Заключение N 1 от 22.09.2014 по инициативе пересмотра ст.78, ст.85, ст.89, ст.91 и ст.135 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум (Обращение № 48с/2014)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по инициативе пересмотра ст.78, ст.85, ст.89, ст.91 и ст.135 Конституции

Республики Молдова через республиканский референдум

(обращение № 48c/2014)

№ 1  от  22.09.2014

 (в силу 22.09.2014) 

Мониторул Офичиал № 325-332 ст.39 от 31.10.2014

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА,

Петру РАЙЛЯН, судьи,

при участии секретаря заседания Дины Мустяцэ,

принимая во внимание обращение, представленное 16 сентября 2014 года и зарегистрированное тем же числом,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании, учитывая акты и материалы дела,

дает следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения настоящего дела послужило обращение 37 депутатов Парламента, представленное в Конституционный суд 16 сентября 2014 года на основании положений ст.141 Конституции Республики Молдова, ст.4 ч.(1) Закона о конституционном суде и ст.2 ч.(1), ст.38 ч.(2) и ст.63 , о даче заключения по инициативе пересмотра статей 78, 85, 89, 91 и 135 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум.

2. Инициатива пересмотра Конституции через республиканский референдум исходит от депутатов парламентских фракций Либеральной демократической партии Молдовы и Либеральной реформаторской партии. Подписали инициативу Тудор Делиу, Лилиана Палихович, Нае-Симион Плешка, Николае Журавски, Валериу Стрелец, Ангел Агаке, Анатолие Димитриу, Андрей Вакарчук, Николае Олару, Иван Ионаш, Геннадие Чобану, Мария Чобану, Юрие Цап, Юрие Киореску, Владимир Хотиняну, Симион Фурдуй, Александру Чимбричук, Елена Фрумосу, Кирилл Лучински, Лилиан Запорожан, Юрие Апостолаки, Петру Штирбате, Петру Влах, Георге Фокша, Ион Балан, Симион Гришчук, Валериу Гилецки, Георге Мокану, Ион Бутмалай, Мария Насу, Вячеслав Ионицэ, Анна Гуцу, Олег Бодруг, Владимир Сахарняну, Вадим Вакарчук, Вадим Кожокару, Анатол Архире.

3. Инициатива депутатов предусматривает проведение 30 ноября 2014 года республиканского референдума.

4. На республиканский референдум предлагается внести следующий законопроект об изменении Конституции Республики Молдова:

«Согласны ли вы с внесением изменений в Конституцию, которые предусматривают избрание и отстранение Президента Республики Молдова всем народом?»

5. Законопроект о пересмотре Конституции предусматривает следующее:

«Мы, народ Республики Молдова, осуществляя непосредственно национальный суверенитет и право участия в управлении общественными делами, выражая свою волю по вопросу о порядке избрания и отстранения Президента Республики Молдова от должности, на основании ст.2, ст.39 и ст.75 Конституции, принимаем настоящий закон.

Единственная статья. – В Конституцию Республики Молдова, принятую 29 июля 1994 года (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 1994 г, № 1), с последующими изменениями и дополнениями, вносятся следующие изменения:

1. Статью 78 изложить в следующей редакции:

«Статья 78

Выборы Президента

(1) Президент Республики Молдова избирается на основе всеобщего, равного, прямого, тайного и свободного голосования.

(2) Президентом Республики Молдова может быть избран гражданин, имеющий право избирать, достигший 40-летнего возраста, проживавший или проживающий на территории Республики Молдова не менее 10 лет и владеющий государственным языком. Порядок избрания Президента Республики Молдова устанавливается органическим законом.

(3) Избранным считается кандидат, набравший не менее половины голосов избирателей, участвовавших в выборах.

(4) Если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования по первым двум кандидатурам, получившим в первом туре наибольшее количество голосов. Избранным считается кандидат, получивший наибольшее количество голосов.»

2.В части (4) статьи 85 текст «за исключением случая, предусмотренного частью (5) статьи 78,» исключить.

3.Статью 89 изложить в следующей редакции:

«Статья 89

Приостановление полномочий

(1) В случае, если Президент Республики Молдова совершает тяжкие деяния, которые нарушают положения Конституции, его полномочия могут быть приостановлены Парламентом двумя третями от числа избранных депутатов.

(2) Предложение о приостановлении полномочий может быть выдвинуто не менее чем одной третью депутатов и должно быть незамедлительно доведено до сведения Президента Республики Молдова.

(3) Предложение о приостановлении полномочий Президента Республики Молдова рассматривается Парламентом не более чем в 30-дневный срок со дня его подачи. Президент может дать Парламенту объяснения по выдвинутым против него обвинениям.

(4) В случае одобрения предложения о приостановлении полномочий, Парламент назначает референдум по вопросу отстранения от должности Президента Республики Молдова, который проводится не позднее 60 дней с даты приостановления полномочий. Президент Республики Молдова считается отстраненным от должности, если за это предложение проголосовало не менее половины участников в референдуме.»

4. В статье 91 слова «отстранен от должности» заменить словами «полномочия Президента приостановлены».

5. В пункте (f) части (1) статьи 135 слова «отстранен от должности» заменить словами «полномочия Президента приостановлены».

6. В открытом пленарном заседании Конституционного суда от имени авторов обращение поддержали депутаты Валериу Стрелец и Олег Бодруг.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

7. Применимые положения Конституции (M.O., 1994 г. № 1):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.»

Статья 2

Суверенитет и государственная власть

«(1) Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

(2) Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа.»

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»

Статья 38

Право избирать и быть избранным

(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом.

Статья 63

Срок полномочий

«(1) Срок полномочий Парламента – четыре года. […]

(3) Парламент исполняет полномочия до законного созыва нового состава Парламента. В этот период не могут вноситься изменения в Конституцию и не могут быть приняты, изменены или признаны утратившими силу органические законы.»

Статья 66

Основные полномочия

«Парламент имеет следующие основные полномочия:

[…]

b) назначает референдумы; […]»

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

(3) Органическим законом регламентируются:

a) избирательная система;

b) организация и проведение референдума; […]»

Статья 75

Референдум

«(1) Важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум.

(2) Постановления, принятые по итогам республиканского референдума, имеют высшую юридическую силу.»

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда ]

«(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

d) подтверждает результаты республиканских референдумов; […]»

Статья 141

Инициатива пересмотра

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями.»

Статья 142

Пределы пересмотра

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения.»

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

«(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу.»

8. Применимые положения Кодекса о выборах (M.O. № 81/1997, ст.667)

Статья 142

Республиканский референдум

«(1) Республиканский референдум проводится в целях реализации власти народа и обеспечения его непосредственного участия в руководстве и управлении государственными делами.

(2) Республиканский референдум проводится на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании в соответствии с Конституцией и положениями настоящего кодекса.

(3) Принятые путем республиканского референдума акты обретают юридическую силу после их подтверждения Конституционным судом и обязательны для применения на всей территории Республики Молдова.»

Статья 143

Виды республиканских референдумов

«(1) В зависимости от правового характера выносимых на референдум вопросов республиканские референдумы могут быть конституционными, законодательными и консультативными.

(2) На конституционный референдум выносятся вопросы о пересмотре Конституции.

(3) На законодательный референдум выносятся законопроекты или отдельные положения законопроектов, имеющие исключительную важность.

(4) На консультативный референдум выносятся вопросы общенационального значения в целях консультирования с общественностью по таким вопросам и последующего принятия компетентными органами публичной власти окончательных решений. Текст вопроса, вынесенного на консультативный референдум, должен быть составлен нейтрально, без двусмысленностей и подсказки ответа.

Статья 144

Инициатива проведения республиканского референдума

«(1) Инициатива проведения республиканского референдума может исходить от:

[…]

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

[…]

(2) От субъектов, указанных в части (1), может исходить инициатива проведения любого вида референдума, предусмотренного статьей 143.

[…]

(4) В предложении о проведении референдума должны содержаться вопросы, подлежащие вынесению на референдум, четко сформулированные во избежание их двоякого толкования, цель проведения, а также предполагаемая дата проведения референдума. Не могут выноситься на референдум взаимоисключающие вопросы.

Статья 145

Ограничения по проведению республиканского референдума

«(1) Республиканский референдум не проводится в случае введения чрезвычайного, осадного, военного положения, а также в течение 120 дней после их отмены. Если республиканский референдум совпадает с днем последующего объявления или введения чрезвычайного, осадного, военного положения, он отменяется по праву или переносится на другой день с соблюдением предусмотренных настоящим кодексом сроков его проведения. Постановление об отсрочке республиканского референдума принимается органом, издавшим документ об объявлении референдума.

(2) Республиканский референдум также не может проводиться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днем проведения парламентских и всеобщих местных выборов, а также в день проведения другого республиканского референдума.»

Статья 146

Вопросы, выносимые на республиканский референдум

«(1) На республиканский референдум могут выноситься следующие вопросы:

a) принятие Конституции Республики Молдова и пересмотр Конституции Республики Молдова;

b) утверждение принятых Парламентом конституционных законов о пересмотре положений о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о постоянном нейтралитете государства;

с) другие важные вопросы жизни общества и государства.

(2) Организация и проведение референдума по вопросам, указанным в пункте b) части (1), являются обязательными.»

Статья 147

Вопросы, которые не могут выноситься на республиканский референдум

«На республиканский референдум не могут выноситься вопросы:

а) о налогах и бюджете;

b) об амнистии и помиловании;

с) о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения;

d) об избрании и назначении на должность, освобождении от должности лиц, относящиеся к компетенции Парламента, Президента Республики Молдова и Правительства;

е) относящиеся к компетенции судебных инстанций и прокуратуры.»

Статья 148

Инициатива проведения референдума по вопросу о пересмотре Конституции

«(1) Инициатива проведения референдума по вопросу о пересмотре Конституции выдвигается в соответствии с положениями статьи 141 Конституции.

(2) Предложение о проведении референдума по вопросу о пересмотре Конституции представляется Конституционному суду, который обязан в десятидневный срок провести контроль конституционности вопросов, подлежащих вынесению на референдум, и дать соответствующее заключение.

(3) После проведения Конституционным судом контроля конституционности вопросов, подлежащих вынесению на референдум, предложение о проведении референдума вместе с заключением Конституционного суда представляется на рассмотрение Парламенту.

(4) Не могут выноситься на референдум вопросы о пересмотре Конституции, если результатом пересмотра будет лишение граждан основных прав и свобод или их гарантий. […]»

Статья 150

Постановление или указ о проведении республиканского референдума

«(1) В шестимесячный срок со дня получения предложений о проведении референдума, Парламент принимает одно из следующих постановлений:

а) об объявлении референдума, проводимого не ранее чем через 60 дней со дня принятия постановления;

b) об отклонении предложения о проведении референдума в случае, если оно исходит от депутатов;

с) о решении вопросов, предполагаемых к вынесению на референдум, без проведения последнего.

(2) В постановлении или указе о проведении республиканского референдума указываются дата его проведения, название проекта закона или постановления, предполагаемого к принятию, с изложением их текста и (или) содержания вопросов, выносимых на референдум.»

Статья 151

Назначение республиканского референдума

«(1) Дата республиканского референдума назначается Парламентом путем принятия постановления в случае возбуждения вопроса о проведении референдума гражданами или депутатами Парламента либо Президентом Республики Молдова путем принятия указа в случае возбуждения им самим вопроса о проведении референдума консультативного характера.

(2) Дата республиканского референдума назначается не позднее чем за 60 дней до дня его проведения.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

9. Из содержания обращения Конституционный суд заключает, что оно, по сути, касается возможности пересмотра норм Конституции о порядке избрания и отстранения Президента Республики Молдова, а также возможности внесения поправок в Конституцию через референдум.

10. Данный законопроект предлагает вернуться к избранию и отстранению Президента Республики Молдова на основе всеобщего, прямого, тайного и свободного голосования.

11. Кроме того, проект конституционного закона предлагает восстановить институт приостановления полномочий главы государства. Так, в случае совершения Президентом Республики Молдова тяжких деяний, которые нарушают нормы Конституции, его полномочия приостанавливаются. Решение о приостановлении полномочий Президента Республики Молдова, принятое не менее чем 2/3 от числа избранных депутатов, в обязательном порядке выносится на референдум, на котором граждане Республики Молдова высказывают свое мнение.

12. Компетенция Конституционного суда о разрешении данного дела предусмотрена в ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, согласно которой Конституционный суд высказывается по предложениям о пересмотре Конституции.

I. О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ ЧЕРЕЗ РЕФЕРЕНДУМ

13. Конституция – основной закон, который определяет форму политического и правового устройства государства. Незыблемость Конституции составляет ее сущность. Это предполагает составление Конституции таким образом, чтобы она стала на протяжении как можно более длительного периода основной системой норм в политической и правовой жизни общества.

14. С этой целью основные законы предусматривают различные технические способы защиты незыблемости Конституции, тем самым обеспечивая определенную строгость норм Конституции. Это является основополагающей особенностью всех писаных конституций (в отличие от ординарных законов), они содержат нормы, позволяющие их пересмотр. Почти во всех государствах для пересмотра Конституции предусмотрена более сложная процедура, чем для обычного законодательства и, как правило, для ее реализации требуется либо квалифицированное парламентское большинство, принятие многочисленных решений, установление календаря и особых временных рамок, либо совокупность таких факторов (см. Доклад о конституционных поправках (CDL-AD(2010)001 от 19 января 2010 года), Европейская комиссия за демократию через право, далее – Венецианская комиссия].

15. В большинстве стран Парламент выполняет роль обычного и конституционного законодателя. Функция конституционного законодателя почти всегда является предметом особых процедур и требований. Самыми распространенными является установление четкого промежутка между внесением инициативы и первым чтением (который варьирует от одного, трех до шести месяцев, от шести до двенадцати месяцев), рассмотрение инициативы в нескольких чтениях (с промежутками между чтениями от трех до шести месяцев), особые требования к голосованию и нередко проведение выборов. В Норвегии Парламент представляет конституционный законопроект за год до проведения следующих выборов, решение принимает уже следующий Парламент, после того, как состоялись выборы [см. Доклад о конституционных поправках (CDL-AD(2010)001 от 19 января 2010 года)].

16. Часто в случае принятия Парламентом решения о пересмотре Конституции для проведения референдума устанавливается предельный срок, который варьирует от трех до двенадцати месяцев после принятия Парламентом проекта о внесении изменений в Конституцию [см. Доклад о конституционных поправках (CDL-AD(2010)001 от 19 января 2010 года)].

17. Календари и промежутки при осуществлении процедуры пересмотра Конституции вводятся с целью защиты основного закона, с тем чтобы участники располагали достаточным временем для обдумывания и обсуждения проекта и формирования свободного и осознанного мнения.

18. Незыблемость Высшего закона является важным фактором его верховенства. Незыблемость Конституции является гарантией ее стабильности, от этого в большой степени зависит и стабильность всей нормативной системы государства, уверенность и предсказуемость человеческого поведения являясь необходимыми для правовой определенности (и не только) членов общества.

19. В этом же смысле в Докладе о конституционных поправках (CDL-AD(2010)001 от 19 января 2010 года) Венецианская комиссия отметила следующее:

«Наличие строгих процедур пересмотра Конституции является важным принципом демократического конституционализма, способствуя политической стабильности, эффективности, легитимности, качественному принятию решений, а также защите прав и интересов меньшинства. […]

Главной ареной для внесения конституционных поправок должен стать национальный Парламент, как институт, который в наибольшей мере вправе обсуждать и решать такие вопросы.

Народное голосование по изменению Конституции должно проводиться только в тех политических системах, где оно предусмотрено самой Конституцией, и должно осуществляться в соответствии с установленной процедурой, и не может использоваться в качестве инструмента для преодоления парламентских процедур или для подрыва основополагающих демократических принципов и прав человека.»

20. Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении конституционных референдумов на национальном уровне (CDL-INF (2001)10 от 6-7 июля 2001 года), принятому Венецианской комиссией:

«Конституционный референдум подразумевает народное голосование по вопросу частичного или полного пересмотра Конституции государства (а не его федеральных образований), независимо от того, выражают избиратели свое мнение по проекту о внесении изменений в Конституцию или по принципиальному вопросу.

Конституционный референдум, по определению, подразумевает частичный или полный пересмотр Конституции.»

21. Защита Конституции Республики Молдова выражается как в пределах пересмотра, установленных в ст.142 Конституции, так и в строгости процедур принятия поправок.

22. Конституционный суд отмечает, что ранее высказался по вопросу о пересмотре Конституции. В этом контексте, в Постановлении Конституционного суда № 57 от 3 ноября 1999 года о толковании ст.75, ст.141 и ст.143 Конституции подчеркивается:

«3. По мнению Конституционного суда, пересмотр Конституции означает ее изменение путем внесения новых формулировок, аннулирования некоторых норм или путем дополнения новыми положениями.»

23. Что касается гарантий защиты Конституции Республики Молдова, в том же Постановлении № 57 от 3 ноября 1999 года Конституционный суд отметил следующее:

«Конституция Республики Молдова как систематизированный институт Высшего закона в правовой нормативной системе сравнительно гибкая в том смысле, что она допускает пересмотр, но только для технической системы, предусмотренной для инициативы пересмотра (ст.141), пределов пересмотра (ст.142) и процедуры пересмотра (ст.143).»

24. Конституционный суд отмечает, что процедура пересмотра Высшего закона содержится в Разделе VI Конституции. Статья 141 предусматривает субъекты с правом инициирования пересмотра Конституции. Ст.142 определяет пределы пересмотра. Ст.143 Конституции устанавливает порядок принятия конституционного закона.

25. Так, Высший закон содержит только положения о пересмотре Конституции Парламентом. Иной процедуры, кроме процедуры голосования в Парламенте, Конституция не предусматривает.

26. До 2010 года Конституционный суд рассматривал только вопрос изменения Конституции исключительно Парламентом.

27. Возможность пересмотра Конституции через референдум возникла исключительно благодаря юриспруденции (Заключение № 3 от 6 июля 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова путем конституционного референдума), в результате интерпретации ст.2 в сочетании со ст.75 Конституции.

28. Референдум получил конституционное закрепление в качестве инструмента, при помощи которого народ осуществляет непосредственно национальный суверенитет, выражая свою волю по наиважнейшим вопросам общественного или государственного значения: «Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.» (ст.2 ч.(1) Конституции). Согласно ст.75 Конституции, важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум. Постановления, принятые по итогам республиканского референдума, имеют высшую юридическую силу (ст.75 ч.(2) Конституции).

29. Конституционную основу в области референдума составляют следующие положения Высшего закона:

- Ст.66 п.b): «Парламент […] назначает референдумы»

- Ст.72 ч.(3) п.b): «Органическим законом регламентируются: […]

d) организация и деятельность Правительства.»;

- Ст.75: «Важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум.»;

- Ст.88 п.f): «Президент Республики Молдова […] может потребовать от народа изъявления его воли по вопросам общенационального значения путем референдума;»;

- Ст.142 ч.(1): «Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.»

30. Таким образом, основной закон предусматривает два вида национальных референдума: по инициативе Президента Республики или Парламента по вопросам общенационального значения, отмеченный в ст.66, 75 и 88, и по одобрению пересмотра Конституции, предусмотренный в ст.142 ч.(1).

31. Конституционные нормы конкретизируются органическим законом, а именно Кодексом о выборах.

32. Заключением № 3 от 6 июля 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова путем конституционного референдума Конституционный суд допускает вынесение вопроса о пересмотре Конституции на конституционный референдум.

33. С другой стороны, Конституционный суд не высказался по поводу юридических последствий конституционного референдума, так как референдум был признан недействительным в связи с отсутствием кворума. Констатируя, что в референдуме не приняло участие необходимое число избирателей, Конституционный суд в Постановлении № 22 от 23 сентября 2010 года о подтверждении результатов республиканского конституционного референдума от 5 сентября 2010 года ограничился тем, что признал референдум на этом основании недействительным, не рассмотрев, если другие требования, касающиеся действительности референдума, были соблюдены, в том числе соблюдение сроков, формулировка текстов и последствия.

34. На этом основании, наряду с указанным Постановлением, Конституционный суд адресовал Парламенту представление, в котором указал на наличие пробелов в законодательстве о выборах в области демократических референдумов:

«В ходе рассмотрения дела Конституционный суд установил пробелы в законодательстве о выборах относительно демократических референдумов.

Так, законодательство должно бы содержать четкие нормы:

- о равенстве условий сторонников и противников предложения, вынесенного на референдум, в том числе относительно кампании референдума, ее освещения средствами массовой информации, в частности государственными, государственного финансирования и т.д., что обеспечило бы равноправие сторонников и противников;

- о свободе участников референдума формировать мнение и в этих целях нейтральном отношении органов государственной власти для того, чтобы не влиять на результаты референдума, о запрете использования государственных средств на цели агитации, в том числе наложении санкций за нарушения государственными органами обязанности сохранять нейтралитет и обеспечивать свободу участников референдума формировать мнение;

- о соблюдении фундаментальных прав, в частности свободы выражения своего мнения и свободы прессы, свободы передвижения внутри страны, а также свободы собраний и ассоциаций граждан в политических целях. Ограничение этих свобод должно соответствовать положениям ст.54 Конституции Республики Молдова;

- о процессуальных последствиях референдума, независимо от их характера. Они должны быть уточненыв Конституции (конституционный референдум) или в законе (все виды референдума). Необходимо уточнить обязательными законодательными нормами действующую процедуру и последующую процедуру референдума решающего характера.

Конституционный суд отмечает, что несмотря на то, что Кодекс о выборах в разделе VI «Референдум» содержит некоторые положения в данном аспекте, по мнению Конституционного суда, он не содержит полных и четких положений, относящихся к референдуму, которые бы соответствовали Своду рекомендуемых норм при проведении референдумов, принятому Советом по демократическим выборам на 19-м заседании от 16 декабря 2006 года и Венецианской комиссией на 70-й Пленарной сессии от 16-17 марта 2007 года. […]»

35. Конституционный суд отмечает, что до настоящего времени эти пробелы не были устранены, хотя прошло четыре года с момента принятия Постановления № 22 от 23 сентября 2010 года.

36. В этом контексте Конституционный суд напоминает о необходимости и важности установления четких правил в области референдума – инструмента, относящегося к сущности демократической политической системы и легитимности конституционной демократии.

37. Для защиты правового и демократического государства Конституционный суд в качестве высшего гаранта Конституции обязан предотвращать последствия несвоевременного изменения конституционных норм и обеспечивать соблюдение принципов правовой определенности (ясности, предсказуемости и доступности), проведения честных консультаций с гражданами, обладающими избирательным правом, осуществления свободных выборов и добросовестной интерпретации буквы и духа Конституции, которые являются элементами общепризнанного принципа правовой определенности в конституционной демократии.

38. При этих обстоятельствах в данном заключении Конституционный суд считает необходимым рассмотреть эти вопросы, исходя из закрепленной ст.135 ч.(1) п.d) Конституции компетенции о подтверждении результатов референдума.

39. Конституционный суд отмечает, что возможность проведения конституционного референдума по вопросу внесения поправок в Конституцию появилась в юриспруденции в результате функциональной и согласованной интерпретации конституционных норм. Конституция не предусматривает проведение конституционных референдумов решающего характера, кроме референдумов, подтверждающих конституционные законы, принятые Парламентом, по пересмотру положений о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете, предусмотренных в ст.142 ч.(1) Конституции.

40. Учитывая отсутствие в этом смысле четких конституционных норм, правила, присущие данной процедуре, следует вывести также из текста Конституции.

41. Так, Конституционный суд отмечает, что поскольку конституционные нормы не определяют правила пересмотра Конституции через референдум, их следует вывести из правил, применяемых при пересмотре Конституции парламентским путем.

42. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что в Постановлении № 57 от 3 ноября 1999 года установил:

«Процедура пересмотра Конституции сочетает специфические свойства представительной демократии (Парламент) со свойствами непосредственной демократии (референдум).

Референдум, проводимый всегда после принятия Парламентомпроекта закона или предложения о пересмотре, имеет в соответствии с положениями ст.142 ч.(1) Конституции значение приостанавливающего и обязательного условия по отношению к постановлению Парламента.

Согласно ст.75 Конституции важнейшие вопросы жизни общества и государства выносятся на референдум, который фактически является способом непосредственного осуществления воли народа.

На референдум выносится либо проект закона, когда референдум назначается Парламентом на основании ст.66 п.b) Конституции, либо вопрос общенационального значения, по которому необходимо изъявление воли избирателей, когда референдум инициирован Президентом Республики Молдова на основании полномочий, предусмотренных ст.88 п.f) Конституции.

Конституционный суд констатирует, что положения ст.75 ч.(2) Конституции о том, что постановления, принятые по результатам республиканского референдума, имеют высшую юридическую силу, не затрагивают процедуру пересмотра Конституции, установленную в ст.141-143 Конституции, и не предусматривают возможность изменения положений Конституции, утвержденных Парламентом, любым другим способом, кроме способов, предусмотренных данными статьями.»

43. В этом же смысле в Постановлении № 17 от 20 сентября 2011 года Конституционный суд отметил:

«Большинство, необходимое для избрания Президента страны, можно изменить только путем принятия конституционного закона, который должен соответствовать существующему конституционному порядку, при соблюдении процедуры, предусмотренной в разделе VI Высшего закона.»

44. Свод рекомендуемых норм при проведении конституционных референдумов на национальном уровне (CDL-INF (2001)10 от 6-7 июля 2001 года), принятый Венецианской комиссией, предусматривает:

«При проведении референдума необходимо обеспечить соблюдение правовой системы в целом и, в частности, норм, определяющих пересмотр Конституции.

Тексты, которые выносятся на конституционный референдум, должны соблюдать материальные и формальные пределы конституционной реформы.

Они не должны противоречить международному праву или статутным принципам Совета Европы (демократии, правам человека и правовому государству).

Тексты, которые вступают в противоречие с указанными требованиями, […] не могут выноситься на народное голосование.»

45. Следовательно, для того, чтобы быть конституционным, любой пересмотр Конституции, вне зависимости от причин, лежащих в его основе, и используемого способа, должен соответствовать существующему конституционному порядку и соблюдать процедуру, предусмотренную в разделе VI Высшего закона.

46. Таким образом, Конституционный суд подчеркивает, что при проведении конституционного референдума решающего характера необходимо соблюдать совокупность условий пересмотра Конституции (1) и требований, необходимых для признания референдума действительным (2).

II. ПРАВИЛА, ПРИСУЩИЕ ПЕРЕСМОТРУ КОНСТИТУЦИИ

1. Инициатива пересмотра Конституции

47. Согласно ст.141 Конституции:

«(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать. […];

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

с) Правительства.»

48. В данном случае законодательная инициатива пересмотра Конституции скреплена подписью 37 депутатов, то есть более трети от числа депутатов. Таким образом, при осуществлении права законодательной инициативы пересмотра Конституции были соблюдены положения ст.141 ч.(1) п.b) Конституции.

2. Пределы пересмотра Конституции

49. Ст.142 Конституции предусматривает следующие положения о пределах пересмотра Конституции:

«(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения.»

50. Указанные нормы определяют материальные [ч.(1) и (2) ст.142] и формальные [ч.(3) ст.142] требования конституционности инициативы пересмотра Конституции.

a) Материальные требования конституционности (материальные пределы)

51. Чтобы оценить материальные требования конституционности предложенных изменений, необходимо рассмотреть их в свете положений ст.142 ч.(1) и (2) Конституции, чтобы определить, если объектом пересмотра является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, а также если результатом пересмотра является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых.

52. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что ранее высказался по данному вопросу, а именно Заключениями № 2 от 4 мая 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова и № 3 от 6 июля 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова путем конституционного референдума. В обоих случаях Конституционный суд пришел к выводу, что представленные проекты не превышают пределы пересмотра Конституции, установленные положениями ст.142 ч.(2).

53. Конституционный суд подчеркивает, что в рассматриваемом случае не отмечается ни одна из ситуаций, указанных в конституционных нормах, и заключает, что инициатива пересмотра соответствует материальным требованиям, предусмотренным Конституцией.

54. Наряду с этим Конституционный суд приводит повторно вывод, изложенный в Заключении № 2 от 4 мая 2010 года по инициативе пересмотра ст.78 Конституции Республики Молдова: инициатива пересмотра должна обеспечить единство конституционной материи и равновесие между конкурирующими нормами и положениями, касающимися института Президентуры и его отношений с Парламентом и Правительством.

55. Так, Конституционный суд считает, что проект о внесении изменений в Конституцию, касающийся порядка избрания и отстранения Президента, должен ответить на ключевые вопросы: сделать ясный выбор в пользу определенной системы правления; определить прерогативы Президента, премьер-министра и Парламента; закрепить среди основополагающих принципов конституционной системы Республики Молдова принцип взаимоуважения и взаимодействия властей в государстве, предусмотренные в Конституции.

56. Как следует из содержания проекта конституционного закона, в действительности он представляет собой попытку отмены конституционной реформы от 2000 года и восстановления институциональной структуры, в которой в деятельности властей также существовали конфликты и препятствия. Поскольку Президент избирается на основе всеобщего и прямого голосования, с даты вступления в должность он обладает большей властью, чем премьер-министр (избранный Парламентом). Отсюда следуют, в большой степени, конституционные сложности, которые в 1994-2000 году привели к затянутым конфликтам между властями.

57. Конституционный суд отмечает также, что в отличие от проекта, по которому было вынесено Заключение Конституционного суда № 3 от 6 июля 2010 года, настоящий проект конституционного закона предусматривает восстановление института приостановления полномочий Президента.

58. Приостановление полномочий в связи с «тяжкими деяниями, которые нарушают Конституцию», по своей сути, вызывает критику, являясь источником путаницы и двусмысленностей как с точки зрения содержания «нарушений» Конституции, так и с точки зрения процедуры и органа, наделенного компетенцией рассматривать такие нарушения, а также с точки зрения последствий этих констатаций.

59. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что поправки создают предпосылки для конституционного блокирования и порождают противоречие между голосованием путем референдума и современной концепцией представительства. Бесспорно, это приводит к ослаблению конституционной демократии. Более того, ст.89 Конституции в редакции проекта не имеет аналога ни в одной из конституционных положений стран-членов Европейского Союза, за исключением Румынии, где неоднократно приводили к конституционному блокированию.

60. Румыния и Словакия – единственные страны Европейского Союза, где Парламент может отстранить Президента, избранного народом. Акт, принятый Конституционным судом, не имеет решающего характера, и Президент отстраняется от должности в случае поддержки отстранения со стороны граждан, при наличии кворума. Для предотвращения злоупотреблений, законодательный орган Словакии ввел санкцию роспуска Парламента в случае, если попытка отстранения Президента терпит неудачу. Во всех других странах Президент, избранный народом, может быть отстранен от должности только прямым голосованием, после принятия соответствующего постановления либо Конституционным судом (который рассматривает, если имели место грубые нарушения Конституции), либо высшим судом общей юрисдикции (который рассматривает случаи государственной измены или другие тяжкие преступления).

61. Что касается Румынии, Заключением № 68 от 17 декабря 2012 года об аспектах публичного права румынского политического кризиса Венецианская комиссия указала на необходимость пересмотра процедуры приостановления полномочий и отстранения главы государства от должности. Согласно п.78 заключения Венецианской комиссии, процедура, предусмотренная Конституцией, сочетает необычным образом юридическую и политическую ответственность. Относительно ст.95 Конституции Румынии, предусматривающей приостановление полномочий, Венецианская комиссия обратила внимание на необходимость предложения новой формулировки, чтобы привлечение Президента к ответственности осуществлялось в соответствии с юридической процедурой и завершалось судебным решением.

62. В предложенной редакции статья 89 Конституции не делает различия между юридической и политической ответственностью. Юридическая, а точнее уголовная ответственность, и/или политическая ответственность избранного Президента и процедура привлечения к ответственности должны быть четко определены высшими нормами права, то есть в конституционных нормах.

63. С этой точки зрения, упразднение института приостановления полномочий избранного Президента является формой конституционной европеизации, и возвращение к подобной норме может стать источником новых потрясений.

b) Формальные требования конституционности (временные пределы)

64. С точки зрения формальных требований конституционности, касающихся нормальных условий пересмотра Конституции, ст.142 ч.(3) Высшего закона, запрещающая пересмотр Конституции во время чрезвычайного, осадного и военного положения, соотносится со вторым предложением ч.(3) ст.63 Конституции, согласно которому в период исполнения своих полномочий до законного созыва нового состава Парламент не может вносить изменения в Конституцию.

65. Также временные пределы включают срок принятия предложения о пересмотре Конституции.

66. Согласно ст.143 Конституции, которая предусматривает изменение Конституции парламентским путем и применяется mutatis mutandis к изменению Конституции через референдум, принятие закона о внесении изменений в Конституцию возможно не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

67. Конституционный суд отмечает, что целью установления минимального шестимесячного срока является защита Конституции, с тем чтобы избиратели располагали достаточным временем для обдумывания и обсуждения проекта и формирования свободного и осознанного мнения.

68. Ст.150 ч.(1) Кодекса о выборах предусматривает, что Парламент принимает постановление по предложениям о проведении референдума в шестимесячный срок со дня их получения. Согласно ст.151 ч.(2) Кодекса о выборах, дата республиканского референдума назначается не позднее чем за 60 дней до дня его проведения. Эти положения Кодекса о выборах не соблюдают предписания ст.143 Конституции. Это мнение разделяет и Венецианская комиссия. Так, в Заключении Венецианской комиссии от 7 июня 2010 года по проекту о внесении изменений в Кодекс о выборах Республики Молдова (CDL-AD(2010)014, июнь 2010г., §§73-74) отмечается:

«73. Согласно предложенным изменениям вопросы о пересмотре Конституции, а также о принятии новой Конституции, могут быть вынесены на национальный референдум. Парламенту надлежит принять решение о проведении референдума в шестимесячный срок со дня представления предложения. Предложение, которое выносится на референдум, считается принятым, если за него проголосовало простое большинство от числа участников референдума. Более того, требование об участии половины избирателей, включенных в списки, применяется ко всем национальным референдумам (см.§58).

74. Согласно ст.143 Конституции любая поправка в Конституцию принимается 2/3 голосов депутатов Парламента. Голосование может состояться только по истечении шести месяцев со дня внесения инициативы пересмотра. В настоящей редакции положения Кодекса о выборах, в том числе поправки, не обеспечивают должным образом соблюдение этой конституционной нормы. Венецианская комиссия и ОБСЕ/ODIHR считают, что решение этого вопроса, в конечном счете, входит в компетенцию демократических институтов Республики Молдова.»

69. В результате системного толкования, Конституционный суд отмечает, что это ограничение относится не только к парламентским процедурам, но и к процедурам пересмотра Конституции, независимо от используемого способа. Следовательно, тот же срок необходимо соблюдать и в случае пересмотра Конституции через референдум. Так, в случае внесения Парламентом Республики Молдова предложения о пересмотре Конституции через референдум, необходимо соблюдать шестимесячный срок с даты внесения предложения до даты проведения референдума.

70. Конституционный суд заключает, что дата, назначенная для проведения конституционного референдума – 30 ноября 2014 года (2 месяца), не соблюдает шестимесячный срок с даты внесения предложения до даты проведения референдума и, таким образом, предложение о пересмотре Конституции не отвечает формальным требованиям конституционности.

III. ПРАВИЛА, ПРИСУЩИЕ РЕФЕРЕНДУМУ

71. На основании ст.135 ч.(1) п.d) Конституции, роль Конституционного суда при проведении референдума заключается в том, чтобы следить за соблюдением процедуры, и в подтверждении результатов референдума. Так, в случае пересмотра Конституции через республиканский референдум Конституционный суд обязан рассмотреть, если инициатива соответствует требованиям.

72. Конституционному суду надлежит проследить, чтобы референдум не использовался в других целях, кроме тех, которые конституционный законодатель имел в виду при введении этого правового института в форме прямого участия граждан в принятии решений, имеющего существенное значение в правовом государстве.

73. Свод рекомендуемых норм при проведении конституционных референдумов на национальном уровне (CDL-INF(2001)10 от 6-7 июля 2001), принятый Венецианской комиссией, предусматривает:

«Конституционные принципы избирательного права (на основе всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования) применяются и в случае референдума.

Также необходимо гарантировать и защищать основные права, в частности свободу выражения мнений, свободу собраний и свободу объединения.»

74. Согласно ст.II п.2 пп.с) Свода рекомендуемых норм в области референдума (CDL-AD(2007)008, принятого Венецианской комиссией 19 марта 2007 года), основополагающими являются, в частности, правила, касающиеся: состава избирательной комиссии или другого органа, уполномоченного осуществлять референдум; избирательного права и избирательных списков; действительности текста, выносимого на референдум, с формальной и материальной точки зрения; последствий референдума (с учетом подробных правил); участия сторонников и противников предложения в телерадиопередачах публичных средств массовой информации.

75. Так, соблюдение процедурных гарантий и формулировка текста, выносимого на референдум, представляющие собой формальное условие для признания Конституционным судом, на основании ст.135 ч.(1) п.d) Конституции, референдума действительным и подтверждения его результатов, не являются простыми вопросами технического или процедурного характера, они имеют существенное значение, для прояснения которых необходимо определить намерение конституционного законодателя, прибегнув к системной интерпретации Конституции.

1. Инициатива о проведении референдума

76. Как отмечалось в п.30, основной закон предусматривает два вида национальных референдума: по инициативе Президента Республики или Парламента по вопросам общенационального значения, указанный в ст.66, ст.75 и ст.88, и по одобрению пересмотра Конституции, предусмотренный в ст.142 ч.(1).

77. Согласно ст.144 ч.(1) п.b) Кодекса о выборах:

«(1) Инициатива проведения республиканского референдума может исходить от:

а) не менее чем 200000 граждан Республики Молдова, обладающих избирательным правом. В случае проведения конституционного референдума применяются положения пункта а) части (1) статьи 141 Конституции;

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

c) Президента Республики Молдова;

d) Правительства.

(2) От субъектов, указанных в части (1), может исходить инициатива проведения любого вида референдума, предусмотренного статьей 143.»

78. Конституционный суд напоминает, что в Постановлении № 57 от 3 ноября 1999 года установил:

«На референдум выносится либо проект закона, когда референдум назначается Парламентом на основании ст.66 п.b) Конституции»

79. В данном случае референдум касается законопроекта (конституционного) и предлагается быть назначенным Парламентом. Таким образом, право на инициативу проведения референдума по пересмотру Конституции осуществлено при соблюдении положений ст.75 в сочетании со ст.66 п.b) Конституции.

2. Действительность текстов, подлежащих вынесению на референдум, с формальной точки зрения

80. Принимая во внимание тот факт, что свободное формирование мнения является важным условием для реального и эффективного волеизъявления граждан на референдуме, а также предпосылкой для подлинно демократического проявления суверенитета, в соответствии с принципом, закрепленным в ст.2 Высшего закона, Конституционному суду предстоит найти баланс между необходимостью защиты права гражданина принимать решение путем участия в референдуме, как его основного права, и обеспечением свободного формирования мнения избирателей и честных выборов.

81. В этом смысле Конституционному суду предстоит обеспечить соблюдение принципов проведения честных консультаций с гражданами, обладающими избирательным правом. Эти принципы предполагают создание всех необходимых условий для обнародования вопросов, выносимых на референдум, ознакомления избирателей с юридическими последствиями их выбора, а также с последствиями для общества результатов референдума. Указанные принципы имеют в основе положения о свободных выборах, закрепленные ст.2 ч.(1) и ст.38 ч.(1) Высшего закона, которые отражают международные нормы, содержащиеся в ст.3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

82. Согласно ст.143 Кодекса о выборах, в зависимости от правового характера выносимых на референдум вопросов, республиканские референдумы могут быть конституционными, законодательными и консультативными. На конституционный референдум выносятся вопросы о пересмотре Конституции. На законодательный референдум выносятся законопроекты или отдельные положения законопроектов, имеющие исключительную важность. На консультативный референдум выносятся вопросы общенационального значения в целях консультирования с общественностью по таким вопросам и последующего принятия компетентными органами публичной власти окончательных решений. Текст вопроса, вынесенного на консультативный референдум, должен быть составлен нейтрально, без двусмысленностей и подсказки ответа.

83. Ст.144 ч.(4) Кодекса о выборах предусматривает:

«(4) В предложении о проведении референдума должны содержаться вопросы, подлежащие вынесению на референдум, четко сформулированные во избежание их двоякого толкования, цель проведения, а также предполагаемая дата проведения референдума. Не могут выноситься на референдум взаимоисключающие вопросы.»

84. Принцип законности является составной частью принципа правового государства, закрепленного ст.1 ч.(3) Конституции (ст.1 Конституции). В связи с этим Конституционный суд обращает внимание на обязательность уважения законов, нарушение этой конституционной обязанности влечет нарушение принципа правового государства.

85. Согласно Своду рекомендуемых норм при проведении конституционных референдумов на национальном уровне (CDL-INF (2001)10 от 6-7 июля 2001 года):

«[Конституционные референдумы] могут иметь следующие формы:

- голосование в связи с внесением поправки или предложения об исключении действующих норм Конституции, отредактированные в специфических терминах;

- голосование в связи с принципиальным вопросом (например: «Согласны ли вы с внесением поправок в Конституцию для введения президентской системы правления?») или

- конкретное предложение, которое не составлено в форме специфических положений, так называемое «общесформулированное предложение» (например: «Согласны ли вы с внесением в Конституцию изменений для сокращения мест в Парламенте от 300 до 200? »).

86. Что касается действительности текстов, выносимых на референдум, с формальной точки зрения, как Свод рекомендуемых норм при проведении конституционных референдумов на национальном уровне, так и Свод рекомендуемых норм в области референдума отмечают необходимость его соответствия следующим требованиям:

«- единство формы: вопрос не должен сочетать предложение о внесении поправки, составленное в специфических терминах, с общесформулированным предложением или принципиальным вопросом;

- единство содержания: за исключением полного пересмотра текста (Конституции, закона), различные части каждого вопроса, вынесенного на голосование, должны быть взаимосвязаны, с тем, чтобы гарантировать свободное волеизъявление избирателей, не призывая их к одобрению или отклонению, без разбору, не связанных между собой положений; одновременный пересмотр нескольких глав приравнивается к полному пересмотру. […]»

87. Формулировка вопроса, подлежащего вынесению на референдум, зависит от вида референдума, который, в свою очередь, влечет различные юридические последствия.

88. В Своде рекомендуемых норм при проведении конституционных референдумов на национальном уровне (CDL-INF (2001)10 от 6-7 июля 2001 года) Венецианская комиссия отметила:

«Референдум по проектам, составленным как поправки, как правило, носит обязательный характер, его реализация не представляет особых затруднений.

Референдум по принципиальным вопросам или общесформулированным предложениям может быть лишь консультативным.»

89. Формулировка текста проекта, представленного Конституционному суду для дачи заключения, содержит ряд недостатков.

90. Согласно проекту Постановления Парламента о проведении республиканского конституционного референдума:

«На референдум выносится законопроект о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова (прилагается), который содержит следующий вопрос: «Согласны ли вы с внесением изменений в Конституцию, которые предусматривают избрание и отстранение Президента Республики Молдова всем народом?»

91. Таким образом, инициатива о проведении республиканского референдума сочетает в себе общий вопрос и законодательный текст; текст, подлежащий вынесению на референдум, не отвечает требованиям единства формы.

92. Также в одном вопросе затронуты две проблемы: избрания (1) и отстранения (2) Президента Республики Молдова. В результате гражданин лишается возможности давать разный ответ на поставленные вопросы.

93. Кроме того, существует разногласие междутекстом вопроса и законодательным текстом, представленным на утверждение. В отличие от вопроса, который касается избрания (1) и отстранения от должности (2), законодательный текст вносит изменения в пять статей Конституции и, в дополнение к этому, содержит положения о приостановлении полномочий (3).

94. Отстранение от должности и приостановление полномочий являются разными правовыми институтами, имеющими различные юридические последствия. Так, приостановление полномочий предполагает временное прекращение исполнения прав и обязанностей, отстранение от должности предполагает окончательное прекращение исполнения полномочий. Приостановление полномочий – временная мера, тогда как отстранение от должности носит характер наказания. A priori термин «отстранение от должности» не включает термин «приостановление полномочий».

95. Таким образом, формулировка текстов, подлежащих вынесению на референдум, не обеспечивает свободное формирование мнения избирателей, поскольку не позволяет ясное понимание участниками предложенного конституционного текста и последствий голосования.

96. В свете изложенного формулировка вопросов, которые предлагается вынести на референдум, не соблюдает формальных требований, вытекающих из ст.2 ч.(1) и ст.38 ч.(1) в соотношении со ст.75 Конституции, а также из ст.3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах.

3. Совмещение референдума с парламентскими выборами

97. Конституционный суд отмечает, что день, предложенный для проведения республиканского референдума, совпадает с днем проведения парламентских выборов - 30 ноября 2014 года.

98. Что касается совмещения парламентских выборов с референдумом, Конституционный суд отмечает, что согласно ст.145 ч.(2) Кодекса о выборах республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днем проведения парламентских и всеобщих местных выборов, а также в день проведения другого республиканского референдума.

99. На первый взгляд, эти сроки не включают непосредственно день проведения парламентских и местных выборов.

100. С другой стороны, необходимо исходить из мышления законодателя (ratio legis).

101. Совмещение различных избирательных действий в принципе не запрещается. Организация и одновременное проведение нескольких видов выборов не является новшеством в демократических государствах, в этом смысле существуют многочисленные примеры.

102. Тем не менее разные правила, предусматривающие установление промежутков при их проведении, нацелены на свободное формирование мнения и предотвращение путаницы в голове избирателей. Учитывая, что референдум запрещается провести в течение 60 дней до и 60 дней после выборов, с тем большим основанием, для того, чтобы избежать путаницы, референдум не может состояться в предложенный день.

103. В отличие от выборов, проходивших через строго установленные промежутки, дата проведения которых обнародуется заранее, маловероятно, чтобы дата референдума стала известной задолго до его проведения.

104. Конституционный суд отмечает, что совмещение может затруднить осуществление избирательного права и, в конечном итоге, может привести к ограничению данного права. В связи с выдачей нескольких бюллетеней для голосования совмещение парламентских выборов с референдумом может вызвать путаницу среди избирателей. Так, в случае одновременного проведения парламентских выборов и референдума гражданам предстоит решать более сложную задачу – голосовать по нескольким бюллетеням, а это значит, что каждому гражданину понадобится существенно больше времени для голосования, учитывая выдачу бюллетеня, время, необходимое для заполнения бюллетеней в кабине, опускание бюллетеней в разные урны для голосования. Сложность процесса голосования может привести к тому, что избиратели, независимо от своей воли, могут не успеть принять участие в голосовании в отведенное для этого время, то есть до закрытия урн.

105. Эти практические соображения лежат в основе другого правила, предусмотренного Сводом рекомендуемых норм в области выборов (CDL-AD(2002)023), принятым Венецианской комиссией 18-19 октября 2002 года, а именно, что процедура голосования должна быть как можно проще, чтобы оставлять избирателям полную свободу для изъявления своей воли, обеспечивая, таким образом, эффективность избирательного права и свободных выборов.

106. Конституционный суд допускает, что совмещение парламентских выборов с референдумом продиктовано и необходимостью сокращения расходов, учитывая экономическое положение страны и то, что источником этих расходов является государственный бюджет. Однако важность и необходимость мер по сокращению бюджетных расходов в условиях экономического кризиса – которые являются бесспорными – не могут служить аргументом для поддержки в любых условиях ограничения осуществления прав и свобод, или для поддержки мер, которые могут затрагивать основополагающие принципы правового государства.

107. Принимая во внимание тот факт, что положения Кодекса о выборах исключают проведение одновременно двух республиканских референдумов, Конституционный суд считает, что этот запрет продиктован необходимостью избежать путаницы в случае осуществления двух, различных по своей природе, демократических форм проявления воли народа. Тем не менее, учитывая вышеизложенные суждения о необходимости соблюдения шестимесячного срока в случае пересмотра Конституции, Конституционный суд считает, что в компетенцию и обязанности Парламента входит устранение двусмысленности из Кодекса о выборах, которые допускают совмещение выборов с референдумом, в связи с чем направляет Парламенту представление.

108. В дополнение к вышесказанному, Конституционный суд напоминает, что согласно обязательствам, взятым Республикой Молдова в рамках Совета Европы, все законопроекты, касающиеся демократических институтов, должны пройти экспертизу Совета Европы до их принятия. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что вопреки взятым обязательствам Республика Молдова не представила проект конституционного закона в Совет Европы на экспертизу.

109. Из вышеизложенного Конституционный суд заключает, что инициатива пересмотра Конституции через референдум, хотя исходит от уполномоченного субъекта и не превышает пределы пересмотра Конституции и, с этой точки зрения, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.b) и ст.142 ч.(2) Конституции, нарушает порядок пересмотра Конституции через референдум, так как не соблюдает конституционные требования о временных пределах пересмотра Конституции и действительности текстов, выносимых на референдум, с формальной точки зрения, требования, которые вытекают из положений ст.38 и ст.143 ч.(1) Конституции в сочетании со ст.75 Конституции.

По этим основаниям, исходя из положений ст.135 ч.(1) п.с), ст.141 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(1) и ст.63 п.a) Конституционный суд единогласно дает следующее

ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

1. Инициатива пересмотра Конституции, которая исходит от 37 депутатов Парламента, представлена уполномоченным субъектом и, в этом смысле, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.b) Конституции.

2. Проект конституционного закона о пересмотре ст.78, ст.85, ст.89, ст.91 и ст.135 Конституции не превышает пределов пересмотра Конституции, установленных ст.142 ч.(2) Конституции.

3. Инициатива пересмотра ст.78, ст.85, ст.89, ст.91 и ст.135 Конституции через республиканский референдум противоречит требованиям, предусмотренным ст.38 и ст.143 ч.(1) Конституции, о временных пределах пересмотра Конституции и действительности текстов, выносимых на референдум, с формальной точки зрения, и не может быть представлена Парламенту на рассмотрение для назначения республиканского референдума, принимая во внимание суждения Конституционного суда, изложенные в описательной части настоящего заключения.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Заключением № 1 от 22 сентября 2014 года Конституционный суд высказался по инициативе группы, состоящей из 37 депутатов Парламента, о пересмотре ст.78, ст.85, ст.89, ст.91 и ст.135 Конституции через республиканский референдум в части, касающейся избрания и отстранения Президента Республики Молдова. День, предложенный для проведения республиканского референдума, совпадал с днем проведения парламентских выборов - 30 ноября 2014 года.

Конституционный суд пришел к выводу, что инициатива пересмотра Конституции через республиканский референдум противоречит требованиям, предусмотренным ст.38 и ст.143 ч.(1) Конституции, о временных пределах пересмотра Конституции и действительности текстов, выносимых на референдум, с формальной точки зрения, и не может быть представлена Парламенту на рассмотрение для назначения республиканского референдума.

В описательной части заключения Конституционный суд отметил, что согласно ст.143 Конституции, которая предусматривает изменение Конституции парламентским путем и применяется mutatis mutandis к изменению Конституции через референдум, принятие закона о внесении изменений в Конституцию возможно не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения.

В соответствии со ст.151 ч.(2) Кодекса о выборах дата республиканского референдума назначается не позднее чем за 60 дней до дня его проведения. Кроме того, ст.145 ч.(2) Кодекса о выборах предусматривает, что республиканский референдум не может проводиться в течение 60 дней, предшествующих, и 60 дней, следующих за днем проведения парламентских и всеобщих местных выборов, а также в день проведения другого республиканского референдума.

Учитывая, что референдум запрещается провести в течение 60 дней до и 60 дней после выборов, с тем большим основанием, для того, чтобы избежать путаницы, референдум не может состояться в предложенный день. Это продиктовано необходимостью избежать путаницы в случае осуществления двух, различных по своей природе, демократических форм проявления воли народа.

Учитывая предписание о соблюдении шестимесячного срока в случае пересмотра Конституции, необходимо устранить из Кодекса о выборах в законодательном порядке двусмысленности, допускающие совмещение выборов с референдумом.

В этом смысле на основании ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд считает необходимым разрешение данного вопроса Парламентом.

Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что при принятии Постановления № 22 от 23 сентября 2010 года о подтверждении результатов республиканского конституционного референдума от 5 сентября 2010 года Конституционный суд адресовал Парламенту представление, в котором указал на наличие пробелов в законодательстве о выборах в области демократических референдумов.

Конституционный суд отмечает, что до настоящего времени эти пробелы не были устранены.

Конституционный суд обращает внимание Парламента на необходимость исполнения направленных ему представлений в соответствии с положениями ст.28¹ Закона о Конституционном суде и просит сообщить о результатах рассмотрения в сроки, установленные законом.