Определение N 16 от 07.11.2013 об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 37b/2013 о толковании статей 35 и 54 Конституции Республики Молдова

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 37b/2013 о

толковании статей 35 и 54 Конституции Республики Молдова

№ 16  от  07.11.2013

 (в силу 07.11.2013) 

Мониторул Офичиал № 284-289 ст.45 от 06.12.2013

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Петру РАЙЛЯН, судьи,

при участии секретаря заседания, Еужениу Осипова,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 12 августа 2013 года,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

в закрытом совещании от 7 ноября 2013 года

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. 12 августа 2013 года депутаты Парламента Вадим Вакарчук и Владимир Сахарняну представили в Конституционный суд обращение о толковании ст.35 ч.(1), ч.(5), ч.(6) и ч.(9) и ст.54 ч.(1), ч.(2) и ч.(4) Конституции Республики Молдова.

А. Основания обращения

2. Авторы обращения истребовали дать толкование положений ст.35 ч.(1), ч.(5), ч.(6) и ч.(9) и ст.54 ч.(1), ч.(2) и ч.(4) Конституции в следующих аспектах:

а) возможно ли, чтобы закон, на основании которого создаются и осуществляют свою деятельность государственные и негосударственные учебные заведения, устанавливал различные правила их деятельности?

b) в случае установления законом различного подхода к государственным и негосударственным учебным заведениям, нарушая при этом одно или несколько прав и свобод, гарантированных Конституцией (например, запрещение деятельности по подготовке медицинских кадров в негосударственных учебных заведениях), должно ли это ограничение соответствовать условиям, предусмотренным в статье 54 Конституции?

B. Применимое законодательство

3. Применимые положения Конституции (М.О. 1994 г. № 1) следующие:

Статья 35

Право на образование

«(1) Право на образование обеспечивается обязательным общим образованием, лицейским и профессиональным образованием, высшим образованием, а также другими формами обучения и повышения квалификации.

(2) Государство обеспечивает в соответствии с законом право лица на выбор языка воспитания и обучения.

(3) Изучение государственного языка обеспечивается в учебных заведениях всех уровней.

(4) Государственное образование является бесплатным.

(5) Учебные заведения, в том числе негосударственные, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом.

(6) Высшие учебные заведения имеют право на автономию.

(7) Государственное лицейское, профессиональное и высшее образование в равной степени доступно всем в зависимости от способностей.

(8) Государство обеспечивает в соответствии с законом свободу религиозного образования. Государственное образование носит светский характер.

(9) Преимущественное право выбирать сферу обучения детей принадлежит родителям.»

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 – 24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы.»

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

k) общая организация образования;

[…]»

4. Применимые положения Закона об образовании № 547-XIII от 21 июля 1995 года (М.О., 1995 г. № 62-63, ст.692) следующие:

Статья 3

Приоритет образования

«Образование в Республике Молдова занимает приоритетное место.»

Статья 4

Принципы образования

«(1) Образование является единой в концептуальном плане системой при многообразии структур, форм, содержания и технологий учебно-воспитательного процесса.

(2) Политика государства в области образования основывается на принципах гуманитаризации, доступности, адаптивности, творчества и разнообразия. Образование является демократичным и гуманным, открытым и гибким, формирующим и развивающим и основывается на национальных и общечеловеческих культурных ценностях.

[…]»

Статья 13

Организация образования

«(1) Образование в Республике Молдова может быть государственным и частным.

(2) Учебные заведения являются юридическими лицами.

[…]»

Статья 36

Частное образование

«(1) Частные учебные заведения создаются, реорганизуются или ликвидируются по инициативе физических и юридических лиц с согласия Министерства просвещения в формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

(2) Органы публичной власти, публичные учреждения, государственные предприятия и другие государственные организации не могут выступать учредителями частного учебного заведения.

(3) Частное образование осуществляется без извлечения прибыли и на основе внедрения государственных образовательных стандартов.

(4) Государственная регистрация и получение лицензии являются обязательными условиями для осуществления частным учебным заведением своей деятельности. Наименование частного учебного заведения включает его тип в соответствии с действующим законодательством.

(5) Уставный капитал частного учебного заведения должен обеспечивать достижение целей, установленных настоящим законом и зафиксированных в его уставе, и не может изыматься в ходе деятельности учебного заведения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

(6) Уставный капитал должен быть внесен в полном объеме в молдавских леях на счет частного учебного заведения на день подачи заявления о регистрации.

(7) Минимальный предел уставного капитала для частных учебных заведений устанавливается в размере:

а) 1 миллион леев – для высших университетских и средних специальных учебных заведений;

b) 500 тысяч леев – для средних учебных заведений;

с) 300 тысяч леев – для начальных, дошкольных и других учебных заведений.

(8) Прием в частные учебные заведения осуществляется в соответствии с положениями, установленными Министерством просвещения для государственных учебных заведений.

(9) Перевод учащихся и студентов частных учебных заведений в государственные учебные заведения осуществляется на условиях, установленных Министерством просвещения.

(10) Выпускникам частных учебных заведений, сдавшим выпускные экзамены, выдаются документы об образовании в соответствии с настоящим законом. В случае неаккредитации учебного заведения в течение учебного года учащиеся и студенты выпускных курсов соответствующего года имеют право с разрешения Министерства просвещения сдавать выпускные экзамены в аккредитованных учебных заведениях. Дипломы и свидетельства, выданные неаккредитованными частными учебными заведениями приравниваются к документам об образовании, выданным государственными учебными заведениями, только в случае, если выпускные экзамены принимались комиссиями, созданными Министерством просвещения в аккредитованных учебных заведениях, в соответствии с требованиями государственных образовательных стандартов.

(11) Руководители частных учебных заведений и их учредители несут ответственность за качество образования, условия воспитания и обучения в соответствии с действующим законодательством.

(12) Руководящий состав частных учебных заведений назначается на должность учредителями на основе положения, утвержденного Министерством просвещения, и должен иметь основным местом работы соответствующее учебное заведение. Руководящий состав не вправе занимать две должности одновременно или совмещать данную работу с другой работой по договору и заниматься иными видами деятельности, за исключением научной, преподавательской или творческой деятельности.

(13) Частные учебные заведения используют учебные программы и планы, методы обучения, подобные или альтернативные государственным, при условии положительного заключения Министерства просвещения и обеспечения реализации государственных образовательных стандартов.

(14) Педагогические должности в частных учебных заведениях занимаются согласно условиям и критериям, установленным для занятия педагогических должностей в государственных учебных заведениях. Оплата труда в частных учебных заведениях осуществляется согласно уставу учебного заведения, трудовому законодательству и не может быть ниже, чем в государственном учебном заведении.

(15) Педагогические кадры дошкольных и начальных частных учебных заведений должны иметь основным местом работы соответствующее учебное заведение. В частном учебном заведении гимназического, лицейского, среднего профессионального, среднего специального и высшего университетского образования не менее 60 процентов педагогических кадров должны иметь основным местом работы соответствующее учебное заведение.

(16) Деятельность педагогических кадров и педагогико-вспомогательного персонала частных учебных заведений регламентируется законодательством и трудовыми договорами, заключенными с руководством соответствующих учреждений.

(17) Плата за обучение устанавливается частными учебными заведениями в зависимости от расходов, необходимых для достижения уставных целей, по согласованию с Министерством просвещения.

(18) Финансирование частных учебных заведений осуществляется за счет средств учредителей, платы за обучение, средств спонсоров, кредитов, пожертвований. Учебные заведения дошкольного, начального и гимназического образования после аккредитования могут финансироваться из государственного бюджета в пределах нормативов, установленных для государственных учебных заведений, в установленном Правительством порядке.

(19) Частные учебные заведения не могут создаваться путем приватизации государственных учебных заведений.

(20) Частные учебные заведения должны располагать на правах собственности материальной базой, необходимой для осуществления учебно-воспитательного процесса согласно государственным образовательным стандартам. Они должны в обязательном порядке располагать учебными помещениями, лабораториями с соответствующим оснащением, библиотекой с книжным фондом, адекватным содержанию дисциплин и уровню учебного заведения, состоящим для учебных заведений высшего университетского, среднего специального и среднего профессионального образования из не менее чем трех тысяч наименований книг.

(21) Органы местного публичного управления могут на платной основе передавать в собственность частным учебным заведениям здания, земельные участки под строительство, материальные средства для организации учебно-воспитательного процесса. Они могут также оказывать содействие в повышении квалификации педагогических кадров, поддерживать материально учащихся и студентов, а также способствовать укреплению материально-технической базы частных учебных заведений.

(22) Частные учебные заведения обязаны представлять Министерству просвещения годовые отчеты о своей деятельности, а также другую информацию в соответствии с действующим законодательством.»

5. Применимые положения Закона № 142-XVI от 7 июля 2005 года об утверждении Перечня направлений профессиональной подготовки и специальностей по подготовке кадров в высших учебных заведениях, цикл I (М.О., 2005 г., № 101-103, ст.476) следующие:

Статья 3

«Правительству:

принять необходимые меры по применению указанного перечня, являющегося составной частью государственных стандартов в области подготовки кадров, в государственных и частных высших учебных заведениях начиная с 2005/06 учебного года в отношении студентов, зачисленных на первый курс;

обеспечить подготовку кадров по направлениям профессиональной подготовки “Публичное управление”, “Медицина”, “Фармация”, “Военное дело”, а также по направлениям, касающимся охраны общественного порядка и безопасности государства, исключительно в государственных учебных заведениях;

установить порядок согласования квоты подготовки кадров в частных и в государственных высших учебных заведениях на контрактной основе с внесением платы за обучение.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы авторов обращения

6. Авторы обращения истребовали дать толкование положений ст.35 ч.(1), (5), (6) и (9) и ст.54 ч.(1), (2) и (4) Конституции в контексте изложенных в §2 вопросов.

7. В своем обращении авторы не представили аргументов о необходимости дачи толкования.

B. Оценка Конституционного суда

8. Рассмотрев обращение с точки зрения приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

9. Конституционный суд осуществляет конституционное судопроизводство по обращению субъектов, указанных в ст.25 Закона о Конституционном суде и ст.38 Кодекса конституционной юрисдикции.

10. Согласно законодательным положениям депутаты Парламента являются субъектами с правом обращения в Конституционный суд.

11. Положения ст.135 ч.(1) п.b) Конституции, ст.4 ч.(1) п.b) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.b) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют орган конституционной юрисдикции полномочием по толкованию Конституции.

12. Конституционный суд подчеркивает, что в данном случае обращение касается толкования ст.35 ч.(1), (5), (6) и (9) и ст.54 ч.(1), (2) и (4) Конституции.

13. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что прерогатива, которой он наделен положениями ст.135 ч.(1) п.b) Высшего закона, предполагает установление подлинного и полного смысла конституционных норм, путем текстуального или функционального толкования, в той мере, в какой этот смысл следует из текста Конституции, с учетом первоначального характера нормы, конкретных ситуаций, которые законодатель не мог предвидеть на момент разработки нормы, последующих положений, а также комплексных ситуаций в которых применяется норма.

14. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что толкование конституционных норм носит официальный и обязательный характер для всех субъектов правовых отношений.

15. Во многих своих постановлениях Конституционный суд подчеркнул, что целью любого толкования конституционных норм является обеспечение единства и правильного понимания их содержания и подлинного смысла. Официальное толкование является императивным в тех случаях, когда неопределенность конституционных норм обусловлена конкретной ситуацией и не может быть разрешена другой юрисдикционной процедурой. Необходимость толкования должна быть подтверждена сущностью правового вопроса, исходящего из неоднозначности конституционных норм.

16. Принимая во внимание значение толкования конституционных норм, Конституционный суд рассматривает подобные обращения особенно тщательно. Они принимаются к рассмотрению по существу только в том случае, когда конституционная норма, составляющая объект обращения, является неясной, двусмысленной или неполной. В основе правил принятия к рассмотрению обращений о толковании Конституции лежит закрепленный в ст.6 Конституции принцип разделения и взаимодействия властей.

17. В контексте правил приемлемости обращения Конституционный суд отмечает, что в соответствии со ст.39 ч.(2) п.d) Кодекса конституционной юрисдикции обращение должно быть обоснованным и содержать, среди других составляющих, изложение обстоятельств, на которых заявитель основывает свое требование.

18. В связи с этим Конституционный суд отмечает, что текст обращения не содержит ни одного аргумента, оправдывающего необходимость толкования.

19. В то же время суд отмечает, что вопросы, сформулированные авторами обращения, относятся, в принципе, к оценке конституционного характера законодательных положений, устанавливающих различный подход к государственным и частным высшим учебным заведениям, включая положений закона, предусматривающих подготовку кадров по специальностям медицинского и фармацевтического профиля исключительно в государственных учебных заведениях, которые не находятся в строгой взаимосвязи с содержанием конституционных положений, толкование которых запрашивается.

20. Таким образом, суть поставленных авторами обращения вопросов, рассматриваемых в совокупности, может быть соотнесена только с ч.(5) ст.35 Конституции, согласно которой учебные заведения, в том числе негосударственные, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом.

21. Указанными нормами Конституции конституционный законодатель наделил законодательный орган полномочиями по регулированию законом порядка создания и условий осуществления деятельности государственных и негосударственных учебных заведений.

22. Основные принципы и главные направления общего характера в области образования развиваются Парламентом в рамках законотворческой деятельности в конституционном порядке, предусмотренном ст.60 ч.(1), ст.66 п.а) и ст.72 ч.(3) п.k) Конституции, без превышения или игнорирования минимальных гарантий, закрепленных Высшим законом, и в строгом соответствии с объемом предоставленных ему полномочий.

23. Конституционный суд отмечает, что политика государства в области образования, организация и функционирование системы образования регулируются Законом об образовании № 547-XIII от 21 июля 1995 года. Согласно ст.13 закона, образование в Республике Молдова может быть государственным и частным.

24. Конституционный суд обращает внимание, что данный закон устанавливает ряд условий, которым должны отвечать негосударственные учебные заведения при осуществлении своей деятельности (статьи 36, 37). Они касаются, в частности, порядка и условий их создания, а также оснований для отзыва лицензии на осуществление данной деятельности.

25. Кроме того, Закон № 142-XVI от 7 июля 2995 года об утверждении Перечня направлений профессиональной подготовки и специальностей по подготовке кадров в высших учебных заведениях, цикл I, в ст.3 устанавливает, что подготовка кадров по направлениям профессиональной подготовки “Публичное управление”, “Медицина”, “Фармация”, “Военное дело”, а также по направлениям, касающимся охраны общественного порядка и безопасности государства, обеспечивается исключительно в государственных учебных заведениях.

26. Конституционный суд отмечает, что в своих предыдущих постановлениях высказался по аналогичным вопросам. Так, в Определении № 7 от 4 июля 2013 года Конституционный суд отметил, что:

«39. […] в зависимости от реальной действительности на определенном этапе развития общества публичные органы имеют право участвовать в процессе образования с тем, чтобы обеспечить качественную подготовку специалистов. Данная прерогатива государства реализуется исходя из положений ст.35 ч.(5) Конституции, согласно которым учебные заведения, в том числе негосударственные, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с законом.

[…]

41. Государство вправе и обязано регламентировать способы, содержание и стандарты обучения для обеспечения оптимальной реализации права на образование. Таким образом, регламентирование организационно-правовой основы государственных и частных высших учебных заведений и особого режима их деятельности, а также установление ограничений в их деятельности, являются прерогативой законодателя.

42. […] установление законом обязанности Правительства обеспечить подготовку специалистов по медицинскому и фармацевтическому профилю исключительно в государственных учебных заведениях является выбором законодателя, определяемого социально-экономическими реалиями. Следовательно в зависимости от социально-экономических факторов законодатель может считать целесообразным предоставить право подготовки специалистов в различных областях также частным высшим учебным заведениям.»

27. Также в Постановлении № 6 от 3 мая 2012 года Конституционный суд подчеркнул, что:

«36. […] государство располагает широкой свободой усмотрения, а также вмешательства в процесс образования, осуществляемой различными средствами регулирования (лицензирование, аккредитация и др.).»

28. Исходя из исключительной компетенции законодателя регулировать порядок создания и условия осуществления деятельности государственных и негосударственных учебных заведений, установление законом некоторых различий в их деятельности не может быть предметом толкования в рамках конституционной юрисдикции, так как это является решением законодателя, которое он принял в соответствии с конституционными полномочиями.

29. Более того, Конституционный суд в своей юриспруденции, имеющей обязательный характер для всех субъектов права, в полной мере разъяснил в указанном авторами обращения аспекте содержание права на образование, гарантированного статьей 35 Конституции.

30. Что касается толкования статьи 54 Конституции в запрашиваемом в обращении аспекте следует отметить, что содержание данной статьи не гарантирует право, а устанавливает пределы ограничения основных прав и свобод, гарантированных Конституцией. Данная статья применима только к основному праву, гарантированному Конституцией, и только с целью установления соответствия ограничений некоторых прав, установленных законами, Конституции.

31. Таким образом, статья 35 в сочетании со статьей 54 Конституции относятся к субъективному праву человека на образование, а не к условиям осуществления деятельности учебных заведений.

32. В заключение Конституционный суд отмечает, что конституционные положения, составляющие предмет обращения, не содержат двусмысленностей, неточностей или неясностей, являются четкими и конкретизированы в нижестоящих законодательных актах, и, таким образом, не требуют толкования Конституционного суда.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 24 ч.(1), 26 ч.(1), 31 Закона о Конституционном суде, статей 6 ч.(1) и (2), 39 ч.(2), 40 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Отказать в принятии к рассмотрению по существу обращения о толковании ст.35 ч.(1), (5), (6) и (9) и ст.54 ч.(1), (2) и (4) Конституции Республики Молдова.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».