Постановление N 10 от 02.06.2009 о контроле конституционности некоторых положений Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года "О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности некоторых положений

Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года “О внесении изменений

и дополнения в некоторые законодательные акты”

N 10  от  02.06.2009

 (в силу 02.06.2009) 

Мониторул Офичиал N 101 ст.10 от 10.06.2009

* * *

Именем Республики Молдова,

Конституционный суд в составе:

секретаря заседания Виктории Ботнарюк-Треля, при участии Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, в отсутствие авторов обращений, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности положений Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года “О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты”.

Основанием для рассмотрения дела послужили: обращение депутата Парламента Вячеслава Унтилэ, представленное 21 июля 2008 года и принятое к рассмотрению по существу определением от 25 июля 2008 года, обращение депутатов Парламента XVI созыва Игоря Клипий и Валентины Булига, представленное 17 октября 2008 года и принятое к рассмотрению по существу определением от 29 октября 2008 года, и запрос Высшей судебной палаты об исключительном случае неконституционности от 3 декабря 2008 года, принятый к рассмотрению по существу определением от 15 декабря 2008 года. Поскольку обращения касаются одного и того же предмета, определением от 15 декабря 2008 года они были объединены в одно производство.

В ходе предварительного рассмотрения обращений Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Министерства экономики и торговли, Министерства социальной защиты, Министерства финансов, Генеральной прокуратуры, Центра по правам человека, Национальной кассы социального страхования, Национальной конфедерации профсоюзов Молдовы, Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, Пограничной службы, Таможенной службы, Службы информации и безопасности, общественной организации “Юристы для прав человека”, Службы государственной охраны.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судей-докладчиков и разъяснения участников процесса,

Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

1. 8 мая 2008 года Парламент принял Закон № 94-XVI “О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты”¹ (далее – Закон № 94-XVI от 8 мая 2008 года), которым были исключены и изложены в новой редакции ряд положений Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел № 1544-XII от 23 июня 1993 года² (далее – Закон № 1544-XII от 23 июня 1993 года).

________________

¹ М.О., 2008, № 102, ст.378

² Монитор Парламента, 1993, № 7, ст.220

Закон № 1544-XII от 23 июня 1993 года определяет условия пенсионного обеспечения граждан Республики Молдова: военнослужащих Вооруженных сил, Службы информации и безопасности Республики Молдова, Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, войск карабинеров (внутренних войск), лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, других воинских формирований, созданных по решению Парламента, пенсионеров из числа военнослужащих Вооруженных сил, органов государственной безопасности и национальной безопасности, Службы информации и безопасности Республики Молдова, Пограничной службы и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел бывшего СССР и их семей.

Внесенные Законом № 94-XVI от 8 мая 2008 года изменения, которые оспариваются в трех обращениях, касаются ряда областей, регулируемых Законом № 1544-XII от 23 июня 1993 года:

- все увеличения пенсий категориям лиц, указанным в Законе № 1544-XII от 23 июня 1993 года, ранее исчисляемые в процентном отношении к минимальному размеру пенсии по возрасту, были установлены в фиксированной сумме с соблюдением процентного соотношения, предусмотренного законом до внесения изменений (положениями пунктов 3, 5, 7, 10, 11 ст.I Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года были изменены статьи 16, 23, 26, 38, 39¹ Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года);

- уменьшены или аннулированы выплаты пенсий пенсионерам, имеющим право на пенсию, но не достигшим предельного возраста состояния на военной службе по контракту и восстановленным на военной или специальной службе, или которым продлен срок службы сверх установленного законодательством предельного возраста состояния на военной службе (положениями пункта 14 ст.I Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года были изменены ст.53 ч.(2) и ч.(3) Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года);

- некоторые категории лиц, получавшие пенсии на основании Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года, были исключены из данного закона и включены в другие нормативные акты (положениями пункта 8 ст.I Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года была исключена ст.26¹ Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года);

- аннулированы надбавки и увеличения отдельных видов пенсий (положениями пунктов 4 и 6 ст.I Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года были исключены ст.17 и ст.25 Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года);

- конкретизирован порядок перерасчета пенсий, установленных до принятия Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года: “Пенсии, установленные до дня вступления в силу настоящего закона в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел № 1544-XII от 23 июня 1993 года, подлежат перерасчету с 1 января 2003 года с учетом размера установленной на эту дату минимальной пенсии по возрасту в сумме 135 леев”.

2. Депутат Вячеслав Унтилэ обратился в Конституционный суд по поводу контроля конституционности ст.16 ч.(1) п.а), синтагмы “за исключением случаев, предусмотренных частями (2) и (3)” из ст.53 ч.(1) и положений ст.53 ч.(2) и ч.(3) Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года.

По его мнению, данные положения нарушают ст.6, ст.7, ст.15, ст.16, ст.43 ч.(1), ст.46 ч.(1), ст.47, ст.54 Конституции, а также ст.7 и ст.23 Всеобщей декларации прав человека, ст.2 ч.(2) и ст.6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Депутаты Игорь Клипий и Валентина Булига утверждают в своем обращении, что положения ст.I и ст.III Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года противоречат ст.1, ст.7, ст.8, ст.15, ст.46, ст.54 Конституции, ст.7, ст.22 Всеобщей декларации прав человека и ст.2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, нарушая экономические права пенсионеров.

Авторы обращений подчеркивают также, что Закон № 94-XVI от 8 мая 2008 года изменяет сложившуюся ранее и реализованную правовую ситуацию, и указывают на существующее несоответствие между этим законом и ранее принятыми актами о минимальном повышении пенсии по возрасту. Признавая, что оспариваемыми статьями Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года ограничивается субъективное право, сложившееся на основании принятого ранее закона, и что недопустимо последующим законом ограничивать гарантии, установленные ст.16 Конституции категориям пенсионеров, предусмотренным Законом № 1544-XII, авторы считают, что никто не может быть лишен законно приобретенного права, независимо от мотивов.

Пленум Высшей судебной палаты в запросе об исключительном случае неконституционности положений ст.I пунктов 3 и 7 и ст.III Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года указал на их противоречие ст.16, ст.46, ст.47, ст.54 Конституции и ст.1 Протокола № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

3. Осуществив всесторонний анализ обращений, Конституционный суд констатировал, что для разрешения дела необходимо прояснить 3 основных аспекта, касающихся правовых и конституционных вопросов:

- не нарушаются ли уменьшением размера пенсии конституционные принципы, закрепленные в ст.47, ст.54, и – через призму ст.4 Конституции – ст.7, ст.22 Всеобщей декларации прав человека, и ст.2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах;

- не ущемляют ли оспариваемые положения Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года право собственности, гарантированное ст.46 Конституции, и – через призму ст.4 Конституции – ст.1 Протокола № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

- не нарушает ли норма ст.III Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года принцип необратимости закона, установленный в ст.22 Конституции.

4. Рассмотрев оспариваемые положения в соотношении с нормами Конституции, национальным законодательством и международными актами, Конституционный суд отмечает следующее.

Закон № 1544-XII от 23 июня 1993 года определяет специальные условия пенсионного обеспечения некоторых категорий лиц за особые заслуги перед государством и обществом, изложенные в пункте 1 настоящего постановления. Закон регламентирует порядок исчисления и выплаты: пенсий для определенных категорий лиц, увеличений и надбавок к пенсиям за особые заслуги перед государством и пенсий для лиц, состоящих на военной службе или восстановленных в должности.

Закон № 1544-XII от 23 июня 1993 года, до внесения изменений Законом № 94-XVI от 8 мая 2008 года, предусматривал в ст.16, ст.17, ст.25, ст.26, ст.26¹, ст.38 и ст.39¹ увеличения и надбавки к основной пенсии, установленные ранее для определенных категорий лиц, в процентном соотношении к минимальной пенсии по возрасту. Закон был приведен в соответствие со ст.20 Закона о государственном пенсионном обеспечении в Республике Молдова № 437-XII от 27 декабря 1990 года, предусматривающей минимальный размер пенсии по возрасту на уровне минимальной заработной платы. Установленная Указом Президента Республики Молдова № 181 от 31 мая 1994 года “О минимальном размере заработной платы и дополнительных мерах по социальной защите населения” минимальная заработная плата составляла 18 леев.

Закон № 437-XII от 27 декабря 1990 года был признан утратившим силу Законом о пенсиях государственного социального страхования № 156-XIV от 14 октября 1998 года³ (далее – Закон № 156-XIV от 14 октября 1998 года), который установил другую концепцию относительно минимального размера пенсии по возрасту. Так, ст.12 Закона № 156-XIV от 14 октября 1998 года предусматривает иной порядок исчисления минимальной пенсии, а ст.13 закона обязует Правительство ежегодно индексировать пенсии. На основании этих положений закона Постановлением Правительства № 738 от 2 августа 1999 года минимальная пенсия по возрасту была установлена в размере 65 леев.

________________

³ М.О., 2004, № 42-44, ст.247 (опубликован повторно)

В последующем законами № 613-XV от 8 ноября 2001 года и № 1003-XV от 19 апреля 2002 года минимальные пенсии по возрасту были пересмотрены, достигнув с 1 декабря 2001 года 100 леев, а с 1 мая 2002 года – 125 леев. В Приложении № 4 к Закону № 156-XIV от 14 октября 1998 года минимальная пенсия по возрасту обозначается символом Р_m2. Законом № 146-XV от 27 марта 2003 года внесены изменения в ст.12 Закона № 156-XIV от 14 октября 1998 года, частью (2) которой минимальный размер пенсии по возрасту был увеличен на 10 леев и составляет в настоящее время 135 леев.

В дальнейшем минимальный размер пенсии по возрасту устанавливался ежегодно постановлением Правительства. На основании Постановления Правительства № 197 от 10 марта 2009 года начиная с 1 апреля 2009 года минимальная пенсия составляет 570,11 лея.

Вместе с тем законодатель временно сохранил старый порядок расчета минимальной пенсии по возрасту для определенных категорий лиц. Так, согласно ч.(2) ст.4 Закона о порядке установления и пересмотра минимальной заработной платы № 1432-XIV от 28 декабря 2000 года “государственные социальные выплаты (стипендии, компенсации, пособия, надбавки к пенсии за особые заслуги перед государством и др.), а также государственные пошлины, налоги, тарифы, штрафы и другие платежи, не связанные с трудом, размер которых согласно действующему законодательству рассчитывался исходя из минимальной заработной платы в сумме 18 леев, установленной с 1 июня 1994 года, и в дальнейшем рассчитывается исходя из той же суммы до изменения этих платежей”. Данная норма закона действует и в настоящее время.

Несоответствия между нормами закона привели к разногласиям между государственными органами, наделенными полномочиями по исчислению пенсий, предусмотренных Законом № 1544-XII от 23 июня 1993 года, и Счетной палатой, с одной стороны, и пенсионерами, – с другой.

Согласно ст.13 Закона № 156-XIV от 14 октября 1998 года в редакции Закона № 358-XV от 31 июля 2003 года индексации подлежит только часть пенсии, выплачиваемая из средств бюджета государственного социального страхования.

Конституционный суд отмечает, что одновременно со вступлением в силу Закона № 358-XV от 31 июля 2003 года не применяется индексация минимальной пенсии по возрасту для пенсионеров, подпадающих под действие положений Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года. Закон № 156-XIV от 14 октября 1998 года регулирует порядок выплаты пенсий пенсионерам, которые вносят взносы в бюджет государственного социального страхования, в то время как Закон № 1544-XII от 23 июня 1993 года распространяется на лица, которые получают пенсии из государственного бюджета и в течение своей деятельности не платят взносы в бюджет государственного социального страхования. Военнослужащие и лица начальствующего и рядового состава органов внутренних дел не платят обязательные взносы государственного социального страхования, и пенсии им выплачиваются из средств государственного бюджета.

Таким образом, Закон № 1544-XII от 23 июня 1993 года является специальным законом, регулирующим порядок выплаты пенсий категориям лиц, не предусмотренным в Законе № 156-XIV от 14 октября 1998 года, который является основным законом. Статья 64 Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года регламентирует раздельно и порядок индексации пенсий.

Основанием для установления размера соответствующих пенсий Законом № 1544-XII от 23 июня 1993 года в редакции Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года послужила минимальная пенсия по возрасту, существующая на день применения Закона № 358-XV от 31 июля 2003 года – 135 леев. Отсюда следует, что закон не уменьшает размер начисленной ранее пенсии.

Конституционный суд считает, что положения пунктов 3, 5, 7, 10, 11 ст.I Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года в части, касающейся ст.16, ст.23, ст.26, ст.38 и ст.39¹ Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года, устанавливают увеличение размера пенсий и надбавок к ним категориям пенсионеров, указанным в Законе № 1544-XII от 23 июня 1993 года, в конкретных размерах и, поскольку пенсии не были уменьшены, эти положения закона не нарушают ст.47 и ст.54 Конституции.

Конституционный суд, руководствуясь выводами, сделанными в данном постановлении, отмечает, что лица, подпадающие под действие оспариваемых норм, не получили имущественных прав на определенные денежные средства, следовательно, их право собственности не ущемлено и не нарушена ст.46 ч.(1) Конституции.

На основании изложенного в настоящем постановлении Конституционный суд подчеркивает, что статьей III Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года законодатель исключил противоречие, возникшее при применении норм Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года после принятия Закона № 156-XIV от 14 октября 1998 года, учитывая и ситуацию, сложившуюся на день принятия Закона № 358-XV от 31 июля 2003 года. На тот момент размер минимальной пенсии по возрасту составлял 135 леев, эта сумма взята за основу, как при принятии оспариваемой нормы, так и при внесении всех изменений в Закон № 1544-XII от 23 июня 1993 года Законом № 94-XVI от 8 мая 2008 года.

Таким образом, Конституционный суд считает, что норма ст.III Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года соответствует требованиям принципа необратимости закона, гарантированного в ст.22 Конституции.

Статьей I пунктами 4 и 6 Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года, которыми были исключены ст.17 и ст.25 Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года, аннулированы надбавки к пенсиям за выслугу лет и надбавки к пенсиям по инвалидности. Конституционный суд подчеркивает, что предоставление данных надбавок – выбор законодателя и зависит от финансовых возможностей государства. Поскольку не затрагивают основную пенсию, эти положения не нарушают ст.47 и ст.54 Конституции.

Исключение ч.(3) из ст.2 Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года пунктом 2 ст.I Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года не ущемляет права, оспариваемые авторами обращений.

Конституционный суд не разделяет мнение авторов обращения об исключении ст.26¹ Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года статьей I пунктом 8 Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года, так как положение об увеличении пенсии инвалидам войны было включено в Закон № 499-XIV от 14 июля 1999 года “О государственных социальных пособиях некоторым категориям граждан” и в Закон о ветеранах № 190-XV от 8 мая 2003 года.

5. Положениями пункта 14 ст.I Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года была изменена ст.53 Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года.

Согласно новой редакции ст.53 “Выплата пенсий при наличии заработка или другого дохода” Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года:

(1) Пенсии выплачиваются полностью, независимо от наличия у пенсионеров заработка или другого дохода, за исключением случаев, предусмотренных частями (2) и (3).

(2) Восстановленным в должности лицам офицерского состава, лицам начальствующего состава (кроме младшего) органов внутренних дел, которым продлен срок службы сверх установленного законодательством предельного возраста состояния на военной службе по контракту или на службе в органах внутренних дел, помимо денежного довольствия выплачивается 50 процентов суммы пенсии, полагавшейся до восстановления в должности.

(3) Лицам офицерского состава, лицам начальствующего состава (кроме младшего) органов внутренних дел, не достигшим предельного возраста состояния на военной службе по контракту и восстановленным на военной или специальной службе, выплата пенсии прекращается со дня восстановления.

В части приведенных положений Конституционный суд отмечает следующее.

Создавая условия для повышения жизненного уровня, Республика Молдова реализует положения Высшего закона и исполняет обязательства, взятые на себя присоединением ко Всеобщей декларации прав человека, к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и другим международным актам.

Положения ст.43 ч.(1) и ст.47 Конституции гарантируют право человека на труд и защиту труда, право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам.

Согласно ст.47 ч.(1) Конституции государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания.

В соответствии со ст.2 ч.1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах Республика Молдова обязалась, как в индивидуальном порядке, так и в порядке международной помощи и сотрудничества, принять, в максимальных пределах имеющихся ресурсов, меры, в частности в экономической и технической областях, чтобы обеспечить полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая принятие законодательных мер.

Определяя правовые основания, условия назначения и выплаты пенсий, законодатель обязан учитывать, что установленные ранее меры социального обеспечения не могут быть отменены без равноценной замены.

Уменьшение размера или приостановление выплаты пенсии возможно лишь в том случае, если при ее установлении были допущены злоупотребления или другие нарушения закона.

Так, в Постановлении № 19 от 29 апреля 1999 года⁴ Конституционный суд признал неконституционными положения ст.52 и Приложение № 23 к Закону о государственном бюджете на 1999 год № 216-XIV от 12 декабря 1998 года, согласно которым было приостановлено полностью или частично действие нормативных актов, предусматривающих социальные гарантии для сотрудников полиции, военнослужащих, прокуроров, государственных служащих, судей, а также других категорий работников.

________________

⁴ М.О., 1999, № 48-49, ст.28

В Постановлении № 27 от 18 мая 1999 года⁵ Конституционный суд признал неконституционными положения ст.17, ст.23 и ст.50 ч.(4) Закона о пенсиях государственного социального страхования, согласно которым пенсионерам, имеющим доходы, подлежащие государственному социальному страхованию, пенсия выплачивается в размерах, не превышающих размера двух минимальных пенсий по возрасту, и отметил, что ограничение прав пенсионеров, имеющих другие доходы, для установления пенсии, противоречит не только положениям ст.47 ч.(2) Конституции, но и целевому назначению и сущности пенсии.

________________

⁵ М.О., 1999, № 56-58, ст.38

Постановлением № 4 от 27 января 2000 года⁶ Конституционный суд признал неконституционными некоторые положения нормативных актов в редакции Закона № 552-XIV от 28 июля 1999 года, которые нарушали права судей, прокуроров, следователей Прокуратуры, других категорий государственных служащих на пенсию, приобретенные ранее в установленном законом порядке.

________________

⁶ М.О., 2000, № 14-16, ст.7

Исполнение профессиональных обязанностей лицами, нарушение прав которых было оспорено, сопровождается большим риском для здоровья и жизни. Принимая во внимание возложенные обязательства, высокую ответственность, риск при исполнении функциональных обязанностей, эти лица должны пользоваться системой правовых гарантий, адекватного правового подхода, не допуская привилегий или дискриминации между гражданами, находящимися в идентичных условиях.

Законодательные положения, которыми восстановленным в должности лицам уменьшается или прекращается выплата причитаемой пенсии, противоречат положениям ст.47 Конституции и международным нормам, одной из сторон которых является Республика Молдова.

Конституционный суд считает, что синтагма “за исключением случаев, предусмотренных частями (2) и (3)” из ст.53 ч.(1) и положения ст.53 ч.(2) и ч.(3) Закона № 1544-XII от 23 июня 1993 года противоречат конституционным принципам справедливости, недискриминации и необратимости закона, а также постановлениям Конституционного суда в данной области.

Исходя из изложенного, руководствуясь ст.140 Конституции, ст.26 ч.(4) и ч.(5) Закона о Конституционном суде, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции

Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционными положения ст.I пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11 и ст.III Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года “О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты”.

2. Признать неконституционными синтагму “за исключением случаев, предусмотренных частями (2) и (3)” из ч.(1) ст.53 и в целом положения ч.(2) и ч.(3) ст.53 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел № 1544-XII от 23 июня 1993 года в редакции Закона № 94-XVI от 8 мая 2008 года “О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты”.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.