Определение N 104 от 07.10.2019 о неприемлемости обращения № 69g/2019 г. об исключительном случае неконституционности некоторых положений п.j) ч.(1) статьи 38 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 69g/2019 г. об исключительном случае

неконституционности некоторых положений п.j) ч.(1) статьи 38

Закона о государственном служащем с особым статусом

Министерства внутренних дел

№ 104  от  07.10.2019

 (в силу 07.10.2019) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 320-325 ст. 198 от 01.11.2019

* * *

Конституционный суд в составе:

Владимир ЦУРКАН, председатель,

Эдуард АБАБЕЙ,

Домника МАНОЛЕ,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 8 апреля 2019 г.,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 7 октября 2019 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности синтагмы «или за совершение грубого нарушения» в п.j) ч.(1) ст.38 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, заявленном адвокатом Юрием Никитой в деле № 3a-1417/2018, находящемся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Обращение было представлено в Конституционный суд 8 апреля 2019 года судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу (судьи Наталья Симчук, Ион Цуркан и Юрий Котруцэ) на основании статьи 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Алексей Криворот 18 апреля 2018 года подал иск в суд против Генерального инспектората пограничной полиции, в котором, среди прочего, потребовал отменить приказ об его увольнении. Приказ был издан на основании п.j) ч.(1) статьи 38 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, предусматривающем, что совершение грубого дисциплинарного нарушения является основанием для увольнения.

4. Решением от 7 июня 2018 года суд Кишинэу, главный офис, отклонил иск как необоснованный. Алексей Криворот обжаловал данное решение в апелляционном порядке.

5. В ходе апелляционного производства адвокат Юрий Никитой, представляющий интересы Алексея Криворота, заявил об исключительном случае неконституционности синтагмы «или за совершение грубого нарушения» в п.j) ч.(1) статьи 38 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел.

6. Определением от 21 ноября 2018 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции:

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

«[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность».

8. Применимые положения Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел:

Статья 38

«(1) Прекращение служебных отношений государственного служащего с особым статусом может иметь место в следующих случаях:

[…]

j) из-за неоднократного нарушения служебной дисциплины в течение года или за совершение грубого нарушения;

[…]

(2) Прекращение служебных отношений государственного служащего с особым статусом в случаях, предусмотренных пунктами f)–l), t) и u) части (1), осуществляется путем увольнения государственного служащего с особым статусом по инициативе нанимателя или уполномоченного им лица.

[…]».

Статья 57

Дисциплинарные проступки

«Дисциплинарными проступками признаются виновно совершенные действия или бездействие государственного служащего с особым статусом, которыми нарушаются положения законов, иных нормативных актов, ограничения, режим запретов и несовместимостей согласно настоящему закону, требования должностной инструкции».

Статья 61

Обжалование дисциплинарного взыскания

«(1) Обжалование дисциплинарного взыскания осуществляется согласно действующему законодательству.

[…]».

9. Применимые положения Трудового кодекса, принятого Законом № 154 от 28 марта 2003 года:

Статья 86

Увольнение

«(1) Увольнение – расторжение по инициативе работодателя индивидуального трудового договора, заключенного на неопределенный срок, и срочного индивидуального трудового договора – допускается по следующим основаниям:

[…]

p) грубое нарушение, даже однократное, своих трудовых обязанностей;

[…]».

Статья 211¹

Грубое нарушение трудовых обязанностей

«Грубым нарушением трудовых обязанностей признаются следующие действия работника:

a) получение и выдача материальных ценностей и денежных средств без оформления необходимых документов;

b) предоставление услуг с использованием должности взамен вознаграждения, услуги или иной выгоды;

c) использование в личных целях полученных денег;

d) использование в личных целях имущества работодателя и имущества, находящегося в ведении работодателя (находящиеся в собственности, аренде, безвозмездном пользовании активы), без его письменного согласия;

e) несоблюдение конфиденциальности;

f) нарушение требований охраны здоровья и безопасности труда, установленное в письменной форме руководителем предприятия, назначенным работником, внутренней или внешней службой защиты и предупреждения или Государственной инспекцией труда, если это нарушение повлекло серьезные последствия (несчастный случай на производстве, аварию) или создало реальную и неизбежную угрозу наступления подобного рода последствий;

g) отказ от прохождения обязательного медицинского осмотра в случае, если работник был проинформирован работодателем в письменной форме об обязанности пройти медицинский осмотр;

h) причинение материального ущерба в размере, превышающем пять прогнозируемых среднемесячных заработных плат по экономике».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

10. Автор обращения об исключительном случае неконституционности считает, что синтагма «или за совершение грубого нарушения» в п.j) ч.(1) ст.38 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел противоречит положениям статьи 6 §1 Европейской конвенции о правах человека и статьи 23 Конституции Республики Молдова, поскольку является недостаточно доступной, предсказуемой и ясной.

11. В обоснование обращения автор утверждает, что оспариваемые положения устанавливают в качестве основания для увольнения государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел совершение грубого дисциплинарного нарушения. Однако ни один из нормативных актов не определяет критерии оценки степени грубости нарушения. Квалификация нарушения как грубого и, соответственно, увольнение государственного служащего осуществляется по усмотрению лиц, уполномоченных налагать дисциплинарные взыскания.

В. Оценка Конституционного суда

12. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

13. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в данном случае Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, относится к компетенции Конституционного суда.

14. Конституционный суд заключает, что обращение об исключительном случае неконституционности заявлено адвокатом Юрием Никитой в деле № 3a-1417/2018, находящемся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу. Оно подано субъектом, наделенным данным правом, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

15. Предметом обращения является синтагма «или за совершение грубого нарушения» в п.j) ч.(1) статьи 38 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел.

16. Автор обращения, хоть и сослался на нарушение статьи 6 §1 Европейской конвенции о правах человека и статьи 23 Конституции, в сущности считает, что оспариваемые положения не отвечают требованиям качества закона, и указывает на наличие законодательного пробела в вопросе определения критериев оценки грубости дисциплинарного проступка, что не позволяет точно определять ситуации, в которых может быть уволен государственный служащий с особым статусом Министерства внутренних дел.

17. Конституционный суд не может согласиться с доводами автора о нарушении права на свободный доступ к правосудию, поскольку законодательное положение, составляющее предмет обращения, не препятствует государственному служащему Министерства внутренних дел обжаловать в суд документ о своем увольнении в целях защиты своих прав. Судебная инстанция, по заявлению заинтересованной стороны, высказывается по вопросу о законности дисциплинарного взыскания, в данном случае, предусмотренного п.j) ч.(1) статьи 38 Закона № 288 от 2016 года, и это исключает злоупотребление ответственного органа при наложении дисциплинарного взыскания.

18. Относительно ясности и предсказуемости оспариваемого положения Европейский суд отмечал, что норма является ясной, доступной и предсказуемой лишь тогда, когда она сформулирована с достаточной точностью, чтобы позволить любому лицу скорректировать свое поведение и, получив соответствующую помощь, в разумных пределах предусмотреть последствия правовой нормы (дело Silver и другие против Соединенного Королевства, постановление от 25 марта 1983 года, §87, §88).

19. Европейский суд в своей практике отмечал, что область применения понятия предсказуемости во многом зависит от содержания соответствующего нормативного положения, от сферы регулирования, а также от числа и статуса лиц, которым оно адресовано. Лица, практикующие профессиональную деятельность, должны проявлять большую осторожность в своей работе и принимать на себя связанные с ней риски (Sekmadienis Ltd. против Литвы, 30 января 2018 года, §65; Satakunnan Markkinapörssi Oy и Satamedia Oy против Финляндии [БП], 27 июня 2017 года, §145).

20. Что касается сферы регулирования и статуса адресатов, Конституционный суд отмечает, что оспариваемое законодательное положение устанавливает основание для увольнения (грубое нарушение дисциплины) государственных служащих с особым статусом Министерства внутренних дел. Согласно статье 2 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, государственный служащий с особым статусом – это лицо, работающее в центральном аппарате Министерства внутренних дел, подведомственных ему административных органах или учреждениях, имеющее специальное звание и выполняющее задачи, входящие в компетенцию субъекта, к которому оно относится, в соответствии с действующим законодательством.

21. В то же время Конституционный суд отмечает, что в соответствии со статьей 4 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел государственный служащий с особым статусом при исполнении или в связи с исполнением должности является представителем государства и осуществляет государственную власть в соответствии с законом. Особый профессиональный характер государственной должности с особым статусом определяется типом, задачами и условиями выполнения служебных обязанностей, что требует особое поведение и индивидуальные запреты, ограничение в осуществлении основных прав и установление несовместимостей. Согласно ч.(9) статьи 15 указанного закона, при приеме на работу государственный служащий с особым статусом знакомится под расписку с применяемыми деонтологическими нормами, ограничениями и запретами, установленными законом. Следовательно, в силу своего статуса, данным лицам запрещено злоупотреблять своим служебным положением и своей частной или общественной деятельностью компрометировать престиж должности или учреждения, в котором они работают.

22. Таким образом, поскольку оспариваемая норма касается дисциплинарной ответственности особой категории субъектов, степень предсказуемости оценивается по более высокому стандарту правовой практики.

23. В связи с этим Европейский суд отмечал, что стандарт точности законов является более ограничительным в отношении норм, регулирующих дисциплинарную ответственность. Например, в отношении военной дисциплины Европейский суд отметил, что практически невозможно ввести законы с подробным описанием видов поведения. Следовательно, власти вынуждены применять в таких законах более общие формулировки (см. Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs v. Gubi против Австрии, 19 декабря 1994 года, §31).

24. С учетом статуса адресатов оспариваемой нормы, Конституционный суд отмечает, что использование общих понятий в вопросах дисциплинарной ответственности государственных служащих с особым статусом Министерства внутренних дел является обоснованным.

25. Что касается общей формулировки оспариваемой нормы, которая предусматривает увольнение государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел за дисциплинарное нарушение, Конституционный суд подчеркивает, что данная норма применяется в сочетании с другими законодательными положениями, регулирующими деятельность в этой области, включая права и обязанности государственных служащих при исполнении служебных обязанностей. Правила поведения, обязательные для государственных служащих с особым статусом Министерства внутренних дел, направленные на обеспечение служебной дисциплины, определены в Дисциплинарном уставе государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденном Постановлением Правительства № 409 от 7 июня 2017 года, а также в Кодексе этики и поведения государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 629 от 8 августа 2017 года. Согласно п.91 ч.(5) Дисциплинарного устава, при наложении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть дисциплинарного проступка и его последствия, а п.92 и 93 уточняют: «тяжесть дисциплинарного проступка определяется в зависимости от его последствий. Более строгие дисциплинарные взыскания налагаются за грубые или неоднократно совершенные проступки при исполнении служебных обязанностей или носящие групповой характер».

26. Конституционный суд отмечает, что оспариваемое положение применяется в случае совершения дисциплинарного проступка государственными служащими с особым статусом Министерства внутренних дел, которые по определению обладают специальной юридической подготовкой и культурой. В силу этой подготовки данные лица имеют возможность оценить, какие действия могут быть квалифицированы как факторы риска, наносящие урон правоохранительным органам, а также социальным и моральным профессиональным ценностям. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что деяния (действия/бездействие) государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, являющиеся основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, должны оцениваться и рассматриваться как «грубые нарушения», в соответствии с п.j) ч.(1) статьи 38 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, со ссылкой, в каждом конкретном случае, на правовые положения, устанавливающие принципы и правила, которые определяют поведение государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, а также на законодательные критерии определения тяжести дисциплинарного проступка в зависимости от его последствий и способа совершения (см. в связи с этим ОКС № 99 от 17 октября 2017 года, §19, и ОКС № 46 от 8 июля 2016 года).

27. Кроме того, Конституционный суд заключает, что, согласно пункту 101 Дисциплинарного устава государственного служащего с особым статусом Министерства внутренних дел, служащий, на которого наложено взыскание, вправе обжаловать законность приказа о применении дисциплинарного взыскания в компетентный административный суд в соответствии с законом. Так, Конституционный суд отмечает, что, в соответствии с действующим законодательством, акт о наложении дисциплинарного взыскания не исключен из судебного контроля. По заявлению заинтересованной стороны судебная инстанция высказывается о законности наложенного взыскания. Следовательно, Конституционный суд отмечает, что действующее законодательство предусматривает достаточные гарантии от произвольных действий публичного органа, наделенного полномочиями по расследованию дисциплинарных проступков, путем регламентирования возможности обжалования в суд акта о наложении дисциплинарного взыскания (см. в связи с этим ОКС № 77 от 9 июля 2018 года).

28. Конституционный суд отмечает, что положения о трудовой дисциплине данной категории государственных служащих содержатся в Законе о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел и в других нормативных актах, включая Трудовой кодекс.

29. Более того, Конституционный суд заключает, что статья 2 Трудового кодекса устанавливает свое действие в трудовых отношениях, регулируемых органическими законами и другими нормативными актами. Иными словами, Трудовой кодекс – это рамочный закон, применяемый к трудовым отношениям, в которых одной из сторон является государственный служащий с особым статусом Министерства внутренних дел.

30. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что законодатель в статье 211¹ Трудового кодекса перечислил действия, которые могут составлять «грубое нарушение трудовых обязанностей».

31. Таким образом, Конституционный суд заключает, что понятие «грубое нарушение трудовых обязанностей», содержащееся в Трудовом кодексе, может быть применено и при толковании понятия «грубое нарушение служебной дисциплины». Предусмотренный в статье 211¹ Трудового кодекса список может стать объективным ориентиром для толкователя в вопросе определения точного смысла оспариваемого положения. Однако, по мнению Конституционного суда, толкование понятия «грубое нарушение служебной дисциплины» в соотношении с соответствующими положениями Трудового кодекса входит в компетенцию судебных инстанций. Конституционный суд напоминает, что принцип согласованности правовой системы требует, чтобы толкователь закона учитывал все юридические нормы внутренней системы права.

32. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности является необоснованным.

По этим основаниям, в соответствии со ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности синтагмы «или за совершение грубого нарушения» в п.j) ч.(1) ст.38 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, заявленном адвокатом Юрием Никитой в деле № 3a-1417/2018, находящемся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».