Постановление № 524 от 24.04.2002

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Предварительной стратегии снижения уровня бедности

N 524  от  24.04.2002

 (в силу 18.05.2002) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 65 ст.670 от 18.05.2002

* * *

Утратил силу: 31.10.2012

Постановление Правительства № 796 от 25.10.2012

В целях осуществления задач Координационного совета по разработке Предварительной стратегии по борьбе с бедностью при Президенте Республики Молдова и для выполнения мероприятий, предусмотренных в матрице политических мер экономического развития (КСП III) Правительство Республики Молдова

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Предварительную стратегию снижения уровня бедности (прилагается).

2. Министерствам и департаментам осуществить в установленные сроки меры, предусмотренные в приложениях А и D указанной стратегии.

3. Признать утратившим силу Постановление Правительства Республики Молдова N 1337 от 29 декабря 2000 г. "Об утверждении Предварительной стратегии снижения уровня бедности" (Официальный монитор Республики Молдова, 2001 г., N 16-18, ст.120).

Утверждена

Постановлением Правительства

Республики Молдова

N 524 от 24 апреля 2002 г.

ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ СТРАТЕГИЯ СНИЖЕНИЯ УРОВНЯ БЕДНОСТИ

I. ВВЕДЕНИЕ

1. За период, последовавший за региональным финансовым кризисом в 1998 году, Республика Молдова достигла значительного прогресса в достижении и сохранении макроэкономической и финансовой стабильности. Также был осуществлен ряд структурных и институциональных реформ, необходимых для эффективного функционирования рыночной экономики. Результаты этих усилий содействовали сохранению макроэкономической и финансовой стабильности при сложной внешней ситуации, подъему экономики и созданию условий, благоприятных для экономического роста и развития страны на среднесрочный период.

2. Несмотря на предпринятые усилия и экономический рост, Республика Молдова продолжает оставаться на одном из последних мест в Европе по уровню дохода на душу населения. Сознавая эту реальность, Правительство считает, что быстрый и долговременный экономический рост является главным инструментом для уменьшения разницы в развитии Республики Молдова и остальных европейских стран. Именно путем экономического подъема будет достигнуто повышение уровня жизни населения и снижение уровня бедности среди социально уязвимых слоев населения. Для успешной и полной реализации этих целей весной 2003 года Правительством будет разработана Окончательная стратегия снижения уровня бедности (в дальнейшем - Окончательная стратегия). Данная стратегия будет соответствовать стремлениям Республики Молдова по интегрированию в европейские структуры. Для повышения эффективности экономической политики Окончательная стратегия будет разработана при непосредственном консультировании и широком участии в процессе разработки представителей Правительства, Парламента, гражданского общества и организаций-доноров под общим руководством Аппарата Президента.

3. Для достижения быстрого и долговременного роста Правительство договорилось с Международным валютным фондом (МВФ) и Всемирным банком о создании трехгодичных макроэкономических основ и о реализации ряда политических мер, приведенных в приложениях к настоящей стратегии. Правительство заключило соглашение с МВФ на трехлетний срок в рамках Программы снижения уровня бедности и экономического роста (ПСБЭР) и продолжит сотрудничество со Всемирным банком в рамках мер, направленных на структурные и инвестиционные преобразования.

4. Предварительная стратегия снижения уровня бедности (далее - Стратегия) является актуализированным вариантом Предварительной стратегии снижения уровня бедности, разработанной Правительством Республики Молдова и одобренной советами директоров МВФ и Всемирного банка в декабре 2000 года. Настоящая стратегия актуализирует и дополняет предыдущую Предварительную стратегию снижения уровня бедности в свете дополнительной информации и последних тенденций по развитию национальной экономики, расширяет набор показателей мониторинга, а также отражает последние изменения в институциональном механизме разработки Окончательной стратегии в соответствии с новым графиком. Кроме того, предусматривается, что Стратегия будет отражать мнение и политические взгляды Правительства, наделенного полномочиями после парламентских выборов в феврале 2001 года, которые изложены в Программе деятельности Правительства и в недавно принятой Стратегии социально-экономического развития на среднесрочный период.

II. ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ БЕДНОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ МОЛДОВА

Причины бедности, источники данных и международные сравнения

5. Рост уровня бедности в Республике Молдова в переходный период является общим результатом целого ряда изменений, как внешних, так и внутренних. К ним относятся:

а) эффект распада СССР, осложненный разрушением торговых и финансовых отношений, и в особенности ценовым шоком, обусловленным либерализацией цен на электроэнергию - основного (импортируемого) компонента формирования стоимости внутреннего продукта Республики Молдова. Сравнительный анализ, осуществленный Всемирным банком, показывает, что из бывших советских республик Республика Молдова в наибольшей степени пострадала в результате изменения торговых условий, что привело к повышению внутренних цен на энергию до уровня международных;

b) Приднестровский конфликт 1992 года и ряд стихийных бедствий с разрушительными последствиями, нанесенными сельскохозяйственному сектору и перерабатывающей промышленности, составляющих около половины ВВП страны (включая наводнения 1992 и 1994 годов, засуху и обледенение 2000 года);

c) продолжающаяся региональная нестабильность, в особенности последствия кризиса 1998 года в России. ВВП на душу населения снизился с 527 долларов США в 1997 году до 353 долларов США в 2000 году. Оцененный исходя из покупательной способности, ВВП на душу населения снизился с 2207 долларов США до 2033 долларов США. Негативное влияние указанных внешних факторов было усилено частыми изменениями политического курса внедрения структурных реформ.

6. Проводимые исследования уровня бедности в Республике Молдова включают: этнографическое изучение бедных семей, осуществленное в конце 1996 года; отчет Всемирного банка по оценке бедности; опись бюджетов домохозяйств в Республике Молдова, осуществляемая поквартально (начиная со II квартала 1997 года), а также общее исследование страны, проведенное при поддержке Организации Объединенных Наций. Выводы данных исследований констатируют тот факт, что бедность в Республике Молдова достигла достаточно высокого уровня и обусловлена, главным образом, ограниченными возможностями трудоустройства граждан и низкими заработками, в особенности сельского населения и работников сельскохозяйственного сектора.

7. Сравнительный международный анализ показывает, что в сравнении с другими странами, переживающими переходный период, Республика Молдова отстает по показателям уровня жизни и человеческого развития: ВВП на душу населения ниже среднего показателя по странам бывшего Советского Союза и значительно ниже, чем в странах Центральной и Южной Европы в переходный период. Показатели человеческого развития, рассчитанные ПРООН на 1999 год (на базе данных за 1997 год), помещают Республику Молдова на 104 место из классифицируемых 174 стран. Последние исследования, проведенные ПРООН, выявили некоторое улучшение в относительном расположении Республики Молдова - 102-е место в 2000 году и соответственно 98-е место в 2001 году. В то же время за последние 4 года фактически не произошло значительного улучшения жизненных стандартов. По данному показателю Республика Молдова занимает худшую позицию по сравнению со странами Центральной Европы, Южной Европы и среди стран бывшего Советского Союза, за исключением Таджикистана и Узбекистана, которые располагаются сразу за Республикой Молдова. Экономические и социальные условия были ухудшены и вследствие регионального кризиса 1998 года. Последующие кризисы, включая засуху и обледенение 2000 года, в свою очередь, оказали негативное влияние на уровень жизни и ситуацию с бедностью, особенно населения, проживающего в сельской местности.

Характеристика бедности в Республике Молдова

8. В Республике Молдова бедное население представлено множеством социальных категорий и групп - от людей с низким уровнем знаний, неквалифицированных работников или членов многодетных семей с одним родителем до людей с высшим образованием, в прошлом занимавших социально престижные и хорошо оплачиваемые должности - ученые, высококвалифицированные специалисты в различных областях. Самыми бедными слоями населения являются неквалифицированные работники, в особенности крестьяне, не наделенные землей, многодетные семьи, семьи, состоящие из пяти и более членов, семьи, в состав которых входят один или более социально уязвимых членов, стариков или безработных, треть из которых живет за чертой бедности.

9. Рост безработицы в переходном периоде только частично отражается официальными статистическими данными, согласно которым уровень зарегистрированной безработицы остался почти постоянным на уровне около 2% работоспособного населения. В то же время оценка с использованием методологии Международной организации труда (МОТ) определяет уровень безработицы в размере около 9%. При этом согласно последним данным 8,5% работоспособного населения эмигрировало, из которого 54% - молодежь в возрасте до 30 лет. Безработица в рядах молодежи прогрессирует, составляя согласно официальным данным около 16%. Официальные статистические данные констатируют, что на каждое доступное рабочее место приходится 17 безработных.

10. Пятую часть из общего числа бедных составляют дети. Переходный период характеризуется также снижением качества пищевого рациона и увеличением детского недоедания, которые являются ключевыми показателями бедности. Согласно исследованиям ЮНИСЕФ и Министерства здравоохранения 28% детей и 20% женщин страдают от анемии. Каждый десятый ребенок в возрасте до 10 лет недоразвит, в большинстве случаев из-за хронического недоедания.

Динамика бедности и неравенства

11. Проведенные исследования выявили тот факт, что значительная часть населения Республики Молдова страдает от бедности, и этот показатель растет. Согласно отчету Всемирного банка по оценке бедности в 1997 году около 37% населения находилось за абсолютной чертой бедности, имея доход всего лишь 82,1 лея в месяц на душу населения (17,6 доллара США). Результаты исследования бюджетов домохозяйств за 2000 год показывают, что доход около 88% семей был меньше, чем прожиточный минимум, составляющий 413,1 лея в месяц на человека. Около 53,4% населения имеют доходы меньше половины прожиточного минимума (207 леев). Анализ, осуществленный в рамках разработки Национальной программы снижения уровня бедности, показал, что примерно один из четырех жителей Республики Молдова может считаться сравнительно бедным. Исходя из черты бедности, определенной в 50% от прожиточного минимума, в 2000 году 22,8% населения Республики Молдова было относительно бедным, и эта цифра уменьшилась по сравнению с 25,5% в период 1997-1999 гг.

12. Как правило, рост уровня бедности сопровождается углублением социального неравенства. Согласно международным стандартам, Республика Молдова стала страной со значительным неравенством доходов, и в большей мере неравенство сформировалось в переходном периоде. Таким образом, коэффициент неравенства доходов Джини возрос с 0.24 в период 1987-1988 годов до 0,344 в 1992 году и 0,36 в 1993 году. В период 1997-1999 годов коэффициент Джини оставался неизменным на уровне 0,44 и, согласно предварительной оценке, снизился в 2000 году до 0,42. На самую зажиточную часть населения (20%) приходится около половины общего дохода по стране, в то время как на самые бедные слои приходится в 11 раз меньше.

Бедность в городской и сельской местности

13. Коэффициент Джини, на основе которого анализируется неравное распределение доходов, не отражает в полной мере разницу между денежными доходами в городской и в сельской местности. Углубленный анализ последних тенденций показывает, что в городской местности происходит дальнейшее расслоение общества на очень богатых и очень бедных, и оно больше, чем в сельской местности. Анализ данных, полученных в результате изучения бюджетов домашних хозяйств, показывает, что в 2000 году доля крайне бедного населения в городской местности лишь незначительно выше, чем в сельской местности, составляя соответственно 3,4% и 3,2%, а неравенство среди бедных (по классификации) в городской местности значительно выше. Последние статистические исследования (согласно методике расчета, предложенной МОТ), указывают уровень безработицы в городской местности в 15,7% по сравнению с 3,4% в сельской местности, где занятие сельским хозяйством обеспечивает определенной части населения занятость и пропитание.

14. В то же время бедность в Республике Молдова преобладает в сельской местности. Беднейшие слои населения Республики Молдова (20%) состоят из 35,8% городского населения и 64,2% сельского населения. Доходы в сельской местности выражены, в основном, в натуральной форме (71,5% от общей суммы доходов), тогда как денежные доходы составляют лишь 28,5% от общего числа доходов. Доля денежных доходов крайне бедных лиц из сельской местности составляет около 26%. Бедность в сельской местности в большей мере связана со снижением интенсивности сельскохозяйственного производства в переходном периоде. Аграрный сектор значительно пострадал, в первую очередь, вследствие негативного влияния торговых условий, определяемых ценами производственного процесса и сельскохозяйственной продукции, потерей сравнительных преимуществ, которые имели молдавские товары на традиционных рынках, и замедленными темпами внедрения аграрной реформы в переходный период.

15. Средства от занятия сельским хозяйством являются главным источником дохода для населения в сельской местности. Доля доходов от сельскохозяйственной деятельности в структуре доходов сельского населения составляет 76,8%. В то же время доля подобных доходов в структуре доходов бедного населения в сельской местности составляет 78%. Несмотря на то, что большое число бедных граждан, живущих в сельской местности, обеспечивают себя продуктами питания, выращенными на собственных земельных участках (что спасает их от обнищания), условия существования сельского населения остаются очень тяжелыми. Многие хозяйства данной зоны выживают только благодаря приусадебным участкам. Для сельского населения расходы на продукты питания составляют около 72% от общих расходов, в то время как прочие расходы занимают гораздо более скромные позиции: от 7,7% на содержание жилья до 0,13% - на образование. Для бедного населения эта цифра еще более выразительна, так как расходы на питание составляют 85,3% от общих расходов. Большая доля расходов на продукты питания среди сельского населения еще раз доказывает существование высокого уровня бедности в сельской местности Республики Молдова.

16. Из-за отсутствия необходимых финансовых средств сельскохозяйственные и фермерские хозяйства не могут расширить свою деятельность и повысить рентабельность. Без наличных средств и при низкой возможности получения кредитов члены этих хозяйств не в состоянии выращивать прибыльные культуры, так как не могут себе позволить приобретение оборудования, удобрений, пестицидов, семян или орошение земель. Несмотря на то, что страна достигла значительного прогресса в реструктуризации сельских хозяйств и приватизации земли, реформы были отложены до того момента, когда распались колхозы (вместе с системами переработки и маркетинга, на которые опирался сельскохозяйственный сектор). Шагом в сторону прогресса может служить консолидация частных земельных участков, проводимая в результате приватизации земли и создания добровольных кооперативов.

Дальнейшая работа

17. Предусматривается, что Окончательная стратегия будет всеохватывающей, созданной по принципу участия в обеспечении экономического роста и устойчивого среднесрочного развития и конструктивного подхода к проблеме бедности в стране. Краткий анализ характеристики бедности в Республике Молдова указывает на сложность бедности как экономического и социального явления. Стратегия описывает в общих чертах политику снижения уровня бедности в разных ключевых областях, представленных ниже, и предполагает полное понимание особенностей и динамики бедности в Республике Молдова. С этой целью были и будут приложены усилия для обновления имеющейся базы данных, характеризующих бедность. В августе 2000 года была подписана программа сотрудничества с ПРООН, которая будет способствовать дальнейшему развитию информационных инструментов и оптимизации процесса принятия решений в социальном секторе, включая улучшение организационной структуры прогнозирования и мониторинга результатов политики снижения уровня бедности. На данном этапе проводится работа по установлению информационных недостатков и определению объема аналитической работы, необходимой для разработки Окончательной стратегии.

III. ТРИ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПА СТРАТЕГИИ

18. Настоящая стратегия, разработанная Правительством, ставит три основные задачи:

1) устойчивый и всеобъемлющий экономический рост, который предоставит населению возможность трудоустройства;

2) политика человеческого развития, основанная на более свободном доступе к основным услугам (в особенности, к услугам первичной медицины и общего образования);

3) социальная защита наиболее нуждающихся категорий населения.

19. Настоящая стратегия основана на правильном распределении среди всего населения плодов экономического роста и будет учитывать имеющийся социальный капитал на уровне сообщества. Таким образом, Стратегия предоставляет Республике Молдова возможность обозначить снижение уровня бедности как результат проводимой ею политики, формулируя свои цели совместно с другими институтами и обеспечивая таким образом широкую поддержку ее реализации.

А. Устойчивый и всеобъемлющий экономический рост

20. Правительство намерено поддерживать стабильную макроэкономическую ситуацию, скорректированную согласно финансовым ограничениям страны, которая будет способствовать экономическому росту и среднесрочному развитию страны. Целью настоящей стратегии является укрепление недавно достигнутой стабилизации и создание необходимых предпосылок для устойчивого экономического роста и среднесрочного развития. Также продолжится процесс диверсификации структуры экономики - переход от аграрной экономики к экономике, основанной на инфраструктуре, путем развития информационных технологий и телекоммуникации. Правительство посредством консультаций с МВФ разработало план макроэкономического развития, предусматривающий, что на протяжении последующих трех лет экономика Республики Молдова будет ежегодно регистрировать около 6% роста. Основные составляющие этой программы отражены в приложении А "Макроэкономические условия на последующие три года".

21. Содействие устойчивому экономическому росту является наиболее важным компонентом Стратегии снижения уровня бедности и экономического развития. Устойчивый среднесрочный экономический рост будет достигнут посредством развития частного сектора в отраслях, в которых страна имеет сравнительное преимущество. К таким отраслям относятся агропромышленный сектор, малое и среднее предпринимательство и сфера услуг, другими словами, основные отрасли или отрасли, не получившие развития в условиях командной экономики. В дальнейшем будет проведено детальное исследование для определения источников роста национальной экономики.

22. Правительство считает, что устойчивый экономический рост может быть достигнут за короткий срок путем моделирования развития, основанного на развитии частного сектора и конкурентоспособных экспортных отраслей промышленности. Развитие частного сектора чрезвычайно важно для создания рыночной экономики и накопления преимуществ, присущих нормально функционирующей рыночной экономике. Правительство планирует разработать стратегию экономического роста на базе увеличения экспорта посредством диверсификации конкурентоспособных экспортных товаров и доступа на нетрадиционные рынки. В этой связи необходимо и важно внедрить международные стандарты, включая внедрение стандартов ISO 9000 и "Codex Alimentarius", которое запланировано Правительством.

23. Правительство продолжит осуществление своей программы структурных реформ, которая будет содействовать созданию стабильных и прогнозируемых условий деятельности частного сектора, привлечению прямых иностранных инвестиций и увеличению доли внутренних инвестиций для поддержания стратегии достижения экономического роста. В этих целях Правительство осуществит ряд структурных корректировок, включающих реформу финансового сектора, для облегчения доступа к дешевым кредитам, необходимым для развития частных предприятий, приватизацию ключевых отраслей промышленности, реструктуризацию предприятий, улучшение деловой среды, упрощение процедур регулирования экономической деятельности, рационализацию процесса лицензирования и регистрации предпринимательской деятельности, оптимизацию корпоративного управления и улучшение институциональной и правовой среды с целью привлечения внутренних и иностранных инвестиций.

Приватизация и реструктуризация предприятий

24. Что касается осуществления правительственной программы приватизации, акцент будет поставлен на завершении процесса открытой приватизации энергетического сектора (три предприятия - распределителя электроэнергии уже были проданы стратегическому инвестору, еще на два предприятия - распределителя электроэнергии и три предприятия - производителя электроэнергии были объявлены конкурсы), сектора телекоммуникаций (путем приватизации Молдтелекома - контракт с финансовым консультантом уже подписан), винодельческой и табаководческой отрасли. Внедрение программы приватизации земель почти завершено. В рамках процесса приватизации земель было также приватизировано недвижимое имущество соответствующих предприятий.

25. Относительно реструктуризации предприятий процедура банкротства и ликвидации будет и в дальнейшем применяться к предприятиям со значительными долгами. Недавно Парламентом был принят Закон о неплатежеспособности, обеспечивающий законодательную базу реструктуризации и ликвидации несостоятельных предприятий в Республике Молдова. Также будут приняты меры по дальнейшему улучшению правовых основ корпоративного управления. При содействии доноров Правительство наметит конкретные действия в данной сфере.

26. Помимо этого, и в дальнейшем будут предприниматься усилия для улучшения инвестиционного климата путем устранения препятствий для создания новых предприятий. Среди принятых конкретных мер можно упомянуть новый Закон о лицензировании, значительно упрощающий процесс выхода на рынок (за счет снижения числа лицензируемых видов деятельности со 150 до 55 и упрощения требований к регистрации предприятий) и совершенствующий законодательную основу, необходимую для обеспечения постоянного экономического роста и развития частного сектора в Республике Молдова. В то же время будут предприняты дальнейшие усилия для развития инфраструктуры и общих условий работы предприятий. В частности, не будут производиться отключения от газовой, электрической сети и водоснабжения предприятий, не имеющих задолженностей перед поставщиками этих услуг.

Развитие села

27. Как указано выше, бедность в Республике Молдова распространена преимущественно в сельской местности. Наряду с упомянутыми мерами Правительство будет уделять особое внимание сельскому и сельскохозяйственному развитию путем устранения существующих ограничений в развитии сельских зон, создания рабочих мест и обеспечения стабильных доходов. Правительство разработает и примет всеохватывающую стратегию сельскохозяйственного и сельского развития, главной целью которой является завершение реформы сельского хозяйства, стимулирование формирования добровольных ассоциаций и сотрудничества фермеров, создание условий для развития рынка земли и реструктуризация промышленности по переработке сельскохозяйственной продукции.

28. Основной целью стратегии является повышение доходов и жизненных стандартов сельского населения посредством развития сельского предпринимательства, сельскохозяйственного производства, экономической и торговой диверсификации в сельской местности. В частности, будут развиваться следующие взаимосвязанные отрасли агропромышленного комплекса: выращивание винограда - винная промышленность, выращивание табака - табачная промышленность и производство сигарет, выращивание фруктов и овощей - консервная промышленность, выращивание сахарной свеклы - сахарная промышленность.

Стратегия реформы государственного сектора

29. Снижение уровня бедности посредством реализации устойчивого и всестороннего экономического роста требует не только создания динамичного частного сектора, но и эффективного и открытого государственного сектора, доступного всему населению. Правительство намерено создать государственный сектор, ориентированный на рыночные отношения, деполитизированный и устойчивый к попыткам коррупции, который бы соответствовал лучшей европейской практике, и, при обеспечении необходимыми финансовыми средствами, гарантировал бы эффективное предоставление услуг и управление жизненно важными государственными благами в тесном сотрудничестве с частным сектором путем эффективной поддержки последнего.

30. Кроме того, Правительство намерено изучить возможность принятия Стратегии реформы государственного сектора и создания Комитета по надзору и отраслевых рабочих групп по внедрению политических реформ в следующих четырех областях:

1) реформа публичного управления;

2) управление публичными расходами;

3) взаимодействие государственного и частного секторов;

4) реформа отрасли социального обеспечения и снижение уровня бедности.

Стратегия борьбы с коррупцией

31. В тесной связи с реформой публичного управления находится и недавняя инициатива Президента относительно улучшения государственного управления в Республике Молдова и борьбы с коррупцией. Эти инициативы предусматривают инициирование процесса реструктуризации государственных предприятий, избежание дублирования функций в рамках государственных агентств путем их слияния и разработка стратегии по борьбе с коррупцией. Борьба с коррупцией, расширение гласности и повышение ответственности являются тремя основными приоритетами любой сферы деятельности органов публичного управления. Гласность доходов, имущества и расходов публичных служащих являются важными элементами кампании против коррупции. Первым шагом в данной области явилась разработка Правительством и принятие Парламентом Закона о декларировании доходов государственных служащих.

B. Человеческое развитие

32. Правительство считает, что экономический рост, не несущий за собой улучшения уровня жизни населения с социальной, экономической и экологической точек зрения, не является устойчивым. Реализация устойчивого человеческого развития в Республике Молдова приведет к укреплению внутренних социальных взаимосвязей путем точного выявления причин и следствий социального исключения наиболее уязвимых слоев населения и разработки политики, необходимой для улучшения этого положения.

33. Правительство намерено способствовать человеческому развитию путем разработки и принятия целостных и всеобщих стратегий, основанных на определении степени пользования неимущими лицами выделенными им средствами, имеющих преимущественной целью повышение уровня здравоохранения и образования. Взаимосвязь между бедностью и соответствующими показателями человеческого развития является достоверным показателем влияния программ человеческого развития на уменьшение бедности. Непосредственное воздействие на уменьшение бедности имеет, в частности, прогресс, достигнутый в области здравоохранения и образования, который в дальнейшем будет активизировать положительные процессы в производственном секторе национальной экономики, способствуя достижению устойчивого и всеобщего экономического роста в рамках единого с социальной точки зрения общества. Республика Молдова имеет мало природных ресурсов, поэтому человеческий капитал может стать главным ресурсом, способствующим экономическому росту.

Здравоохранение

34. В течение переходного периода значительно ухудшилось состояние здравоохранения, в том числе из-за резкого сокращения бюджетных ассигнований, которые в 2000 году составляли лишь 3% ВВП по сравнению с 6% в 1997 году.

35. Стратегия здравоохранения, предложенная Правительством, ставит следующие задачи:

поддержание уровня расходов здравоохранения как минимум на уровне бюджета 2000 года;

проведение мероприятий по снижению уровня бедности с акцентом на основные медицинские услуги и профилактику заболеваний;

оптимизация выделения ресурсов путем обеспечения их справедливого и эффективного распределения, включая реструктуризацию инфраструктуры;

стимулирование финансовой автономии сектора оказания медицинских услуг, в особенности больниц;

непрерывная подготовка врачей и администраторов сферы здравоохранения;

введение обязательного медицинского страхования.

36. На краткосрочный период реформа здравоохранения предусматривает:

гарантирование и гласность доступа к минимальным медицинским услугам в соответствии с финансовыми возможностями государства;

модернизацию медицинских услуг первичной, а также скорой помощи;

направление инвестиций в сфере здравоохранения согласно приоритетам;

укрепление организационных возможностей сферы здравоохранения, в том числе путем сокращения излишних ресурсов;

создание законодательной и финансовой базы, необходимой для внедрения обязательного медицинского страхования.

Образование

37. В сфере образования, как и в сфере здравоохранения, на протяжении переходного периода произошел значительный спад, что выразилось в снижении уровня охвата школьным обучением, хроническом непосещении школ детьми из неимущих семей и уменьшении бюджетных ассигнований в данный сектор (в 2000 году они составляли около 4,5% ВВП по сравнению с 10% в 1997 году). Учитывая особую важность образования в процессе нахождения путей снижения уровня бедности для получателей образования и положительных результатов развития человеческого капитала для всей страны, Правительство будет постоянно прилагать усилия для улучшения положения, сложившегося в национальном образовании.

38. В частности, целью стратегии Правительства в сфере образования является повышение эффективности и качества образования при сохранении финансовой устойчивости. Новые социально-экономические реалии обусловили необходимость проведения реформы системы образования в Республике Молдова, которая бы обеспечила соответствие знаний и навыков, полученных в системе образования, новым условиям, сложившимся в обществе. В данном контексте стратегия реформы образования находится на стадии внедрения, и задачи Правительства в данном направлении включают в себя следующие компоненты:

остановка спада в начальном образовании и обеспечение доступности для неимущих школьников начального и среднего образования;

улучшение управления и обязанностей системы образования, включая передачу административных обязанностей образовательных учреждений органам местного публичного управления;

пересмотр образовательных стандартов и решение проблем, касающихся качества подготовки и оплаты труда преподавательского состава системы образования и улучшения процесса оценки и сертификации;

пересмотр структуры среднего и профессионального образования; разработка программы, обеспечивающей адаптирование этих ступеней обучения к текущему спросу на рынке труда и выявление мер по улучшению качества среднего образования;

усиление роли частных образовательных учреждений;

создание аналитической базы данных, включающей управленческую информационную систему в образовании с базой данных школ, финансовые данные, информацию относительно человеческих ресурсов, исследования реальных платежей семей на всех этапах образовательного процесса и исследование альтернативных источников экономии электро- и теплоэнергии в школах;

картография всей сети образовательных учреждений;

введение системы образования, работающей по принципу участия, посредством создания механизмов социального партнерства: семья - общество - школа.

С. Социальная защита

39. Реформа системы социальной защиты необходима для гарантирования устойчивого социального обеспечения, ориентированного на нуждающихся граждан. В прошлом национальная система социального обеспечения основывалась на предоставлении пенсий, дополнительных льгот и привилегий, не имевших точного направления и большей частью не обеспеченных финансами. Мероприятия, предусмотренные Правительством в рамках Национальной программы снижения уровня бедности, указывают на то, что более трети населения страны получают неэффективно направленные и очень дорогостоящие льготы, объем которых в 1998 году составлял около 8% ВВП.

Помощь посредством адресных компенсаций

40. Текущие реформы в сфере социальной защиты включают рационализацию льгот на потребление энергии, коммунальные услуги и, частично, на пользование транспортом путем аннулирования старой системы и принятия аргументированной и целенаправленной схемы компенсаций на электроэнергию и коммунальные услуги, выплачиваемых наличными непосредственно категориям получателей. Закон об особой социальной защите определенных слоев населения, который аннулировал ненаправленные льготы по потреблению энергии и коммунальным услугам, ограничивает число имеющихся получателей льгот одиннадцатью категориями, представленными наиболее незащищенными слоями населения. Данный закон будет иметь положительное влияние на публичные финансы и значительно повысит эффективность и направленность правительственной программы социальной защиты.

41. Закон, указанный в пункте 40, заменяет 100 существовавших до этого законодательных актов, предусматривающих предоставление различных видов компенсаций более чем 1,2 миллиона получателей. Предусмотренные компенсации были неэффективными и очень дорогими, достигая суммы около 600 млн.леев, которые в конечном итоге распределялись очень неэффективно. В 2001 году около 204 млн.леев были направлены 260620 получателям для выплаты адресных компенсаций в строгом соответствии с государственным бюджетом на данный год. Вместе с тем продолжается работа в данном направлении с целью более точного установления категорий получателей и повышению эффективности распределения сумм выделенных адресных компенсаций.

42. Создание целенаправленной прозрачной жизнеспособной системы социальной защиты, адаптированной к реальным возможностям страны, является целью следующего этапа разработки политики в сфере социальной защиты. При отсутствии достоверной процедуры регистрации доходов данная система социального обеспечения будет состоять из ряда программ местного и национального уровня и будет преследовать оптимальное сочетание механизмов распределения.

Реформа пенсионной системы

43. Что касается реформы пенсионной системы, Правительство намерено закрепить прямое соотношение между заслугами и пособиями, аннулировать привилегированные пенсии и установить назначение и формы социального обеспечения, что придаст системе необходимую гласность. Парламент принял Закон о пересчете пенсий, который предусматривает значительное увеличение (около 36%) пенсий с 1 декабря 2001 года. Кроме того, Правительство предпримет меры для определения механизма индексации размера пенсий в пределах государственного бюджета социального страхования. В будущем предусматривается открытие персональных счетов для каждого налогоплательщика и создание четкой формулы расчета пособий, с установлением взаимосвязи между уплаченными в государственный бюджет взносами социального страхования и размером пенсии.

Безработица и стратегия рынка труда

44. В качестве второго элемента программы социальной защиты, непосредственно касающегося снижения безработицы и стабилизации положения на рынке труда, будет проведена работа по улучшению функционирования рынков труда, защите бедных граждан и безработных и упрощению доступа к услугам по трудоустройству. В завершение предусматривается, что программы, руководимые на местном уровне, станут важным элементом системы социальной помощи. Кроме того, будет осуществлен детальный анализ имеющихся возможностей и механизма исследования для обеспечения долговечности программ и возможностей предоставления эффективной и равноценной поддержки нуждающимся лицам.

45. Стратегия трудоустройства и развития рынка труда является важной частью стратегии снижения бедности. С этой целью Правительство предприняло ряд конкретных мер, в том числе введение в действие Закона о порядке установления и пересмотра минимальной заработной платы в размере 100 леев, принятие Парламентом Закона об оплате труда (в новой редакции), разработка проекта закона о системе установления основных зарплат в бюджетной сфере и надбавок для лиц, занимающих высокие государственные должности. К тому же переход к рыночной экономике предусматривает создание новой концепции трудоустройства, соответствующей новым экономическим условиям. Для этого в целях содействия развитию гибкого рынка труда, ведущего к более эффективному использованию рабочей силы, стратегия Правительства будет включать в себя следующие задачи:

a) широкий анализ развития рынка труда и влияния структурных реформ на занятость, создание рабочих мест и индексацию зарплат;

b) выявление и устранение законодательных препятствий для обеспечения функционирования гибкого рынка труда;

c) оценка эффективности существующих программ в области трудоустройства, подготовки кадров и поиска рабочих мест.

Сокращение нищеты среди детей

46. Устранение нищеты среди детей является особо важным приоритетом для Правительства Республики Молдова. Результаты исследований показывают, что семьи с детьми представляют собой наиболее уязвимую социальную категорию населения Республики Молдова. Национальная программа снижения уровня бедности, утвержденная Правительством, ставит своей целью уменьшение и устранение нищеты среди детей посредством корректно направленных интервенций в пределах финансовых возможностей страны. Эти меры предусматривают обеспечение адекватного уровня продовольственного обеспечения и защиты детей, социальной защиты сирот и детей-инвалидов.

47. Первыми шагами в данном направлении станут анализ вариантов рационализации существующей помощи детям, предоставление в дальнейшем помощи на уровне административно-территориальных единиц и разработка мер по защите детей на уровне сообщества. Возможность непосредственного предоставления необходимой помощи в натуральной форме детям школьного возраста может быть признана своевременной мерой, дополняющей денежные переводы и в то же время стимулирующей посещение занятий. В настоящее время Правительство совместно с международными донорами (UNISEF, "European Trust" и SIDA) работает над программами по деинституционализации детей-сирот. Данная инициатива поддержана и Всемирным банком посредством реализации проектов Фонда социальных инвестиций.

IV. ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ ОКОНЧАТЕЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ

A. Организационный механизм

48. Процесс разработки Окончательной стратегии в Республике Молдова будет координироваться согласно механизму, одобренному Координационным советом. Координационный совет создан Указом Президента Республики Молдова N 732 и действует под патронажем администрации Президента и под руководством Президента Республики Молдова. Координационный совет разрабатывает общую концепцию Окончательной стратегии, которая предусматривает создание механизма и плана совместной деятельности для участия в процессе разработки Окончательной стратегии, а также координацию действий центральных и местных органов публичного управления в процессе разработки, внедрения и мониторинга выполнения Окончательной стратегии. В целях согласования этого процесса между всеми участниками в рамках Координационного совета будет действовать Секретариат Координационного совета. В состав Секретариата входят представители администрации Президента, один координатор со стороны Парламента и один координатор со стороны Правительства. В целях привлечения внешних ресурсов, необходимых для разработки и внедрения проектов в рамках Окончательной стратегии, был создан Комитет по переговорам с донорами и инвесторами, возглавляемый премьер-министром. В данный комитет входят заместитель премьер-министра - министр экономики, министр финансов, президент Национального банка Молдовы и секретарь Координационного совета.

49. В подчинении Координационного совета будут созданы Экспертный совет и Технический комитет, которые будут осуществлять деятельность для разработки Окончательной стратегии. В состав Экспертного совета войдут представители науки, частного сектора, местного публичного управления, доноров, неправительственных организаций и независимые эксперты. Посредством данной структуры будет облегчено привлечение гражданского сообщества к процессу разработки Окончательной стратегии и будут созданы отраслевые группы экспертов для каждого направления Окончательной стратегии, с обеспечением, таким образом, участия экспертов в процессе разработки и оценки Окончательной стратегии. Также Экспертный совет обобщит и сформулирует Окончательную стратегию. Задачей Технического комитета является техническая координация процесса разработки проектов, анализ их выполнения и обобщение информации о новых проектах. Технический комитет возглавляет заместитель министра экономики. В его подчинении будут образованы отраслевые рабочие группы, которые будут состоять из ведущих специалистов министерств и департаментов, разрабатывающих предварительные секторальные блоки для Окончательной стратегии. В тех секторах, в которых политика и программы Правительства могут существенно повлиять на снижение уровня бедности, отраслевые группы экспертов будут ответственны как за анализ ситуации в данных секторах и проведение экспертизы проектов, так и за экспертизу предварительных отраслевых проектов и блоков Окончательной стратегии. Отраслевые рабочие группы и отраслевые группы экспертов будут контролировать процесс выполнения текущих проектов, а также разрабатывать новые проекты в соответствующих отраслях. Кроме того, группа оценки и мониторинга бедности, состоящая из экспертов Департамента статистики и социологии и Министерства экономики, уже работающих в данном направлении, разработает обобщенную "карту" бедности. Наряду с этим будет создана группа представителей средств массовой информации для оказания поддержки в распространении информации о процессе разработки Окончательной стратегии.

B. Меры оптимизации управления публичными расходами

50. Удачное осуществление правительственной программы снижения уровня бедности требует пересмотра слабых пунктов в планировании и администрировании публичных расходов. В рамках программы реформирования публичного сектора Правительство намерено создать строгую, устойчивую и эффективную систему управления публичными ресурсами, способную обеспечить высокий уровень фискального контроля (в целях устранения значительных бюджетных дефицитов на всех уровнях управления); установление стратегических приоритетов (эффективность ассигнований при разработке бюджета, пересмотр расходов и установление приоритетов на всех уровнях управления) и техническую эффективность исполнения бюджета (на всех уровнях управления). Были осуществлены конкретные меры по:

1) стратегическому подходу в определении приоритетных направлений публичных расходов, в соответствии с которыми решения по расходам полностью соответствуют правительственной политике;

2) установление трехлетней перспективы для планирования публичных расходов и разработка расходной политики в пределах деятельности на среднесрочный период;

3) переориентация бюджетного управления от удовлетворения видимых нужд к достижению намеченных результатов.

Правительство планирует также внедрить концепцию бюджета по программам. Дополнительно будут приняты меры по оптимизации мониторинга публичных расходов и распределению финансовых ресурсов намеченным получателям.

51. Исполнительный орган признает, что эффективное внедрение плана среднесрочных расходов (ПСР) требует существенного повышения управленческих способностей Правительства. Соответствующие меры, призванные повысить эти способности, будут уточнены в рамках Национальной стратегии реформирования публичного сектора, поддержанной Всемирным банком путем выделения ряда кредитов для реформы публичного сектора. Благодаря помощи участников сотрудничества для развития Республики Молдова Правительство приступило к применению этих требований путем введения ПСР и других инициатив, необходимых для консолидации процедур выполнения бюджета. ПСР обеспечит направление публичных расходов и отраслевых политик на снижение уровня бедности и их разработку в соответствии с имеющимися финансовыми ресурсами страны. Параллельно предусматривается дальнейшая реализация технического прогресса для повышения эффективности реализации прогнозирования доходов на среднесрочный период.

52. Правительство приложит усилия для улучшения выполнения бюджета. В рамках предпринятых ранее действий, осуществленных при поддержке международных организаций, была пересмотрена система классификации бюджета для повышения целенаправленности и эффективности мониторинга публичных расходов путем создания системы центрального казначейства и применения Закона о местных публичных финансах. Предусмотрены меры по повышению эффективности операций Государственного казначейства по обеспечению выдачи и прогнозированию во времени фондов и планированию более эффективного распределения расходов, по усилению ответственности административно-территориальных единиц для повышения эффективности управления услугами органов местного публичного управления согласно минимальным стандартам управления публичными финансами, с обеспечением их использования согласно правительственным целям снижения уровня бедности, и ознакомление широкой общественности путем опубликования ПСР, бюджета и расчетов.

53. Осознавая тот факт, что для успешного применения Закона о местных публичных финансах необходимо укрепление на среднесрочный и долгосрочный период административной способности местных публичных органов, Правительство работает совместно с донорами над усовершенствованием выполнения бюджета на уровне органов местного публичного управления, разрабатывает проекты развития возможностей местных органов и рационализации системы межадминистративных фискальных отношений, включая пересмотр существующего законодательства в области бюджетной системы, местных публичных финансов; поправки к методу определения расходов; корректировку трансфертов в бюджеты административно-территориальных единиц в тесной взаимосвязи с уровнем экономического и социального развития; и доработку положения о передаче прав собственности органам местного публичного управления.

54. Разработка Стратегии снижения уровня бедности будет тесно связана с составлением ПСР, в частности в отношении обеспечения соответствия между настоящей предварительной стратегией, планами расходов и имеющимися финансовыми ресурсами страны.

V. ПРОЦЕСС УЧАСТИЯ И ПРОГРАММА ВНЕДРЕНИЯ

ОКОНЧАТЕЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ

55. Окончательная стратегия будет разработана при участии заинтересованных сторон под руководством Аппарата Президента. При поддержке членов партнерства во имя развития Республики Молдова будут проведены местные и региональные собрания для лучшего информирования чиновников, гражданского сообщества и организаций-доноров об этой новой инициативе и, в особенности, об аспектах участия в процессе разработки Окончательной стратегии.

56. Экспертный совет будет отвечать за координацию процесса участия. Таким образом, участие в консультационном процессе организаций или независимых экспертов, играющих важную роль в определении направлений процесса разработки Окончательной стратегии, будет определяться на основе ясных критериев отбора для участия в процессе консультирования, в целях обеспечения широкого представительства местных и международных участников в деятельности по разработке Окончательной стратегии. Права и обязанности группы экспертов будут уточнены в меморандуме, подписанном всеми участниками процесса.

57. Информация по процессу разработки Окончательной стратегии будет предоставляться участникам и широкой общественности через средства массовой информации и, в частности, путем публикации соответствующей информации на WEB-странице. WEB-страница будет содержать архив событий по процессу разработки Окончательной стратегии и позволит в то же время инициирование обсуждения поднятых вопросов. Организационные механизмы консультаций с участниками будут включать собеседования, круглые столы, семинары и конференции. Степень участия в разработке Окончательной стратегии будет отражена на информационном семинаре, проводимом на национальном уровне, и включать вопросы о реализации оценки бедности с целью принятия и утверждения Окончательной стратегии до конца марта 2003 года. Порядок участия в разработке, внедрении и мониторинге Окончательной стратегии представлен в приложении C к настоящей стратегии.

VI. ПОКАЗАТЕЛИ МОНИТОРИНГА

58. Предпринимается и будет предприниматься ряд мер для определения и оптимизации адекватных механизмов систематического и своевременного сбора, включая анализ и публикацию, необходимых данных для мониторинга значимых социальных показателей для разработки Окончательной стратегии.

59. Кроме того, для пополнения базы данных Правительство, при поддержке членов партнерства во имя развития Республики Молдова, в течение данного периода будет постоянно прилагать усилия с целью повышения аналитических способностей, необходимых для понимания природы и причин появления бедности в стране. Это будет способствовать повышению качеств Окончательной стратегии, а также более точному мониторингу влияния стратегических вмешательств. Информационный синтез всей деятельности и соответствующие результаты проведенной аналитической работы будут широко освещены, при этом с важными партнерами будут проведены консультации в рамках предусмотренных встреч, семинаров и конференций.

60. На текущем этапе мониторинг оценки стратегии снижения уровня бедности будет основываться на ряде показателей, а именно:

1) средняя продолжительность жизни мужчин и женщин;

2) уровень смертности и уровень натурального прироста населения;

3) уровень детской смертности;

4) уровень материнской смертности;

5) уровень смертности детей до 5 лет;

6) уровень иммунизации;

7) степень охвата детей начальным образованием;

8) степень охвата детей средним образованием.

Перечень соответствующих показателей для Республики Молдова представлен в приложении B к настоящей стратегии. Кроме того, для оценки этапов реализации Стратегии будут использованы результаты опроса бюджетов домашних хозяйств на 2000 год, а также других смежных мероприятий, в частности программы, осуществленной при поддержке ПРООН, в целях дальнейшей разработки информационных средств и политики управления социальной отраслью, а также для улучшения организационной структуры оценки и мониторинга влияния политики снижения уровня бедности.

Приложение А

к Предварительной стратегии

снижения уровня бедности

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ НА ПОСЛЕДУЮЩИЕ ТРИ ГОДА

I. ВВЕДЕНИЕ

1. Устойчивый и быстрый экономический рост является важнейшим инструментом для улучшения уровня жизни населения Республики Молдова и снижения уровня бедности среди наиболее нуждающихся категорий общества. Цели макроэкономической политики Правительства состоят в закреплении последних позитивных изменений, которые удалось достичь несмотря на сложные внешние условия, и определении предварительных условий для устойчивого экономического роста и среднесрочного развития.

II. ТЕКУЩИЕ ДОСТИЖЕНИЯ

2. Развитие производственных показателей имеет довольно позитивную тенденцию. За 2001 год реальный ВВП в Республике Молдова увеличился на 6,1% по сравнению с прошлым годом, что отражает рост промышленного производства - 14,2% и рост сельскохозяйственного производства - 4%.

3. В то же время происходит дальнейший спад уровня инфляции, при этом индекс потребительских цен за 2001 год вырос лишь на 6,3% (декабрь 2001 г. относительно декабря 2000 г.) по сравнению с 18,4% в 2000 году.

4. Налоговая политика осталась жесткой. В условиях отсутствия предусмотренного внешнего финансирования сохранение жесткой налоговой политики потребовало снижения расходов правительства. Объем операций по взаимозачету был снижен, с одновременным осуществлением налоговой реформы, предусмотренной программой Правительства.

5. Условия кредитования постепенно улучшились, наряду с положительными изменениями в росте производства, в отношении обменного курса, со снижением уровня инфляции, а также уменьшением процентных ставок в международном масштабе. Продолжился рост денежной массы, отражая повышение спроса на финансовые ресурсы и покупку иностранной валюты Национальным банком Молдовы, что обусловило создание резервов золота и валюты на конец сентября 2001 г., достигающих размера 221 миллион долларов США. Обменный курс остался стабильным.

6. Был зарегистрирован рост объемов внешней торговли Республики Молдова. В частности, таможенная статистика констатирует рост общего объема торговли за 2001 год на 17,6%. Показатель роста объема экспорта составил 21%, превышая показатель роста объема импорта, составившего 15,5%. Согласно ориентированной на экспорт стратегии экономического роста Республики Молдова недавно были отменены сохранившиеся ограничения на экспорт.

III. ПОЛИТИКА НА БУДУЩЕЕ

7. Относительно политики и прогнозов на будущее программа предусматривает в последующие два года экономический рост в размере около 6% в год.

8. Правительство сохранит жесткость налоговой политики на протяжении всего периода, предусмотренный дефицит бюджета на данный период составит 1-2% от ВВП. Планируется полная ликвидация операций по взаимозачету. В данном контексте дальнейшая оптимизация сбора налогов будет осуществляться путем повышения эффективности работы налоговых органов. Будут также прилагаться постоянные усилия в целях дальнейшей рационализации и повышения эффективности текущих правительственных расходов наряду с разработкой программы расходов в соответствии с положениями налоговой реформы и программы снижения уровня бедности.

9. Денежная политика останется строгой. Предусматривается, что резервная денежная масса увеличится больше, чем темп роста цен, что позволит несколько увеличить спрос на деньги. Расчетливая денежная и налоговая политика Правительства позволит дальнейшее увеличение кредитования частного сектора экономики. Обменный курс и в дальнейшем будет отражать ситуацию на валютном рынке, при этом для уменьшения краткосрочных колебаний потребуются только ограниченные вмешательства. На протяжении данного периода прогнозируется увеличение валютных резервов, которые к концу текущего года достигнут эквивалента квартального покрытия импорта.

10. Правительство полагает, что сохранение в стране режима свободной и открытой торговли необходимо для поощрения инвесторов и содействия экспорту, и эта мера будет специфическим образом содействовать реализации Стратегии снижения уровня бедности и экономического роста. Правительство воздержится от повышения импортных тарифов и усиления торговых ограничений. Дефицит текущего платежного баланса будет колебаться на протяжении этого периода в пределах 5% от ВВП и будет снижен благодаря более эффективному использованию энергетических ресурсов и умеренному увеличению объема экспорта. Дефицит будет частично финансироваться из потока прямых иностранных инвестиций на приватизацию и другие инвестиционные проекты.

11. Обязательства Республики Молдова по обслуживанию долга представляют значительную нагрузку на текущие операции и сильно ограничивают имеющиеся ресурсы, направляемые на реализацию программы по борьбе с бедностью, разработанной Правительством. Правительство сознает необходимость уменьшения объема внешнего государственного долга и бремени его обслуживания, особенно на краткосрочный и среднесрочный период. Правительство намеревается перечислить часть доходов от приватизации для обслуживания внешнего долга или использовать их для его уменьшения. Также предпринимались и будут предприниматься усилия в плане инициирования и завершения переговоров с кредиторами относительно реструктуризации этого долга.

12. Проводя таким образом уравновешенную и обдуманную макроэкономическую политику, Правительство полагает, что данные структурные реформы обеспечат экономический рост и развитие страны в среднесрочный период. Кроме того, Правительство сохранит взятые им обязательства по реализации дальнейшего прогресса, принятые в программе структурных реформ, которая будет полностью отражена в Окончательной стратегии и в стратегиях отраслевых реформ.