelor 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se respinge sesizarea unui grup de deputaţi din fracţiunea parlamentară a Partidului Socialiştilor din Republica Moldova pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul educaţiei.

2. Se recunoaşte constituţional articolul 153 din Codul educaţiei al Republicii Moldova nr.152 din 17 iulie 2014.

3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.