Заключение N 1 от 22.09.2020 по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию (судебная система [3]) (обращение №105c/2020)
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по законопроекту о внесении изменений
и дополнений в Конституцию
(судебная система [3])
(обращение № 105c/2020)
№ 1 от 22.09.2020
(в силу 22.09.2020)
Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 259-266 ст. 149 от 09.10.2020
* * *
Именем Республики Молдова
Конституционный суд в составе:
Домника МАНОЛЕ, председатель,
Люба ШОВА,
Сергей ЦУРКАН,
Владимир ЦУРКАН, судьи,
при участии помощника судьи Думитру Аворника,
принимая во внимание обращение, зарегистрированное 1 июля 2020 года,
рассмотрев обращение в пленарном заседании,
учитывая акты и материалы дела,
проведя обсуждение в совещательной комнате,
выносит следующее заключение:
ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Правительства, представленное в Конституционный суд 1 июля 2020 года, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции о даче заключения по законопроекту о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова, утвержденному Постановлением Правительства № 33 от 22 января 2020 года.
2. Проект Закона о внесении изменений в Конституцию имеет следующее содержание:
"Ст.1. В Конституцию Республики Молдова (повторное опубликование в Официальном мониторе Республики Молдова, 2016, № 78, ст.140), с последующими изменениями, внести следующие поправки:
1. В статье 116:
часть (2) изложить в следующей редакции:
"(2) Судьи судебных инстанций назначаются на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры до достижения возрастного ценза в соответствии с законом. Президент Республики Молдова может отклонить предложенную Высшим советом магистратуры кандидатуру только один раз".
части (3) и (4) признать утратившими силу;
часть (5) изложить в следующей редакции:
"(5) Решения о назначении и карьере судей принимаются на основе объективных критериев, заслуг и прозрачной процедуры в соответствии с законом. Повышение в должности и перемещение судей осуществляются только с их согласия";
дополнить частью (51) следующего содержания:
"(51) Судьи обладают только должностным иммунитетом в соответствии с законом".
2. Статью 121 дополнить частью (11) следующего содержания:
"(11) В процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций запрашивается консультативное заключение Высшего совета магистратуры. Высший совет магистратуры вправе вносить в Парламент предложения к проекту бюджета судебных инстанций".
3. Раздел 2 главы IX дополнить статьей 1211 следующего содержания
"Статья 1211
Роль
Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти".
4. Статью 122 изложить в следующей редакции:
"Статья 122
Состав
(1) Высший совет магистратуры состоит из 12 членов: шести судей, избранных Общим собранием судей и представляющих судебные инстанции всех уровней, и шести лиц, пользующихся высокой профессиональной репутацией, являющихся неподкупными, обладающих опытом в области права или в другой соответствующей области, не работающих в органах законодательной, исполнительной или судебной властей и не являющихся политически аффилированными.
(2) Порядок и условия избрания, назначения и прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры устанавливаются законом. Члены Высшего совета магистратуры могут быть отозваны с должности в соответствии с законом.
(3) Отбор кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, производится на основе конкурса, прозрачной процедуры, заслуг и назначаются Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов.
(4) Если назначение кандидатов, не принадлежащих к числу судей, на должность члена Высшего совета магистратуры в условиях части (3) заканчивается неудачей, порядок и условия их назначения устанавливаются законом.
(5) Члены Высшего совета магистратуры избираются или назначаются на должность на шестилетний срок, без права занимать эту должность два срока".
5. Часть (1) статьи 123 дополнить предложением: "Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы".
Ст.II – (1) Настоящий закон вступает в силу по истечении шести месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.
(2) Судьи, первоначальный срок полномочий которых на дату вступления в силу настоящего закона не истек, в соответствии с настоящим законом считаются назначенными на эту должность до достижения возрастного ценза.
(3) Члены Высшего совета магистратуры из числа судей, действующих на день вступления в силу настоящего закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, за исключением членов по праву и штатных преподавателей, полномочия которых прекращаются со дня вступления в силу настоящего закона. Штатные преподаватели осуществляют свои полномочия до назначения новых членов Высшего совета магистратуры.
(4) Назначение новых членов Высшего совета магистратуры на освободившиеся в условиях части (3) должности производится в соответствии с положениями настоящего закона.
(5) Если члены Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей, полномочия которых прекратились в соответствии с положениями части (3), назначаются в условиях настоящего закона, шестилетний срок полномочий сокращается на проработанный в должности члена Высшего совета магистратуры срок.
(6) В течение трех месяцев со дня опубликования настоящего закона Правительство представит Парламенту предложения для приведения законодательства в соответствие с настоящим законом".
3. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Института юридических, политических и социологических исследований, Национального института юстиции, Центра правовых ресурсов Молдовы, Ассоциации судей Молдовы, Ассоциации судей "Голос правосудия", Аналитического центра по предупреждению коррупции и Института европейских политик и реформ.
4. Конституционный суд отмечает, что Венецианская комиссия провела анализ предмета обращения и вынесла ряд заключений [Мнение № 916/2018 по закону о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова (судебная система), принятое на 114-й пленарной сессии (Венеция, 16-17 марта 2018 года), CDL-AD(2018)003-e; Совместное мнение № 983/2020 по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию относительно Высшего совета магистратуры, принятое 20 марта 2020 года Венецианской комиссией и Генеральным директоратом Совета Европы по правам человека и правовому государству (DGI), CDL-AD(2020)001; Совместное срочное мнение № 976/2019 по законопроекту о внесении изменений в Закон № 947/1996 о Высшем совете магистратуры, принятое Венецианской комиссией 18 июня 2020 года, CDL-AD(2020)015; Совместное мнение № 983/2020 по пересмотренному законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию относительно Высшего совета магистратуры, принятое 19 июня 2020 года Венецианской комиссией и Генеральным директоратом Совета Европы по правам человека и правовому государству (DGI), CDL-AD(2020)007].
5. При оглашении резолютивной части настоящего заключения присутствовали представитель автора обращения – Дорин Лишман, и представитель Парламента – Раду Раду.
ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
6. Применимые положения Конституции:
Статья 6
Разделение и взаимодействие властей
"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".
Статья 7
Конституция – высший закон
"Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы".
Статья 63
Срок полномочий
"[…]
(3) Парламент исполняет полномочия до законного созыва нового состава Парламента. В этот период не могут вноситься изменения в Конституцию и не могут быть приняты, изменены или признаны утратившими силу органические законы.
[…]".
Статья 72
Виды законов
"(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.
(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.
[…]".
Статья 102
Акты Правительства
"[…]
(4) Принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются премьер-министром, контрасигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова. Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.
[…]".
Статья 116
Статус судей
"(1) Судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону.
(2) Судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры в соответствии с законом. Судьи, прошедшие конкурс, назначаются первоначально на пятилетний срок. По истечении пяти лет судьи назначаются до достижения предельного возраста, установленного в соответствии с законом.
(3) Председатели и заместители председателей судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок.
(4) Председатель, заместители председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры. Они должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 10 лет.
(5) Повышение в должности и перемещение судей осуществляются только с их согласия.
(6) Привлечение судей к ответственности осуществляется согласно закону.
(7) Должность судьи несовместима с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности".
Статья 121
Финансовые средства судебных инстанций,
вознаграждение и иные права
"(1) Финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет.
(2) Вознаграждение и иные права судей устанавливаются законом.
(3) Судебные инстанции располагают подведомственной им полицией".
Статья 122
Состав [Высшего совета магистратуры]
"(1) В Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок.
(2) В Высший совет магистратуры входят по праву Председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор".
Статья 123
Полномочия [Высшего совета магистратуры]
"(1) Высший совет магистратуры обеспечивает назначение, перемещение, откомандирование судей, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.
(2) Порядок организации и деятельности Высшего совета магистратуры устанавливается органическим законом".
Статья 135
Полномочия [Конституционного суда]
"(1) Конституционный суд:
[…]
с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;
[…]".
Статья 141
Инициатива пересмотра
"(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:
[…]
с) Правительства.
(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями".
Статья 142
Пределы пересмотра
"(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.
(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.
(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения".
Статья 143
Закон о внесении изменений в Конституцию
"(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.
(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу".
ВОПРОСЫ ПРАВА
Оценка Конституционного суда
а) Законодательное предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию
7. Конституционный суд отмечает, что в проекте конституционного закона Правительство предлагает внести ряд конституционных поправок, касающихся назначения, карьеры и иммунитета судей, финансирования судебной системы, роли и состава Высшего совета магистратуры, а также назначения членов Высшего совета магистратуры.
8. Законопроект предлагает исключить предусмотренную в ст.116 ч.(2) Конституции норму о назначении судей судебных инстанций первоначально на пять лет. Таким образом, судьи назначаются до достижения возрастного ценза Президентом Республики Молдова, который может отклонить только один раз кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры.
9. Кроме того, законопроектом предлагается признать утратившими силу в ст.116 Конституции часть (3), в соответствии с которой председатели и заместители председателей судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок, и часть (4), согласно которой председатель, заместители председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры. Они должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 10 лет.
10. В отношении назначения судей и судебной карьеры законопроект предлагает, что решения по этим вопросам должны приниматься на основе объективных критериев, заслуг и прозрачной процедуры в соответствии с законом и что повышение в должности или перемещение судей необходимо осуществлять только с их согласия.
11. Частью (51), дополняющей ст.116 Конституции, предлагается закрепить в Конституции должностной иммунитет судей.
12. По вопросу о финансировании судебной системы предлагается дополнить ст.121 Конституции частью (11), предусматривающей, что в процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций необходимо запрашивать консультативное заключение Высшего совета магистратуры, который вправе вносить в Парламент предложения по бюджету судебных инстанций.
13. Дополняющая Конституцию ст.1211 четко устанавливает, что Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти.
14. Законопроект излагает в новой редакции ст.122, предлагая исключить из состава Высшего совета магистратуры членов по праву, в частности, председателя Высшей судебной палаты, министра юстиции и Генерального прокурора, заменить синтагму "штатные преподаватели" на предложение "лиц, пользующихся высокой профессиональной репутацией, являющихся неподкупными, обладающих опытом в области права или в другой соответствующей области, не работающих в органах законодательной, исполнительной или судебной властей и не являющихся политически аффилированными". Согласно законопроекту, Высший совет магистратуры состоит из 12 членов, из которых шестеро являются судьями, избираемыми Общим собранием судей и представляющими судебные инстанции всех уровней, и шестеро неподкупных лиц с высокой профессиональной репутацией, которые имеют опыт в области права или в другой соответствующей области, не работают в органах государственной власти (законодательной, исполнительной или судебной) и не являются политически аффилированными. Члены, не принадлежащие к числу судей, избираются на конкурсной основе и назначаются Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов. Согласно проекту, срок полномочий членов Высшего совета магистратуры составляет 6 лет и не может быть обновлен.
15. Согласно законопроекту, ч.(1) ст.123 Конституции дополняется положением, в соответствии с которым Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы.
16. Как отмечает Правительство, проект конституционного закона был разработан в целях исполнения некоторых положений Национального плана действий по реализации Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова и Европейским Союзом на период 2017-2019 годы, утвержденного Постановлением Правительства № 1472 от 30 декабря 2016 года, и Плана действий по реализации стратегии реформы сектора юстиции на 2011-2016 годы, утвержденного Постановлением Парламента № 6 от 16 февраля 2012 года.
b) Соблюдение процедуры при внесении предложений о пересмотре Конституции
17. Согласно ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, Конституционный суд обладает полномочием рассматривать предложения о внесении поправок в Конституцию. Таким образом, разрешение данного обращения относится к компетенции ratione materiae Конституционного суда.
18. В соответствии со ст.141 ч.(1) Конституции, инициатива пересмотра Конституции может исходить от: а) не менее чем 200 000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […]; b) не менее чем одной трети депутатов Парламента и c) Правительства. В этом случае законодательное предложение о внесении поправок в Конституцию исходит от Правительства, принявшее в связи с этим Постановление № 33 от 22 января 2020 года о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова.
19. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что на день регистрации обращения (1 июля 2020 года) Постановление Правительства № 33 от 22 января 2020 года еще не было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова, как того требует ст.102 ч.(4) Конституции, согласно которой принятые Правительством постановления публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова; неопубликование постановления влечет его недействительность.
20. Спустя два месяца после регистрации обращения, 11 сентября 2020 года, а до этого отправления Конституционным судом письма №PCC-01/423 от 10 сентября 2020 года, Постановление Правительства № 33 от 22 января 2020 года было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова № 234, однако без текста законопроекта о внесении изменений в Конституцию.
21. В процессе изучения проекта конституционного закона Конституционный суд установил, что после вынесения Постановления Правительства № 33 от 22 января 2020 года министр юстиции обратился 6 февраля и 5 июня 2020 года в Венецианскую комиссию с просьбой высказать свое мнение по данному законопроекту. В связи с тем, что Венецианская комиссия и Генеральный директорат Совета Европы по правам человека и верховенству закона (DGI) в совместном мнении № 983/2020 от 19 июня 2020, CDL-AD(2020)007, указывают на "пересмотренный проект закона о внесении изменений" (заглавие и §1), отмечая что "согласно утверждениям властей, законопроект о внесении изменений в Конституцию был пересмотрен с учетом рекомендаций, изложенных в марте в предыдущем совместном мнении" (§ 16), Конституционный суд сопоставил проект конституционного закона, утвержденный Правительством на заседании от 22 января 2020 года, с проектом закона, представленным в Конституционный суд 1 июля 2020 года для дачи заключения. Конституционный суд установил, что в утвержденный 22 января 2020 года проект были внесены изменения содержательного характера в ст.121 ч.(11), были включены две части в ст.122 и четыре части в ст.II. Таким образом, Конституционный суд приходит к выводу, что запрашивается заключение по проекту конституционного закона, в который после 22 января 2020 года были включены положения, неутвержденные Постановлением Правительства.
22. Из вышеизложенных фактов следует, что при внесении предложения о пересмотре Конституции Правительством не были соблюдены положения ст.102 ч.(4) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.
23. Это дает Конституционному суду право не проводить анализ положений проекта конституционного закона. Тем не менее, чтобы избежать неопределенности при внесении нового проекта, Конституционный суд рассмотрит положения представленного законопроекта.
24. Конституционный суд отмечает, что ст.63 ч.(3) и ст.142 Конституции определяют пределы пересмотра Конституции, устанавливая временные и материальные требования. Согласно временным требованиям, Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения, а также не могут вноситься изменения в Конституцию в период продления полномочий Парламента до законного созыва его нового состава [см. ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции]. Согласно материальным требованиям, положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума. Кроме того, не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых [ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции].
с) Соблюдение временных требований при пересмотре Конституции (внешняя конституционность)
25. Конституционный суд отмечает, что инициатива Правительства о пересмотре Конституции не подпадает под действие какого-либо временнóго запрета, установленного Конституцией. Таким образом, формальные условия, предусмотренные ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции, соблюдены.
d) Соблюдение материальных требований при пересмотре Конституции (внутренняя конституционность)
26. Ранее Конституционный суд отметил, что для того, чтобы оценить конституционность предложенных изменений с материальной точки зрения (материальные требования), необходимо анализировать их в свете ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции и выяснить, если объектом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, и если результатом пересмотра не является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых. Конституционный суд подчеркнул, что на этом этапе он рассматривает, если конституционные поправки не противоречат другим конституционным нормам, если обеспечивают их реализацию в целом, не исключая друг друга. Конституционный суд указал, что внесение изменений возможно только при соблюдении принципов верховенства Конституции, незыблемости Конституции, единства материи и равновесия ценностей, закрепленных Высшим законом. В Конституцию не может быть внесено ни одно изменение, которое бы нарушало гармонию положений Конституции или гармонию закрепленных ею ценностей (см. ЗКС № 1 от 29 февраля 2016 г., § 20-21; ЗКС № 2 от 16 марта 2016 г., § 28-29; ЗКС № 4 от 18 апреля 2016 г., § 28-29; ЗКС № 6 от 19 апреля 2016 г., § 22-24; ЗКС № 7 от 6 декабря 2016 г., § 20-22; ЗКС № 4 от 5 декабря 2017 г., § 23-25).
27. Чтобы удостовериться в том, что предложение о внесении поправок в Конституцию отвечает материальным требованиям пересмотра, предусмотренным Основным законом, Конституционный суд рассмотрит отдельно каждое положение законопроекта Правительства.
I. Исключение первоначального пятилетнего срока назначения судей [ст.116 ч.(2)]
28. Согласно действующим положениям ст.116 ч.(2) Конституции, "судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры в соответствии с законом. Судьи, прошедшие конкурс, назначаются первоначально на пятилетний срок. По истечении пяти лет судьи назначаются до достижения предельного возраста, установленного в соответствии с законом".
29. Законопроект о пересмотре Конституции, предложенный Правительством, исключает положение о назначении судей на должность первоначально на пятилетний срок и излагает ст.116 ч.(2) в новой редакции: "Судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры до достижения возрастного ценза в соответствии с законом".
30. В обоснование предложения о пересмотре ст.116 ч.(2) Конституции Правительство подчеркивает, что назначение на должность судьи первоначально на пять лет затрагивает определенность судебных полномочий и независимость новых судей.
31. В представленном Институтом европейских политик и реформ мнении отмечается, что присутствие политического фактора при назначении судей до достижения предельного возраста, установленного законом, в том числе через косвенный контроль, осуществляемый членами Совета, которые не являются судьями, а также право Президента Республики отказывать в назначении судьи лишь один раз, составляют достаточные основания, чтобы заключить, что испытательный срок несет в себе серьезную угрозу для независимости судей. Институт считает, что упразднение испытательного срока в отношении судей имеет существенное значение для обеспечения судебной независимости.
32. Конституционный суд отмечает, что ранее высказался по обращению относительно поправки к Конституции об отмене пятилетнего срока назначения судей.
33. Так, в Заключении № 6 от 19 апреля 2016 года Конституционный суд отметил, что исключением положения ч.(2) ст.116 Конституции о назначении судьи первоначально на пятилетний срок преследуется цель обеспечить стабильность исполнения судьей своих полномочий до обязательного выхода на пенсию. Согласно международным стандартам, судьям необходимо гарантировать исполнение судебных обязанностей до обязательного выхода на пенсию или, в случае назначения на определенный срок, до завершения мандата. Судьи, назначенные на постоянной основе, до достижения ими пенсионного возраста не могут быть отозваны с должности без особых причин. Основания освобождения от должности необходимо четко определить в законе. Конституционный суд отметил, что международные акты в этой области предусматривают, что судьи должны быть назначены на постоянной основе до выхода на пенсию. Установление испытательного срока для судей вызывает вопросы с точки зрения независимости. Конституционный суд отметил, что гарантированный срок полномочий представляет собой важный элемент независимости судей, а назначение судьи сроком до обязательного выхода на пенсию является гарантией его мандата (§27-33 указанного заключения). Конституционный суд пришел к выводу, что инициатива о пересмотре Конституции не превышает пределы пересмотра, установленные ст.142 ч.(2) Конституции. Однако ввиду того, что в течение одного года Парламент не принял конституционный закон в соответствии с положениями ст.143 ч.(2) Конституции, указанный законопроект стал недействительным.
34. Рассуждения, изложенные в Заключении № 6 от 19 апреля 2016 года, впоследствии Конституционный суд повторил в Заключении № 4 от 5 декабря 2017 года (§ 28-34). В связи с тем, что и в этом случае Парламент не принял конституционный закон в течение одного года со дня внесения предложения, законопроект стал недействительным.
35. Теперь Правительство предлагает исключить первоначальный пятилетний срок полномочий для судей, приняв Постановление № 33 от 22 января 2020 года о проекте закона о внесении изменений в Конституцию Республики Молдова.
36. Конституционный суд повторяет изложенный в вышеуказанных заключениях вывод, в соответствии с которым предложение о пересмотре Конституции, исключающее положение о назначении судей первоначально на пятилетний срок, соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
II. Полномочие, в соответствии с которым Президент Республики Молдова может только один раз отклонить кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры [ст.116 ч.(2)]
37. Конституционный суд отмечает, что Правительство предлагает изложить ч.(2) ст.116 Конституции в новой редакции. Второе предложение данной статьи предусматривает, что "Президент Республики Молдова может отклонить предложенную Высшим советом магистратуры кандидатуру только один раз".
38. В обоснование своего предложения Правительство указывает, что это положение сейчас содержится в ст.11 ч.(3) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи. Правительство считает необходимым закрепление данного положения на конституционном уровне, чтобы исключить влияние исполнительной власти на процесс назначения судей.
39. В мнении Аналитического центра по предотвращению коррупции отмечается, что второе предложение ч.(2) ст.116 законопроекта должна предусматривать обязательное обоснование Президентом Республики решения об отклонении кандидатуры, предложенной Высшим советом магистратуры.
40. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что в вынесенных ранее Заключениях № 6 от 19 апреля 2016 года (§ 36) и № 4 от 5 декабря 2017 года (§ 37) Конституционный суд отметил, что конституционное регулирование данного вопроса станет для судебной власти одной из гарантий, исключая вмешательство других органов в процесс назначения судей.
41. Более того, Конституционный суд отмечает, что закрепление в Конституции права вето Президента Республики, которое он может использовать только один раз, укрепляет роль Высшего совета магистратуры в назначении судей и, в то же время предотвращает ситуации изменчивого поведения Парламента, который путем принятия органического закона может менять это полномочие Президента.
42. Конституционный суд отмечает, что данная поправка обеспечивает справедливое равновесие между Высшим советом магистратуры и Президентом страны в процессе назначения судей, как это было установлено в практике Конституционного суда. В ранее принятых постановлениях Конституционный суд указал на первичную роль Высшего совета магистратуры при осуществлении процедур назначения, повышения, перемещения, отставки или освобождения от должности судьи, подчеркнув, что любое отступление от этого правила противоречит ст.123 ч.(1) Конституции (см. ПКС № 11 от 27 апреля 2010 г., § 5; ПКС № 21 от 25 июля 2013 г., § 78).
43. Данная поправка соответствует рекомендациям Венецианской комиссии, отметившей, что определяющее влияние независимого судебного совета на решения о назначении и карьере судей составляет подходящий способ обеспечения независимости судебной системы (см. Доклад о независимости судебной системы. Часть 1: независимость судей, принятый на 82-ой пленарной сессии (Венеция, 12-13 марта 2010 года), CDL-AD(2010)004-e, § 32). Венецианская комиссия также отметила, что роль Президента страны в процессе назначения судей по представлению конституционного независимого органа, каковым является Высший совет магистратуры, не составляет необычный факт. Ограничение, позволяющее Президенту Республики только один раз отклонить предложенную кандидатуру, является закономерным отражением равновесия между ролью Высшего совета магистратуры и политической ролью Президента, оно поддерживает решающее влияние Совета (см. Совместное мнение Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и правовому государству (DGI) по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию относительно Высшего совета магистратуры, принятое 20 марта 2020 года, CDL-AD(2020)001-e, § 23).
44. В то же время Конституционный суд отмечает, что предложение о внесении изменений в ст.116 ч.(2) Конституции не разрешает ситуацию отказа Президента Республики в случае повторного представления Высшим советом магистратуры кандидатуры судьи. Для укрепления решающей роли Высшего совета магистратуры в процессе назначения судей, установленной в ст.123 ч.(1) Конституции и в практике Конституционного суда (ПКС № 11 от 27 апреля 2010 г., § 5; ПКС № 21 от 25 июля 2013 г., § 78), Конституционный суд считает, что законодатель должен установить конституционный механизм, который исключал бы возникновение институционального блокирования. К примеру, Конституция может предусматривать прямое вступление в силу повторных представлений Высшего совета магистратуры, если Президент Республики не подписывает указ о назначении судьи в установленный законом срок. Эту модель разблокирования процесса назначения судей предлагает и Венецианская комиссия (см., mutatis mutandis, Мнение по предложениям об изменении законопроекта о пересмотре Конституции в целях укрепления независимости украинских судей, принятое на 97-ой пленарной сессии (Венеция, 6-7 декабря 2013 г.), CDL-AD(2013)034-e, § 16).
45. Конституционный суд заключает, что предложение о пересмотре Конституции, в отношении полномочия Президента Республики, в соответствии с которым Президент может отклонить только один раз предложенную Высшим советом магистратуры кандидатуру, отвечает требованиям пересмотра, установленным в ст.142 Конституции, при условии установления в Конституции механизма по предотвращению институционального блокирования в процессе назначения судей в случае отказа Президента страны в назначении судьи, повторно предложенного Высшим советом магистратуры.
III. Порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций [ст.116) (ч. (3)]
46. Конституционный суд отмечает, что порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций определен в ст.116 ч.(3) Конституции. Указанные должностные лица назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры на четырехлетний срок.
47. Правительство предлагает исключить эту норму из Конституции.
48. В мнении Института европейских политик и реформ отмечается, что исключение политического фактора в процессе назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций имеет существенное значение для обеспечения судебной независимости.
49. Поскольку в информационной справке к законопроекту отсутствуют аргументы, доказывающие необходимость исключить данную норму из Конституции, Конституционный суд приходит к выводу, что таким образом Правительство предлагает назначение председателей и заместителей председателей судебных инстанций Высшим советом магистратуры в порядке, предусмотренном в ст.9 Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи, исключение составляет ч.(10) данной статьи.
50. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что исключение из Конституции положений, определяющих порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций, не умаляет защиту независимости судей. Судьи, назначенные в предусмотренном Конституцией порядке, в котором Высший совет магистратуры играл решающую роль, и далее могут занимать указанные должности. Кроме того, исполнение должности председателя или заместителя председателя судебной инстанции подразумевает административные обязанности, а согласно ст.115 ч.(4) Конституции, законодатель вправе регулировать организацию судебных инстанций органическим законом.
51. Конституционный суд отмечает, что при регулировании органическим законом порядка назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций особое значение имеет соблюдение требований принципа внутренней независимости судей. Чтобы обеспечить соблюдение этих требований, законодатель может применить международную практику, в соответствии с которой сами судьи выбирают кандидатов на должность председателя или заместителя председателя судебной инстанции. По мнению Венецианской комиссии, избрание председателя судебной инстанции тайным голосованием судьями той же инстанции в большей степени обеспечивает независимость судей по сравнению с системой, где председатели судебных инстанций назначаются Высшим судебным советом (см. Совместное мнение Венецианской комиссии и Дирекции по правам человека (DHR) в рамках Генерального директората Совета Европы по правам человека и правовому государству (DG-I) по законопроекту о внесении изменений в органический закон о судебных инстанциях Грузии, принятое на 100-ой пленарной сессии, Рим, 10-11 октября 2014, CDL-AD(2014)031, § 84, 90).
52. В заключение Конституционный суд отмечает, что предложение, исключающее из Конституции положение, предусматривающее порядок назначения председателей и заместителей председателей судебных инстанций, не снижает уровень защиты судебной независимости и, следовательно, соответствует пределам пересмотра, установленным в ст.142 Конституции.
IV. Порядок назначения судей Высшей судебной палаты [ст.116 ч.(4)]
53. Конституционный суд отмечает, что действующие нормы ст.116 ч.(4) Конституции предусматривают, что председатель, заместители председателя и судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры. Они должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 10 лет.
54. Правительство предлагает исключить эту норму из Конституции, обосновывая свою инициативу необходимостью привести к одному знаменателю порядок назначения судей во всех судебных инстанциях вне зависимости от уровня. Таким образом, Правительство предлагает, чтобы судьи Высшей судебной палаты назначались Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры, что будет способствовать снижению влияния политического фактора на порядок назначения судей. Вместе с тем Правительство предлагает исключить требование о трудовом стаже в должности судьи, который сейчас составляет не менее 10 лет. Цель данного предложения состоит в том, чтобы не допустить проявления корпоративности в Высшей судебной палате и дать возможность лицам со стажем работы в других юридических специальностях занимать должность судьи в Высшей судебной палате.
55. В представленном Институтом европейских политик и реформ мнении отмечается, что эта поправка, а также четкие требования, касающиеся назначения судей в Высшую судебную палату, устраняют часть ограничений, которые сейчас устанавливает Конституция, и обеспечивают доступ на эту должность по критериям, основанным на заслугах.
56. Конституционный суд отмечает, что в этой части обращения затронуты два аспекта: 1) конституционность аннулирования порядка назначения Парламентом судей Высшей судебной палаты и 2) конституционность аннулирования требования о наличии десятилетнего судебного стажа, необходимого для того, чтобы занимать должность судьи Высшей судебной палаты.
57. Касательно первого аспекта, Конституционный суд отмечает, что действующий порядок назначения Парламентом судей Высшей судебной палаты может быть сильно политизирован. На взгляд Венецианской комиссии, Парламент осуществляет назначение судей по своему усмотрению. Даже, если кандидатуры предложены судебным советом, нельзя исключить, что избранный Парламент не согласится их назначить. Следовательно, политические соображения могут преобладать над объективными критериями (см. § 26 Совместного мнения по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию относительно Высшего совета магистратуры, 20 марта 2020 года, CDL-AD(2020)001; § 26 Мнения по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова (судебная система), CDL-AD(2018)003-e; § 10 Доклада о назначении судей, принятого на 70-ой пленарной сессии, Венеция, 16-17 марта 2007 года, CDL-AD(2007)028).
58. В то же время предложенный Правительством порядок назначения судей высшей судебной инстанции укрепляет роль Высшего совета магистратуры в этом процессе (см. второе предложение ч.(2) ст.116 законопроекта) и, гипотетически, независимость судей высшей инстанции. Следовательно, эта поправка соответствует пределам пересмотра Конституции.
59. В отношении предложения, аннулирующего требование о наличии десятилетнего судебного стажа, необходимого для того, чтобы занимать должность судьи Высшей судебной палаты, Конституционный суд отмечает следующее.
60. Второе предложение ч.(4) ст.116 Конституции предусматривает, что судьи Высшей судебной палаты должны иметь стаж работы в должности судьи не менее 10 лет. Прежде чем закрепить это требование, конституционный законодатель изучил воздействие решений, принимаемых Высшей судебной палатой, учел их окончательный характер и в итоге пришел к выводу, что для обеспечения качества правосудия необходимо продвигать в Высшую судебную палату только опытных судей. Из этих соображений он установил требование о наличии не менее десятилетнего стажа в должности судьи.
61. Правительство предлагает отменить данное требование, обосновав тем, что это ставит преграду корпоративности в Высшей судебной палате и дает возможность привлечь лиц, обладающих опытом в других специальностях, кроме судебной.
62. В этой связи Конституционный суд отмечает, что предложение отменить конституционную норму с целью обеспечивать избрание на должность судьи Высшей судебной палаты лиц других специальностей в области права, в том числе из университетской среды, не затрагивает ни одну из ценностей, защищаемых Конституцией. Конституционный суд допускает, что предоставляемая лицам других специальностей в области права возможность занимать должность судьи Высшей судебной палаты способна преодолеть корпоративность внутри Высшей судебной палаты и улучшить качество правосудия.
63. По мнению Венецианской комиссии, жесткое ограничение, позволяющее занимать должность судьи в верховном суде только кандидатам из нижестоящих судебных инстанций, может привести к самоизоляции судебной системы и к продвижению консервативных и негибких мнений, в отличие от открытости к новым идеям и концепциям, привносимым специалистами права из другой среды (см. § 31 Совместного мнения CDL-AD(2020)001-e; § 31 Мнения CDL-AD(2018)003-e).
64. С точки зрения Конституции, имеет важное значение, чтобы порядок отбора кандидатов на должность судьи Высшей судебной палаты определялся таким образом, чтобы обеспечивал избрание высококвалифицированных юристов, независимых и беспристрастных. Хотя эти требования применимы ко всем судебным назначениям, Конституционный суд отмечает, что в случае судей Высшей судебной палаты значение этих требований и взыскательность к ним возрастают вдвойне.
65. К примеру, в отношении Грузии Венецианская комиссия пришла к выводу, что для должности судьи Верховного суда такие требования, как наличие пятилетнего трудового стажа в должности судьи или наличие пятилетнего трудового стажа в качестве высококвалифицированного специалиста в области права, составляют низкий стандарт (см. Срочное мнение № 949/2019 от 16 апреля 2019 года по вопросу отбора и назначения судей Верховного суда Грузии CDL-PI(2019)002-e, § 31).
66. Конституционный суд отмечает, что, в абстрактном плане, положения ст.116 ч.(4) законопроекта не снижают уровень защиты судебной независимости и, таким образом, вписываются в пределы пересмотра, установленные ст.142 Конституции.
V. Требования в области назначения и перемещения судей [ст.116 ч.(5)]
67. В этой части обращения Конституционный суд отмечает два аспекта: 1) конституционность требований в области назначения и карьеры судей и 2) конституционность требования о получении согласия судьи для перевода или повышения в должности.
68. В представленном мнении Институт европейских политик и реформ отмечает, что ст.116 ч.(5) законопроекта является первым шагом в повышении ответственности в процессе назначения и определения карьеры судей, а также в обеспечении его проведения на основе объективных критериев и принимая во внимание заслуги лица.
69. По первому аспекту Конституционный суд отмечает, что Конституция не содержит положений, определяющих требования в вопросах назначения и карьеры судей. Такие положения содержит Закон № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи. Так, согласно ст.10 указанного закона, процесс отбора кандидатов на должность судьи осуществляется в соответствии с объективными критериями, основанными на заслугах, с учетом профессиональной подготовки, неподкупности, способностей и эффективности кандидатов. Отбор кандидатов на должность судьи производится коллегией по отбору и карьере судей в соответствии с настоящим законом и Законом об отборе, оценке деятельности и карьере судей № 154 от 5 июля 2012 года.
70. Правительство предлагает изложить ч.(5) ст.116 Конституции в следующей редакции: "Решения о назначении и карьере судей принимаются на основе объективных критериев, заслуг и прозрачной процедуры в соответствии с законом. Повышение в должности и перемещение судей осуществляются с их согласия".
71. Высший совет магистратуры представил по обращению два мнения: первое подписано членами из числа судей, а второе подписано членами из числа штатных преподавателей. На взгляд судей-членов Высшего совета магистратуры, наделение Совета исключительной компетенцией в вопросах, связанных с судебной карьерой, будет способствовать оперативному управлению судебной системой и существенному сокращению влияния политического фактора. Помимо этого, судьи-члены Совета отмечают, что текст "решения о назначении и карьере судей" в ч.(5) ст.116 законопроекта необходимо дополнить текстом "принимаются Высшим советом магистратуры на основе […]". На их взгляд, это дополнение оправдано тем, что право распределять судей в конкретные судебные инстанции и решать все, что связано с судебной карьерой, должно принадлежать исключительно Высшему совету магистратуры в качестве органа судебного самоуправления, не позволяя дублирование его решений указом Президента Республики. Чтобы ограничить участие Президента страны и государственного органа в деятельности правосудия, судьи-члены Совета считают, что Президент должен назначать и, соответственно, освобождать от должности судьи, но не определять судебную инстанцию, в которой будет работать судья.
72. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что определение в Конституции требований в области назначения и карьеры судей не затрагивает ни одну из ценностей, защищаемых Конституцией. Напротив, таким образом эти требования обретают обязательный, долгосрочный, неизменный характер, способствуя назначению нужных демократическому обществу судей. По мнению Венецианской комиссии, назначение судей по их заслугам и на основании объективных критериев, предусмотренных законом, является основополагающим принципом судебной независимости, который заслуживает, чтобы его включали в Конституцию (см. § 33 Совместного мнения CDL-AD(2020)001-e).
73. Что касается требования о получении согласия судьи для перевода или повышения в должности, Конституционный суд отмечает, что это положение уже установлено в ст.116 ч.(5) Конституции.
74. Конституционный суд заключает, что ст.116 ч.(5) в варианте законопроекта соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
VI. Иммунитет судей [ст.116) (ч. (51)]
75. Конституционный суд отмечает, что Конституция не содержит положений об иммунитете судей. Такие положения содержит ст.19 ч.(3) Закона № 544 от 20 июля 1995 года о статусе судьи, согласно которым судья не может быть привлечен к ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и за вынесенное решение, если только его вина, выразившаяся в преступном злоупотреблении, не будет установлена вступившим в законную силу приговором.
76. Законопроектом о пересмотре Конституции Правительство предлагает дополнить ст.116 Конституции частью (51), предусматривающей, что судьи обладают только должностным иммунитетом, в соответствии с законом. В обоснование этого предложения Правительство приводит мнение Венецианской комиссии, которая считает, что судьи не должны обладать общим иммунитетом, а только должностным. Правительство отмечает, что должностной иммунитет защищает судей от уголовного преследования за действия или бездействие в осуществление своих обязанностей.
77. В представленном мнении судьи-члены Высшего совета магистратуры отмечают, что дополнение ст.116 Конституции частью (51) является нецелесообразным. Они считают, что судьи должны обладать широким иммунитетом, не подразумевая под этим пользование привилегиями. Иммунитет судей должен соответствовать реалиям в стране. Почти во всех государствах Восточной Европы судьи пользуются иммунитетом и повышенной неприкосновенностью, так как в этих странах уважение к судьям и судебная независимость еще не обрели устойчивый характер. Республика Молдова – молодое демократическое государство, и поэтому судьи должны обладать широким, а не только должностным иммунитетом.
78. В представленном мнении Национальный институт юстиции отмечает, что положения ч.(51) необходимо исключить из ст.116 законопроекта, считая неубедительными аргументы, представленные в информационной справке к законопроекту. Кроме того, таких положений не существует в большинстве европейских странах. Иммунитет не освобождает судью от ответственности за противоправные действия, в том числе за преступления.
79. Ассоциация судей Молдовы в представленном мнении указывает на преждевременный и нецелесообразный характер положений ч.(51) ст.116 законопроекта, считая, что они представляют серьезную угрозу для независимости, безопасности и репутации судей, а также для качества акта правосудия. Является очевидным, что иммунитет не может защитить судей от ответственности в случае совершения противоправных действий, независимо от того, совершаются они во время исполнения должностных обязанностей или нет. Вопрос заключается в том, чтобы защитить судей от ложных обвинений с целью их запугать или оклеветать. Судебная система Республики Молдова особенно уязвима из-за неокрепшей и хрупкой демократии, а также из-за отсутствия традиций и устойчивой практики. Целесообразность ограничения иммунитета судей необходимо оценить, исходя из степени давления, запугивания и опорочивания вследствие угрозы, которую представляют ложные обвинения. На нынешнем этапе процессуальные гарантии, установленные в ст.19 Закона о статусе судьи, обеспечивают справедливое равновесие между эффективностью привлечения судей к ответственности в случае совершения противоправных действий и защитой от ложных обвинений. Закрепление в Конституции должностного иммунитета является преждевременным и допускает установление еще больших ограничений путем внесения изменений в органические законы. Кроме того, ограничение иммунитета судей является дискриминационным по сравнению с другими лицами, занимающими ответственные государственные должности и пользующимися иммунитетом.
80. В мнении Института юридических, политических и социологических исследований отмечается, что общая формулировка, используемая в законопроекте, допускает расширительное толкование ст.116 ч.(51) путем органического закона.
81. Институт европейских политик и реформ в представленном мнении отмечает, что ст.116 ч.(51) законопроекта – шаг вперед в уяснении пределов судебного иммунитета. Институт отмечает, что судебный иммунитет не является самоцелью, он призван обеспечивать независимость судей от влияния внешнего фактора при осуществлении правосудия.
82. Конституционный суд подчеркивает, что в заключениях № 6 от 19 апреля 2016 года и № 4 от 5 декабря 2017 года он рассматривал вопрос о закреплении в Конституции должностного иммунитета судей.
83. Так, Конституционный суд отметил, что понятие "судебный иммунитет" относится к концепции судебной независимости. Закрепляя положения, в соответствии с которыми "судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону", конституционный законодатель преследовал цель исключить любое влияние на судей со стороны других органов. Однако, данная норма не может рассматриваться как определяющая отсутствие ответственности судьи. Конституционный суд подчеркнул, что иммунитет не должен стать препятствием в осуществлении основных функций и задач правосудия, а также в реализации демократических принципов в правовом государстве. Конституционный принцип независимости судей неотделим от принципа ответственности. Независимость не является и не может толковаться как дискреционное право судьи, или препятствие в привлечении его к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности в условиях, предусмотренных законом. Конституционный суд указал, что в Заключение amicus curiae № 698/2012 от 11 марта 2013 года Венецианская комиссия отметила, что судьи должны обладать только должностным иммунитетом, а именно обладать иммунитетом в случае уголовного преследования за правомерные действия, связанные с исполнением должностных обязанностей. Международные стандарты поддерживают принцип, согласно которому, когда не исполняют судебные обязанности судьи, как и любой другой гражданин, являются ответственными по гражданскому, уголовному и административному законодательству. Действительно, в большинстве европейских стран не предусмотрена уголовная судебная неприкосновенность, однако все страны придают большое значение независимости судебной системы, как обязательное условие для реализации цели главенства права. Конституционный суд подчеркнул, что судебный должностной иммунитет не является самоцелью, а призван служить независимости судьи, который должен иметь возможность свободно рассматривать дела, не боясь, что будет привлекаться к гражданской или уголовной ответственности за добросовестное рассмотрение дел (см. ЗКС № 6 от 19 апреля 2016 г., § 37-38 и 41-43; ЗКС № 4 от 5 декабря 2017 г., § 39-40 и 43-45).
84. В дополнение к вышесказанному Конституционный суд отмечает, что в недавно принятом постановлении он подчеркнул, что судей необходимо наделить должностным, а не общим иммунитетом, так как, в принципе, судья должен обладать иммунитетом только при исполнении законных должностных обязанностей. Должностной иммунитет ("безответственный иммунитет") призван защищать судью от привлечения к уголовной ответственности за судебную точку зрения. Бенефициаром является не лицо, а независимость суда. Это важное требование вытекает из природы и характера независимости, беспристрастности и прозрачности судебной власти. Должностной иммунитет не обеспечивает безнаказанности судьи, совершившего преступление. Иммунитет охраняет независимое вынесение судебных решений. Это означает, что судья не может быть наказан за мнение или вывод, к которому он пришел в ходе принятия решения. Надлежащее применение должностного иммунитета обеспечивает результат, на который нацелена защита независимости судей от негативных последствий уголовных и административных наказаний за выражение правовой точки зрения или вынесение решения по особому вопросу. Тем не менее судья может быть наказан, если будет доказано, что он совершил преступление, то есть проголосовал в пользу лица, от которого получил взятку (преступление в виде получения взятки) (см. Постановление № 9 от 26 марта 2020 г., § 46, 52).
85. В Постановлении № 12 от 28 марта 2017 года Конституционный суд отметил, что иммунитет предоставляется судьям, как правило, с целью обеспечения исполнения ими должностных обязанностей. Независимость судей не является прерогативой или привилегией, предоставленной в собственных интересах судьи, а является основным принципом, существенным элементом любого демократического государства, предпосылкой правового государства и основной гарантией справедливого судебного разбирательства. Независимость судей следует рассматривать как гарантию свободы, соблюдения прав человека и беспристрастного применения закона. Для выполнения своей роли судебная власть должна обладать независимостью по отношению к другим ветвям власти. Конституционный суд отметил, что простое толкование закона, установление фактов или оценка доказательств судьей в процессе рассмотрения дела не должны повлечь гражданскую, уголовную или дисциплинарную ответственность, даже в случае обычной небрежности. Лишь умышленно допущенные ошибки, намеренное или несомненное злоупотребление, с неоднократной или грубой небрежностью, должны вести к дисциплинарным мерам и взысканиям, к уголовной или гражданской ответственности. Данное судьей толкование закона, которое может не соответствовать закрепленной судебной практике, не должно стать основанием для применения дисциплинарных взысканий, за исключением случаев, когда такое толкование является недобросовестным, с целью получения выгоды или нанесения ущерба стороне процесса, или в результате грубой небрежности. Тот факт, что судебное решение отменено вышестоящей инстанцией, не означает, что судья нижестоящей инстанции нарушил профессиональные нормы или нарушил закон. Исключением могут являться только случаи умышленного нарушения или грубого упущения со стороны судьи в процессе принятия решений. Применение нормативных актов, если это применение противоречит принципам соблюдения основных прав человека, может вменяться в вину лишь вследствие недобросовестного или халатного исполнения судьей обязанностей при осуществлении правосудия (см. § 57, 68, 71, 76, 79 и 86 указанного постановления).
86. По мнению Венецианской комиссии, оправданием для процессуального иммунитета – там, где он существует – не может служить защита судьи от уголовного преследования, а лишь защита от ложных обвинений, предъявленных с целью оказания на него давления. Во всех других случаях компетентный орган судебной системы должен лишить судью процессуального иммунитета. Судья, как любое другое лицо, должен понести наказание за каждое преступление, которое он совершил, независимо от того, является оно общим преступлением, к примеру, совершение наезда в состоянии алкогольного опьянения, или специфическим преступлением, связанным с исполнением судебных обязанностей, к примеру, получение взятки за решение, вынесенное в пользу одной из сторон. Ни одно уголовное деяние не должно покрываться безответственным иммунитетом и, несомненно, судьи должны подвергаться уголовному преследованию за все преступления. Закрепление в Конституции должностного иммунитета является своевременным (см. Мнение CDL-AD(2018)003-e, § 37, 38, 40).
87. Конституционный суд отмечает, что закреплением в Конституции должностного иммунитета определяются пределы иммунитета, которым пользуются судьи при осуществлении судебных обязанностей. Этот термин отражает необходимое равновесие между иммунитетом как средство защиты независимости судей от чрезмерного давления и злоупотреблений органов государственной власти, с одной стороны, и тем, что судья не выше закона (ответственность), с другой стороны (см. ПКС № 12 от 28 марта 2017 г., § 62).
88. Проанализировав эти положения с точки зрения соблюдения материальных пределов пересмотра Конституции, Конституционный суд не усматривает никакого вмешательства в ценности, защищаемые Конституцией. Напротив, закрепляя должностной иммунитет на конституционном уровне, эта поправка способствует консолидации судебной независимости.
89. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что ст.116 ч.(51) законопроекта соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
VII. Бюджет судебных инстанций [ст.121 ч.(11)]
90. Конституционный суд отмечает, что на сегодняшний день порядок утверждения бюджета судебных инстанций регламентирован в ст.121 ч.(1) Конституции, в соответствии с которой финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет.
91. В законопроекте Правительство предлагает дополнить ст.121 Конституции частью (11), предусматривающей, что в процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций запрашивается консультативное заключение Высшего совета магистратуры. Высший совет магистратуры вправе вносить в Парламент предложения к проекту бюджета судебных инстанций.
92. В информационной справке к законопроекту Правительство отмечает, что, согласно данному положению, на любом этапе рассмотрения предложений, связанных с бюджетом судебной системы, необходимо узнавать мнение Высшего совета магистратуры, который вправе вносить поправки в представленные ему для согласования акты.
93. Институт европейских политик и реформ считает, что дополнение ст.121 Конституции частью (11) является целесообразным, так как вносимые положения обеспечивают независимость судебной власти от исполнительной и законодательной властей. Хотя указанная поправка не обязывает Парламент и Правительство включить предложения Высшего совета магистратуры в Закон о бюджете, присутствие в законодательном органе, а также привлечение Совета к процессу разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций являются гарантией того, что предложения Совета будут рассмотрены, а решения о финансировании судебных инстанций не будут произвольными.
94. Аналитический центр по предупреждению коррупции отмечает, что не видит необходимости в закреплении в Конституции нормы об участии Высшего совета магистратуры в разработке, утверждении и внесении изменений в бюджет судебных инстанций. Подобных детальных норм не существует в отношении исполнительной и законодательной властей. Формирование и администрирование национального публичного бюджета регулируется ст.131 Конституции и Законом о государственных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25 июля 2014 года. В результате включения этой нормы в Конституцию точность процедуры по разработке, утверждению и внесению поправок в бюджет судебных инстанций не повышается.
95. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что участие Высшего совета магистратуры в процессе разработки, утверждения и изменения бюджета судебных инстанций необходимо рассматривать, как проявление судебной независимости. Конституционный суд подчеркивает, что финансирование судебных инстанций тесно связано с судебной независимостью, определяя условия, в которых суды выполняют свои обязанности (ЗКС № 6 от 19 апреля 2016 г., § 46; ЗКС № 4 от 5 декабря 2017 г., § 48).
96. Тем не менее в этой части обращения основная проблема состоит в вероятности нарушения принципа судебной независимости вследствие присвоения заключениям Высшего совета магистратуры по бюджету судебных инстанций консультативного характера.
97. С одной стороны, согласно Конституции, Правительство ежегодно разрабатывает проект государственного бюджета (ст.131 ч.(2). Кроме того, Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением (ст.96 ч.(1). В свою очередь, Парламент утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением (ст.66 п.h). Конституционный суд отмечает, что в силу указанных конституционных полномочий Правительство и Парламент располагают широкой свободой усмотрения в вопросах, связанных с разработкой и утверждением государственного бюджета.
98. С другой стороны, в контексте определения бюджета судебных инстанций, государственные органы должны соблюдать судебную независимость, поскольку финансирование судебных инстанций тесно связано с независимостью судей (ЗКС № 6 от 19 апреля 2016 г., § 46; ЗКС № 4 от 5 декабря 2017 г., § 48). Поэтому является важным, чтобы Правительство и Парламент не принимали по бюджету судебных инстанций односторонние решения, без участия Высшего совета магистратуры – гаранта независимости судебной власти.
99. В Докладе Венецианской комиссии об европейских стандартах независимости судебной системы, часть I: независимость судей (Венеция, 12-13 марта 2010 года) CDL-AD(2010)004, § 55, отмечается, что решения о выделении бюджетных средств судебным инстанциям необходимо принимать при строгом соблюдении принципа судебной независимости, предоставляя судебной власти возможность высказывать свою точку зрения по бюджету, внесенному в Парламент по всей вероятности Судебным советом.
100. Конституционный суд напоминает, что в процессе разработки, рассмотрения, утверждения и внесения изменений в государственный бюджет в части, касающейся выделения финансовых средств судебным инстанциям, обязательно необходимо узнавать мнение Высшего совета магистратуры (см. ЗКС № 6 от 19 апреля 2016 г., § 48; ЗКС № 4 от 5 декабря 2017 г., § 50).
101. Конституционный суд отмечает, что Правительство предлагает использовать слово "консультативное", обозначая таким образом юридическую силу заключения Высшего совета магистратуры относительно бюджета судебных инстанций. Конституционный суд считает, что используемый Правительством термин "консультативное", с одной стороны, имеет целью рассеивать сомнения в связи с юридической силой заключения Высшего совета магистратуры, а, с другой стороны, признает за Правительством и Парламентом широкую свободу усмотрения в процессе разработки и утверждения государственного бюджета. Заключение Высшего совета магистратуры не может иметь для властей обязательную силу, так как проект бюджета судебных инстанций, разработанный Советом, утверждается на основании консультаций, проводимых с Правительством и Парламентом.
102. Конституционный суд отмечает, что ст.121 ч.(11) законопроекта Правительства предусматривает обязанность запрашивать консультативное заключение Высшего совета магистратуры. Следовательно, чтобы условие об участии Высшего совета магистратуры в разработке и утверждении бюджета судебных инстанций было выполнено, заключение Совета должно быть рассмотрено Правительством. Если Правительство полностью или частично отклоняет предложения Высшего совета магистратуры, Совет должен иметь возможность представить заключение перед Парламентом. Только в этих условиях ст.121 ч.(11) может обеспечивать независимость судей.
103. Конституционный суд заключает, что ст.121 ч.(11) законопроекта соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
VIII. Роль Высшего совета магистратуры [ст.1211]
104. В настоящее время роль Высшего совета магистратуры определяется Законом № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры. Так, ст.1 ч.(1) и ч.(2) данного закона предусматривает, что Высший совет магистратуры является независимым органом, созданным для организации и функционирования судебной системы, и служит гарантом независимости судебной власти. Высший совет магистратуры осуществляет судебное самоуправление.
105. Законопроект Правительства включает статью 1211, предусматривающую, что Высший совет магистратуры является гарантом независимости судебной власти, в раздел 2 главы IX Конституции.
106. В мнении Института европейских политик и реформ отмечается, что ст.1211 законопроекта закрепляет полномочия, которыми сейчас обладает Высший совет магистратуры. Подтверждение роли Высшего совета магистратуры, как гаранта независимости судебной власти, является необходимым, чтобы не позволить внесение большинством голосов депутатов произвольных изменений или сокращение полномочий Совета посредством органических законов.
107. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что закрепление в Конституции роли Высшего совета магистратуры не затрагивает ценности, защищаемые Высшим законом. Данное положение подтверждает роль Высшего совета магистратуры, определенное в ст.1 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры, не присваивая роль или полномочия других государственных органов.
108. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что ст.1211 законопроекта соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
IX. Состав Высшего совета магистратуры [ст.122 ч.(1)]
109. Согласно действующим нормам ст.122 Конституции, в Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок [ч. (1)]. В Высший совет магистратуры входят по праву Председатель Высшей судебной палаты, министр юстиции и Генеральный прокурор [ч. (2)].
110. Правительство предлагает изложить ст.122 Конституции в новой редакции. Согласно ч.(1) данной статьи, Высший совет магистратуры состоит из 12 членов: шести судей, избранных Общим собранием судей и представляющих судебные инстанции всех уровней, и шести лиц, пользующихся высокой профессиональной репутацией, являющихся неподкупными, обладающих опытом в области права или в другой соответствующей области, не работающих в органах законодательной, исполнительной или судебной властей и не являющихся политически аффилированными.
111. В мнении, представленном членами Высшего совета магистратуры из числа судей, отмечается, что в Совете судьи должны образовать большинство. Члены, которые не являются судьями, обязательно должны обладать опытом в области права.
112. В мнении Национального института юстиции отмечается, что необходимо исключить из ст.122 ч.(1) законопроекта синтагму "или в другой соответствующей области", так как она является неясной и может вызвать неоднозначную интерпретацию нормы. Это требование следует и из полномочий Высшего совета магистратуры, предполагающих, что члены Высшего совета магистратуры должны обладать соответствующими юридическими способностями.
113. По мнению Института юридических, политических и социологических исследований, синтагма "опыт […] в другой соответствующей области", содержащаяся в ст.122 ч.(1) законопроекта, не отвечает рекомендациям Венецианской комиссии, согласно которым члены Судебного совета, не являющиеся судьями, должны быть избраны Парламентом из числа лиц с соответствующей квалификацией в области права (см. Доклад о назначении судей, утвержденный на 70-ой пленарной сессии (Венеция, 16-17 марта 2007 года), CDL-AD(2007)028, § 50). Кроме того, Институт считает, что количество членов Высшего совета магистратуры должно быть нечетным.
114. В мнении, представленном Институтом европейских политик и реформ, отмечается, что ст.122 ч.(1) законопроекта обеспечивает сбалансированное представительство в Высшем совете магистратуры судей и членов, не являющихся судьями. Институт отмечает, что возможность, предоставляемая лицам, обладающим опытом в других областях, кроме области права, стать членами Совета может обеспечивать независимость и эффективность судебной власти. Требование к кандидатам о наличии высокой профессиональной репутации и неподкупности является целесообразным. Требование о том, чтобы кандидаты не работали в органах законодательной, исполнительной и судебной властей, имеет существенное значение, однако непродолжительная работа, без заключения трудового договора, не может стать основанием для дисквалификации. Что касается политической аффилиации, Институт считает необходимым избежать расширительного или неправомерного толкования этого требования путем несоразмерных ограничений положениями, включенными в специальных законах. Политическую аффилиацию не следует толковать через призму политической симпатии кандидата, она должна включать только тесные связи с политической партией, в частности, в качестве члена руководящих органов, члена партии или сочувствующего, принимающих активное участие в деятельности партии. Эти факты могут рассматриваться как основание для отказа в избрании кандидата. Кроме того, ст.122 ч.(1) законопроекта не предусматривает, если по истечении определенного периода времени можно считать, что политическая аффилиация кандидата не имеет места быть.
115. Конституционный суд отмечает, что эту часть законопроекта необходимо анализировать с двух точек зрения, а именно: а) отвечает ли требованиям Конституции численное соотношение между членами Высшего совета магистратуры из числа судей и членами, не являющимися судьями; и b) соответствуют ли Конституции требования к кандидатам на должность члена Высшего совета магистратуры из числа лиц, не являющихся судьями.
116. Конституционный суд отмечает, что установление точного количества членов Высшего совета магистратуры вносит определенность в этом вопросе. Действующая норма Конституции, предусматривающая, что в Совет входят избранные судьи и штатные преподаватели, не регламентирует этот вопрос. Законопроект, предложенный Правительством, ограничивает свободу усмотрения Парламента, не позволяя ему периодически менять представительство судей в Высшем совете магистратуры и лиц, не принадлежащих к их числу, что способствует укреплению независимости этого органа.
117. Конституционный суд отмечает, что в предложенной Правительством версии ст.122 ч.(1) не включает в состав Высшего совета магистратуры членов по праву (i.e. председателя Высшей судебной палаты, министра юстиции и Генерального прокурора).
118. Конституционный суд отмечает, что основанием для исключения председателя Высшей судебной палаты из состава Высшего совета магистратуры является тот факт, что председатель Высшей судебной палаты не избирается в Совет Общим собранием судей. Это соответствует Рекомендации Rec(2010)12 от 17 ноября 2010 года Комитета министров Совета Европы к странам-членам о судьях: независимость, эффективность и ответственность, которая в п.27 предусматривает, что не менее половины от числа членов судебных советов должны составлять судьи, избранные их коллегами в судебных инстанциях всех уровней, с соблюдением плюрализма внутри судебной системы. Согласно мнению Венецианской комиссии, являясь членом по праву, председатель Высшей судебной палаты не может считаться избранным его коллегами (см. § 59 Мнения CDL-AD(2018)003-e). Конституционный суд считает, что исключение председателя Высшей судебной палаты из состава Высшего совета магистратуры никоим образом не затрагивает конституционные ценности.
119. Что касается исключения министра юстиции из состава Высшего совета магистратуры, Конституционный суд отмечает, что это предложение Правительства направлено на устранение попыток политического влияния на решения Совета со стороны исполнительного органа. Конституционный суд считает, что данная поправка повышает стандарт защиты независимости Совета – задача, совместимая с Конституцией.
120. Относительно исключения Генерального прокурора из состава Высшего совета магистратуры, Конституционный суд отмечает, что это предложение является обоснованным, так как оно способно рассеивать сомнения в беспристрастности Генерального прокурора в случае его участия на заседаниях Совета по рассмотрению вопросов, связанных с судебной карьерой, дисциплинарной ответственностью судей и освобождением от должности судьи. Конституционный суд отмечает, что, согласно законодательству, члены Высшего совета магистратуры по праву участвуют без права голоса в принятии решений по этим вопросам [ст.24 ч.(1) Закона № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры]. Таким образом, Конституционный суд считает, что исключение Генерального прокурора из состава Высшего совета магистратуры является мерой, способствующей укреплению независимости Совета.
121. Конституционный суд подчеркивает, что законопроект предлагает обеспечить представительство судей судебных инстанций всех уровней в Высшем совете магистратуры, судьи должны быть избраны Общим собранием судей и составлять половину от числа членов Совета (6 из 12).
122. Конституционный суд отмечает, что действующая конституционная норма не определяет численность судей в Высшем совете магистратуры, такое положение содержится в законе.
123. По вопросу о численности судей в состав Высшего совета магистратуры Венецианская комиссия отметила, что значительная часть или большинство членов Судебного совета должны быть избраны самими судьями (Доклад о назначении судей, CDL-AD(2007)028, § 50). В то же время, по мнению Венецианской комиссии, чтобы исключить корпоративность и политизирование этого вопроса, необходимо проводить мониторинг судебной системы через членов Совета, не являющихся судьями. Только сбалансированный порядок назначения членов Высшего совета магистратуры может обеспечивать независимость судебной системы. Корпоративности необходимо противопоставлять представителей других юридических специальностей (см. Мнение CDL-AD(2018)003-e, § 56). В соответствии с Рекомендацией Rec(2010)12 от 17 ноября 2010 года Комитета Министров Совета Европы к странам-членам о судьях: независимость, эффективность и ответственность (п. 27), не менее половины от числа членов судебных советов должны составлять судьи, избранные их коллегами в судебных инстанциях всех уровней, с соблюдением плюрализма внутри судебной системы.
124. Более того, Венецианская комиссия и Генеральный директорат Совета Европы по правам человека и правовому государству (DGI) в своих мнениях отметили, что поскольку для Высшего совета магистратуры предлагается состав из 12 членов, половина из которых являются судьями, избранными их коллегами, новое положение соответствует международным стандартам и является своевременным (см. Мнение CDL-AD(2020)001, § 46; Мнение CDL-AD(2020)007, § 20-21, 43).
125. В видении Конституционного суда, численное соотношение судей и лиц, не являющихся судьями, в состав Высшего совета магистратуры, предложенное Правительством (по 6 членов), устанавливает равновесие между требованием обеспечения судебной независимости и требованием устранения корпоративного самоуправления в Высшем совете магистратуры (см., mutatis mutandis, ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 52). В заключение, Конституционный суд отмечает, что данное положение законопроекта не нарушает пределы пересмотра, установленные ст.142 Конституции.
126. По второму аспекту Конституционный суд отмечает, что Правительство предлагает следующие требования к кандидатам на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащим к числу судей: а) высокая профессиональная репутация и неподкупность; b) опыт в области права или в другой соответствующей области; с) отсутствие трудовой деятельности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей; d) отсутствие политической аффилиации.
127. Конституционный суд отмечает, что высокая профессиональная репутация и неподкупность отражают признанную профессиональную квалификацию кандидата и его моральные качества. Эти требования к кандидатам на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащим к числу судей, являются обоснованными, учитывая конституционную значимость и престиж данного органа. Эти требования не затрагивают ценности, защищаемые Конституцией. Напротив, благодаря личным и профессиональным качествам кандидатов укрепляется независимость Совета.
128. Требованием о наличии опыта в области права или в другой соответствующей области Правительство преследует цель расширить доступ специалистов, не принадлежащих к числу судей, на должность члена Высшего совета магистратуры.
129. Во-первых, Конституционный суд отмечает, что законопроект не уточняет срок стажа (опыта) в области права или в другой соответствующей области. Однако этот факт является важным, как с точки зрения должностных обязанностей, возложенных на члена Совета, так и с точки зрения престижа Высшего совета магистратуры. Изучив этот вопрос, Конституционный суд пришел к выводу, что в отличие от других требований, к примеру, о наличии высокой профессиональной репутации, термин "опыт", используемый в ч.(1) ст.122 законопроекта, с одной стороны, создает дисбаланс в отношении уровня требований, предъявляемых к кандидатам, а, с другой стороны, допускает дискреционное применение этого требования к кандидатам. В силу вышеизложенного, Конституционный суд считает, что Парламент должен уточнить органическим законом срок стажа (опыта) в указанных областях.
130. Во-вторых, Конституционный суд отмечает, что синтагма "в области права" ясно обозначает, что она относится к специалистам в области права (адвокаты, нотариусы, преподаватели права и др.). Эта мера призвана исключить, как указывает Венецианская комиссия, превращение Высшего совета магистратуры в едино-образный орган, что может привести к довольствованию самоанализом и лишить его как ответственности перед обществом, так и понимания его нужд и требований (см. Мнение о кардинальных законах в сфере судебной системы, которые были изменены вследствие вынесения Мнения CDL-AD(2012)001 в отношении Венгрии, принятое на 92-ой пленарной сессии (Венеция, 12-13 октября 2012 года), CDL-AD(2012)020, § 33).
131. Относительно синтагмы "в другой соответствующей области" Конституционный суд отмечает, что Правительство предлагает открытую для интерпретации формулировку, позволяя экспертам в других областях стать членами Высшего совета магистратуры благодаря накопленному ими опыту. В этом контексте Конститу-ционный суд отмечает, что, несмотря на неоспоримость того, что судьи должны образовать в Высшем совете магистратуры значительную часть, ни одна норма Конституции не запрещает, чтобы вторая составляющая Совета или определенное количество мандатов было присвоено специалистам в других областях, не только права (e.g. социология, политические науки и др.). Конституция не оставляет за юристами монопольное право на членство в Высший совет магистратуры. Несмотря на то, что полномочия Совета относятся к области права, этот орган оказывает публичные услуги, и его решения отражаются не только на юристах, но и на всем обществе. Чтобы исключить дискреционное применение данной нормы, Конституционный суд считает, что Парламент должен определить в органическом законе области, представители которых могут занимать должность члена Высшего совета магистратуры.
132. По мнению Венецианской комиссии, ограничение со стороны властей доступа на должность члена Высшего совета магистратуры для лиц без опыта в области права следует пересмотреть, поскольку в последнее время в других государствах наблюдается тенденция включить в Совет лиц, обладающих опытом и знаниями в других областях. Это опровергает представление о том, что советы являются монополией юристов (см. § 50 Совместного мнения CDL-AD(2020)001).
133. Касательно третьего требования, об отсутствии трудовой деятельности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей, Конституционный суд отмечает, что оно продиктовано тем, что члены Высшего совета магистратуры должны проявлять независимость и беспристрастность – задача, совместимая с Конституцией. С другой стороны, учитывая, что не существует ни одной правомерной цели для применения данного требования ко всем работникам указанных органов, Конституционный суд считает, что законодатель должен определить в органическом законе должности, подпадающие под действие этого требования. Вместе с тем, чтобы исключить назначение Парламентом, в обход данного требования, в Высший совет магистратуры бывших судей на места, предназначенные для лиц, не являющихся судьями, устанавливая таким образом монополию судей в Совете, Конституционный суд считает необходимым подчеркнуть, что законодатель должен принять во внимание не только профессиональную деятельность кандидатов в настоящем, а должен расширить это требование и на прежнюю профессиональную деятельность. К примеру, для обеспечения эффективности данного требования, законодатель может установить запрет на участие в конкурсе на замещение должности члена Высшего совета магистратуры для кандидатов, претендующих на места, предназначенные для лиц, не являющихся судьями, которые в прошлом работали в органах законодательной, исполнительной или судебной властей. Таким образом можно добиться того, что работа в одном из государственных органов не будет влиять на деятельность члена Совета, не принадлежащего к числу судей.
134. В отношении периода времени, на который распространяется данное требование, Конституционный суд отмечает, что этот вопрос относится к свободе усмотрения Парламента. Все-таки Парламент должен позаботиться о том, чтобы этот период был разумным и не вызвал у объективного наблюдателя сомнения в том, что работа в одном из органов законодательной, исполнительной и судебной властей не повлияет на деятельность члена Высшего совета магистратуры.
135. Требование отсутствия политической аффилиации, установленное для кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, призвано способствовать деполитизации деятельности Высшего совета магистратуры – цель, совместимая с Конституцией. И все же Конституционный суд отмечает, что положение "не являющихся политически аффилированными" носит расплывчатый и непредсказуемый характер, не позволяя кандидатам определить, какие действия подпадают под это требование. Допуская, что это требование будет конкретизировано в органическом законе, тем не менее, существует риск его неправомерного применения к незначительным политическим действиям кандидата. Конституционный суд считает, что для достижения цели деполитизации деятельности Высшего совета магистратуры является достаточным, чтобы кандидаты не состояли в какой-либо партии. В совместных мнениях Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и правовому государству (DGI) отмечается, что несмотря на приемлемость выражения "не является политически аффилированным", лучше его заменить на более ясное выражение "не является членом политических партий" (см. Мнение CDL-AD(2020)001, § 54, 68; Мнение CDL-AD(2020)007, § 23).
136. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что ст.122 ч.(1) законопроекта, за исключением выражения "не являющихся политически аффилированными", соответствует пределам пересмотра Конституции, установленным ст.142. Вместе с тем в целях обеспечения эффективности указанных конституционных норм Парламенту надлежит определить органическим законом: а) срок стажа (опыта) в области права или в другой соответствующей области; b) области, соответствующие для исполнения должности члена Высшего совета магистратуры, для лиц, не принадлежащих к числу судей; с) государственные должности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей, исполнение которых является препятствием для избрания в Совет на места, предназначенные для лиц, не принадлежащих к числу судей; d) применение к кандидатам требования об отсутствии деятельности в органах законодательной, исполнительной или судебной властей, как на момент участия в конкурсе, так и раньше, если этот период времени является значительным.
X. Порядок избрания/назначения членов Высшего совета магистратуры [ст.122 ч.(2), ч.(3) и ч.(4)]
137. Во-первых, Конституционный суд отмечает, что ст.122 ч.(2) законопроекта предусматривает, что порядок и условия избрания, назначения и прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры устанавливаются законом. Члены Высшего совета магистратуры могут быть отозваны с должности в соответствии с законом.
138. В обоснование этого предложения Правительство отмечает, что, учитывая строгость пересмотра Конституции, необходимо определить в специальном законе порядок и условия избрания, назначения, прекращения полномочий и отзыва с должности членов Высшего совета магистратуры.
139. В мнении членов Высшего совета магистратуры из числа судей отмечается, что ч.(4) ст.122 законопроекта необходимо исключить, поскольку ч.(2) данной статьи предусматривает, что порядок и условия избрания, назначения и прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры устанавливаются законом.
140. Институт юридических, политических и социологических исследований в представленном мнении отмечает, что ст.122 ч.(2) законопроекта имеет общую формулировку и позволяет законодателю регулировать органическим законом основания прекращения полномочий и отзыва членов Высшего совета магистратуры, что противоречит принципу независимости судебной системы. Институт приводит мнение Венецианской комиссии для Республики Молдова, в котором отмечается, что члены Совета могут быть отозваны с должности за серьезные дисциплинарные нарушения, в связи с вынесением в их отношении окончательного приговора или по другим объективным основаниям, препятствующим исполнению должностных обязанностей (см. Совместное мнение по пересмотренному законопроекту о внесении изменений и дополнений в Конституцию относительно Высшего совета магистратуры, CDL-AD(2020)007, § 34).
141. В мнении Центра правовых ресурсов Молдовы отмечается, что ст.122 ч.(2) законопроекта необходимо дополнить положением, позволяющим отзыв членов Совета только за совершение серьезных нарушений. Законопроект в ст.122 ч.(2) предусматривает, что отзыв членов Советов осуществляется в соответствии с законом. По мнению центра, это не исключает установление в органическом законе любых оснований для отзыва членов Совета, включая утрату доверия.
142. Институт европейских политик и реформ считает, что в ст.122 ч.(2) законопроекта необходимо четко изложить основания для отзыва членов Высшего совета магистратуры. Институт считает, что норма Конституции должна предусматривать отзыв членов Совета за серьезные нарушения, в условиях закона.
143. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что несмотря на то, что ст.122 ч.(2) законопроекта можно сформулировать в одном предложении, поскольку отзыв является одним из способов прекращения полномочий члена Высшего совета магистратуры, с конституционной точки зрения данная норма не затрагивает ценности, защищаемые Основным законом.
144. Во-вторых, Конституционный суд отмечает, что ст.122 ч.(3) законопроекта предусматривает, что отбор кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, производится на основе конкурса, заслуг и прозрачной процедуры, и назначаются Парламентом тремя пятыми голосов избранных депутатов.
145. В представленном мнении члены Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей отмечают, что количество в три пятых голосов избранных депутатов, установленное для назначения членов Совета, не принадлежащих к числу судей, является дискриминационным по сравнению с количеством голосов, необходимых для назначения судей Высшей судебной палаты (простое большинство), судей Конституционного суда (абсолютное большинство) и членов Высшего совета прокуроров из числа других специалистов, кроме прокуроров. Отмечается также, что количество в три пятых голосов избранных депутатов может привести к институциональному блокированию.
146. Национальный институт юстиции в представленном мнении отмечает, что количество в три пятых голосов избранных депутатов, необходимое для назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, сложно набрать в реалиях Республики Молдова. Институт предлагает уменьшить этот порог до абсолютного большинства голосов депутатов (по аналогии с назначением судей Конституционного суда) или простого большинства (применяемого в случае назначения судей Высшей судебной палаты).
147. В мнении Аналитического центра по предотвращению коррупции отмечается, что словосочетание "тремя пятыми голосов избранных депутатов" в ст.122 ч.(3) законопроекта противоречит ч.(2) данной статьи, которая предусматривает, что порядок и условия избрания, назначения и прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры устанавливаются законом. Центр считает, что положения ч.(3) и ч.(4) ст.122 законопроекта необходимо детализировать в органическом законе. Закрепление в Конституции количества голосов (3/5), необходимого для назначения членов Совета, не принадлежащих к числу судей, может надолго создавать препятствия конституционного характера. Центр считает, что ст.122 ч.(4) законопроекта, предусматривающая, что условия повторного конкурса на замещение должности члена Совета, не принадлежащего к числу судей, устанавливаются законом, свидетельствует о странном подходе, который не применяется к другим органам конституционного уровня.
148. Институт европейских политик и реформ отмечает, что условия отбора кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры не из числа судей, предусмотренные в ст.122 ч.(3) законопроекта, являются крайне необходимыми.
149. Конституционный суд считает, что отбор кандидатов на должность члена Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, на конкурсной основе и в соответствии с установленными критериями способен предотвратить назначение членов Высшего совета магистратуры Парламентом только по политическим соображениям. Эти условия совместимы с требованиями Конституции. Вместе с тем, чтобы обеспечить отбор самых квалифицированных специалистов и исключить назначение членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, по политическим соображениям, Конституционный суд считает целесообразным, чтобы Парламент определил в органическом законе состав конкурсной комиссии, в которую должны входить лица, пользующиеся доверием у общественности, тем самым обеспечивая достижение целей данной поправки.
150. Что касается количества голосов, необходимого для назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей [ст.122 ч.(3) законопроекта], Конституционный суд отмечает, что это положение законопроекта не затрагивает ценности, защищаемые Конституцией.
151. В этом аспекте Венецианская комиссия отметила, что в целях обеспечения демократической легитимности, а также предотвращения политизации данного вопроса, при назначении в Судебный совет членов, не являющихся судьями, Парламент должен избрать их квалифицированным большинством, чтобы достичь широкого консенсуса с большинством, ищущим компромисс с меньшинством. Чтобы избежать сложностей, необходимо создавать механизмы разблокирования (Мнение № 928/2018 от 25 июня 2018 года по законопроекту о внесении изменений в Закон Черногории о судебном совете и судьях CDL-AD(2018)015, § 38; Совместное мнение CDL-AD(2020)007, § 25).
152. Относительно механизма по предотвращению препятствий при назначении членов Совета, не принадлежащих к числу судей, Конституционный суд отмечает, что ст.122 ч.(4) законопроекта предусматривает, что этот механизм устанавливается законом.
153. Согласно мнению Венецианской комиссии, механизмы по предотвращению препятствий играют важную роль в обеспечении жизнеспособности государственных учреждений. Основная функция механизма по предотвращению препятствий заключается в обеспечении применения обычной процедуры, принуждая большинство и меньшинство к поиску компромисса, чтобы избежать применения указанного механизма. Действительно, квалифицированное большинство укрепляет позицию парламентского меньшинства, в то время, как механизмы по предотвращению препятствий устанавливают равновесие. Является очевидным, что для сторон такие механизмы не должны действовать как обескураживающий фактор в достижении согласия на основе квалифицированного большинства с первой попытки. Если механизм по предотвращению препятствий не является привлекательным ни для большинства, ни для меньшинства, он может поддерживать этот процесс и стать для сторон стимулом к достижению согласия (см. Мнение № 677/2012 от 15 октября 2013 года по проекту о внесении изменений в три конституционные нормы о Конституционном суде, верховном государственном прокуроре и судебном совете Черногории CDL-AD(2013)028-e, §6-7; Совместное мнение CDL-AD(2020)007, §25).
154. Конституционный суд отмечает, что регулирование законом механизма по предотвращению блокирования процесса назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, сопряжено с определенными рисками конституционного характера. Во-первых, возможны частые конъюнктурные изменения в этом механизме из-за небольшого количества голосов (51 голос, согласно ст.74 ч.(1) Конституции) в сравнении с количеством голосов, необходимым для принятия конституционных законов (67 голосов, согласно ст.143 ч.(1) Конституции). Во-вторых, законодатель может установить для избрания членов Совета, не являющихся судьями, органическим законом меньшее количество голосов, чем количество, предложенное Правительством для обычного порядка (три пятых от числа избранных депутатов, согласно ст.122 ч.(3) законопроекта). В этой ситуации может возникнуть незаинтересованность парламентского большинства в достижении консенсуса с парламентской оппозицией при назначении членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, отдавая предпочтение механизму, установленному законом, а не конституционной процедуре. В результате порядок назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, предложенный Правительством в законопроекте, может не действовать, если парламентское большинство регулярно будет использовать механизм, установленный органическим законом. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что поскольку механизм по предотвращению блокирования процесса назначения членов Совета, не принадлежащих к числу судей, не установлен в Конституции, ст.122 ч.(4) законопроекта противоречит Высшему закону.
155. При определении данного механизма Парламент может учитывать рекомендации Венецианской комиссии.
156. Так, Венецианская комиссия отметила, что при определении механизма по предотвращению блокирования процесса назначения членов Совета, не принадлежащих к числу судей, может быть установлено различное большинство, в убывающем порядке при последующих попытках голосования, однако в этом случае большинство может не быть заинтересованным в достижении консенсуса с первой попытки, осознавая, что в последующих попытках ее кандидат может превалировать. Другие решения, возможно более предпочтительные, заключаются в использовании пропорциональных методов голосования, в привлечении различных институциональных субъектов или установлении новых отношений между государственными учреждениями. Каждое государство должно выработать свой метод (Мнение CDL-AD(2013)028, § 7-8; Совместное мнение, CDL-AD(2020)007, § 30).
157. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что ст.122 ч.(2) и ч.(3) законопроекта соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции. В то же время ч.(4) ст.122 законопроекта о внесении изменений в Конституцию не отвечает требованиям пересмотра в связи с тем, что механизм по предотвращению блокирования процесса назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, не установлен в Конституции.
XI. Срок полномочий члена Высшего совета магистратуры и запрет на его переизбрание/назначение на два срока [ст.122 ч.(5)]
158. Конституционный суд отмечает, что срок полномочий членов Высшего совета магистратуры установлен в ст.122 ч.(1) Конституции и ст.9 ч.(1) Закона № 947 от 19 июля 1996 года о Высшем совете магистратуры и составляет четыре года.
159. В ст.122 ч.(5) законопроекта о пересмотре Конституции Правительство предлагает избрание или назначение членов Совета на шестилетний срок.
160. Согласно мнению членов Высшего совета магистратуры из числа судей, статью необходимо дополнить текстом "мандат членов Высшего совета магистратуры является несменяемым".
161. Во-первых, Конституционный суд отмечает, что в отличие от срока, установленного действующей нормой, срок полномочий членов Высшего совета магистратуры, предложенный Правительством, который составляет шесть лет, не равен продолжительности легислатуры Парламента. С одной стороны, это препятствует неминуемому обновлению состава Совета при приходе к власти нового Парламента, а с другой стороны, позволяет членам Высшего совета магистратуры, назначенным Парламентом, быть независимыми от органа, избравшего их.
162. Во-вторых, Конституционный суд считает, что определение в Конституции срока полномочий членов Высшего совета магистратуры способствует большей стабильности присвоенного им мандата.
163. Конституционный суд заключает, что увеличение срока полномочий члена Высшего совета магистратуры способствует укреплению независимости членов Совета, что является совместимым с требованиями Конституции.
164. По вопросу сроков полномочий Конституционный суд отмечает, что Закон о Высшем совете магистратуры во втором предложении ч.(1) ст.9 предусматривает, что члены Совета не могут избираться на два срока подряд.
165. Правительство предлагает закрепить в Конституции положение, запрещающее избрание на два срока. В законопроекте не упоминается о двух сроках подряд. Таким образом, член Высшего совета магистратуры не может быть переизбран/ повторно назначен на эту должность.
166. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что положение, запрещающее исполнение должности члена Высшего совета магистратуры два срока, устраняет риск того, что член Совета может всецело направить свою деятельность на переизбрание в Совет. Кроме того, это положение устраняет угрозу проявления предвзятости в принятии решений с целью переизбрания на должность, воздействует на членов Совета, определяя независимость в действиях, и укрепляет обязательство непризнательности к органу, который их назначил на должность. Закрепление в Конституции данной нормы сужает свободу усмотрения законодательного органа.
167. Таким образом, норма, запрещающая исполнение должности члена Высшего совета магистратуры два срока, укрепляет независимость членов Совета – задача, совместимая с требованиями Конституции.
168. Конституционный суд заключает, что ст.122 ч.(5) законопроекта соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
XII. Исполнение полномочий Высшим советом магистратуры [ст.123 ч.(1)]
169. Конституционный суд отмечает, что конституционные нормы не предусматривают создание в Высшем совете магистратуры специализированных органов. Этот вопрос регламентирован в ст.7 ч.(1) Закона о Высшем совете магистратуры, согласно которой специализированными органами Совета являются: коллегия по отбору и карьере судей; коллегия по оценке деятельности судей; дисциплинарная коллегия; судебная инспекция.
170. Правительство предлагает дополнить ч.(1) ст.123 Конституции следующим текстом: "Высший совет магистратуры осуществляет свои полномочия непосредственно или через свои специализированные органы".
171. В мнении Института европейских политик и реформ отмечается, что дополнение Конституции указанным положением обеспечивает определенность в функционировании действующей системы в области назначения, судебной карьеры и дисциплинарной ответственности судей.
172. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что нормы Конституции не запрещают законодателю учредить специализированные органы, призванные обеспечивать эффективность деятельности Высшего совета магистратуры. Таким образом, Конституционный суд считает, что включение в Конституцию положений, позволяющих создавать специализированные органы Совета, не затрагивают конституционные ценности.
173. Конституционный суд заключает, что дополнение ст.123 ч.(1) Конституции указанным положением соответствует пределам пересмотра, установленным ст.142 Конституции.
XIII. Вступление закона в силу [ст.II ч.(1)]
174. Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(1) законопроекта предусматривает, что закон вступает в силу по истечении шести месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова. Правительство не обосновало свое решение откладывать вступление в силу поправок к Конституции на шесть месяцев.
175. Центр правовых ресурсов Молдовы в представленном мнении отмечает, что срок вступления в силу поправок к Конституции необходимо сократить. Центр считает, что не существует никаких препятствий для вступления в силу этих поправок со дня опубликования или через месяц после опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова. Центр отмечает, что из семи законов о внесении изменений в Конституцию, принятых до сих пор, ни один не предусматривал вступление в силу в такой поздний срок. Нет никакой логики в установлении этого срока для вступления в силу поправок к Конституции, направленных на повышение независимости судей по отношению к исполнительной власти, тем более, что в последующие 9-12 месяцев предстоит подтверждение в должности значительного числа судей после завершения испытательного срока.
176. Институт европейских политик и реформ считает неоправданным и чрезмерным срок вступления в силу поправок к Конституции. Напротив, он считает необходимым их скорейшее вступление в силу, учитывая, что истекает срок полномочий действующих членов Высшего совета магистратуры, необходимо назначить судей до достижения возрастного ценза и укреплять независимость Совета.
177. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что ст.76 Конституции, в которой определяются условия вступления законов в силу, предусматривает, что закон публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова и вступает в силу в день опубликования или в срок, предусмотренный в самом законе. На основании данной статьи, Парламент вправе определять срок вступления законов в силу по своему усмотрению. Тем не менее и в этой области пределы свободы усмотрения Парламента ограничены. Так, при определении даты вступления закона в силу законодатель должен обратить внимание на то, если срок вступления закона в силу или присвоение ему обратной силы не нарушают конституционные ценности.
178. По этому делу Конституционный суд отмечает, что шестимесячный срок, установленный для вступления в силу изменений, внесенных в Конституцию, необходим для приведения органических законов в соответствие с конституционными поправками. Тем не менее Конституционный суд считает, что в целях повышения независимости судебной власти, которая является конституционной ценностью, срок вступления в силу закона о внесении поправок в Конституцию, установленный в ст.II ч.(1), в части отмены первоначального пятилетнего срока назначения судей (i.e. ст.116 ч.(2) законопроекта) должен быть меньше.
XIV. Положение судей, первоначальный срок полномочий которых не истек [ст.II ч.(2)]
179. Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(2) законопроекта предусматривает, что судьи, первоначальный срок полномочий которых на дату вступления в силу настоящего закона не истек, в соответствии с настоящим законом считаются назначенными на эту должность до достижения возрастного ценза.
180. Институт европейских политик и реформ в представленном мнении отмечает, что положения ст.II ч.(2) законопроекта являются естественной необходимостью в условиях, когда поправки в Конституцию исключают испытательный срок для судей.
181. Конституционный суд отмечает, что эти положения никоим образом не затрагивают конституционные ценности. Напротив, они обеспечивают переход от первоначального, не истекшего срока полномочий к назначению до достижения возрастного ценза, не подвергая судей дополнительной процедуре. Таким образом обеспечивается стабильность мандата судьи, у которого первоначальный срок полномочий не истек, сразу после вступления в силу поправок в Конституцию.
182. Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(2) законопроекта соответствует требованиям, установленным в ст.116 Конституции.
XV. Положение членов Высшего совета магистратуры [ст.II ч.(3)]
183. Конституционный суд отмечает, что ст.II ч.(3) законопроекта предусматривает, что члены Высшего совета магистратуры из числа судей, действующих на дату вступления в силу настоящего закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, за исключением членов по праву и штатных преподавателей, полномочия которых прекращаются со дня вступления в силу настоящего закона. Штатные преподаватели осуществляют свои полномочия до назначения новых членов Высшего совета магистратуры.
184. Конституционный суд отмечает, что предметом регулирования данной нормы является: а) положение членов Высшего совета магистратуры из числа судей; b) положение членов Высшего совета магистратуры по праву и с) положение членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей.
185. Члены Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей в представленном мнении отмечают, что прекращение полномочий членов Совета из числа штатных преподавателей с момента вступления в силу закона противоречит принципу определенности правовых отношений, независимости правосудия и несменяемости судей, гарантированных Конституцией. Они отмечают, что действующее законодательство не делает различия между полномочиями члена Высшего совета магистратуры, являющегося судьей, и полномочиями члена-штатного преподавателя, за исключением процедуры назначения. С точки зрения полномочий, у них одинаковые права, они обязаны соблюдать запреты и несовместимости, характерные для данной должности. Несмотря на то, что должность члена Совета не влечет за собой признание статуса магистрата, при рассмотрении дисциплинарных вопросов штатные преподаватели выполняют те же судебные полномочия, что и члены-судьи. Они защищены принципом определенности правовых отношений, независимости правосудия и несменяемости судей. На момент назначения штатных преподавателей на должность члена Высшего совета магистратуры закон четко предусматривал условия и порядок прекращения полномочий. Вмешательство в полномочия члена Высшего совета магистратуры в смысле их досрочного прекращения нарушает принцип независимости правосудия. Досрочное прекращение полномочий, предусмотренное переходными положениями закона, противоречит практике ЕСПЧ, в частности, решению по делу Бака против Венгрии от 27 мая 2014 года.
186. В мнении Ассоциации судей Молдовы отмечается, что прекращение полномочий членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей с момента вступления закона в силу – дискриминационная мера, сравнивая этих лиц с судьями из состава Совета, на которых эта мера не распространяется. Ассоциация отмечает, что статус членов Совета – как из числа судей, так и из числа других лиц – одинаковый. С момента присвоения им мандата они имеют одинаковые права и обязанности, подвержены одинаковым запретам и несовместимости и несут ответственность в тех же условиях. Следовательно, различия в обращении не имеют под собой объективного и законного обоснования. Прекращение или лишение члена Совета полномочий возможны только по основаниям, установленным в ст.12 Закона о Высшем совете магистратуры. Указанный закон не наделяет Парламент, в качестве органа, назначающего членов Совета, дискреционным правом прекращать полномочия членов данного органа. Эта мера является неправомерной и противоречит принципу правовой определенности. Помимо этого, Ассоциация отмечает, что ст.II ч.(3) законопроекта носит ретроактивный характер, так как она прекращает полномочия членов Совета, не являющихся судьями, которые они законно получили, в соответствии с действующим законом, считая, что это приведет к плачевным последствиям для независимости Высшего совета магистратуры.
187. В мнении Института европейских политик и реформ отмечается, что ст.II ч.(3) законопроекта в отношении членов Высшего совета магистратуры из числа судей является естественной необходимостью, учитывая, что на эту должность они были избраны Общим собранием судей. Что касается членов Совета из числа штатных преподавателей, Институт отмечает, что они сохраняют свою должность до избрания новых членов Совета, имея возможность вместе с другими кандидатами участвовать в конкурсе на замещение должности члена Совета. В случае избрания Парламентом срок полномочий этих членов Совета сокращается на срок, в течение которого они занимали эту должность.
188. Конституционный суд предварительно отмечает, что срок полномочий членов Высшего совета магистратуры – как из числа судей, так и из числа других лиц – защищен Конституцией. Так, ст.122 ч.(1) Конституции предусматривает, что в Высший совет магистратуры входят судьи и штатные преподаватели, избранные на четырехлетний срок.
189. Конституционный суд отмечает, что при вступлении в силу поправок к Конституции члены Совета из числа судей не пострадают. Они продолжат исполнять свои обязанности до истечения срока, на который были избраны. Таким образом, ст.II ч.(3) законопроекта не затрагивает срок полномочий членов Совета Высшего совета магистратуры из числа судей, являясь совместимой со ст.122 ч.(1) Конституции.
190. Конституционный суд отмечает, что, согласно законопроекту, с даты вступления в силу поправок в Конституцию полномочия членов Высшего совета магистратуры по праву прекращаются. Конституционный суд отмечает, что в этом случае прекращение полномочий – естественный результат исключения положениями ст.122 ч.(1) законопроекта членов по праву из состава Совета. Прекращение полномочий членов Высшего совета магистратуры по праву не нарушает положения ст.122 ч.(1) Конституции, поскольку данная статья не применяется к ним. Во-первых, согласно ст.122 ч.(1) Конституции только судьи и штатные преподаватели, являющиеся членами Совета, избираются на четырехлетний срок. Члены по праву не указаны в этой норме. Во-вторых, Генеральный прокурор и председатель Высшей судебной палаты пользуются определенностью мандата, а министр юстиции – привилегиями мандата, которые гарантированы положениями специальных законов, регулирующих их деятельность. Членство по праву в Высшем совете магистратуры является следствием должностных обязанностей, которые они выполняют, а не следствием избрания на эту должность.
191. Конституционный суд заключает, что прекращение ope legis полномочий членов по праву, также как и их исключение из состава Высшего совета магистратуры, укрепляет независимость данного органа, ответственного за обеспечение независимости судей.
192. Что касается членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей, Конституционный суд отмечает, что их полномочия прекращаются со дня вступления закона в силу. Они осуществляют свои полномочия до назначения новых членов Высшего совета магистратуры [см. ст.II ч.(3) законопроекта].
193. Изучив этот аспект обращения, Конституционный суд отмечает, что прекращение полномочий с даты вступления в силу положений законопроекта затрагивает определенность мандата членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей, которые были избраны на эту должность на четырехлетний срок, в соответствии со ст.122 ч.(1) Конституции.
194. В информационной справке к поправкам в Конституцию не были представлены доводы, доказывающие правомерность прекращения полномочий членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей со дня вступления закона в силу. Конституционный суд отмечает, что prima facie Правительство данной мерой преследует цель обеспечить соответствие членов Совета, не принадлежащих к числу судей, новым требованиям избрания на эту должность. Конституционный суд допускает, что применение новых требований ко всем членам Совета, не принадлежащих к числу судей, является совместимым с обеспечением "общественного порядка", что, по смыслу ст.54 ч.(2) Конституции, составляет законная цель.
195. Относительно соразмерности этой меры, Конституционный суд отмечает, что суть данного дела заключается в том, если при принятии меры о прекращении полномочий членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, Правительство обеспечило справедливое равновесие между определенностью мандата члена Совета, с одной стороны, и общественным порядком, с другой стороны.
196. Конституционный суд отмечает, что в отношении Грузии, где переходные положения закона предусматривали прекращение полномочий членов Высшего совета юстиции, за исключением председателя Верховного суда, Венецианская комиссия отметила, что, когда Парламент, выполняя свои законодательные полномочия, разрабатывает план организации и деятельности судебной системы, он должен воздержаться от принятия мер, ставящих под угрозу непрерывность полномочий членов Судебного совета. Досрочное увольнение всех членов может привести к созданию прецедента, при котором каждое новое Правительство или Парламент, не одобряющие состав Совета или его членов, могут прекратить существование Совета и заменить его новым Советом. Во многих ситуациях такие действия, особенно краткосрочные, вызывают подозрения в скрытом намерении этих органов повлиять на дела, которые находятся в судопроизводстве (см. Мнение по проекту о внесении поправок в органический Закон Грузии о судебных инстанциях общей юрисдикции, принятое на 94-й пленарной сессии (Венеция, 8-9 марта 2013 года), CDL-AD(2013)007-e, § 71-72).
197. По данному делу Конституционный суд отмечает, что, во-первых, срок полномочий членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, строго определен в Конституции, его прекращение возможно только в исключительных случаях, четко установленных законом. Правительство предлагает прекратить полномочия членов Совета из числа штатных преподавателей. Конституционный суд отмечает, что основания прекращения полномочий членов Совета изложены в ст.12 Закона о Высшем совете магистратуры. В данном законе нет ни одного положения, позволяющего Парламенту прекратить полномочия членов Совета в связи с изменением условий избрания.
198. Во-вторых, Конституционный суд отмечает, что, когда были избраны на должность, члены Высшего совета магистратуры, не принадлежащие к числу судей, отвечали требованиям, установленным Конституцией и законом. Тот факт, что Правительство предлагает новые условия для избрания на эту должность, не означает автоматически, что действующие члены Совета, не принадлежащие к числу судей, должны быть отправлены в отставку. Согласиться с таким выводом означает признавать, что каждый раз, когда Парламент вводит новое правило для избрания на должность члена Высшего совета магистратуры, действующие члены, которые не соответствуют этому правилу, должны быть заменены. Такой подход влечет нарушение принципа правовой определенности и принципа независимости членов Совета.
199. Конституционный суд считает, что прекращение полномочий членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей со дня вступления в силу законопроекта является несоразмерной мерой, которая противоречит ст.122 ч.(1) Конституции.
200. Таким образом, синтагма "и штатные преподаватели" в первом предложении и второе предложение "штатные преподаватели осуществляют свои полномочия до назначения новых членов Высшего совета магистратуры" в ст.II ч.(3) законопроекта о внесении изменений в Конституцию вступают в противоречие с положениями ст.122 ч.(1) Конституции.
XVI. Назначение новых членов Высшего совета магистратуры [ст.II ч.(4)]
201. Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.II ч.(4) законопроекта, назначение новых членов Высшего совета магистратуры на освободившиеся в условиях части (3) должности, производится в соответствии с положениями настоящего закона.
202. Учитывая, что выше, в § 197-199, Конституционный суд пришел к выводу, что прекращение полномочий членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей со дня вступления закона в силу является несоразмерной мерой, Конституционный суд считает, что положение "освободившиеся в условиях части (3)" в ст.II ч.(4), относящееся исключительно к названным членам Высшего совета магистратуры, является неконституционным, так как оно вступает в противоречие со ст.122 ч.(1) Конституции.
XVII. Назначение бывших членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей на основании нового закона [ст.II ч.(5)]
203. Согласно ст.II ч.(5) законопроекта, если члены Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей, полномочия которых прекратились в соответствии с положениями части (3), назначаются в условиях настоящего закона, шестилетний срок полномочий сокращается на проработанный в должности члена Высшего совета магистратуры срок.
204. Принимая во внимание тот факт, что в § 197-199 Конституционный суд указал, что прекращение полномочий членов Высшего совета магистратуры из числа штатных преподавателей со дня вступления закона в силу является несоразмерной мерой, Конституционный суд заключает, что и ст.II ч.(5) законопроекта противоречит ст.122 ч.(1) Конституции, так как она взаимосвязана с данной мерой.
е) Исполнение настоящего заключения
205. Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.141 ч.(2) Конституции, проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями. Из данной нормы следует, что проект конституционного закона может быть представлен Парламенту только в случае одобрения Конституционным судом всех положений законопроекта.
206. Конституционный суд вынес положительное заключение в отношении некоторых положений законопроекта Правительства, некоторые положения были одобрены лишь частично, а отдельные положения получили негативное заключение. Чтобы внести законопроект в Парламент, Правительству надлежит устранить недостатки, на которые указал Конституционный суд, и повторно представить его в Конституционный суд для дачи заключения. Только после того, как будет вынесено положительное заключение в отношении всех положений пересмотренного законопроекта, Правительство может представить законопроект Парламенту на рассмотрение.
Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.140 ч.(2) и ст.141 ч.(2) Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.63 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд
ЗАКЛЮЧАЕТ:
1. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова было представлено Правительством с нарушением положений ст.102 ч.(4) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.
2. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова соответствует временным пределам пересмотра, установленным в ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции.
3. Конституционный суд заключает, что не соответствуют материальным требованиям пересмотра Конституции:
а) второе предложение ч.(2) ст.116 законопроекта о внесении изменений в Конституцию, предусматривающее: "Президент Республики Молдова может отклонить предложенную Высшим советом магистратуры кандидатуру только один раз." в той мере, в какой отсутствует механизм по предотвращению институциональных препятствий в процессе назначения судей в случае отказа Президента Республики в назначении судьи, повторно предложенного Высшим советом магистратуры;
b) синтагму "не являющиеся политически аффилированными" в ст.122 ч.(1) законопроекта о внесении изменений в Конституцию;
с) часть (4) статьи 122 законопроекта о внесении изменений в Конституцию, предусматривающая: "Если назначение кандидатов, не принадлежащих к числу судей, на должность члена Высшего совета магистратуры в условиях части (3) заканчивается неудачей, порядок и условия их назначения устанавливаются законом." в той мере, в какой механизм по предотвращению блокирования процесса назначения членов Высшего совета магистратуры, не принадлежащих к числу судей, не регламентирован в Конституции;
d) синтагма "и штатных преподавателей" в первом предложении и второе предложение: "Штатные преподаватели осуществляют свои полномочия до назначения новых членов Высшего совета магистратуры." в ст.II ч.(3) законопроекта о внесении изменений в Конституцию;
е) положение "освободившиеся в условиях части (3)" в ст.II ч.(4) законопроекта о внесении изменений в Конституцию;
f) часть (5) статьи II законопроекта о внесении изменений в Конституцию.
4. Проект конституционного закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию не соблюдает требования пересмотра Конституции и не может быть представлен Парламенту на рассмотрение.
5. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".
| ПРЕДСЕДАТЕЛЬ | Домника МАНОЛЕ |
| № 1. Кишинэу, 22 сентября 2020 г. | |
ОСОБОЕ МНЕНИЕ,
изложенное в соответствии с ч.(5) ст.27 Закона о Конституционном
суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции
Конституционный суд 22 сентября 2020 года вынес заключение по предложению Правительства о внесении поправок в Конституцию Республики Молдова (обращение № 105с/2020).
В вынесенном заключении Конституционный суд отметил, что на дату регистрации обращения (1 июля 2020 года) Постановление Правительства № 33 от 22 января 2020 года, которым был утвержден законопроект о поправках в Конституцию, не было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова, как того требует ст.102 ч.(4) Конституции. Согласно указанной норме Конституции, постановления Правительства публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова, а неопубликование постановления влечет его недействительность.
Спустя два месяца после регистрации обращения (11 сентября 2020 года), после письменного обращения Конституционного суда (10 сентября 2020 года) Постановление № 33 от 22 января 2020 года было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова № 234, но без текста законопроекта о поправках в Конституцию.
Более того, в ходе рассмотрения проекта конституционного закона Конституционный суд установил, что после принятия Постановления № 33 от 22 января 2020 года, а именно 6 февраля и 5 июня 2020 года, министр юстиции обратился с запросом в Венецианскую комиссию с тем, чтобы Комиссия высказала свою точку зрения по предмету законопроекта. Учитывая, что в совместном мнении Венецианской комиссии и Генерального директората Совета Европы по правам человека и верховенству права (DGI) № 983/2020 от 19 июня 2020 года, CDL-AD(2020)007, указывается на "пересмотренный законопроект о внесении изменений" (заглавие и § 1) и что "согласно утверждениям властей, законопроект о внесении изменений в Конституцию был пересмотрен с учетом рекомендаций, изложенных в марте в предыдущем совместном мнении" (§ 16), Конституционный суд сравнил проект конституционного закона, утвержденный Правительством на заседании от 22 января 2020 года, с проектом закона, который был представлен в Конституционный суд 1 июля 2020 года. Конституционный суд отметил, что в законопроект, утвержденный 22 января 2020 года, были внесены изменения в содержании ст.121 ч.(11), были включены две части в ст.122 и четыре части в ст.II. Конституционный суд пришел к выводу, что автор обращения требует дать заключение на проект конституционного закона, содержащий положения, внесенные после 22 января 2020 года и которые не были утверждены постановлением Правительства.
Учитывая эти обстоятельства, Конституционный суд заключил, что при внесении Правительством предложения о пересмотре Конституции не были соблюдены положения ст.102 ч.(4) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции (см. § 19-22 Заключения).
Считаю, что эти выводы Конституционного суда были достаточными для того, чтобы признать обращение Правительства неприемлемым по следующим основаниям:
1. Субъекты, обладающие правом на инициативу пересмотра Конституции, перечисленные в ст.141 ч.(1) Конституции, могут реализовать свою прерогативу и представить проект конституционного закона. В случае Правительства необходимо утверждение проекта конституционного закона на заседании Правительства с принятием соответствующего постановления. Согласно ст.14 ч.(1) п.b) Закона № 100 от 22 декабря 2017 года о нормативных актах, постановление Правительства – акт, принимаемый Правительством для утверждения проектов законов, инициированных Правительством. Постановления принимаются на заседании Правительства большинством голосов членов Правительства (ст.37 ч.(2) Закона № 136 от 7 июля 2017 года о Правительстве). В рассматриваемом случае предложение о пересмотре Конституции было представлено в Конституционный суд Правительством, вынесшим в этом смысле Постановление № 33 от 22 января 2020 года.
Статья 102 ч.(4) Конституции четко устанавливает, что постановления Правительства публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова. Нарушение этого требования влечет недействительность постановления. По данному делу Конституционный суд установил, что до регистрации обращения (1 июля 2020 года) Постановление Правительства № 33 от 22 января 2020 года не было опубликовано в Официальном мониторе Республики Молдова, как требует конституционная норма (см. § 19 Заключения). Следовательно, с точки зрения Конституции, обращение № 105с/2020, представленное в Конституционный суд 1 июля 2020 года, имеет в основе недействительное постановление Правительства. Последующее опубликование (11 сентября 2020 года) Постановления Правительства № 33 от 22 января 2020 года, то есть на второй день после письменного обращения Конституционного суда для уяснения вопроса, касающегося издания указанного постановления, не устраняет недостаток несоблюдения конституционной процедуры при внесении предложения о пересмотре Конституции.
2. Чтобы провести анализ проекта конституционного закона, Конституционный суд должен быть уверенным в том, что этот проект отвечает установленным требованиям для реализации права на инициативу пересмотра Конституции. Конституционный суд выявил отличия в варианте законопроекта о внесении изменений в Конституцию, утвержденного на заседании Правительства от 22 января 2020 года, и законопроекта, представленного в Конституционный суд для дачи заключения письмом № 31-06-5577 от 1 июля 2020 года. Выявленные отличия заключаются во внесенных в ст.121 ч.(11) изменениях содержательного характера, в дополнении ст.122 двумя частями и ст.II четырьмя частями. Конституционный суд заключил, что проект конституционного закона, представленный для дачи заключения, содержит положения, включенные после 22 января 2020 года, которые не были утверждены постановлением Правительства (см. §21 Заключения).
Законопроект о внесении изменений в Конституцию был утвержден постановлением Правительства, следовательно, такой же путь следовало совершить и в отношении изменений, внесенных в этот законопроект. Любое изменения в первоначальный текст законопроекта, утвержденного Постановлением Правительства № 33 от 22 января 2020 года, следовало также утвердить постановлением Правительства. С конституционной точки зрения, изменения, внесенные в проект конституционного закона, утвержденный Постановлением Правительства № 33 от 22 января 2020 года, являются недействительными и поэтому Конституционный суд не был вправе их рассматривать. Тот факт, что проект конституционного закона с последующими изменениями был представлен в Конституционный суд письмом за подписью премьер-министра не устраняет этот его недостаток, выражаемый в несоблюдении конституционной процедуры. Правительство является коллегиальным органом, поэтому утверждение внесенных изменений на заседании Правительства большинством голосов членов Правительства вынесением постановления было обязательным. В своей практике Конституционный суд отметил, что коллегиальный характер Правительства заключается в соучастии всех его членов в процессе принятия решений, которые принимаются большинством голосов (ПКС № 2 от 28 января 2014 г., § 68; ПКС № 6 от 13 февраля 2014 г., § 71; ПКС № 7 от 13 февраля 2014 г., § 76; ПКС № 8 от 14 февраля 2014 г., § 67; ОКС № 2 от 21 октября 2010 г.).
Таким образом, невозможно расценивать предложение Правительства о пересмотре Конституции как соответствующее положениям ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.
Проведение Конституционным судом конституционного анализа законопроекта о внесении изменений и дополнений в Конституцию с точки зрения соблюдения временных и материальных требований пересмотра Высшего закона было бы оправданным только в случае утверждения этого проекта Правительством и опубликования его в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии с императивными нормами ст.102 ч.(4) и ст.141 ч.(1) п.с) Конституции.
Учитывая, что оба акта – Постановление Правительства № 33 от 22 января 2020 года (на день подачи обращения) и проект конституционного закона (до настоящего времени) – не были опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова, а также тот факт, что Правительство представило законопроект, содержащий неутвержденные постановлением Правительства положения, считаю, что Конституционный суд не мог вынести данное заключение.
Исходя из вышеизложенного, считаю, что обращение Правительства о даче заключения на проект Закона о внесении изменений в Конституцию следовало признать неприемлемым и не принимать к рассмотрению.
| СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА | Сергей ЦУРКАН |
| 22 сентября 2020 года | |