Постановление N 15 от 27.05.98 о контроле конституционности некоторых положений Кодекса о выборах и Постановления Парламента N 1508-ХIII от 18 февраля 1998 года

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ о контроле конституционности некоторых положений Кодекса о выборах и Постановления Парламента N 1508-ХШ от 18 февраля 1998 года Nr.15 от 27.05.98 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 54-55/23 от 18.06.1998 * * * Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Николае КИСЕЕВ - судья Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик Константин ЛОЗОВАНУ - судья Георге СУСАРЕНКО - судья-докладчик Ион ВАСИЛАТИ - судья-докладчик, при участии Алены Балабан, секретаря суда, Михая Петраки, советника Президента Республики Молдова, депутата Парламента, Раисы Греку, директора Службы президентских актов, представителей Президента Республики Молдова, Федора Ангели, депутата Парламента ХШ созыва, в отсутствие официально приглашенного представителя Парламента, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности некоторых положений Кодекса о выборах, принятого Парламентом 21 ноября 1997 года, и Постановления Парламента N 1508-ХШ от 18 февраля 1998 года. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения Президента Республики Молдова, депутатов Парламента ХШ созыва, Федора Ангели и Аурела Чепоя, принятые к рассмотрению по существу, объединенные в одном производстве и включенные в повестку дня определением Конституционного суда от 16 апреля 1998 года. В ходе предварительного рассмотрения обращений Конституционный суд запросил заключения Парламента, Правительства, Высшей судебной палаты. Рассмотрев материалы дела, заслушав аргументы сторон, Конституционный суд установил: 21 ноября 1997 года Парламент Республики Молдова принял Кодекс о выборах, устанавливающий порядок организации и проведения выборов Парламента, Президента Республики Молдова и органов местного публичного управления, а также порядок организации и проведения референдумов. 18 февраля 1998 года Парламент принял Постановление N 1508-ХШ "Об обеспечении единства применения некоторых положений Кодекса о выборах на всей территории страны в ходе избирательной кампании, при подсчете и распределении мандатов, а также при подтверждении результатов выборов Парламента ХIV созыва". В данном постановлении Парламент дал толкование ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах, установив, что в случае, если занимаемая кандидатом должность несовместима с должностью депутата Парламента, на которую он баллотируется, кандидат обязан приостановить свою деятельность в занимаемой должности на период избирательной кампании - со дня его регистрации Центральной избирательной комиссией до дня голосования или до дня выбывания из выборов. Парламент дал также толкование положений ст.86 и 87 Кодекса о выборах, предусмотрев, что Центральная избирательная комиссия включает в процесс распределения мандатов только конкурентов на выборах, в том числе независимых кандидатов, набравших на выборах в Парламент более четырех процентов действительных голосов в целом по стране. В обращениях Президента Республики Молдова и депутатов Парламента Федора Ангели и Аурела Чепоя утверждается, что положения ст.86 и 87 Кодекса о выборах, устанавливающие представительский ценз четыре процента для независимых кандидатов, как условие для включения их в процесс распределения парламентских мандатов, противоречат положениям ст.2 ч.(1), ст.16 ч.(2), ст.38, ст.54, ст.61 ч.(1) и (2), ст.66 п.с), ст.72 ч.(2) п.с) Конституции, а также нормам, закрепленным во Всеобщей декларации прав человека, Международном договоре о гражданских и политических правах, в документе Конференции ОБСЕ. Во всех трех обращениях неконституционность представительского ценза, установленного для независимых кандидатов, аргументирована следующим: а) в практике государств, применяющих пропорциональную систему выборов по одному общенациональному избирательному округу, для независимых кандидатов представительский ценз не предусмотрен; b) установление данного представительского ценза ограничивает конституционное право доступа гражданина к политическим или общественным должностям; с) для получения мандата депутата в Парламент независимому кандидату необходимо в 4 раза больше действительных голосов, чем кандидату, участвующему в выборах по спискам партий или избирательных блоков. Федор Ангели обратился в Конституционный суд также по поводу неконституционности положений ст.73 ч.(2) Кодекса о выборах, согласно которым выборы Парламента проводятся по одному общенациональному избирательному округу, и положений ст.203 Кодекса о выборах, устанавливающих, что Кодекс вступает в силу со дня опубликования и применяется со дня принятия. Автор обращения считает, что выборы Парламента по одному общенациональному избирательному округу не гарантируют избрание в Парламент представителей Гагаузии (Гагауз-Ери), и этим нарушаются положения ст.16 ч.(2), ст.38 и ст.39 Конституции, а также нормы международных актов о защите национальных меньшинств. По мнению автора обращения, положения ст.203 Кодекса о выборах противоречат ст.76 Конституции, так как они предусматривают введение в действие Кодекса о выборах не с момента его вступления в силу, а со дня принятия. В своем обращении Президент Республики Молдова утверждает, что положения ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах являются неконституционными, поскольку, согласно ст.70 ч.(1) и (2) Конституции, несовместимость относится к должности депутата Парламента, а не к статусу кандидата в Парламент. Глава государства просит признать неконституционным также Постановление Парламента N 1508-ХШ от 18 февраля 1998 года, аргументируя это тем, что законодатель дал толкование положений ст.13 ч.(3), ст.86 и ст.87 Кодекса о выборах, являющегося органическим законом, посредством постановления, а не закона. Рассмотрев обращения Президента Республики Молдова, депутатов Парламента Федора Ангели и Аурела Чепоя, заключения Парламента, Правительства и Высшей судебной палаты, а также соответствие официальных текстов, которые являются предметом обращений, конституционным положениям, Конституционный суд установил: 1. Согласно ст.2 ч.(1) Конституции национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией. Одной из основных форм осуществления народом Республики Молдова национального суверенитета, согласно ст.38 Конституции, является его участие в выборах Парламента. Следует отметить, что процедуры выборов, как показывают международный опыт и опыт нашей страны, регламентируются, как правило, не конституционным, а законодательным путем. Ст.61 Конституции предусматривает, что Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании, на основании органического закона о выборах. Следовательно, Парламент вправе принять любую форму выборов или любой порядок распределения депутатских мандатов. Законодательный орган решает самостоятельно, какая из избирательных систем будет принята - мажоритарная, пропорциональная или смешанная - и какой порядок распределения мандатов будет установлен для кандидатов. Выбор одного из вариантов и закрепление его в Законе о выборах зависят от социально-политического положения в стране и от уровня развития политической системы в обществе. Конституционный суд считает, что выборы являются не только средством осуществления политических прав граждан, закрепленных в Конституции, но и средством, обеспечивающим наделение учреждений демократического государства способностью четкого самовыражения с тем, чтобы сделать возможным создание политических центров, способных принимать эффективные решения и способных придавать государственной деятельности общую ориентацию. Таким образом, применение пропорциональной системы выборов с четырехпроцентным представительским цензом, в том числе и для независимых кандидатов, как предусматривают ст.86 и 87 Кодекса о выборах, само по себе не противоречит Конституции. Представительский ценз аргументируется, в принципе, тем, что к власти должны иметь доступ политические партии, пользующиеся определенным доверием избирателей или обладающие политической и гражданской зрелостью кандидаты, а также другими критериями, определяемыми конкретными социально-политическими условиями. 2. Конституционный суд не может также согласиться с аргументами, приведенными в обращениях, что в практике государств, применяющих пропорциональную систему выборов по одному общенациональному избирательному округу, не установлен представительский ценз для независимых кандидатов. Как уже было отмечено, государство применяет на законном основании определенную систему выборов, исходя из уровня политического развития общества, из проблем, которые предстоит решать государству, и из других условий. Это является вопросом политической целесообразности. Представительский четырехпроцентный ценз, установленный для независимых кандидатов, не ограничивает, как утверждается в обращениях, конституционного права доступа любого гражданина к государственной службе и не нарушает принципа равенства поданного голоса. Ст.38 ч.(3) Конституции гарантирует гражданам Республики Молдова право быть избранными, согласно закону, в том числе в высший представительный орган, но не избрание как таковое. Например, конституционное право быть избранным в Парламент XIV созыва (22 марта 1998 года), наряду с политическими партиями и избирательными блоками, смогли осуществить также 60 независимых кандидатов. Что касается утверждения, что представительский ценз для независимых кандидатов нарушает принцип равенства голоса, следует отметить, что равенство голоса никак не связано с тем, что конкуренты на выборах не набрали необходимого количества голосов. Из этого следует, что положения ст.86 и 87 Кодекса о выборах соответствуют положениям ст.2 ч.(1), ст.16 ч.(2), ст.38, ст.39, ст.61 Конституции о суверенитете и государственной власти, равенстве перед законом, праве избирать и быть избранным, праве на управление и о праве выбора Парламента. Положения ст.86 и 87 Кодекса о выборах соответствуют также нормам, закрепленным во Всеобщей декларации прав человека, в Международном договоре о гражданских и политических правах. Исходя из вышеизложенного, нельзя признать неконституционными и положения ст.73 ч.(2) Кодекса о выборах, согласно которым выборы Парламента проводятся по одному общенациональному избирательному округу. С аргументом, приведенным в обращении Федором Ангели, что Кодекс о выборах не гарантирует избрание в Парламент представителей Гагаузии (Гагауз-Ери), нельзя согласиться, поскольку он неубедителен. Выборы депутатов в Парламент ХШ и ХIV созывов, которые проводились по одному общенациональному округу, свидетельствуют о том, что в высший законодательный орган были избраны и представители национальных меньшинств, в том числе гагаузы. Действительно, выборы, проводящиеся по одному общенациональному избирательному округу, неоднозначно трактуются в специальной литературе, однако следует отметить, что все виды избирательных систем, применяющихся во всех конституционных режимах, трактуются неоднозначно, причем отмечаются как их положительные, так и отрицательные стороны. Однако это не может служить аргументом для признания неконституционными положений ст.73 ч.(2) Кодекса о выборах. 3. Конституционный суд считает также, что ограничение, предусмотренное ст.13 ч.(3) Кодекса о выборах для кандидатов, занимаемая должность которых несовместима с должностью, на которую они баллотируются, соответствует положениям ст.16 ч.(2), ст.39 ч.(3), ст.54 Конституции, в противном случае то, что определенная категория лиц в силу занимаемой должности могла бы оказать влияние на выбор избирателей, противоречило бы общественной морали в целом и избирательной деонтологии в частности. В данных условиях равные возможности кандидатов в Парламент были бы серьезно скомпрометированны. Более того, некоторые должности, на которые введено такое ограничение, предполагают непосредственное участие, например министра, руководителя местного публичного управления и т.д. в процессе организации и проведения выборов. Следовательно, нельзя согласиться с аргументом, приведенным в обращении главы государства, что ст.70 Конституции предусматривает несовместимость с должностью депутата Парламента, а не со статусом кандидата в депутаты высшего представительного органа. 4. Нельзя согласиться и с точкой зрения Президента Республики Молдова, согласно которой Постановление Парламента N 1508-ХШ от 18 февраля 1998 года противоречит ст.61 ч.(2) и ст.66 п.с) Конституции. В соответствии со ст.66 п.с) Высшего закона одним из основных полномочий Парламента является толкование законов и обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории страны. В Постановлении N 1508-ХШ от 18 февраля 1998 года, оспариваемом автором обращения, Парламент дает толкование положениям ст.13 ч.(3), ст.86 и 87 Кодекса о выборах, что входит в его компетенцию, предусмотренную Конституцией. Исходя из содержания данного постановления Парламента, можно сделать вывод, что высший представительный орган не внес изменений и дополнений в Кодекс о выборах, а всего лишь дал толкование некоторым его положениям. Следовательно, определение актов о толковании закона является исключительной компетенцией Парламента. 5. В то же время, Конституционный суд, осуществляя контроль конституционности Кодекса о выборах в целом, констатирует, что некоторые его нормы не полностью соответствуют положениям Конституции. Ст.39 ч.(6) Кодекса о выборах предусматривает, что избиратель может быть включен только в один список избирателей и только по одному избирательному участку на основании прописки. Выражение "на основании прописки" противоречит ст.38 ч.(2) Конституции, согласно которой граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, имеют право избирать, следовательно, быть включенными в списки избирателей, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом. Что касается ограничений, предусмотренных ст.13 ч.(1) п.а), b) и с) Кодекса о выборах, то они являются исчерпывающими. Закон не признает отсутствия прописки, как ограничение для включения в списки избирателей, тем более что так называемая "прописка" была признана неконституционной Конституционным судом в Постановлении N 16 от 19 мая 1997 года.* ------------------------------- * М.О., N 37 от 5 июня 1997 года, ст.19 6. В соответствии со ст.142 ч.(3) Кодекса о выборах выносимые на республиканский референдум вопросы предварительно одобряются Конституционным судом по требованию органа, объявившего референдум. Данное положение Кодекса о выборах явно противоречит ст.135 ч.(1) п.d) Конституции, согласно которой Конституционный суд подтверждает результаты республиканских референдумов. Конституционный суд может высказаться по поводу вопросов, вынесенных на республиканский референдум, только по его окончании, но не предварительно. 7. Ст.142 ч.(4) Кодекса о выборах предусматривает, что принятые путем республиканского референдума акты обладают высшей юридической силой, не нуждаются в каком-либо утверждении и обязательны для применения на всей территории Республики Молдова. Конституционный суд констатирует, что выражение "в каком-либо утверждении не нуждаются" из приведенной выше статьи также противоречит ст.135 ч.(1) п.d) Конституции. Поскольку одним из полномочий Конституционного суда является подтверждение результатов республиканских референдумов, следовательно, акты, принятые путем референдума, могут иметь юридическую силу только в случае, когда единственный орган конституционной юрисдикции подтверждает результаты республиканского референдума. 8. В соответствии с положениями ст.203 Кодекс о выборах вступает в силу со дня опубликования и применяется со дня принятия. Конституционный суд считает, что выражение "и применяется со дня принятия", предусмотренное ст.203 Кодекса о выборах, противоречит положениям ст.76 Конституции. Закон, принятый Парламентом, вступает в силу со дня опубликования или в срок, предусмотренный в самом законе; неопубликование закона влечет его недействительность. Кодекс о выборах был принят Парламентом 21 ноября 1997 года и опубликован в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova" N 81 от 8 декабря 1997 года, следовательно, Парламент постановил применить несуществующий органический закон. С учетом вышеизложенного, согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.6 ч.(3), ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд П О С Т А Н О В И Л: 1. Признать конституционными положения ст.13 ч.(3), ст.73 ч.(2), ст.86 и 87 Кодекса о выборах, а также Постановление Парламента N 1508-ХШ от 18 февраля 1998 года "Об обеспечении единства применения некоторых положений Кодекса о выборах на всей территории страны в ходе избирательной кампании, при подсчете и распределении мандатов, а также при подтверждении результатов выборов Парламента ХIV созыва". 2. Признать неконституционными: - выражение "на основании прописки" из ст.39 ч.(6) Кодекса о выборах; - положения ст.142 ч.(3) Кодекса о выборах; - выражение "в каком-либо утверждении не нуждается" из ст.142 ч.(4) Кодекса о выборах; - выражение "и применяется со дня принятия" из ст.203 Кодекса о выборах. 3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 27 мая 1998 г. N 15. ОСОБОЕ МНЕНИЕ В соответствии со ст. 27 ч. (5) Закона о Конституционном суде излагаю свое мнение по настоящему делу. 1. Конституционный суд признал соответствующими Конституции положения Кодекса о выборах, предусматривающие: - в случае, если занимаемая кандидатом должность несовместима с должностью, на которую он баллотируется, кандидат обязан приостановить свою деятельность в занимаемой должности на период избирательной кампании (ч. (3) ст. 13); - выборы Парламента проводятся по одному общенациональному избирательному округу, в котором избирается 101 депутат (ч. (2) ст. 73); - Центральная избирательная комиссия определяет количество голосов, поданных за каждого конкурента на выборах, с целью установить, набрали ли они не менее четырех процентов действительных голосов в целом по стране. Конкуренты на выборах, набравшие менее четырех процентов действительных голосов в целом по стране, постановлением Центральной избирательной комиссии исключаются из процесса распределения мандатов (ч. (2) ст. 86); - подсчет мандатов, полученных конкурентами на выборах (ст. 87). Признано также конституционным Постановление Парламента N 1508-XIII от 18 февраля 1998 года "Об обеспечении единства применения некоторых положений Кодекса о выборах на всей территории страны в ходе избирательной кампании, при подсчете и распределении мандатов, а также при подтверждении результатов выборов Парламента XIV созыва". Выражаю свое несогласие с первым пунктом резолютивной части постановления Конституционного суда в части, касающейся признания конституционными положений ст. 73 ч. (2), ст. 86 и 87 Кодекса о выборах, а также Постановления Парламента N 1508-XIII от 18 февраля 1998 года. Основной тезис мотивировочной части постановления заключается в том, что выбор того или иного варианта избирательной системы, как считает Конституционный суд, осуществляет законодатель. Исходя из этого, Конституционный суд пришел к выводу, что закрепление законодателем в Кодексе о выборах пропорциональной системы выборов с четырехпроцентным представительским цензом, в том числе и для независимых кандидатов, само по себе не противоречит Конституции. Не подлежит сомнению, что выбор варианта избирательных процедур и закрепление их в избирательном законе зависят от законодателя. Однако прерогатива законодателя должна сочетаться с конституционным требованием обеспечения соответствия принимаемых с этой целью законов, во-первых, основам конституционного строя, во-вторых, конституционным принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Конституция не допускает отказа или отступления от них. Данные принципы, взятые в контексте, призваны быть гарантией того, что воля народа является основой государственной власти (ст. 38 ч. (1) Конституции). В силу изложенного Конституционному суду надлежало дать оценку конституционности содержания положений ст. 73 ч. (2), ст. 86 и 87 Кодекса о выборах и Постановления Парламента N 1508-XIII от 18 февраля 1998 года, что не было сделано. 2. В поступивших обращениях приведены доводы и о нарушениях общих конституционных предписаний, относящихся к выборам, которые также остались без внимания. В заседании Конституционного суда неоднократно отмечалось, что ряд положений Кодекса о выборах настолько несовершенны, что применение их чревато серьезными нарушениями конституционных прав и свобод граждан. По мнению Федора Ангели, депутата Парламента XIII созыва, одного из авторов обращения, принятый в марте 1997 года Кодекс о выборах в целом и в частности положения о проведении выборов Парламента по одному общенациональному избирательному округу, в котором избирается 101 депутат, положение о четырехпроцентном барьере и для партий, и для независимых депутатов противоречат законным интересам большинства избирателей, о чем свидетельствуют результаты выборов: в нынешнем Парламенте около 30 процентов составляют депутаты предыдущего созыва, главным образом жители г. Кишинэу. Более 20 районов страны не имеют в нем своих представителей. Итоги выборов свидетельствуют и о нарушении связи конкретных избирателей с конкретными депутатами и об отсутствии ответственности депутатов перед избирателями. А отвечать перед "всем народом" - это значит не отвечать ни перед кем. Если следовать положению ч. (2) ст. 73 Кодекса о выборах, согласно которому выборы Парламента проводятся по одному общенациональному избирательному округу, то это неминуемо приведет к тому, что с момента, как кандидат в депутаты избран депутатом, его положение с точки зрения ответственности за свои слова и действия в корне меняется, так как избиратели не располагают реальной возможностью встречаться с избранным депутатом, контролировать и оценивать его деятельность. Перечисленным выше положениям Конституционный суд не дал надлежащей оценки. 3. В своем постановлении по данному делу Конституционный суд сослался на то, что представительский четырехпроцентный ценз, утвержденный для независимых кандидатов, не ограничивает, как утверждается в обращениях, конституционное право гражданина на получение политических или государственных должностей и не нарушает принципа равенства поданного голоса. С такой позицией согласиться нельзя. Приведенные авторами обращения доводы относительно представительского четырехпроцентного ценза для независимых кандидатов связаны не с правом быть избранными, а с порядком определения результатов голосования. С введением представительского четырехпроцентного ценза голосования независимые депутаты оказались в неравном положении по отношению к депутатам по партийным спискам, что привело к нарушению принципа равенства всех перед законом (ст. 19 ч. (2) Конституции). Из изложенного следует, что положения ст. 73 ч. (2), ст. 86 и 87 Кодекса о выборах, а также Постановление Парламента N 1508-XIII от 18 февраля 1998 года по своему содержанию не соответствуют Конституции. СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Николае КИСЕЕВ