Определение N 5 от 04.09.2015 о неприемлемости обращения № 28a/2015 г. о контроле конституционности Постановления Правительства № 377 от 16 июня 2015 года о создании Национального центра догоспитальной скорой медицинской помощи

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 28a/2015 г. о контроле конституционности

Постановления Правительства № 377 от 16 июня 2015 года о создании

Национального центра догоспитальной скорой медицинской помощи

№ 5  от  04.09.2015

 (в силу 04.09.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 332-339 ст. 37 от 11.12.2015

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Виктор ПОПА,

Игорь ДОЛЯ, судьи,

при участии секретаря заседания Сорины Мунтяну,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 26 июня 2015 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя совещание при закрытых дверях 4 сентября 2015 года,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Депутат Парламента Василе Боля представил в Конституционный суд 26 июня 2015 года обращение о контроле конституционности Постановления Правительства № 377 от 16 июня 2015 года о создании Национального центра догоспитальной скорой медицинской помощи.

A. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные автором, сводятся к следующему.

3. 16 июня 2015 года Правительство приняло Постановление № 377 о создании Национального центра догоспитальной скорой медицинской помощи в качестве публичного санитарно-медицинского учреждения в подчинении Министерства здравоохранения на основе реорганизации зональной станции скорой медицинской помощи «Centru», путем слияния зональной станции скорой медицинской помощи «Nord», зональной станции скорой медицинской помощи «Sud» и зональной станции скорой медицинской помощи «АТО Гагаузия» и выделения станций скорой медицинской помощи в радиусе мун.Кишинэу: Чентру, Буюкань, Ботаника, Рышкань, Чокана от Института медицины катастроф.

4. До принятия Правительством оспариваемого постановления зональные станции скорой медицинской помощи «Centru», «Nord», «Sud» и зональная станция скорой медицинской помощи «АТО Гагаузия» представляли собой бесприбыльные санитарно-медицинские учреждения на самофинансировании в подчинении Министерства здравоохранения. Станции скорой медицинской помощи в радиусе мун.Кишинэу: Чентру, Буюкань, Ботаника, Рышкань, Чокана входили в состав Института медицины катастроф, учреждения, находящегося на самофинансировании и подчиняющегося Министерству здравоохранения.

5. Автор обращения утверждает, что образование нового учреждения скорой медицинской помощи посредством реорганизации некоторых медицинских учреждений полностью меняет систему здравоохранения в Республике Молдова. Он считает, что единственным органом, который вправе принимать решение об образовании учреждений скорой медицинской помощи, является Парламент.

6. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.36 ч.(3), ст.66 п.d), ст.96 и ст.102 ч.(2) Конституции.

B. Применимое законодательство

7. Применимые положения Конституции (М.О., 199 г., № 1):

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

«В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.»

Статья 36

Право на охрану здоровья

«[…]

(3) Структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.

[…]»

Статья 66

Основные полномочия

«Парламент имеет следующие основные полномочия:

d) утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства;

[…]»

Статья 96

Роль [Правительства]

«(1) Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

(2) При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом.»

Статья 102

Акты Правительства

«(1) Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения.

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

[…]»

8. Применимые положения Закона об охране здоровья № 411-XIII от 28 марта 1995 года (М.О., 1995 г., № 34, ст.373):

Статья 2

Структура и основные принципы организации системы здравоохранения

«Система здравоохранения состоит из лечебно-профилактических, санитарно-профилактических, санитарно противоэпидемических, фармацевтических и других учреждений. […]»

Статья 4

Учреждения здравоохранения

«(1) Учреждения здравоохранения могут быть государственными или частными (за исключением тех, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть только государственными).

(2) Государственные учреждения здравоохранения создаются решением Министерства здравоохранения или органов местного публичного управления. Ведомственные государственные учреждения здравоохранения создаются решением органов центрального отраслевого публичного управления.

[…]

(5) Перечень учреждений здравоохранения, независимо от вида собственности и организационно-правовой формы, а также перечень предоставляемых ими услуг и положения о них, за исключением учреждений, принадлежащих правоохранительным и военным органам, утверждаются Министерством здравоохранения.

(6) Парламент путем принятия законодательных актов реорганизует национальную систему здравоохранения, область лекарственных средств и фармацевтической деятельности.

(7) Учредитель утверждает организационную структуру и штатное расписание учреждения здравоохранения.»

Статья 5

Подведомственность учреждений системы здравоохранения

«(1) Государственные медицинские учебные заведения, научно-исследовательские учреждения системы здравоохранения, республиканские больницы и диспансеры, другие республиканские учреждения здравоохранения находятся в ведении Министерства здравоохранения. Остальные учреждения здравоохранения подчиняются Министерству здравоохранения и органам местного публичного управления.

[…]»

9. Применимые предписания Положения об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата, принятого Постановлением Правительства № 397 от 31 мая 2011 года (М.О., 2011 г., № 95, ст.458):

«7. Министерство [здравоохранения] выполняет следующие обязанности:

1) разрабатывает и координирует осуществление политики по развитию системы здравоохранения, адаптированию услуг в области здравоохранения к новым условиям путем создания соответствующей инфраструктуры, восприимчивой к адекватным потребностям пользователей, бремени болезней, а также посредством разработки и координации государственной политики, направленной на уменьшение неравенства в доступе населения к необходимым услугам здравоохранения путем повышения уровня и эффективности распределения услуг здравоохранения;

2) анализирует, осуществляет мониторинг и оценку разработанных политик, всесторонне исследует их социальное, экономическое, финансовое и другое воздействие, оценивает риски для здоровья в зависимости от релевантных социальных, экономических, поведенческих, биологических и экологических факторов, обуславливающих состояние здоровья;

[…]

11) устанавливает, в соответствии с законом, нормы организации, функционирования и регулирования деятельности государственных и частных медико-санитарных учреждений;

12) утверждает:

положения медико-санитарных учреждений, независимо от вида собственности и организационно-правовой формы, а также перечень предоставляемых ими услуг, за исключением учреждений, принадлежащих правоохранительным и военным органам;

организационную структуру, положение об организации и функционировании подведомственных учреждений, если законом не установлено иное;

штатное расписание подведомственных публичных медико-санитарных учреждений;

реорганизацию, изменение местонахождения и наименования подведомственных публичных медико-санитарных учреждений;

в соответствии с законодательством, нормативы персонала публичных медико-санитарных учреждений;

[…]».

10. Применимые положения Постановления Правительства № 377 от 16 июня 2015 года о создании Национального центра догоспитальной скорой медицинской помощи (М.О., 2015 г., № 150-159, ст.420):

«1. Создать в подчинении Министерства здравоохранения Национальный центр догоспитальной скорой медицинской помощи – бесприбыльное публичное медико-санитарное учреждение на самофинансировании на основе реорганизации зональной станции скорой медицинской помощи «Centru», путем объединения (слияния) зональной станции скорой медицинской помощи «Nord», зональной станции скорой медицинской помощи «Sud» и зональной станции скорой медицинской помощи «АТО Гагаузия» и дробления (выделения) станций скорой медицинской помощи в радиусе мун.Кишинэу: Чентру, Буюкань, Ботаника, Рышкань, Чокана от Института медицины катастроф.

2. Министерству здравоохранения:

создать в месячный срок комиссию по реорганизации указанных учреждений и обеспечить посредством данной комиссии процедуру реорганизации;

разработать и утвердить структуру, штатный персонал и положение о Национальном центре догоспитальной скорой медицинской помощи в установленном порядке.

3. Освобождение работников вследствие реорганизации зональной станции скорой медицинской помощи «Centru», зональной станции скорой медицинской помощи «Nord», зональной станции скорой медицинской помощи «Sud», зональной станции скорой медицинской помощи «АТО Гагаузия», а также станций скорой медицинской помощи в радиусе мун.Кишинэу осуществить в соответствии с действующим трудовым законодательством.

4. Имущество реорганизуемых учреждений передать правопреемнику в соответствии с Положением о порядке передачи государственных предприятий, организаций и учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденным Постановлением Правительства № 688 от 9 октября 1995 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 1996 г., № 10, ст.45), с последующими изменениями и дополнениями.

5. Агентству земельных отношений и кадастра внести необходимые изменения в кадастровую документацию в соответствии с положениями настоящего постановления.

[…]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

11. По мнению автора обращения, реорганизация некоторых учреждений скорой медицинской помощи в различных регионах путем слияния и дробления существенно меняет внутреннюю политику государства в области здравоохранения, которая, согласно ст.66 п.d) Конституции, относится к исключительной компетенции Парламента.

12. Он считает, что Постановление Правительства № 377 от 16 июня 2015 года было принято с нарушением ст.36 ч.(3) Конституции, которая предусматривает, что структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом, а также ст.4 ч.(6) Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года, согласно которой Парламент путем принятия законодательных актов реорганизует национальную систему здравоохранения.

13. Кроме того, автор обращает внимание на тот факт, что принявшее Постановление № 377 от 16 июня 2015 года Правительство находилось в отставке.

B. Оценка Конституционного суда

14. Рассмотрев обращение с точки зрения приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

15. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, обращение о контроле конституционности постановлений Правительства относится к компетенции Конституционного суда.

16. Ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента правом обращения в Конституционный суд.

17. В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.a) Конституции, прерогатива Конституционного суда предполагает установление соотношения между оспариваемыми положениями и текстом Конституции с учетом принципа ее верховенства.

18. Конституционный суд отмечает, что объектом конституционного контроля является Постановление Правительства № 377 от 16 июня 2015 года о создании Национального центра догоспитальной скорой медицинской помощи.

19. По сути, оспариваемый акт предусматривает образование нового централизованного санитарно-медицинского учреждения путем реорганизации отдельных учреждений одинакового профиля.

20. Конституционный суд отмечает, что автор обращения ссылается на нарушение ст.36 ч.(3), ст.66 п.d), ст.96 и ст.102 ч.(2) Конституции.

21. Автор обращения отмечает, что при принятии оспариваемого постановления Правительство находилось в отставке.

22. По этому поводу Конституционный суд отмечает, что автор обращения не приводит аргументов, доказывающих отсутствие у сложившего свои полномочия Правительства полномочий для принятия указанного постановления.

23. В связи с этим Конституционный суд приводит свои выводы из Постановления № 7 от 18 мая 2013 года, согласно которому Правительство, отправленное в отставку, продолжает управлять общественными делами в ожидании нового Правительства. Управление общественными делами относится к компетенции Правительства и необходимо для обеспечения непрерывного функционирования государственных служб.

24. Что касается нарушения ст.36 Конституции, Конституционный суд напоминает, что право на охрану здоровья – основополагающее право человека, обеспечение охраны здоровья населения является национальным приоритетом и главной задачей системы здравоохранения, целью которой является достижение высокого уровня здравоохранения и оказание квалифицированной медицинской помощи.

25. Согласно ст.36 ч.(1) и ч.(3) Конституции, право на охрану здоровья гарантируется, а структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом.

26. Конституционный суд подчеркивает, что согласно конституционным нормам установление государственной политики в сфере здравоохранения и определение критериев организации и функционирования системы здравоохранения – прерогатива законодателя.

27. Статья 2 Закона об охране здоровья № 411 от 28 марта 1995 года предусматривает, что система здравоохранения состоит из лечебно-профилактических, санитарно-профилактических, санитарно-противоэпидемических, фармацевтических и других учреждений.

28. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что согласно ст.96 ч.(1) Конституции Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

29. Таким образом, продвижение государственной политики в области здравоохранения – одно из главных направлений деятельности Правительства и осуществляется посредством обеспечения социально-экономических условий, создания материально-технической базы и специальных фондов для развития здравоохранения.

30. В этой связи Конституционный суд отмечает, что в ст.4 ч.(2) Закона об охране здоровья устанавливается компетенция Министерства здравоохранения по созданию здравоохранительных учреждений. Ст.5 ч.(1) данного закона предсматривает, что научно-исследовательские учреждения системы здравоохранения, республиканские больницы и диспансеры, другие республиканские учреждения здравоохранения находятся в ведении Министерства здравоохранения.

31. Конституционный суд подчеркивает, что Положение об организации и функционировании Министерства здравоохранения, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата, утвержденное Постановлением Правительства № 397 от 31 мая 2011 года, в п.7 ч.(12) перечисляет среди полномочий Министерства здравоохранения утверждение реорганизации, изменение местонахождения и наименования подведомственных публичных санитарно-медицинских учреждений.

32. Конституционный суд обращает внимание, что оспариваемый акт четко предусматривает, что Национальный центр догоспитальной скорой медицинской помощи является санитарно-медицинским учреждением в подчинении Министерства здравоохранения.

33. В соответствии со ст.4 Закона № 411 об охране здоровья, приложение № 3 к Постановлению Правительства № 397 от 31 мая 2011 года содержит перечень учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения, в том числе учреждение, созданное оспариваемым постановлением.

34. В этом контексте Конституционный суд приводит свое Определение № 1 от 30 января 2014 года, согласно которому «предоставленное Министерству здравоохранения положениями ст.4 ч.(2) Закона об охране здоровья полномочие создавать санитарно-медицинские учреждения следует толковать и в смысле права осуществлять их реорганизацию.»

35. Также в указанном определении Конституционный суд подчеркнул, что установление структуры национальной системы здравоохранения, а также реорганизация данной системы относятся к исключительной компетенции Парламента. В обязанности Правительства входит создание, реорганизация и ликвидация санитарно-медицинских учреждений в пределах структуры, утвержденной Парламентом.

36. Конституционный суд отметил, что в результате реорганизации указанных санитарно-медицинских учреждений структура национальной системы здравоохранения, установленная в ст.2 Закона об охране здоровья, не изменилась.

37. Конституционный суд отмечает, что ранее высказался по аналогичным вопросам. Согласно выводу Конституционного суда, постановление Правительства о реорганизации отдельных публичных санитарно-медицинских учреждений не относится к области конституционной юрисдикции (Определение Конституционного суда № 1 от 30 января 2014 года).

38. Применяя mutatis mutandis те же рассуждения и учитывая принципы, предусмотренные в ст.6 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд заключает, что предмет обращения не относится к области конституционного контроля, в связи с чем оспариваемый акт не подлежит рассмотрению по существу в свете основных норм и принципов, закрепленных Высшим законом.

Исходя из изложенного, на основании ст.26 ч.(1) и ст.31 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности Постановления Правительства № 377 от 16 июня 2015 года о создании Национального центра догоспитальной скорой медицинской помощи.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».