1011/26.08.2016 Hotărîre cu privire la Cadrul bugetar pe termen mediu (2017-2019)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la Cadrul bugetar pe termen mediu (2017-2019)

nr. 1011  din  26.08.2016

 (în vigoare 07.10.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 347-352 art. 1190 din 07.10.2016

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Cadrul bugetar pe termen mediu (2017-2019), conform anexei.

2. Cadrul bugetar pe termen mediu (2017-2019) va servi organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi altor autorităţi administrative centrale ca bază pentru elaborarea proiectului bugetului de stat pe anul 2017, iar autorităţilor administraţiei publice locale – ca suport la planificarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi elaborarea programelor locale de dezvoltare a teritoriilor respective.

Aprobat

prin Hotărîrea Guvernului

 nr.1011 din 26 august 2016

CADRUL BUGETAR PE TERMEN MEDIU

(2017-2019)

I. INTRODUCERE

Cadrul bugetar pe termen mediu pe anii 2017-2019 (în continuare – CBTM (2017-2019)) reprezintă o actualizare a CBTM (2016-2018), cu extinderea prognozelor şi analizei pentru anul 2019. La actualizarea CBTM s-a ţinut cont de cadrul macroeconomic actualizat pentru perioada 2017-2019, ultimele evoluţii şi proiecţii ale mediului economic intern şi internaţional, cadrul legislativ în vigoare, precum şi toate actele normative, adoptate atît de Parlament, cît şi de Guvern în anul 2016, care au impact asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe anul 2017, inclusiv bugetul aprobat pe anul 2016.

Elaborarea CBTM (2017-2019) este marcată de contextul extern şi intern nefavorabil. La baza politicilor bugetar-fiscale stau preocupările majore ale Guvernului, orientate spre înlăturarea riscurilor la adresa securităţii interne şi externe a statului, stabilizarea sectorului bancar, combaterea corupţiei, sancţionarea şi combaterea fraudelor financiare, asigurarea unui echilibru pentru consolidarea fiscală sustenabilă şi impulsionarea dezvoltării economice, susţinerea grupurilor vulnerabile ale societăţii. Aceste obiective urmează să fie realizate într-un context complex, caracterizat prin scăderea încrederii cetăţenilor în instituţiile statului, creşterea vulnerabilităţii sistemului financiar, precum şi presiunea majoră asupra sistemului bugetar, cauzată de conjunctura economică şi politică regională nefavorabilă şi de criza internă a sectorului bancar.

La elaborarea CBTM (2017-2019) au fost luate în considerare următoarele angajamente: restabilirea creşterii economiei naţionale, după temperarea ritmurilor de creştere în anul 2015; restabilirea integrală a finanţării externe pentru suportul bugetar din partea partenerilor de dezvoltare; implementarea cadrului legislativ în vigoare şi a măsurilor fiscale şi bugetare preconizate pentru perioada de referinţă.

Provocarea principală pe termen scurt şi mediu o reprezintă implementarea în continuare a reformelor structurale, consolidarea finanţelor publice şi a stabilităţii financiare, drept condiţii primordiale pentru atingerea obiectivului durabilităţii bugetar-fiscale, prin menţinerea unui deficit al bugetului public naţional la nivel sustenabil, evitînd riscurile legate de şocurile interne şi externe, precum şi dependenţa de asistenţa financiară externă.

Prin adoptarea Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, s-au introdus reguli pentru întărirea guvernanţei bugetar-fiscale. Aplicarea şi consolidarea regulilor politicii bugetar-fiscale instituite în legislaţia naţională capătă o importanţă de prim ordin în contextul proiecţiei bugetare pe anul 2017 şi perspectiva 2018-2019.

Pentru asigurarea sustenabilităţii sistemului de pensii în contextul crizei demografice şi al accentuării procesului de îmbătrînire a populaţiei, sistemul de pensii în Republica Moldova urmează a fi reformat. În acest scop a fost elaborat un concept de reformă a sistemului de pensii, care prevede, printre altele, reducerea inechităţilor din sistemul de pensii şi racordarea la principiile de asigurări sociale, crearea unui sistem de pensii atractiv, cu un nivel sporit al beneficiilor, asigurarea unei guvernanţe transparente şi cu capacităţi consolidate de administrare a sistemului de pensii.

Referitor la politica fiscală, viziunea Guvernului este centrată pe promovarea unei politici fiscale predictibile într-un cadru bugetar-fiscal realist, pentru asigurarea unui mediu stimulativ şi nediscriminatoriu, concentrîndu-se în acelaşi timp pe măsuri de consolidare a transparenţei, stabilităţii şi predictibilităţii.

Estimarea şi repartizarea resurselor şi cheltuielilor în contextul CBTM (2017-2019) au fost ghidate de politicile economice, bugetar-fiscale şi financiare care derivă din Programul de activitate a Guvernului, strategiile de dezvoltare naţionale şi sectoriale, acordurile semnate/ratificate cu partenerii externi de dezvoltare.

Unul dintre obiectivele de bază în perioada 2017-2019, care constituie şi o premisă pentru susţinerea noilor iniţiative de politică, este eficientizarea utilizării resurselor bugetare şi redirecţionarea resurselor existente către programele de importanţă majoră. Cerinţa de eficientizare a utilizării bugetelor existente, cu redirecţionarea resurselor eliberate pentru noile iniţiative de politică, devine şi mai stringentă în legătură cu necesitatea concentrării resurselor disponibile preponderent pentru realizarea obiectivelor şi activităţilor Programului de activitate a Guvernului pe anii 2016-2018 şi susţinerea priorităţilor din Strategia Naţională de Dezvoltare “Moldova 2020”.

Ca şi în anii precedenţi, CBTM (2017-2019) constă din partea textuală şi anexe. Partea textuală cuprinde: (i) cadrul macroeconomic; (ii) obiectivele politicii fiscale şi vamale şi ale politicii de administrare fiscală şi vamală şi impactul asupra veniturilor publice; (iii) politica în domeniul cheltuielilor publice şi impactul asupra alocării resurselor; (iv) sursele de finanţare ale bugetului şi obiectivele în domeniul managementului datoriei de stat; (v) cadrul macrobugetar pe termen mediu şi analiza riscurilor bugetar-fiscale; (vi) limitele de cheltuieli şi priorităţile strategice în domeniul cheltuielilor publice. Anexele conţin detalii cu privire la prognoza indicatorilor macroeconomici (anexa nr.1), cadrul macrobugetar al bugetului public naţional (anexa nr.2), cadrul macrobugetar pe bugete (anexa nr.3-7); impactul principalelor măsuri de politici asupra alocării pe sectoare a resurselor bugetului public naţional (anexa nr.8); principalele probleme/provocări şi priorităţi de politici pe sectoare (anexa nr.9) şi datoria de stat şi prognoza surselor de finanţare (anexa nr.10).

II. CADRUL MACROECONOMIC

2.1. Tendinţele economiei mondiale

Conform raportului World Economic Outlook din iulie 2016 al Fondului Monetar Internaţional, volumul produsului global se estimează să crească pînă la 3,1% în anul 2016 şi 3,4% în anul 2017. În economiile dezvoltate se aşteaptă un ritm de creştere modest. În Statele Unite ale Americii îmbunătăţirea condiţiilor fiscale, precum şi a situaţiei pe piaţa imobiliară va asigura creşterea economiei. În ţările de bază ale Uniunii Europene (UE) se va atesta o creştere moderată a economiei, determinată de scăderea preţurilor la resursele energetice, precum şi de îmbunătăţirea situaţiei financiare. În ţările emergente şi în curs de dezvoltare situaţia economică este diversă, dar, în general, ritmurile de creştere economică vor evolua pozitiv.

Nivelul inflaţiei în economiile avansate rămîne în jur de 1%, pe cînd în majoritatea ţărilor în curs de dezvoltare nivelul inflaţiei, deşi s-a redus considerabil, ramîne în limita a 5% anual.

Prognoza de creştere anuală pentru ţările dezvoltate în anii 2016-2017 este de 1,8%. Această creştere va fi cauzată de o economie mai puternică a SUA, dar şi ţărilor din Zona Euro.

FMI a modificat şi prognoza privind economia Zonei Euro, anticipînd o creştere de 1,6% în 2016 şi 1,4% în 2017. Cu toate că nivelul inflaţiei rămîne sub nivelul stabilit ca obiectiv pe termen mediu, aceasta totuşi se prognozează să accelereze în următorii ani. De asemenea, s-ar putea diminua investiţiile, iar influenţa negativă a acestora va fi compensată de scăderea preţurilor la petrol şi deprecierea euro.

În anul 2016 ritmul de creştere a economiei ţărilor în curs de dezvoltare va atinge 4,1%, comparativ cu 4,0% în 2015, dar situaţia economică în aceste ţări este diversă. Pentru 2017, Fondul Monetar Internaţional (FMI) anticipează o creştere de 4,6%.

În Comunitatea Statelor Independente (CSI) se aşteaptă o recesiune în anul 2016 (-0,6%). Pentru 2017, în spaţiul CSI este prognozată o creştere economică de 1,5%. În Federaţia Rusă situaţia rămîne a fi dificilă şi în 2016 (-1,2%), din cauza scăderii preţurilor la petrol, sancţiunilor internaţionale şi deficienţelor structurale existente anterior. Pentru 2017 se prognozează o creştere a economiei de 1,0%.

2.2. Evoluţiile recente şi prognozele economiei naţionale

Pe parcursul semestrului I al anului 2016 economia Moldovei a continuat să fie influenţată de o serie de factori atît interni, cît şi externi: sancţiunile reciproce dintre Federaţia Rusă şi Uniunea Europeană, restricţiile impuse la importul de vinuri şi unele produse agricole din Moldova de către autorităţile de resort din Federaţia Rusă, problemele în sectorul bancar, diminuarea volumului transferurilor băneşti ale persoanelor fizice din străinătate. Ca rezultat au scăzut unele volume ale producţiei de mărfuri şi servicii, ale comerţului exterior. Politica monetară austeră a Băncii Naţionale a Moldovei (BNM) a condus la diminuarea ratei inflaţiei şi deprecierea mai mică a valutei naţionale, dar în acelaşi timp la reducerea ratelor dobînzilor la credite. În termeni reali s-au micşorat veniturile şi cheltuielile populaţiei, salariul mediu lunar şi valoarea medie a pensiei lunare. Numărul şomerilor înregistraţi la oficiile forţei de muncă s-a majorat.

Produsul intern brut (PIB) în trimestrul I al anului 2016 a însumat 27,1 mlrd. lei, majorîndu-se faţă de perioada respectivă a anului 2015 cu 0,8% (în preţuri comparabile). Cea mai semnificativă influenţă asupra creşterii PIB a avut-o valoarea adăugată brută creată în comerţul cu ridicata şi cu amănuntul –0,5 puncte procentuale (p.p.), industria extractivă şi prelucrătoare, informaţii şi comunicaţii – cîte 0,3 p.p., agricultură şi activităţi profesionale, ştiinţifice şi tehnice – cîte 0,2 p.p.

Graficul 1. Evoluţia produsului intern brut în anii 2013-2019

Cadrul macroeconomic pe anii 2016-2019 ia în considerare evoluţia economiei mondiale şi a ţărilor care sînt parteneri comerciali ai ţării noastre (în primul rînd, scăderea economiei în Federaţia Rusă, criza în Ucraina şi redresarea economiilor în ţările UE).

Produsul intern brut pentru anul 2016 se estimează la 132,7 mlrd. lei, cu o majorare reală comparativ cu anul 2015 de 2%. Valoarea adăugată brută va contribui pozitiv la modificarea PIB cu 1,9 p.p., impozitele nete pe produs şi import – cu 0,1 p.p. Situaţia creată pe plan mondial va determina activitatea pasivă din partea mediului de afaceri şi reducerea consumului populaţiei, ceea ce va avea impact asupra sectorului real şi importurilor.

Pentru perioada 2017-2019 se estimează că PIB va evolua cu o rată medie de circa 3,3% creştere reală anuală. Vor avea loc şi unele schimbări în structura PIB: pe categorii de resurse, va creşte ponderea valorii adăugate brute de la 84,8% (în anul 2016) pînă la 85,7% (în anul 2019), iar pe categorii de utilizări, se va micşora ponderea consumului final de la 106,2% pînă la 102,1%, valoarea negativă a exportului net – de la 27,6% pînă la 24,7%. Totodată, ponderea formării brute de capital fix se va majora de la 22,9% pînă la 23,9%. Creşterea PIB în anii 2017-2019 va fi generată de creşterea anuală în termeni reali a producţiei industriale – cu circa 4-5% şi a producţiei agricole – cu 4,0%.

Inflaţia a atestat ritmuri mult mai mici. În luna iunie 2016 rata inflaţiei a fost la nivelul celei din decembrie 2015, înregistrînd o micşorare de 5,7 p.p. comparativ cu rata inflaţiei din aceeaşi perioadă a anului 2015. Rata inflaţiei anuală a constituit 7,4%, depăşind nivelul ţintă a inflaţiei stabilit de Banca Naţională a Moldovei (5% +/-1,5%).

Pentru anul 2016 se estimează că rata inflaţiei medie anuală va constitui 6,8%. Aceasta va fi determinată, în general, de cererea internă relativ slabă, diminuarea tarifelor pentru energia electrică şi gazele naturale din reţea, precum şi efectul politicii monetare restrictive promovate de Banca Naţională a Moldovei. Pe termen mediu se prognozează că inflaţia va reveni în intervalul ţintit de Banca Naţională a Moldovei (5% +/- 1,5%), fiind estimată la nivel de 104,4%-105,0%.

Graficul 2. Inflaţia şi cursul de schimb în anii 2013-2019

În semestrul I al anului 2016 moneda naţională a marcat o depreciere de 1,1% faţă de dolarul SUA în termeni nominali (de la 19,66 lei pentru 1 dolar SUA la 1 ianuarie 2016 pînă la 19,87 lei la 30 iunie 2016). Leul moldovenesc s-a depreciat faţă de euro cu 2,6%. Principalii factori care au determinat fluctuaţiile monedei naţionale au fost diminuarea exporturilor şi remiterilor valutare de peste hotare, oscilaţiile dolarului SUA pe pieţele valutare internaţionale şi politica monetară strictă a Băncii Naţionale a Moldovei. Stocul activelor valutare de rezervă ale Băncii Naţionale a Moldovei la 30 iunie 2016 a atins o valoare de 1874,6 mil. dolari, majorîndu-se cu 6,7% comparativ cu nivelul înregistrat la sfîrşitul anului 2015 şi cu 4,9% faţă de situaţia din 30 iunie 2015.

Pentru anii 2016-2019 se prognozează o depreciere uşoară a monedei naţionale. Astfel, cursul de schimb mediu anual va varia de la 20,0 lei în anul 2016 pînă la 21,70 lei pentru 1 dolar SUA în anul 2019. Principalii factori care vor influenţa modificarea cursului de schimb sînt diminuarea importurilor, intrărilor valutare de peste hotare şi exporturilor, fluctuaţiile dolarului SUA pe pieţele valutare internaţionale.

Evoluţia comerţului exterior în anul curent este în mare parte influenţată de situaţia creată pe plan extern, în special în ţările care sînt principali parteneri comerciali ai Republicii Moldova. Comerţul exterior a înregistrat reduceri la partea de exporturi şi la cea de importuri. Astfel, în ianuarie-iunie 2016 exporturile s-au micşorat cu 8,8%, iar importurile – cu 5,9% faţă de perioada similară a anului precedent. Soldul negativ al balanţei comerciale a constituit 963,6 mil. dolari SUA, sau cu 2,9% mai puţin faţă ianuarie-iunie 2015. Gradul de acoperire al importurilor cu exporturi a fost de 48,4%. Evoluţia comerţului exterior se prezintă în graficul 3.

Graficul 3. Evoluţia comerţului exterior în anii 2013-2019

Reieşind din tendinţele de dezvoltare a agriculturii şi industriei, estimate pentru anul 2016, precum şi luînd în considerare cererea externă redusă (în special din partea Federaţiei Ruse) şi scăderea preţurilor pe piaţa mondială la produsele agricole, exportul se va micşora cu 5% faţă de nivelul anului 2015 şi va însuma circa 1875 mil. dolari. La fel, se estimează un ritm de diminuare a volumului importului cu 6% faţă de anul 2015, însumînd circa 3750 mil. dolari. La aceasta vor contribui şi posibilităţile reduse de investiţii ale investitorilor străini, dar şi cererea joasă pentru materia primă de import din partea producătorilor autohtoni.

În anii 2017-2019 exporturile se vor majora cu circa 9,3% anual, iar importurile – cu circa 8,7%. Factorii care vor contribui la majorarea treptată a comerţului exterior în perioada de prognoză sînt următorii: restabilirea cererii externe şi interne, majorarea fluxului de investiţii etc. Soldul negativ al balanţei comerciale se va majora de la 2015 mil. dolari SUA în anul 2017 pînă la 2325 mil. dolari SUA în anul 2019.

Cîştigul salarial nominal mediu lunar al unui salariat din economia naţională pentru anul 2016 se estimează că se va majora, în termeni nominali, cu 6,8% comparativ cu anul precedent şi va constitui 4925 lei. În termeni reali, acesta va fi la nivelul anului 2015. În perioada 2017-2019 salariul mediu nominal în ansamblu pe economie se va majora cu circa 17,9% şi va atinge 6250 lei în anul 2019, iar fondul de remunerare a muncii se va majora cu circa 18,3%, atingînd suma de 44,6 mlrd. lei, sau 26,4% în raport cu PIB.

Rata şomajului (proporţia şomerilor în populaţia activă) la nivel de ţară pentru trimestrul I al anului 2016 a înregistrat 6,2%, fiind cu 2,3 p.p. mai mică faţă de trimestrul I al anului 2015. În perioada ianuarie-mai 2016, la oficiile forţei de muncă au fost înregistraţi 21,8 mii şomeri, cu 4,6% mai mult decît numărul celor înregistraţi în aceeaşi perioadă a anului 2015. Varianta actuală de prognoză nu prevede modificări ale pieţei muncii în următorii ani. Astfel, creşterea numărului populaţiei ocupate în 2017-2019 va constitui 0,2% anual, iar productivitatea muncii se va majora cu circa 3,7%.

Prognoza indicatorilor macroeconomici este relativ pesimistă, iar a salariului mediu lunar şi a fondului de remunerare a muncii – relativ optimistă. Atingerea acestor parametri va fi posibilă prin ridicarea productivităţii muncii şi asimilarea intensă a tehnologiilor performante.

Evoluţia principalilor indicatori macroeconomici pe anii 2013-2019 este prezentată în anexa nr.1.

III. POLITICA BUGETAR-FISCALĂ ŞI VAMALĂ

Programul de activitate a Guvernului pe anii 2016-2018 prevede promovarea unei politici bugetare prudente, previzibile şi responsabile, care ar asigura stabilitatea pe termen mediu şi lung a bugetului.

La baza politicilor bugetar-fiscale stau preocupările majore ale Guvernului, orientate spre înlăturarea riscurilor la adresa securităţii interne şi externe a statului, stabilizarea sectorului bancar, combaterea corupţiei, sancţionarea şi combaterea fraudelor financiare, asigurarea unui echilibru pentru consolidarea fiscală sustenabilă şi impulsionarea dezvoltării economice, susţinerea grupurilor vulnerabile ale populaţiei.

Aceste obiective urmează să fie realizate într-un context complex, caracterizat prin scăderea încrederii cetăţenilor în instituţiile statului, creşterea vulnerabilităţii sistemului financiar, precum şi presiunea majoră asupra sistemului bugetar, cauzată de conjunctura economică şi politică regională nefavorabilă şi de criza internă a sectorului bancar.

Proiecţia politicii bugetar-fiscale pe termen mediu se bazează pe ancorarea acesteia în cîteva repere economice şi instituţionale esenţiale: stabilitatea macroeconomică, responsabilitatea bugetar-fiscală şi disciplina financiară.

În contextul continuării reformelor în domeniul bugetar-fiscal, pe termen mediu rămîne valabilă necesitatea consolidării bugetar-fiscale, pentru a evita riscurile legate de şocurile interne şi externe, precum şi pentru a reduce dependenţa de asistenţa financiară externă. În scopul consolidării bugetar-fiscale sînt necesare măsuri susţinute de perfecţionare continuă a politicii fiscale şi administrării fiscale, precum şi de ajustare bugetară, prin menţinerea unor constrîngeri în ceea ce priveşte cheltuielile şi promovarea reformelor bugetare structurale.

Măsurile de austeritate în partea de cheltuieli vor contribui la menţinerea trendului sustenabil al finanţelor publice. Ca elemente ale consolidării bugetar-fiscale pe termen mediu (2017-2019) au fost fixate:

- consolidarea macroeconomică şi relansarea creşterii economice, asigurînd o creştere reală între 3 şi 3,5 % pe orizontul de referinţă, după o temperare a creşterii în anul 2015, prin stimularea consumului şi dezvoltarea proiectelor de investiţii cu importante efecte în economie;

- menţinerea veniturilor şi cheltuielilor publice în diapazonul 35,4-35,1% din PIB şi, respectiv, 38,4-38,0% din PIB. Deficitul bugetar în anii 2017-2019 se va menţine la nivelul de 3,0% şi 2,9% din PIB. Conform art.15 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, pînă în anul 2018 deficitul bugetului public naţional, excluzînd granturile, nu trebuie să depăşească 2,5% din PIB. Clauza de derogare de la acest obiectiv se referă la existenţa surselor reale de finanţare a proiectelor de investiţii capitale finanţate din surse externe. Se estimează că resursele creditare, atrase de proiectele finanţate din surse externe, vor fi în creştere, în special pentru finanţarea proiectelor de investiţii capitale. În astfel de condiţii, deficitul bugetului public naţional fără granturi va constitui în anul 2018 – 4,2% din PIB (utilizarea clauzei de derogare de 1,7%), iar în anul 2019 – 3,7% (utilizarea clauzei de derogare de 1,2%);

- perfecţionarea continuă a politicii fiscale şi administrării fiscale, ca factor de bază în consolidarea bugetar-fiscală;

- îmbunătăţirea climatului de desfăşurare a activităţilor economice;

- reducerea sectorului tenebru al economiei şi lupta cu corupţia ca surse semnificative de majorare a veniturilor bugetare;

- prioritizarea cheltuielilor publice prin realocarea resurselor disponibile la programele prioritare, repartizarea optimă a resurselor între cheltuieli recurente şi investiţii capitale, perfecţionarea mecanismului de planificare şi raportare bugetară şi sporirea transparentei utilizării banilor publici;

- menţinerea datoriei de stat la un nivel sustenabil: soldul datoriei de stat ca pondere în PIB va înregistra o tendinţă de majorare pe parcursul anilor 2017-2019 de la 43,4% în 2017 pînă la 44,9% în 2019;

- continuarea politicii de reducere şi prevenire a apariţiei de noi arierate. Întrucît arieratele bugetare reprezintă un risc potenţial pe termen mediu la adresa sustenabilităţii bugetare, vor fi luate şi mai departe măsuri corective pentru reducerea acestora;

- încadrarea cheltuielilor recurente în diapazonul de la 36,7,0% în anul 2017 la 35,6% din PIB în anul 2019, a cheltuielilor de personal – de la 8,3% în anul 2017 la 8,0% din PIB în anul 2019, a investiţiilor capitale – de la 1,7 % în anul 2017 la 2,4% din PIB în anul 2019.

De asemenea, pe termen mediu trebuie efectuată consolidarea bugetară pe baza reformelor bugetare structurale. În acest context, sînt indispensabile următoarele măsuri:

- reforma administraţiei publice, în vederea sporirii eficienţei sectorului public şi îmbunătăţirii calităţii serviciilor prestate populaţiei. Modelul de descentralizare bugetară trebuie fortificat prin înăsprirea limitelor de îndatorare a autorităţilor publice locale şi prin consolidarea numărului autorităţilor publice locale;

- reforma sistemului public de asigurări sociale, care este esenţială pentru asigurarea unei baze financiare robuste pentru fondul de pensii, acomodarea la presiunile de ordin demografic şi inversarea trendului de creştere a decalajului între nivelul pensiilor şi cel al salariilor;

- ajustarea tarifelor pentru serviciile de utilităţi publice pînă la nivelul de recuperare a costurilor, în vederea evitării acumulării în continuare de arierate faţă de furnizorii de resurse energetice şi asigurării unui nivel adecvat de investiţii în acest sector;

- implementarea consecventă a reformelor structurale, care este crucială pentru stimularea creşterii economice potenţiale şi reducerea sărăciei. Strategia Naţională de Dezvoltare “Moldova 2020” are drept scop trecerea adecvată la un model de creştere economică pe termen mediu bazat pe sporirea investiţiilor, productivităţii şi competitivităţii. În vederea atingerii acestor obiective, o atenţie deosebită va fi acordată dezvoltării mediului de afaceri, infrastructurii tehnico-materiale şi resurselor umane. Reorientarea sistemului de învăţămînt spre necesităţile pieţei muncii va juca un rol important în sporirea productivităţii, va contribui la crearea locurilor de muncă noi şi la inversarea tendinţelor migraţioniste.

În vederea asigurării stabilităţii macroeconomice, bugetare şi financiare, o importanţă majoră se va acorda semnării unui nou Memorandum de politici economice şi financiare cu Fondul Monetar Internaţional (FMI). Pe de o parte, în urma semnării Memorandumului cu FMI, Republica Moldova ar putea beneficia de împrumuturi din partea acestei organizaţii. Aceşti bani vor fi utilizaţi pentru susţinerea balanţei de plaţi a ţării, o parte fiind îndreptată la finanţarea deficitului bugetar, ce ar însemna finanţarea cheltuielilor prioritare ale bugetului. Pe de altă parte, semnarea Memorandumului cu FMI este o premisă pentru deschiderea finanţărilor externe din partea partenerilor de dezvoltare (Comisia Europeană, Banca Mondială), care au fost stopate anul trecut. Aceste sume sînt foarte importante pentru bugetul Moldovei, o parte fiind îndreptate pentru realizarea reformelor structurale, atît de necesare Republicii Moldova la acest moment (reforma justiţiei, a învăţămîntului etc).

3.1. Politica fiscală şi administrarea fiscală

3.1.1. Tendinţe recente

Cît priveşte veniturile, spaţiul de generare a acestora este limitat. Veniturile fiscale, ca pondere în PIB, vor rămîne constante în această perioadă. Recesiunea economică din Federaţia Rusă, Ucraina, precum şi perspectiva situaţiei economice dificile din UE au un impact direct asupra evoluţiei remitenţelor de peste hotare, asupra volumului operaţiunilor de comerţ exterior al Republicii Moldova şi, respectiv, asupra încasărilor de venituri la buget, în special, a TVA şi accizelor. În această situaţie, principala metodă de majorare a veniturilor ar trebui să fie îmbunătăţirea administrării fiscale. Unificarea administrării fiscale, în calitate de entitate juridică unică, ar ameliora eficacitatea administrării fiscale, ar consolida conformarea fiscală voluntară, ar reduce costurile de conformare şi ar spori profesionalismul şi integritatea angajaţilor Serviciului Fiscal de Stat, precum şi ar impulsiona utilizarea tehnologiilor moderne.

În vederea consolidării veniturilor bugetare, stimulării activităţii economice, precum şi diminuării proporţiilor de evaziune fiscală şi vamală, în anul 2016 au fost adoptate următoarele măsuri de politică fiscală:

- majorarea termenului de reportare a pierderilor rezultate din desfăşurarea activităţii de întreprinzător de la 3 ani la 5 ani, cu excluderea eşalonării acestora în părţi egale;

- permiterea spre deducere a cheltuielilor suportate pentru acordarea burselor private;

- introducerea impozitului pe avere pentru persoanele fizice – proprietari ai bunurilor imobiliare (cu excepţia terenurilor) pe teritoriul Republicii Moldova, care au o suprafaţă mai mare de 120 m² şi o valoare estimată, apreciată de organele cadastrale teritoriale, ce depăşeşte 1,5 mil. de lei, acesta urmînd a fi dezvoltat şi pentru alte componente ale averii persoanelor bogate;

- diminuarea cotei accizului pentru cidru de mere şi pere de la 12,34 lei/litru pînă la 2,38 lei/litru;

- majorarea cotelor accizelor la ţigarete cu filtru în conformitate cu Directivele UE şi recomandările Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii;

- majorarea cotelor accizelor stabilite în sume fixe (băuturi alcoolice, oxigen, azot, articole de bijuterie sau de giuvaiergerie, autoturisme, alte tutunuri şi înlocuitori de tutun fabricate), prin ajustarea acestora la rata inflaţiei prognozată pentru anul 2016, precum şi a celor pentru combustibili: benzină, motorină şi derivatele acestora, gaze lichefiate, prin indexarea acestora la coeficientul de creştere anuală a produsului intern brut nominal prognozat pentru anul 2016;

- interzicerea restituirii TVA, taxei vamale şi accizelor în contul stingerii datoriilor creditorilor, inclusiv persoanelor juridice şi fizice cesionari, ai subiectului impunerii/plătitorului vamal, care dispun de decizie de restituire a TVA, accizelor sau a drepturilor de import;

- revizuirea modului de deducere a cheltuielilor la calcularea impozitului pe venit şi trecerea în cont a TVA aferent întreţinerii şi funcţionării automobilelor;

- excluderea obligativităţii eliberării facturii fiscale şi aplicarea mecanismelor de plată pentru agenţii economici care activează în cadrul comerţului electronic, similare celor care practică activitate de comerţ cu amănuntul;

- acordarea dreptului autorităţilor administraţiei publice locale de a finanţa evaluarea şi reevaluarea bunurilor imobiliare din sursele bugetului local şi altor surse conform legislaţiei de rînd cu cele ale bugetului de stat;

- revederea mecanismului de acordare a dreptului de eşalonare a obligaţiei fiscale;

- simplificarea modului de radiere a contribuabililor inactivi din Registrul de Stat.

3.1.2. Obiectivele politicii fiscale şi politicii de administrare fiscală

3.1.2.1. Obiectivele politicii fiscale

Pe termen mediu, în vederea consolidării politicii fiscal-bugetare, obiectivele politicii fiscale vizează continuarea măsurilor de creştere a eficienţei sistemului fiscal, creîndu-se astfel, pe de o parte, posibilitatea simplificării fiscalităţii, eliminării disfuncţionalităţilor şi stabilirii coordonatelor pentru un cadru legal fiscal coerent şi modern, iar pe de altă parte, premisele asigurării predictibilităţii sistemului fiscal şi continuării conduitei necesare unei consolidări fiscale sustenabile.

Obiectivele fundamentale privind fiscalitatea sînt reprezentate de simplificarea acesteia şi de crearea predictibilităţii într-un cadru fiscal-bugetar stimulativ pentru dezvoltarea mediului economic privat şi public.

Pentru perioada 2017-2019, politica fiscală îşi menţine aceleaşi caracteristici principale ca şi cele aferente perioadei actuale, respectiv:

- edificarea unui stat de orientare socială;

- asigurarea redistribuirii corecte a veniturilor şi solidaritatea socială;

- asigurarea echităţii, stabilităţii şi transparenţei fiscale;

- sistematizarea legislaţiei fiscale naţionale;

- crearea unui mediu de afaceri prielnic pentru dezvoltarea şi creşterea economică;

- îmbunătăţirea şi simplificarea mecanismelor fiscale naţionale;

- armonizarea politicii fiscale şi a legislaţiei fiscale naţionale, inclusiv în contextul implementării Acordului de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte.

Pe termen mediu se preconizează o serie de măsuri de politică fiscală care rezultă atît din obiectivele de dezvoltare a economiei naţionale, cît şi din angajamentele internaţionale asumate de Republica Moldova. Printre măsurile prioritare se numără eficientizarea şi sistematizarea legislaţiei fiscale prin elaborarea noului Cod fiscal într-o formulă revăzută, inclusiv prin prisma armonizării legislaţiei fiscale naţionale, în partea ce ţine de TVA şi accize, la prevederile legislaţiei Uniunii Europene, în conformitate cu calendarul stabilit în Acordul de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană. Scopul principal este asigurarea dezvoltării economice, îmbunătăţirea structurii şi a frazeologiei şi realizarea unei unităţi terminologice, bază pentru asigurarea clarităţii textului Codului şi eliminării interpretărilor multiple. Totodată, urmează a fi examinată posibilitatea elaborării Codului de procedură fiscală, în vederea creării premiselor unor reguli clare în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile părţilor implicate în procedurile de administrare, asigurării unei stabilităţi şi predictibilităţi a normelor înscrise pe termen mediu şi lung.

Alte măsuri prioritare de politică fiscală pe termen mediu sînt următoarele:

- menţinerea sistemului progresiv de impozitare a veniturilor cetăţenilor, cu revederea tranşelor de venit impozabil şi a cotelor de impozit, concomitent cu majorarea scutirii anuale personale, a scutirii personale majorate şi a scutirii pentru persoanele întreţinute, în funcţie de rata inflaţiei prognozată pentru 2017-2019, conform tabelului 2. Măsura dată are drept scop susţinerea persoanelor fizice cu venituri mici şi transpunerea treptată a presiunii fiscale asupra populaţiei cu venituri medii şi mai sus de medii;

- revizuirea mecanismului de impozitare a veniturilor sub formă de creştere de capital pentru persoane fizice prin simplificarea aplicării acestuia şi excluderea submecanismelor costisitoare în administrare şi conformare;

- reexaminarea sistemului de reţinere la sursă a impozitului pe venit pentru unele categorii de contribuabili (venituri sub formă de salariu, dare în locaţiune a bunurilor imobile, jocuri de noroc etc.);

- revizuirea sistemului de cheltuieli permise spre deducere în scopuri fiscale, în scopul optimizării costurilor de conformare şi administrare, dar şi simplificarea acestuia;

- reexaminarea, simplificarea şi perfecţionarea sistemului de impozitare a veniturilor unor categorii speciale de persoane juridice (de exemplu, societăţile civile, organizaţiile necomerciale etc.);

- acordarea dreptului de a aplica o perioadă de gestiune diferită de anul calendaristic entităţilor din Moldova (în special celor care fac parte din grupuri multinaţionale), în vederea calificării exprese a perioadei fiscale privind impozitul pe venit;

- menţinerea cotelor generale ale contribuţiilor de asigurări sociale (29%) şi a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală (9%).

Evoluţia cotelor contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii şi a primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală sînt prezentate în tabelul 3.

- armonizarea, în conformitate cu calendarul stabilit în Acordul de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte, a politicii fiscale şi actelor legislative privind TVA cu cele ale Uniunii Europene, şi anume cu:

Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată;

Directiva 2007/74/CE a Consiliului din 20 decembrie 2007 privind scutirea de taxa pe valoarea adăugată şi de accize pentru bunurile importate de către persoanele care călătoresc din ţări terţe;

Directiva 86/560/CEE a Consiliului din 17 noiembrie 1986 privind armonizarea legislaţiilor statelor membre referitoare la impozitele pe cifra de afaceri – Sisteme de restituire a taxei pe valoarea adăugată persoanelor impozabile care nu sunt stabilite pe teritoriul Comunităţii;

- armonizarea, în conformitate cu calendarul stabilit în Acordul de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte, a politicii fiscale şi actelor legislative privind accizele cu cele ale Uniunii Europene, şi anume cu:

Directiva 2011/64/UE a Consiliului din 21 iunie 2011 privind structura şi ratele accizelor aplicate tutunului prelucrat;

Directiva 92/83/CEE a Consiliului din 19 octombrie 1992 de armonizare a structurilor accizelor asupra alcoolului şi băuturilor alcoolice;

Directiva 2003/96/CE a Consiliului din 27 octombrie 2003 privind restructurarea cadrului comunitar de impozitare a produselor energetice şi a electricităţii;

Directiva 2008/118/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind regimul general al accizelor şi de abrogare a Directivei 92/12/CE;

- revizuirea sistemului de aplicare a accizelor prin reexaminarea listei bunurilor supuse accizelor, precum şi examinarea posibilităţii stabilirii cotelor accizelor pe o perioadă de 3 ani;

- revizuirea mecanismului de impozitare şi evaluare a bunurilor imobiliare, pentru a asigura o concordanţă între sistemul naţional şi cele mai bune practici regionale şi internaţionale, dar şi pentru a asigura o finanţare efectivă pentru nivelurile descentralizate ale Guvernului prin identificarea resurselor financiare suplimentare necesare bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale pentru realizarea programelor bugetare existente de cheltuieli (sociale, infrastructură etc.);

- examinarea posibilităţii transpunerii sarcinii de acumulare a impozitelor şi taxelor locale pe seama serviciilor de colectare a impozitelor şi taxelor locale din cadrul primăriilor;

- revizuirea mărimii şi modului de percepere a taxelor locale, prin introducerea sistemului de plafonare a acestora;

- revizuirea facilităţilor fiscale şi vamale în scopul menţinerii sau excluderii acestora prin prisma impactului fiscal, economic, investiţional şi social;

- dezvoltarea conceptului de impozit pe avere prin examinarea oportunităţii extinderii bazei şi pentru autoturismele de lux;

- implementarea unui mecanism revizuit de impozitare pentru deţinătorii de patente – liberi profesionalişti:

un sistem de raportare financiară simplificat (contabilitatea în partidă simplă);

un sistem de impozitare preferenţial, similar celui pentru IMM-uri, fiind aplicată o cotă în mărime de 1% din venitul din vînzări, dar nu mai puţin de 3000 lei anual;

obligativitatea introducerii aparatelor de casă;

- implementarea unui mecanism unificat de impozitare a altor liberi profesionişti (profesii juridice – notari, avocaţi, executori judecătoreşti, administratori autorizaţi etc.; profesii artistice – cîntăreţi, impresari muzicali, pictori, fotografi etc., profesii sportive – impresari sportivi etc., precum şi alte categorii de liberi profesionişti):

un sistem de impozitare bazat pe cele mai bune practici regionale şi internaţionale;

un sistem de impozitare bine definit şi simplu în aplicare.

3.1.2.2. Obiectivele politicii de administrare fiscală

Obiectivele politicii de administrare fiscală pe anii 2017-2019 rezultă din programele şi strategiile naţionale care vizează Serviciul Fiscal de Stat şi sînt orientate spre eficientizarea administrării şi managementului fiscal.

În prezent este în proces de elaborare proiectul Planului de dezvoltare strategică a Serviciului Fiscal de Stat pentru anii 2016-2020. Obiectivele politicii de administrare fiscală în anii 2017-2019 sînt prezentate în tabelul 4.

3.2. Politica vamală şi politica de administrare vamală

3.2.1. Tendinţe recente

În vederea facilitării comerţului, optimizării controlului vamal, accelerării traficului de pasageri şi mărfuri în zonele de control vamal şi întăririi competitivităţii agenţilor economici, în anul 2016 au fost adoptate următoarele măsuri de politică vamală:

- introducerea scutirii de taxa vamală la importul materiei prime medicamentoase, a materialelor, articolelor, ambalajului primar şi secundar utilizate la prepararea şi producerea medicamentelor, cu specificarea expresă a poziţiilor tarifare a acestora, precum şi a dializatorilor;

- diminuarea cotelor taxelor vamale pentru mărfurile utilizate în calitate de produse complementare pentru produsele finite ale companiilor din industria prelucrătoare;

- acordarea posibilităţii amînării termenului de plată a drepturilor de import pentru agenţii economici autorizaţi (AEO) cu 10 zile, cu condiţia constituirii unei garanţii;

- introducerea conceptului de Proceduri simplificate de tranzit, avansarea negocierilor privind implementarea mecanismului de recunoaştere reciprocă a agentului economic autorizat (AEO) între Republica Moldova şi Uniunea Europeană.

3.2.2. Obiectivele politicii vamale şi politicii de administrare vamală

3.2.2.1. Obiectivele politicii vamale

Obiectivele generale ale politicii vamale pe anii 2017-2019 prevăd:

- facilitarea comerţului şi întărirea competitivităţii agenţilor economici;

- asigurarea securităţii vamale la frontieră;

- sistematizarea legislaţiei vamale naţionale;

- armonizarea politicii vamale şi a legislaţiei vamale naţionale cu cea comunitară, în conformitate cu calendarul stabilit în Acordul de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte.

Pe termen mediu se preconizează o serie de măsuri de politică vamală care rezultă atît din obiectivele de dezvoltare ale Ministerului Finanţelor, cît şi din angajamentele regionale asumate de Republica Moldova. Printre măsurile prioritare se numără sistematizarea legislaţiei vamale, prin implementarea noului Cod vamal într-o formulă revăzută, care va cuprinde Codul vamal al Republicii Moldova, Legea cu privire la tariful vamal şi Legea cu privire la modul de introducere şi scoatere a bunurilor de pe teritoriul Republicii Moldova de către persoane fizice, precum şi va fi corelată cu legislaţia vamală a UE şi cea din regiune. Alte măsuri prioritare de politică vamală se prezintă în cele ce urmează:

- armonizarea, în conformitate cu calendarul stabilit în Acordul de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte, a politicii vamale şi actelor legislative vamale cu cele ale Uniunii Europene, şi anume cu:

Regulamentul Consiliului (CEE) nr.2913/92 din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului vamal comunitar;

Titlurile I şi II din Regulamentul (CE) nr.1186/2009 al Consiliului din 16 noiembrie 2009 de instituire a unui regim comunitar de scutiri de taxe vamale;

Convenţia din 20 mai 1987 privind simplificarea formalităţilor în comerţul cu mărfuri;

Convenţia din 20 mai 1987 privind o procedură de tranzit comun;

Regulamentul (UE) nr.608/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 12.06.2013 privind aplicarea în vamă a drepturilor de proprietate intelectuală şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr.1383/2003.

3.2.2.2. Obiectivele politicii de administrare vamală

Obiectivele politicii de administrare vamală pe anii 2017-2019 sînt în conformitate cu programele şi obiectivele naţionale care vizează activitatea Serviciului Vamal, fiind orientate spre simplificarea şi eficientizarea administrării vamale. Obiectivele politicii de administrare vamală pe anii 2017-2019 sînt prezentate în tabelul 5.

3.3. Impactul măsurilor de politică fiscală şi vamală

Estimările impactului măsurilor de politică fiscală şi vamală prevăzute pentru anii 2017-2019 asupra veniturilor publice sînt prezentate în tabelul 6.

3.4. Politica în domeniul cheltuielilor publice

3.4.1. Tendinţele recente

Ca şi în anii precedenţi, politica bugetară promovată în anii 2015-2016 a fost una prudentă, orientată spre asigurarea stabilităţii bugetului public naţional, asigurarea disciplinei, echităţii, transparenţei, simplităţii şi onestităţii în repartizarea finanţelor publice, accentul fiind pus pe indicatorii de performanţă şi evaluarea cheltuielilor în raport cu rezultatele atinse.

În domeniul cheltuielilor publice, politica promovată a avut ca principală provocare asigurarea implementării continue a reformelor structurale majore iniţiate în sectoarele educaţiei, protecţiei sociale, justiţiei, organelor afacerilor interne, în condiţiile menţinerii constrîngerilor bugetare.

În acest context, eforturile au fost focusate asupra asigurării financiare a politicilor şi reformelor promovate în sectoare, în primul rînd prin redimensionarea şi reprioritizarea programelor de cheltuieli curente, oferind astfel mai mult spaţiu pentru cheltuielile capitale şi o asistenţă socială bine ţintită pentru cele mai vulnerabile grupuri de populaţie.

De asemenea, în această perioadă eforturile au fost orientate spre sporirea eficienţei şi eficacităţii programelor de cheltuieli şi direcţionarea mijloacelor bugetare limitate înspre programe de importanţă majoră, ceea ce a permis soluţionarea problemelor stringente, fără admiterea de blocaje financiare în sistemul bugetar. Rezervele identificate în urma eficientizării programelor de cheltuieli au fost realocate pentru finanţarea iniţiativelor de reforme, în vederea îmbunătăţirii calităţii serviciilor prestate.

Pentru a minimiza efectele negative ale cadrului limitat al resurselor publice disponibile asupra calităţii serviciilor publice, au fost întreprinse măsuri pentru asigurarea efectuării cheltuielilor preponderent pentru realizarea politicilor şi programelor de cheltuieli care constituie angajamente deja asumate.

Principalele măsuri de politică în domeniul cheltuielilor publice în anii 2015-2016 au fost:

- raţionalizarea cheltuielilor curente prin stabilirea unui control strict asupra angajărilor şi cheltuielilor de personal, inclusiv prin optimizarea fondului de remunerare a muncii reieşind din existenţa funcţiilor vacante, prin stabilirea unui moratoriu pînă la sfîrşitul anului 2016 asupra majorării numărului unităţilor de personal real încadrate în autorităţile publice şi în alte instituţii finanţate din bugetul de stat, înregistrate la situaţia din 1 august 2016, şi reducerea cheltuielilor pentru bunuri şi servicii cu prioritate joasă;

- continuarea reformelor structurale în sistemul educaţional, prin optimizarea numărului de şcoli, claselor şi numărului de personal nondidactic;

- asumarea responsabilităţii pentru sporirea calităţii serviciilor publice prestate;

- eficientizarea prestaţiilor sociale prin direcţionarea programelor de asistenţă socială spre susţinerea persoanelor cu venituri mici;

- îmbunătăţirea procesului de achiziţii publice în scopul utilizării cît mai eficiente a mijloacelor financiare publice disponibile şi neadmiterii asumării unor angajamente fără suport financiar;

- fortificarea cadrului normativ în domeniul planificării şi managementului proiectelor de investiţii capitale în scopul stabilirii unor proceduri transparente de planificare, aprobare, implementare şi monitorizare a proiectelor de investiţii capitale finanţate de la buget.

3.4.2. Obiectivele politicii în domeniul cheltuielilor publice

Pe partea de cheltuieli, presiunile sociale şi demografice se vor intensifica, influenţînd asupra remunerării muncii şi prestaţiilor sociale. Volumul de resurse necesare pentru plata pensiilor, compensaţiilor şi indemnizaţiilor va creşte din cauza îmbătrînirii populaţiei. Cheltuielile aferente dobînzilor la împrumuturi pe termen mediu vor creşte din cauza creşterii valorilor mobiliare de stat emise pentru executarea garanţiilor emise anterior, precum şi volumului finanţării interne şi externe şi majorării ratei dobînzii la valorile mobiliare de stat. În aceste condiţii, posibilitatea de ajustare a cheltuielilor publice în vederea creării unui spaţiu mai mare pentru necesităţile investiţionale din contul resurselor interne sînt limitate, miza pentru investiţii rămînînd în continuare atragerea resurselor financiare externe.

În contextul continuării reformelor în domeniul bugetar-fiscal, obiectivul de bază rămîne necesitatea consolidării bugetar-fiscale, pentru a evita riscurile legate de şocurile interne şi externe, precum şi dependenţa de asistenţa financiară externă.

Obiectivele principale ale politicii în domeniul cheltuielilor publice pe termen mediu sînt următoarele:

- asigurarea alocării mai eficiente a resurselor, prin consolidarea planificării strategice pe termen mediu şi implementarea bugetării pe programe şi performanţă la toate nivelurile administraţiei publice;

- sporirea transparenţei şi accesului public la informaţiile din domeniul managementului finanţelor publice, prin promovarea în continuare a reformelor în administraţia publică şi în sectorul public, inclusiv prin utilizarea tehnologiilor informaţionale moderne;

- sporirea eficacităţii şi eficienţei programelor recurente de cheltuieli prin gestionarea mai bună a resurselor, continuarea reformelor iniţiate în diverse sectoare şi analiza progresului în raport cu obiectivele stabilite;

- menţinerea controlului strict asupra nivelului angajărilor în sectorul bugetar pentru a evita angajamentele fără acoperire financiară, cu perfecţionarea şi eficientizarea concomitentă a sistemului de salarizare;

- planificarea mai bună şi managementul îmbunătăţit al investiţiilor capitale sînt necesare pentru identificarea proiectelor de investiţii cu impact social-economic major, precum şi diminuarea costurilor aferente planificării şi implementării proiectelor de investiţii capitale.

În domeniul achiziţiilor publice, problemele principale continuă să fie perfecţionarea legislaţiei secundare, cu stabilirea unui mecanism de examinare a contestaţiilor, promovarea şi, ulterior, implementarea Strategiei de dezvoltare a sistemului de achiziţii publice pentru anii 2016-2020.

Coordonatele predominante ale politicii cheltuielilor pentru anii 2017-2019:

- în perioada 2017-2019 vor fi asigurate resurse pentru o dezvoltare economică sustenabilă prin majorarea cheltuielilor bugetului public naţional în medie cu circa 3,8 miliarde lei, sau cu 6,8%;

- va fi asigurată creşterea eficacităţii şi eficienţei alocărilor bugetare şi reducerea cheltuielilor pentru identificarea de economii în vederea creării spaţiului fiscal pentru domenii prioritare cu influenţă asupra creşterii economice: proiecte în infrastructură, educaţie, justiţie, agricultură etc.;

- cheltuielile bugetare estimate pentru anul 2017 sînt prevăzute în sumă de 54,8 mlrd. lei, respectiv 38,4% din PIB, ajungînd în anul 2019 la 64,3 mlrd. lei, respectiv 38,0% din PIB, ceea ce reprezintă o scădere cu 0,4 p.p., adică continuarea procesului de ajustare, folosirea cu eficienţă a banilor publici pentru a lăsa spaţiu fiscal pentru cheltuielile de investiţii, care vor constitui în această perioadă, în medie, 2,1% din PIB;

- cheltuielile recurente vor constitui, în această perioada, în medie, circa 36,1% în PIB, inclusiv cheltuielile de personal, care se vor încadra în diapazonul 8,3% din PIB în 2017 şi 8,0% din PIB în 2019.

La elaborarea CBTM 2017-2019, priorităţile de politici pe sectoare sînt axate pe obiectivele şi priorităţile majore stabilite în Strategia Naţională de Dezvoltare “Moldova 2020, aprobată prin Legea nr.166 din 11 iulie 2012, şi Programul de activitate a Guvernului pe anii 2016-2018. Priorităţile stabilite concentrează eforturile Guvernului asupra problemelor critice, în vederea amplificării acoperirii bugetare pentru promovarea unor politici adecvate în aceste sectoare, imperative pentru asigurarea dezvoltării economice accelerate.

Priorităţile de politici pe sectoare sînt prezentate în anexa nr.9 şi în strategiile sectoriale de cheltuieli pe anii 2017-2019, care urmează a fi actualizate/definitivate de către autorităţile publice centrale şi, după coordonare, urmează a fi plasate pe paginile web ale acestor autorităţi.

3.5. Impactul măsurilor de politici în domeniul cheltuielilor asupra alocării resurselor

Impactul principalelor măsuri de politici asupra alocării resurselor bugetului public naţional pe anii 2017-2019 (la general) este prezentat în tabelul 7, iar sub aspect sectorial – în anexa nr.8.

3.6. Politica în domeniul datoriei de stat

3.6.1. Tendinţe recente

La sfîrşitul anului 2015, soldul datoriei de stat a constituit 33 509,2 mil. lei, majorîndu-se cu 6 038,6 mil. lei, sau cu 22,0 %, faţă de sfîrşitul anului 2014. Datoria de stat externă a constituit 78,4% din totalul datoriei de stat, iar datoria de stat internă – 21,6%.

Ca pondere în PIB, datoria de stat a constituit 27,4% la sfîrşitul anului 2015, înregistrînd o majorare cu 2,9 p.p. comparativ cu situaţia de la finele anului 2014, fapt ce se explică în special prin majorarea soldului datoriei de stat externe exprimat în dolari SUA, precum şi prin deprecierea monedei naţionale faţă de valutele în care este denominată datoria de stat externă.

Soldul datoriei de stat externe a înregistrat, la sfîrşitul anului 2015, valoarea de 1 337,0 mil. dolari SUA, sau 26 283,8 mil. lei, ceea ce constituie o majorare cu 30,9 mil. dolari SUA (5,9 mil. lei), sau cu 2,4% faţă de sfîrşitul anului 2014. Această modificare este justificată prin finanţarea externă netă pozitivă în valoare de 95,1 mil. dolari SUA, care a fost atenuată de fluctuaţia negativă a ratei de schimb a dolarului SUA faţă de alte valute în sumă de 64,2 mil. dolari SUA.

Pentru serviciul datoriei de stat externe, în anul 2015 au fost utilizate mijloace băneşti în sumă de 13,3 mil. dolari SUA, ceea ce constituie o reducere cu 1,9 mil. dolari SUA, sau cu 12,6 %, comparativ cu situaţia similară a anului 2014. Totodată, în lei moldoveneşti, pentru serviciul datoriei de stat externe au fost utilizate mijloace financiare în sumă de 249,7 mil. lei, ceea ce constituie o majorare cu 35,6 mil. lei, sau cu 16,6%, comparativ cu perioada similară a anului precedent. Această majorare se datorează exclusiv fluctuaţiei ratei de schimb a monedei naţionale faţă de alte valute pe parcursul anului 2015.

Soldul datoriei de stat interne a înregistrat, la sfîrşitul anului 2015, valoarea de 7 225,4 mil. lei, ceea ce constituie o majorare cu 150,1 mil. lei, sau cu 2,1 %, faţă de sfîrşitul anului 2014. Modificarea soldului datoriei de stat interne s-a produs din contul majorării emisiunii nete de valori mobiliare de stat pe piaţa primară cu 243,2 mil. lei şi răscumpărării valorilor mobiliare de stat emise pentru asigurarea stabilităţii financiare în sumă de 93,1 mil. lei.

Pentru serviciul datoriei de stat interne, în anul 2015 au fost utilizate mijloace băneşti în sumă de 793,6 mil. lei. Comparativ cu anul 2014, cheltuielile pentru serviciul datoriei de stat interne au fost mai mari cu 415,9 mil. lei, sau de 2,1 ori, în legătură cu majorarea ratei dobînzii la valorile mobiliare de stat comercializate pe piaţa primară prin licitaţii, ceea ce a atras după sine şi majorarea ratelor dobînzii la valorile mobiliare de stat convertite.

3.6.2. Obiectivele politicii în domeniul datoriei de stat

Obiectivul fundamental al managementului datoriei de stat va consta în asigurarea necesităţilor de finanţare ale bugetului de stat la nivel acceptabil de cheltuieli pe termen mediu şi lung, în condiţiile limitării riscurilor implicate.

În scopul atingerii obiectivului fundamental, vor fi prioritare următoarele obiective specifice de gestionare a datoriei de stat în perioada anilor 2017-2019:

- dezvoltarea pieţei interne a valorilor mobiliare de stat;

- îmbunătăţirea managementului riscului operaţional aferent datoriei de stat.

Politica în domeniul datoriei de stat externe va fi orientată spre atragerea surselor din împrumuturile de stat externe, pe termen mediu şi lung, ţinînd cont de frontiera cost/risc.

Politica în domeniul datoriei de stat interne va fi orientată spre continuarea dezvoltării pieţei interne a valorilor mobiliare de stat.

3.6.3. Prognoza soldului datoriei de stat şi a plăţilor aferente pe anii 2017-2019

Datoria de stat în PIB va constitui 43,4% la sfîrşitul anului 2017 şi se va majora pînă la 44,9% la sfîrşitul anului 2019, fapt ce se explică, în special, prin majorarea soldului datoriei de stat externe exprimat în dolari SUA.

Graficul 6. Evoluţia datoriei de stat externe şi interne în anii 2014-2019

În baza estimărilor fluxurilor de intrări din surse externe, precum şi a fluctuaţiei cursului valutar, se prognozează că datoria de stat externă va înregistra o creştere de la 1 933,9 mil. dolari SUA la sfîrşitul anului 2017 pînă la 2 290,5 mil. dolari SUA la sfîrşitul anului 2019, ceea ce reprezintă o creştere cu circa 18,4%, din contul majorării intrărilor de împrumuturi de stat externe, îndeosebi în anul 2017.

Ponderea datoriei de stat externe în PIB pe parcursul anilor 2017-2019 va înregistra o majorare de la 28,3% în 2017 pînă la 30,1% în 2019.

Pe termen mediu, datoria de stat internă se va majora de la 21 494,1 mil. lei la finele anului 2017 pînă la 25 061,1 mil. lei la finele anului 2019. Majorarea datoriei de stat interne cu 16,6 % se explică prin finanţarea internă netă pozitivă ca urmare a emisiunii valorilor mobiliare de stat pe piaţa primară.

Totodată, ca pondere în PIB, aceasta va descreşte de la 15,1% la finele anului 2017 pînă la 14,8% la finele anului 2019, fapt ce se explică prin creşterea valorii PIB-ului în ritmuri mai rapide decît ale soldului datoriei de stat interne.

La capitolul finanţare externă, se estimează că, pentru anii 2017-2019, Guvernul va beneficia de granturi şi împrumuturi externe în sumă totală de circa 28 319,7 mil. lei (1 288,1 mil. dolari SUA). Pentru susţinerea bugetului vor fi atrase 12 427,6 mil. lei (43,9%), iar pentru realizarea proiectelor finanţate din surse externe vor fi obţinute 15 892,1 mil. lei (56,1%). Intrările din împrumuturi şi granturi vor înregistra o creştere de circa 40,6% în 2017 comparativ cu valoarea estimată pentru anul 2016, iar în 2018 – o diminuare cu 19,5% comparativ cu 2017 şi în 2019 – o diminuare cu 29,8% comparativ cu 2018. La capitolul intrări din granturi externe pentru susţinerea bugetului pe anii 2017-2019, unicul donator rămîne Comisia Europeană.

La capitolul intrări din împrumuturi externe pentru susţinerea bugetului, principalul donator este Banca Mondială, care va oferi asistenţă externă pentru următoarele sectoare:

- a doua operaţiune a politicilor de dezvoltare (DPO) – 2 253,9 mil. lei (106,7 mil. dolari SUA);

- reforma învăţămîntului – 356,8 mil. lei;

- modernizarea sectorului sănătăţii – 318,7 mil. lei;

- ameliorarea competitivităţii – 41,4 mil. lei;

- asistenţa socială – 17,2 mil. lei.

Un alt donator este Comisia Europeană, care urmează să ofere o asistenţă financiară rambursabilă în sumă de 2 334,0 mil. lei (100 mil. euro), urmată de Fondul Monetar Internaţional, care va oferi o asistenţă financiară rambursabilă în sumă de 1 692,7 mil. lei (80,5 mil. dolari SUA).

Un alt donator este Guvernul României, care urmează să ofere o asistenţă financiară rambursabilă în sumă de 1 383,9 mil. lei (60 mil. euro).

La capitolul intrări din granturi externe pentru realizarea proiectelor finanţate din surse externe, în anii 2017-2019 ponderea cea mai mare o deţine Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BERD) (43,1%), urmată de Comisia Europeană (27,8%), Banca Mondială (7,0%) şi alţi donatori. Analizînd volumul intrărilor din împrumuturi externe pentru realizarea proiectelor finanţate din surse externe, în anii 2017-2019, ponderea cea mai mare îi revine Băncii Europene de Investiţii (BEI) (31,3%), urmată de BERD (31,1%), Banca Mondială (18,8%) şi alţi creditori.

Evoluţia intrărilor de împrumuturi şi granturi este prezentată în tabelul 8.

Pentru rambursarea sumei principale aferente datoriei de stat externe, în perioada 2017-2019 se prevede direcţionarea a circa 7 860,2 mil. lei (371,7 mil. dolari SUA). Sumele destinate rambursării sumei principale vor înregistra o evoluţie ascendentă constantă pe parcursul perioadei menţionate, reieşind din majorarea soldului datoriei de stat externe pe termen mediu. Astfel, majorarea medie anuală a sumelor destinate rambursării sumei principalului va constitui circa 30%.

La capitolul finanţare internă, în anul 2017 se preconizează răscumpărarea valorilor mobiliare de stat emise pe piaţă primară în suma netă de 218,0 mil.lei. În anii 2018 şi 2019 se prevăd venituri nete din comercializarea valorilor mobiliare de stat în sumă de 1523,0 mil. lei şi, respectiv, 2484,0 mil. lei, care vor fi utilizate pentru finanţarea deficitului bugetar. Totodată, se preconizează răscumpărarea valorilor mobiliare de stat emise pentru executarea garanţiilor de stat în sumă de 50,0 mil.lei în anul 2017, 210 mil.lei în anul 2018 şi 230,0 mil.lei în anul 2019.

La capitolul finanţarea netă în perioada 2017-2019, finanţarea internă netă, cu excepţia anului 2017, precum şi finanţarea externă netă vor indica o valoare pozitivă constantă.

Finanţarea externă şi internă netă pe anii 2014-2019 este prezentată în tabelul 9.

Pentru serviciul datoriei de stat, pe parcursul anilor 2017-2019 se preconizează utilizarea mijloacelor în sumă de 6 103,4 mil. lei, din care:

- pentru serviciul datoriei de stat externe – 1 576,0 mil. lei (25,8%);

- pentru serviciul datoriei de stat interne – 4 527,4 mil. lei (74,2%).

La capitolul serviciul datoriei de stat externe, în perioada 2017-2019 se prevăd cheltuieli în sumă de 1 576,0 mil. lei (74,8 mil. dolari SUA). Sumele destinate serviciului datoriei de stat externe vor înregistra o evoluţie ascendentă constantă pe parcursul perioadei menţionate, din cauza majorării soldului datoriei de stat pe termen mediu. Astfel, majorarea medie anuală a sumelor destinate serviciului datoriei de stat externe va constitui circa 10%.

Evoluţia cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat externe este prezentată în tabelul 10.

La capitolul serviciul datoriei de stat interne, în perioada 2017-2019 se prevăd cheltuieli în sumă de 4 527,4 mil. lei. În fiecare dintre anii 2017, 2018 şi 2019, cheltuielile pentru serviciul datoriei de stat interne vor oscila în legătură cu majorarea soldului datoriei de stat interne în această perioadă, precum şi serviciul valorilor mobiliare de stat emise pentru executarea garanţiilor de stat.

Evoluţia cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne este prezentată în tabelul 11.

Datoria de stat şi prognoza surselor de finanţare sînt prezentate în anexa nr.10.

Pentru anii 2017-2019, la compartimentul “Active financiare” se prevăd a fi rambursate împrumuturile recreditate din mijloacele financiare obţinute din împrumuturile de stat interne şi/sau externe pentru realizarea proiectelor şi a programelor de dezvoltare, precum şi restabilite mijloacele dezafectate pentru onorarea garanţiilor de stat externe în sumă totală de 671,9 mil. lei, inclusiv, pe ani, 183,4 mil. lei, 229,8 mil. lei şi, respectiv, 258,7 mil. lei.

Rambursarea împrumuturilor recreditate de stat, în perioada 2017-2019, de către entităţile sectorului public sînt estimate la 159,6 mil. lei, ceea ce constituie 23,7%, de către instituţiile financiare – 342,0 mil. lei sau 51%, de către autorităţile publice locale de nivelul al doilea – 166,1 mil. lei, sau 24,7%, şi restabilirea mijloacelor dezafectate pentru onorarea garanţiilor de stat pentru împrumuturile externe – 4,1 mil. lei, sau 0,6%.

Estimările date se bazează pe prevederile contractuale existente ale beneficiarilor recreditaţi care au datorii pentru împrumuturile recreditate şi împrumuturile acordate sub garanţia de stat, precum şi posibilitatea reală de a încasa în buget sumele datorate. Estimarea indicatorilor la acest compartiment pentru anii 2017-2019 şi evoluţia din anii precedenţi este prezentată în tabelul 12.

Totodată, în perioada 2017-2019 se planifică recreditarea mijloacelor financiare din contul împrumuturilor de stat externe pentru implementarea proiectelor şi a programelor de dezvoltare în sumă de 5 515,8 mil. lei, din care 1 489,8 mil.lei pentru întreprinderile de stat şi/sau cu cota majoritară de stat şi 4 026,0 mil. lei pentru companiile din sectorul privat, prin intermediul instituţiilor financiare şi nefinanciare.

IV. CADRUL MACROBUGETAR

Evoluţia indicatorilor cadrului macrobugetar pe anii 2017-2019 denotă o tendinţă de diminuare a proporţiilor sectorului public în PIB, menţinerea deficitului bugetar ca pondere în PIB în limitele a circa 3,0%-2,9%, asigurarea controlului programelor de cheltuieli publice, precum şi a nivelului de îndatorare a statului, ca factori determinanţi ai stabilităţii macrobugetare. Evoluţia cadrului macrobugetar pe anii 2015-2019, reieşind din aceste premize, este prezentată în tabelul 13.

Evoluţia veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetar pe anii 2015-2019, ca indicatori principali care caracterizează cadrul macrobugetar al bugetului public naţional, este prezentată în graficul 6.

Graficul 6. Evoluţia cadrului macrobugetar în PIB în anii 2015-2019

Resursele bugetare publice pe anii 2016-2019 se redistribuie între bugetele componente ale bugetului public naţional: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală. Circa jumătate din veniturile proprii ale bugetului de stat în această perioadă sînt redistribuite la alte bugete prin intermediul transferurilor.

În tabelul 14 sînt prezentate limite pentru anumiţi indicatori bugetari ce vor face obiectul adoptării de către Parlament, potrivit art.49 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar fiscale, nr.181 din 25 iulie 2014.

Cadrul detaliat de resurse şi cheltuieli ale bugetului public naţional, precum şi componentele acestuia pe anii 2016-2019 sînt prezentate în anexele nr.3-7.

4.1. Veniturile bugetului public naţional

Veniturile bugetului public naţional în anul 2015 au însumat 43 665,0 mil. lei, reprezentînd 35,7 % ca pondere în PIB. Pentru anul 2016, veniturile au fost aprobate la nivel de 36,4% din PIB, fiind în creştere cu 4847,4 mil. lei faţă de anul precedent, iar în valoare nominală cifrîndu-se la 48 512,4 mil. lei.

Direcţiile de acţiune pe termen mediu au în vedere:

- creşterea colectării veniturilor bugetare;

- reducerea evaziunii fiscale;

- consolidarea bazei fiscale şi reducerea treptată a dependenţei de granturile externe.

Pe perioada de referinţă, majoritatea tipurilor de venituri bugetare vor avea un trend ascendent în valoare absolută, în timp ce raportat la PIB, totalul acestora va avea o evoluţie relativ constantă – în jur de 35% din PIB.

În valoare nominală, veniturile bugetare sînt proiectate în creştere, la sfîrşitul orizontului de prognoză, cu aproximativ 25,1 % faţă de nivelul din anul 2016.

În termeni nominali, impozitele pe venit de la persoanele fizice şi juridice sînt estimate în creştere cu peste 36,3% în anul 2019 faţă de anul 2016, în timp ce veniturile din contribuţiile de asigurări sociale sînt estimate cu o dinamică nominală pozitivă de peste 30%.

Evoluţia veniturilor bugetului public naţional este prezentată în tabelul 15.

Impozitele şi taxele (veniturile fiscale) (fără contribuţii de asigurări sociale) reprezintă partea majoră a veniturilor bugetului public naţional, constituind, în anul 2016, circa 60,3 % din totalul veniturilor şi circa 21,9 % ca pondere în PIB. Pe termen mediu acestea vor creşte uşor, astfel că în anul 2019 vor constitui, respectiv, 64,5% şi 22,6 %. TVA va ramîne şi în continuare principala sursă de venit, constituind circa 32 % în totalul veniturilor bugetului public naţional. Ca pondere în PIB, aceasta se va menţine la nivelul de 11-11,5 %.

Evoluţia veniturilor bugetului public naţional în structură este prezentată în tabelul 15 şi graficul 7.

Graficul 7. Evoluţia veniturilor bugetului public naţional pe anii 2015-2019

Alte venituri (veniturile nefiscale) vor însuma 2013,6 mil. lei în anul 2016 (aprobat), ceea ce constituie 4,2 % din totalul veniturilor publice. Pentru perioada de prognoză acestea se vor menţine în sume nominale la nivel de 2,1-2,3 mlrd. lei, iar ca pondere în suma totală vor scădea pînă la nivel de circa 3,9%.

Graficul 8. Structura veniturilor bugetului public naţional pe anii 2015-2019

Contribuţiile de asigurări sociale (contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii şi primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală) se estimează, pentru anul 2016 (aprobat), la 13 462,6 mil. lei, sau circa 27,8 % din veniturile totale ale bugetului public naţional, iar pe perioada de prognoză vor creşte pînă la 29,5 % din totalul veniturilor. Ca pondere în PIB, acestea vor creşte de la 10,1 % pînă la 10,3 %.

În ultimii ani granturile, în special cele externe, au deţinut o pondere tot mai mare în veniturile bugetului public naţional, pentru anul 2016 (aprobat) fiind de 7,8 %. Circa 28 % din acestea reprezintă granturile pentru proiectele finanţate din surse externe, iar 72 % – cele destinate suportului bugetar din partea Uniunii Europene. Pe termen mediu, la momentul actual se estimează o reducere a intrărilor de granturi, reieşind din acordurile existente, însă pentru perioada următoare se aşteaptă o reînnoire a relaţiilor cu partenerii de dezvoltare, cu o eventuală semnare a noilor acorduri de cooperare, care ulterior vor fi bugetate.

La capitolul intrări din granturi externe pentru susţinerea bugetului pe anii 2017-2019, unicul donator rămîne Comisia Europeană, care va acorda asistenţă externă pentru următoarele programe:

- Suport pentru agricultură şi dezvoltare rurală (ENPARD);

- Suport pentru reformele politicii finanţelor publice din Republica Moldova;

- Liberalizarea regimului de vize;

- Sectorul justiţiei;

- Programul de suport al instituirii Zonei de Liber Schimb Aprofundat şi Cuprinzător;

- Educaţia vocaţională.

Totodată, se estimează intrări de granturi de la Comisia Europeană în cadrul Programului de asistenţă macrofinanciară în sumă de 50 mil. euro (1167 mil. lei), care vor fi debursate în două tranşe – anii 2017 şi 2018.

Pentru perioada 2017-2019 se estimează o reducere a granturilor externe destinate proiectelor finanţate din surse externe, în legătură cu finalizarea unor programe susţinute de către partenerii de dezvoltare.

Evoluţia veniturilor bugetului public naţional din granturi externe pe anii 2015-2019 este prezentată în tabelul 16.

4.2. Cheltuielile bugetului public naţional

În anii 2014-2015, volumul total al cheltuielilor publice a crescut, în valoare nominală, cu ritmuri de 14,9% şi 4,7%, respectiv, în timp ce evoluţia acestora exprimată ca pondere în PIB a marcat o diminuare de la 38,7% în anul 2013 pînă la 38,1% în anul 2015. Pe perioada de prognoză, după o majorare de pînă la circa 38,8% în 2017, acest indicator se va diminua din nou la 38,0% în anul 2019. Această diminuare este cauzată, în principal, de finalizarea activităţilor finanţate din contul granturilor din cadrul suportului bugetar şi din contul proiectelor finanţate din surse externe.

Evoluţia cheltuielilor publice pe anii 2014-2019, în termeni nominali şi ca pondere în PIB, este reflectată în graficul 9.

Din perspectiva componentelor bugetului public naţional, ca pondere în PIB, la bugetul de stat se atestă o reducere de la 26,6% în anul 2016 la 24,9% în anul 2019, la bugetul unităţilor administrativ-teritoriale – de la 8,8% în anul 2016 la 7,7% în anul 2019, iar celelalte bugete îşi vor diminua ponderea în PIB mai lent (bugetul asigurărilor sociale de stat şi fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală – cu cîte 0,1 p.p.).

Evoluţia structurii cheltuielilor publice pe componente bugetare este prezentată în graficul 10.

În structura cheltuielilor bugetului public naţional pe componente, pentru anii 2017-2019 nu se atestă modificări esenţiale, partea majoră constituind programele finanţate de la bugetul de stat – în medie circa 38,1% din totalul cheltuielilor publice.

4.3. Soldul bugetului public naţional şi sursele de finanţare

Deşi, în ultimii ani, bugetul public naţional a demonstrat o tendinţă constantă de reducere a soldului (deficitului) bugetar la un nivel de sub 2,0 % în PIB, necesităţile de finanţare a cheltuielilor sociale, precum şi a investiţiilor capitale au determinat o tendinţă de majorare a soldului (deficitului) bugetar la un nivel de 3,0-2,9 % din PIB pe termen mediu. Prognoza soldului (deficitului) bugetului public naţional pe termen mediu şi a proiectelor finanţate din surse externe este prezentată în graficul 11.

Graficul 11. Evoluţia deficitului bugetului public naţional şi a proiectelor

 finanţate din surse externe în PIB în anii 2015-2019

Conform art.15 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, către anul 2018 soldul (deficitul) bugetului public naţional, excluzînd granturile, nu trebuie să depăşească 2,5% din PIB. Clauza de derogare de la acest obiectiv se referă la existenţa surselor reale de finanţare a proiectelor de investiţii capitale susţinute din surse externe. Se estimează că resursele creditare atrase de către proiectele finanţate din surse externe vor fi în creştere, în special pentru finanţarea proiectelor de investiţii capitale. Dintre acestea pot fi menţionate proiectele destinate dezvoltării infrastructurii drumurilor (inclusiv a drumurilor locale), construcţiei gazoductului Ungheni – Chişinău şi alimentării cu apă (regiunea Nord).

În astfel de condiţii, soldul (deficitul) bugetului public naţional fără granturi va constitui în anul 2018 – 4,2% din PIB (utilizarea clauzei de derogare de 1,7% din PIB), iar în anul 2019 – 3,7% (utilizarea clauzei de derogare de 1,2% din PIB).

Evoluţia soldului (deficitului) bugetului public naţional în condiţiile art.15 din Legea nr.181 din 25 iulie 2014 cu utilizarea clauzei de derogare pe anii 2017-2019 este prezentată în tabelul 17.

Pentru perioada de referinţă, prognoza surselor de finanţare are la bază următoarele angajamente:

- finanţarea externă netă va rămîne principala sursă de finanţare a soldului (deficitului) bugetar, în special din contul finanţării proiectelor susţinute din surse externe, destinate investiţiilor capitale, dar şi al atragerii unor împrumuturi pentru suport bugetar, în special din partea Băncii Mondiale, Comisiei Europene (asistenţă macrofinanciară), Fondului Monetar Internaţional şi a Guvernului României (informaţia detaliată privind împrumuturile se regăseşte în capitolul “Politica în domeniul datoriei de stat”);

- finanţarea internă netă din contul plasării valorilor mobiliare de stat pe piaţa internă va fi în creştere din contul elaborării şi aplicării noilor instrumente pe piaţa internă;

- mijloacele din vînzarea şi privatizarea patrimoniului public, conform Programului actual de privatizare, se estimează la circa 200 mil. lei anual;

- recreditarea sectorului privat şi a întreprinderilor de stat prin intermediul statului devine tot mai importantă ca valoare înregistrată în buget, dar şi ca efect scontat asupra economiei naţionale.

Evoluţia surselor de finanţare ale bugetului public naţional pe anii 2015-2019 este prezentată în tabelul 18.

4.4. Indicatorii bugetului de stat

Veniturile bugetului de stat pe anul 2016 (aprobat) se cifrează la 31 378,9 mil. lei, cu o creştere de 11,9 % faţă de anul precedent. În raport cu PIB-ul, veniturile bugetului de stat se vor menţine la un nivel de 23,5%. Ca pondere în totalul veniturilor bugetului public naţional, veniturile bugetului de stat reprezintă circa 65%. Principală sursă de venit au reprezentat-o veniturile din impozite şi taxe, care au deţinut circa 84% din totalul veniturilor bugetului de stat.

Pe termen mediu, veniturile bugetului de stat vor creşte de la 31 899,9 mil. lei în 2017 pînă la 37 266,7 mil. lei în 2019, ritmul mediu anual de creştere fiind de circa 8%. Ca pondere în veniturile bugetului public naţional, veniturile bugetului de stat se vor menţine la un nivel de circa 63%.

Sursă principală de venituri pe termen mediu rămîn a fi impozitele şi taxele de stat, a căror pondere în totalul veniturilor bugetului de stat va creşte de la 84,0 % în anul 2016 (aprobat) pînă la 92,3 % în anul 2019. Totodată, în această perioadă va descreşte lent ponderea altor venituri în totalul veniturilor bugetului de stat, de la 4,5% în anul 2016 pînă la 4,2 % în anul 2019. Pe parcursul anilor 2017-2019, la bugetul de stat vor continua să fie atrase surse nerambursabile de la partenerii externi de dezvoltare, cu toate acestea, ponderea granturilor în suma totală a veniturilor va descreşte de la 11,6 % în anul 2016 (aprobat) pînă la 3,4 % în anul 2019.

Veniturile bugetului de stat în perioada 2015-2019 sînt prezentate în tabelul 19.

Cheltuielile bugetului de stat vor înregistra o creştere relativă de 1,5% în anul 2017, de 8,3% – în anul 2018 şi de 7,9% – în anul 2019. Evoluţia cheltuielilor bugetului de stat pe anii 2016-2018 este prezentată în tabelul 20.

Evoluţia indicatorilor bugetului de stat este prezentată în graficul 12.

Graficul 12. Evoluţia indicatorilor bugetului de stat în anii 2015-2019

Bugetul de stat pe anii 2017-2019 se va solda cu deficit, în principal din contul deficitului proiectelor finanţate din surse externe. Astfel, soldul bugetului de stat va constitui în această perioadă circa 2,9% din PIB, iar soldul proiectelor finanţate din surse externe va constitui 1,5-2,4% din PIB, fiind în creştere ca urmare a implementării programelor de investiţii capitale finanţate din surse externe. Evoluţia soldului bugetului de stat şi a proiectelor finanţate din surse externe pe anii 2015-2019 este prezentată în tabelul 21.

4.5. Indicatorii bugetelor locale

Prognoza indicatorilor macrofinanciari ai bugetelor locale pe anii 2017-2019 are la bază estimări în condiţiile noului sistem de formare a bugetelor locale, care este implementat începînd cu 1 ianuarie 2015.

Evoluţia indicatorilor bugetelor locale pe anii 2015-2019 este prezentată în graficul 13.

Graficul 13. Evoluţia bugetelor locale în anii 2015-2019

Veniturile totale ale bugetelor locale pentru anul 2017 se estimează în sumă de 12 079,1 mil.lei, cu 3,8 % mai mult decît au fost aprobate în 2016. În următorii ani acestea vor continua să crească anual în medie cu 4,0% şi vor însuma 12 583,0 mil.lei în anul 2018 şi 13 058,9 mil.lei în anul 2019.

Veniturile bugetelor locale pentru anul 2017, cu excepţia transferurilor de la bugetul de stat, se prognozează în sumă de 3 942,6 mil.lei, cu 283,2 mil.lei, sau cu 7,7 %, mai mult faţă de cele aprobate în 2016 şi vor continua să crească pe termen mediu, însumînd către anul 2019 – 4 570,8 mil.lei. Partea preponderentă a veniturilor încasate în bugetele locale pe termen mediu o constituie impozitul pe venitul persoanelor fizice, care va însuma în anul 2019 – 2 274,3 mil.lei, faţă de 1 674,6 mil.lei aprobate în anul 2016. Ca pondere în veniturile încasate la bugetele locale, aceste venituri vor atinge în anii 2017-2019 nivelul mediu de 49,1%.

Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale sînt estimate pentru anul 2017 în mărime de 8 136,5 mil.lei, din care transferuri cu destinaţie generală – 1 275,9 mil.lei şi transferuri cu destinaţie specială – 6 778,1 mil.lei, iar pentru următorii doi ani acestea vor continua să crească în medie cu 2,1 %. Totodată, sumele transferurilor vor varia, în totalul veniturilor bugetelor locale, de la 67,4 % în anul 2017 pînă la 65,0 % în anul 2019.

Transferurile estimate de la bugetul de stat la bugetele locale pentru anii 2017-2019 sînt prezentate în tabelul 22.

Se estimează că, în anii 2017-2019, cheltuielile bugetelor locale vor creşte anual în medie cu circa 3,8% faţă de cele aprobate în anul 2016 şi vor constitui în anul 2017 – 12 180,3 mil. lei şi cîte 12691,2 şi 13058,9 mil.lei în următorii doi ani. Această creştere este condiţionată de indexarea cheltuielilor operaţionale şi de întreţinere ale instituţiilor bugetare în funcţie de evoluţia preţului de consum şi alţi factori.

Bugetele locale pe anii 2017-2019 se estimează a avea sold bugetar negativ, variind de la 101,2 mil.lei în anul 2017 la 108,2 mil.lei pînă în anul 2018. Ca surse de finanţare a soldului bugetar vor servi operaţiunile cu împrumuturi, operaţiunile cu soldurile în conturile bugetelor locale şi operaţiunile cu active financiare.

În vederea consolidării autonomiei financiare la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, se propune, începînd cu 1 ianuarie 2017, majorarea intervalelor de impozitare a cotei maxime a impozitului pe bunurile imobiliare de la 0,3% la 0,4%, precum şi a cotei pentru bunurile imobiliare cu altă destinaţie decît cea locativă sau agricolă, exceptînd garajele şi terenurile pe care acestea sînt amplasate şi loturile întovărăşirilor pomicole cu/sau fără construcţii amplasate pe ele, de la 0,1% la 0,4%.

Totodată, ţinînd cont de rezultatele modeste la blocul consolidarea bazei de venituri proprii ale autorităţilor administraţiei publice locale, se preconizează extinderea fondului de compensare şi pentru anii 2017-2019.

4.6. Indicatorii bugetului asigurărilor sociale de stat

Pentru anul 2017, veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat, inclusiv transferurile de la bugetul de stat, se prognozează în volum de 16314,9 mil.lei, cu o creştere de 9,2 % faţă de veniturile aprobate pe anul 2016, şi vor continua să crească şi în anii de prognoză, atingînd în 2019 cifra de 18705,8 mil.lei. Ca pondere în PIB, pe parcursul anilor 2017-2019 veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat se vor menţine, în medie, la un nivel de 11,2%. Sursa principală a veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat pe termen mediu rămîn a fi veniturile din contribuţiile de asigurări sociale de stat, care vor varia între 68% şi 71%. În sumă absolută, contribuţiile de asigurări sociale de stat vor creşte de la 11085,0 mil.lei în anul 2017 la 13267,0 mil.lei în anul 2019, sau cu circa 20%.

Transferurile de la bugetul de stat pe termen mediu vor varia în totalul veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat de la 32% pînă la 29% în anul 2019.

Pentru acoperirea insuficienţei de venituri proprii ale bugetului asigurărilor sociale de stat, pe parcursul anilor 2017-2019 vor fi transferate cumulativ mijloace de la bugetul de stat în sumă de 3283,6 mil.lei, inclusiv în anul 2017 – 1216,0 mil.lei, în anul 2018 – 1052,5 mil.lei şi în anul 2019 – 1015,1 mil.lei.

Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au evoluat ascendent în ultimii ani şi această tendinţă se păstrează şi pe termen mediu. Astfel, cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat, în comparaţie cu cele aprobate pentru 2016, vor creşte în medie cu 8,9% în anul 2017, cu 16,5% în anul 2018 şi cu 24,9% în anul 2019, atingînd volumul de 18705,8 mil.lei.

În anii 2017-2019, bugetul asigurărilor sociale de stat va fi unul echilibrat. Evoluţia indicatorilor bugetului asigurărilor sociale de stat pe anii 2015-2019 este prezentată în graficul 14.

Graficul 14. Evoluţia bugetului asigurărilor sociale de stat în anii 2015-2019

Problemele majore ale sectorului protecţiei sociale se înregistrează în sistemul asigurării cu pensii şi se referă, în special, la nesustenabilitatea sistemului de pensii, inechitatea în stabilirea pensiei între diferite categorii de cetăţeni, nivelul redus al pensiilor. Nivelul pensiei medii nu oferă un venit suficient pentru pensionari. Veniturile sistemului public de asigurări sociale de stat sînt insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor totale ale acestuia, fapt ce determină atragerea mijloacelor financiare de la bugetul de stat. Pentru soluţionarea problemelor sînt necesare intervenţii ce ţin de reforme parametrice şi structurale ale sistemului.

4.7. Indicatorii fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală

Veniturile fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală se prognozează pentru anul 2017 în sumă de 6059,6 mil.lei, cu o majorare de 3,8% faţă de cele aprobate pentru anul 2016. Pe parcursul următorilor doi ani, veniturile respective vor continua lent să crească, constituind în anul 2018 – 6698,4 mil.lei şi în anul 2019– 7302,6 mil.lei.

Veniturile din primele de asigurare obligatorie de asistenţă medicală pe parcursul anilor 2017-2019 vor constitui peste 58,0% în totalul veniturilor fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi vor atinge în anul 2017 – 3542,0 mil.lei, în anul 2018 – 3892,0 mil.lei şi în anul 2019 – 4239,0 mil.lei.

Cuantumul primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală a fost stabilit în volum de 9% (4,5% – achitate de angajat şi 4,5% – achitate de angajator) pentru anul 2017 şi se va menţine la acelaşi nivel pentru anii 2018 şi 2019.

Transferurile de la bugetul de stat către fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală participă la formarea veniturilor bugetului dat în medie cu circa 41,7 % şi se estimează, în anii 2017-2019, în volum de, respectiv, 2511,0 mil.lei, 2799,8 mil.lei şi 3057,0 mil.lei, pentru:

- asigurarea obligatorie de asistenţă medicală a unor categorii de persoane neangajate prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din Legea nr.1585-XIII din 27 februarie 1998 cu privire la asigurarea obligatorie de asistenţă medicală, pentru care Guvernul are calitatea de asigurat (15 categorii);

- compensarea veniturilor ratate în legătură cu scutirea deţinătorilor de terenuri agricole situate după traseul Rîbniţa–Tiraspol de la plata primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală;

- implementarea programului cu destinaţie specială “Controlul şi profilaxia diabetului zaharat”;

- implementarea proiectului “Modernizarea sectorului sănătăţii în Republica Moldova” din contul împrumutului acordat de Banca Mondială, în scopul reducerii riscurilor aferente bolilor nontransmisibile, îmbunătăţirea protecţiei financiare şi sporirea eficienţei serviciilor de sănătate în Republica Moldova, prin fortificarea asistenţei medicale primare şi spitaliceşti, îmbunătăţirea indicatorilor de sănătate, reducerea invalidităţii şi incapacităţii de muncă a populaţiei.

Cheltuielile fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală, fiind dependente de baza de venituri proprii (primele de asigurare) şi de volumul de cheltuieli pe componenta de bază a bugetului de stat, vor creşte în perioada 2017-2019 cumulativ cu 1464,1 mil.lei, faţă de cele aprobate în 2016. Creşterea relativă a cheltuielilor în anul 2017 va fi de 3,8 % şi va atinge 25,1% în anul 2019. Astfel, cheltuielile fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2017 se propun în sumă 6059,6 mil.lei, sau cu o majorare de 221,1 mil.lei faţă cele aprobate în 2016, iar pentru anii 2018-2019 vor constitui 6698,4 mil.lei şi, respectiv, 7302,6 mil.lei.

Fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anii 2017-2019 se prognozează a fi un buget echilibrat. Evoluţia indicatorilor fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anii 2015-2019 este prezentată în graficul 15.

Graficul 15. Evoluţia fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală în anii 2015-2019

La partea de venituri, principala provocare o constituie revizuirea modalităţii de calcul şi a cadrului legal privind transferurile de la bugetul de stat pentru asigurarea de către Guvern a unor categorii de persoane neangajate, prin excluderea cotei procentuale şi direcţionarea mai bună a sistemului de asigurare medicală în favoarea familiilor (persoanelor) defavorizate.

4.8. Analiza şi gestiunea riscurilor bugetar-fiscale

Estimările bugetare şi prognozele economice care stau la baza CBTM (2017-2019) se pot abate de la nivelurile din scenariul de bază, ca urmare a posibilei materializări a numeroaselor riscuri ce pot apărea atît din mediul extern, cît şi din cel intern, cu implicaţii diferite pentru evoluţia finanţelor publice.

CBTM (2017-2019) a fost elaborat în baza scenariului de dezvoltare economică (elaborat în luna iulie 2016, care este unul relativ optimist) şi avînd în vedere promovarea unor politici macroeconomice ce ar restabili stabilitatea macroeconomică în ţară pe termen mediu, după o temperare a ritmurilor de creştere în anul 2015. Însă, ţinînd cont de existenţa mai multor factori de incertitudine pe plan intern şi extern, toţi aceşti factori, care afectează economia naţională în anul curent, ar putea să se răsfrîngă asupra evoluţiei economiei naţionale şi pentru anii următori. În prezentul scenariu al evoluţiei cadrului de resurse şi cheltuieli pe termen mediu, principalii factori de risc care ar putea influenţa negativ cadrul global de resurse şi cheltuieli sînt:

Riscurile macroeconomice:

- problemele din sectorul bancar au condiţionat diminuarea încrederii populaţiei şi agenţilor economici în sistemul bancar şi pot conduce la deprecierea monedei naţionale, la transferul lichidităţilor în sectorul informal şi, ca rezultat, la reducerea posibilităţilor de creditare a economiei;

- cererea slabă şi presiunile deflaţioniste vor avea influenţă negativă asupra sectorului real;

- fluctuaţiile preţurilor mondiale la petrol. Avînd în vedere că produsele petroliere sînt importate, majorarea preţurilor la acestea ar putea contribui la creşterea valorii importurilor (în special a resurselor energetice) şi a ratei inflaţiei;

- creşterea economică slabă şi presiunile deflaţioniste în ţările Zonei Euro. Acest risc vine din contractarea cererii externe, contribuind la diminuarea exporturilor şi remitenţelor din aceste ţări, avînd drept consecinţă micşorarea producţiei industriale, a consumului populaţiei şi creşterea ratei şomajului;

- recesiunea economică din Federaţia Rusă. Acest risc conduce la diminuarea exporturilor în această ţară şi reducerea remitenţelor;

- criza economică din Ucraina poate afecta volumul schimburilor comerciale cu această ţară şi, de asemenea, poate provoca riscuri privind tranzitul de mărfuri;

- micşorarea remitenţelor va influenţa negativ cererea internă şi, ca rezultat, sectorul real, în special serviciile.

Principalele riscuri legate de buget rezultă direct din cele macroeconomice şi se pot regăsi în:

- diminuarea încasărilor de venituri la buget, comparativ cu cele planificate, precum şi depăşirea nivelului deficitului bugetar planificat;

- abaterea de la graficele de debursare a asistenţei externe (sub formă de granturi şi credite), care la fel va afecta nivelul de executare a bugetului, dar şi implementarea proiectelor finanţate din aceste surse; riscul dat poate fi şi mai pronunţat în caz de nesemnare în anul 2016 a acordului cu Fondul Monetar Internaţional, ceea ce nu va permite deblocarea asistenţei externe din partea partenerilor de dezvoltare în anii vizaţi, care – deşi este una pesimistă – a fost bugetată pe termen mediu;

- majorarea cheltuielilor bugetare ca urmare a creşterii tarifelor la resursele energetice şi a creşterii inflaţiei;

- amploarea sectoarelor care, potrivit Programului de activitate a Guvernului, sînt supuse reformelor, ceea ce necesită mijloace financiare suplimentare de care bugetul nu dispune;

- riscul valutar provenit din creşterea cheltuielilor bugetare, efectuate în valută (serviciul datoriei externe, întreţinerea ambasadelor etc.) ca urmare a imprevizibilităţii pe piaţa valutară;

- acutizarea crizei demografice şi accentuarea procesului de îmbătrînire, ceea ce pune în dificultate durabilitatea sistemului de pensii;

- riscuri generate de dezastre naturale (inundaţii, secetă etc.).

V. CADRUL DE CHELTUIELI

5.1. Prognoza cheltuielilor publice pe categorii economice

Tendinţele recente în structura economică a cheltuielilor publice din ultimii ani reflectă rezultatele realizării obiectivelor politicii în domeniul cheltuielilor.

Un impact decisiv asupra alocării resurselor pe categorii economice au atît angajamentele de cheltuieli asumate în anii precedenţi, cît şi efectele crizei economice şi politice. În anii 2017-2019 cheltuielile recurente ca pondere în PIB vor înregistra o tendinţă descrescătoare de circa 2,3 % în 2019 faţă de anul 2016.

Tendinţe recente. Politica salarială promovată în anii 2015-2016 a avut ca obiectiv de bază fortificarea cadrului legislativ şi normativ în domeniu, în scopul perfecţionării şi eficientizării sistemului de salarizare a angajaţilor, menit să asigure o creştere continuă a salariilor angajaţilor corelată cu ritmul de creştere a productivităţii muncii şi consolidarea potenţialului cadrelor.

În perioada respectivă au fost asigurate majorările salariale în conformitate cu obligaţiile asumate de Guvern prin implementarea prevederilor Legii nr.355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar, Legii nr.48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici şi Legii nr.328 din 23 decembrie 2013 privind salarizarea judecătorilor şi procurorilor.

Măsuri pe termen mediu. Avînd în vedere conjunctura economică actuală critică şi dificultatea identificării resurselor financiare necesare pentru asigurarea angajamentelor existente, sînt necesare reducerea şi raţionalizarea cheltuielilor de personal în sectorul bugetar în întregime, astfel încît costurile majorărilor salariale să fie acoperite din contul resurselor economisite în urma optimizării numărului de personal şi realizării reformelor în sectorul public, care rămîn a fi actuale în agenda reformelor pe termen mediu şi urmează să fie implementate pe termen mediu, începînd cu anul 2017.

În acest context, pentru atingerea ţintelor prestabilite de către partenerii de dezvoltare, se intenţionează menţinerea cheltuielilor de personal la un nivel care să permită reducerea volumului acestora, atît în PIB, cît şi în volumul total de cheltuieli ale bugetului public naţional.

Astfel, la elaborarea limitelor pentru anii 2017-2019, la compartimentul “Cheltuieli de personal” s-a ţinut cont de condiţiile de salarizare în vigoare pentru anul 2016 şi de asigurarea costului trecător în anii 2017-2019 a măsurilor de majorări salariale implementate în acest an, fără a estima majorări salariale suplimentare la cele aprobate în anul 2016, precum şi de optimizarea fondului de retribuire a muncii cu 1%, avînd în vedere existenţa funcţiilor vacante înregistrate pe parcursul anului 2016. Prin urmare, la elaborarea de către autorităţile administraţiei publice centrale şi locale a proiectului de buget pe anul 2017 şi a estimărilor pe anii 2016-2018, la compartimentul “Cheltuieli de personal” urmează să se ţină cont de aceste prevederi.

Totodată, la estimarea cheltuielilor de personal pe anii 2018-2019 s-a ţinut cont de reformele structurale şi eventualele majorări salariale.

Trendul descendent al volumului cheltuielilor de personal în anii 2015-2019 se poate observa în graficul 16.

Graficul 16. Evoluţia cheltuielilor de personal la nivelul bugetului public naţional în anii 2015-2019

Nivelul înalt al cheltuielilor de personal şi deficienţele sistemului de salarizare în vigoare creează necesitatea de monitorizare şi control strict în procesul de planificare, pentru sporirea transparenţei acestora, precum şi necesitatea stringentă a reformei sistemului de salarizare, care să asigure un nivel echitabil de salarizare pentru categoriile de personal ce îndeplinesc aceleaşi atribuţii şi să fie orientat spre rezultatele finale ale activităţii şi performanţa angajaţilor, totodată diminuînd discrepanţa majoră existentă în prezent între diverse categorii de angajaţi.

Pentru a minimiza efectul reorganizărilor ce urmează să fie realizate în urma reformei serviciului public asupra angajaţilor încadraţi şi costul disponibilizărilor, numărul de unităţi, atît la nivelul bugetului de stat, cît şi la nivelul bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale este prognozat la nivelul anului 2016.

Deşi volumul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar este la un nivel înalt comparativ cu alte ţări cu acelaşi nivel de dezvoltare, mărimea salariilor rămîne a fi una dintre problemele stringente. Cheltuielile de personal medii per unitate în sectorul bugetar înregistrează în dinamică o descreştere continuă faţă de salariul nominal mediu lunar pe economie, diminuînd atractivitatea sectorului bugetar.

Evoluţia numărului de unităţi de personal în sectorul bugetar şi a cheltuielilor de personal medii per unitate comparativ cu evoluţia salariului nominal mediu lunar pe economie este prezentată în următorul grafic.

Graficul 17. Evoluţia numărului de unităţi în sectorul bugetar şi cheltuielilor de personal

medii per unitate în anii 2015-2019

Tendinţe recente. În condiţiile constrîngerilor financiare, în anul 2016 s-a înregistrat o diminuare cu 442,7 mil. lei a volumului de cheltuieli capitale faţă de anul 2015, atingînd volumul de 5 000,5 mil.lei, sau circa 3,8% în PIB şi 9,5% în bugetul public naţional.

Analizînd procesul de alocare şi implementare a proiectelor investiţionale, putem conchide următoarele deficienţe în managementul investiţiilor capitale publice: evaluarea necorespunzătoare nu asigură o determinare eficientă a costurilor, resursele sînt distribuite pentru proiecte mici, sînt fragmentate pe un număr mare de proiecte, insuficient prioritizate, iar perioadele de implementare sînt îndelungate. Pe lîngă aceasta, o altă problemă este lansarea unor proiecte cu costuri mari din contul mijloacelor alocate ca suport bugetar sectorial, fără acoperirea acestor proiecte în anii următori (după finalizarea suportului).

În scopul fortificării managementului în domeniul investiţiilor publice, în decembrie 2013 Guvernul a aprobat un Regulament cu privire la proiectele de investiţii capitale publice, al cărui scop este stabilirea unor proceduri transparente şi eficiente de identificare, planificare, aprobare, implementare şi monitorizare a proiectelor de investiţii capitale finanţate de la bugetul public naţional. Aplicarea prevederilor acestui regulament va contribui la:

- creşterea calităţii noilor proiecte prin îmbunătăţirea mecanismelor de identificare şi evaluare a proiectelor;

- îmbunătăţirea selectării proiectelor noi şi asigurarea continuităţii finanţării pentru proiectele în curs de desfăşurare prin prioritizare;

- consolidarea monitorizării implementării proiectelor pentru eficientizarea costurilor şi livrarea la timp a serviciilor publice.

În contextul descentralizării administrative şi financiare, în scopul fortificării capacităţii de planificare şi gestionare a proiectelor de investiţii capitale publice, Ministerul Finanţelor, cu suportul Băncii Mondiale, a elaborat Instrucţiunea privind managementul proiectelor de investiţii capitale, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.185 din 3 noiembrie 2015, care va reglementa procesul de identificare, planificare, evaluare şi aprobare a proiectelor de investiţii publice finanţate de la bugetul de stat.

Estimările pe termen mediu. În perioada următoare cheltuielile capitale vor constitui o prioritate în procesul de alocare a resurselor publice, fapt ce determină o creştere considerabilă a volumului acestora de la 5 000,5 mil.lei aprobate pe anul 2016 pînă la 9 529,0 mil. lei estimate pentru anul 2019, sau de circa 1,9 ori. În perioada estimată cheltuielile capitale vor constitui în medie 5,4% din PIB şi 14,2% din bugetul public naţional.

Sub aspect sectorial se constată că, în anii 2017-2019, circa 14,3-15,3% din alocaţiile totale pentru cheltuielile capitale vor fi direcţionate pentru sectorul “Transporturi” şi vor fi utilizate pentru implementarea proiectului “Susţinerea programului în sectorul drumurilor”. Concomitent, circa 3,9-15,3% se vor repartiza în sectorul “Energetica” pentru implementarea proiectelor de construcţie a gazoductului Ungheni-Chişinău, de reabilitare a reţelelor electrice şi de modernizare a sistemului termoenergetic al municipiului Bălţi. În sectorul “Gospodăria de locuinţe” în perioada respectivă vor fi alocate circa 2,3-4,6% din cheltuielile capitale, care se vor direcţiona pentru finalizarea proiectului “Construcţia locuinţelor sociale II” şi pentru alimentarea cu apă potabilă în regiunea de nord a ţării.

Pentru perioada 2017-2019 sînt incluse circa 39 de proiecte de investiţii capitale, din care: 16 proiecte în proces de desfăşurare şi 23 de proiecte spre finalizare. Costul total al proiectelor în curs de desfăşurare constituie, estimativ, circa 15 970,5 mil. lei, iar volumul resurselor necesare pentru finalizarea acestor proiecte se estimează la circa 10 887,0 mil. lei.

Obiectivele pe termen mediu. În anii următori accentul va fi pus pe dezvoltarea mecanismelor necesare pentru implementarea noului cadru normativ, precum şi pe consolidarea capacităţilor Ministerului Finanţelor şi ale autorităţilor publice vizînd elaborarea, evaluarea, implementarea şi monitorizarea proiectelor de investiţii publice. Este de menţionat că, în vederea realizării recomandărilor Curţii de Conturi privind inventarierea tuturor obiectivelor investiţionale în sectorul public în total pe ţară, expuse în Hotărîrea nr.41 din 28 octombrie 2015, actualmente, prin intermediul proiectului de asistenţă tehnică al UE, se elaborează un sistem informaţional “Fişa proiectului” şi un ghid pentru utilizatorii acestuia.

5.2. Limitele de cheltuieli pe sectoare

Distribuirea resurselor disponibile pe sectoare este expresia impactului cadrului de politici şi priorităţi pe termen mediu, precum şi a măsurilor care rezultă din obiectivele politicii în domeniul cheltuielilor publice privind eficientizarea utilizării resurselor disponibile în cadrul sectoarelor. Limitele sectoriale de cheltuieli pe bugetul public naţional şi pe componentele acestuia, sunt reflectate în anexa nr.3.1.

Evoluţia cheltuielilor publice pe sectoare în anii 2016-2019 este prezentată în graficul 18.

Graficul 18. Evoluţia cheltuielilor publice pe sectoare în anii 2016-2019

Volumul preponderent al resurselor publice în perioada 2016-2019 revine domeniului social. Cu toate acestea, ponderea cheltuielilor destinate domeniului social înregistrează o tendinţă anuală descendentă şi, pînă în anul 2019, va atinge circa 63,3% din cheltuielile totale, în comparaţie cu 65,6% în anul 2016 (sau 24,1% în PIB în 2019 comparativ cu 25,9% în 2016). Din aceste considerente, sectoarele din domeniul menţionat sînt supuse unor reforme importante, menite să ducă la o eficienţă mai mare a utilizării resurselor. Sectoarele învăţămîntului şi protecţiei sociale constituie ţinte principale de reformă pe termen mediu şi lung, perspectivele şi măsurile concrete fiind incluse în strategiile sectoriale respective.

Pentru sectoarele economiei naţionale, în anul 2019 vor fi direcţionate circa 14,6% din suma totală a cheltuielilor şi 5,5% din PIB, indicatorii respectivi fiind cu circa 1% mai mici comparativ cu anul 2016.

Evoluţia cheltuielilor în dinamică pentru anii 2016-2019 este prezentată în tabelul 24.

În baza limitelor sectoriale de cheltuieli care sînt cuprinse în anexa 3.1, autorităţile publice urmează să actualizeze/definitiveze strategiile sectoriale de cheltuieli şi, ulterior, să le plaseze pe paginile lor web. De asemenea, în baza limitelor sectoriale se elaborează limitele de cheltuieli pe autorităţile publice centrale finanţate de la bugetul de stat pe anii 2017-2019.

VI. REFORMELE ÎN DOMENIUL MANAGEMENTULUI FINANŢELOR PUBLICE

Procesul de reformare a managementului finanţelor publice este unul complex, fiind strîns legat de obiectivul Guvernului de integrare europeană. Reformele în domeniu sînt ghidate de obiectivele asumate în Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.573 din 6 august 2013, în strînsă corelare cu obiectivele Strategiei de reformă a administraţiei publice, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.911 din 25 iulie 2016.

Este de menţionat că, prin Hotărîrea Guvernului nr.921 din 12 noiembrie 2014, Guvernul a aprobat Acordul de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind Programul de suport pentru reformele politicii finanţelor publice pentru anii 2015-2017.

Principalele direcţii ale reformei managementului finanţelor publice pentru următorii ani sînt:

- Perfecţionarea cadrului legal şi metodologic în domeniul finanţelor publice. Ca urmare a adoptării Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, este în desfăşurare un amplu proces de ajustare a legislaţiei în vederea aducerii în concordanţă cu prevederile legii menţionate. De asemenea, va continua perfecţionarea cadrului metodologic şi a proceselor de executare şi raportare a componentelor bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor. De asemenea, va fi dezvoltat în continuare Sistemul Informaţional de Management Financiar.

- Consolidarea managementului financiar şi a controlului public intern. La acest capitol va fi realizată o serie de acţiuni pentru implementarea Strategiei de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.573 din 6 august 2013. În special, accentul va fi pus pe consolidarea răspunderii manageriale, prin dezvoltarea sistemelor curente de management financiar şi control în cadrul entităţilor publice, cu aplicarea tehnicilor de management al performanţelor şi riscurilor. De asemenea, se va acorda o atenţie sporită consolidării capacităţilor şi rolului subdiviziunilor de economie şi finanţe, precum şi subdiviziunilor de audit intern, pentru perfecţionarea controlului managerial şi financiar existent, inclusiv prin suport metodologic şi organizatoric din partea funcţiei de armonizare centralizată a Ministerului Finanţelor.

- Dezvoltarea capacităţilor instituţionale în domeniul bugetării bazate pe performanţă. Pentru anii următori, cu suportul Proiectului “Dezvoltarea capacităţilor de bugetare pe programe în Moldova”, finanţat de Ministerul Finanţelor al Republicii Slovacia şi implementat de Centrul regional PNUD pentru Europa şi CSI, vor fi continuate activităţile legate de consolidarea capacităţilor în domeniul bugetării pe programe (BBP), avînd la bază concluziile şi rezultatele Raportului de evaluare a capacităţilor de bugetare pe programe în Moldova, realizat în semestrul I al anului 2016. Pe lîngă instruirea la locul de muncă şi asistenţa în revizuirea calităţii programelor pentru unele autorităţi publice centrale şi locale selectate, în anii următori accentul va fi pus pe dezvoltarea procedurilor de monitorizare şi evaluare a programelor (definitivarea metodologiei de monitorizare şi evaluare, pregătirea materialelor de instruire, instruirea formatorilor). Concomitent, vor fi intensificate eforturile pentru instituţionalizarea sistemului de instruire în domeniul bugetării pe programe şi integrarea acestuia în cadrul unui sistem mai larg de instruire continuă în domeniul managementului finanţelor publice.

- Consolidarea cadrului instituţional de guvernanţă bugetar-fiscală. În următorii ani vor fi întreprinse măsuri susţinute în cadrul Acordului de finanţare dintre Guvernul Republicii Moldova şi Uniunea Europeană privind programul de suport pentru reformele politicii finanţelor publice din Republica Moldova, semnat la 27 octombrie 2014, care au drept scop alinierea guvernanţei bugetar-fiscale din Moldova la cerinţele UE referitoare la regulile fiscale, instituţiile fiscale independente şi Cadrul bugetar pe termen mediu. Studiile preliminare elaborate la finele anului 2015 urmează a fi dezvoltate ca urmare a consultărilor din anul 2016 şi, în special, ţinînd cont de concluziile şi recomandările expuse în cadrul atelierului cu privire la experienţa şi lecţiile altor ţări, realizat în luna mai 2016. Deşi, prin adoptarea în 2014 a Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, Republica Moldova şi-a asumat anumite reforme menite să consolideze disciplina bugetar-fiscală, cu alinierea la bunele practici europene, experienţa internaţională demonstrează că, pentru aplicarea eficientă a normelor legale privind guvernanţa bugetar-fiscală, este extrem de necesar să fie pus accent pe consolidarea capacităţilor instituţionale corespunzătoare în vederea evaluării independente a prognozelor macrobugetare şi asigurării respectării regulilor politicii bugetar-fiscale.

- Reforma contabilităţii în sectorul public. În conformitate cu Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013-2020, se prevede elaborarea şi implementarea Standardelor de evidenţă contabilă în sectorul public. Aceasta presupune elaborarea Conceptului, Planului de acţiuni, precum şi elaborarea şi implementarea Standardelor Naţionale de Contabilitate în Sectorul Public (SNCSP). În afară de aceasta, se va elabora o lege separată a contabilităţii în sectorul public. Toate aceste activităţi sînt iniţiate în scopul alinierii la bunele practici internaţionale în domeniu, în scopul îmbunătăţirii evidenţei contabile şi raportării financiare în sectorul public.

- Modernizarea administraţiei fiscale. În perioada 2016-2021 se prevede modernizarea administraţiei fiscale din Moldova. În acest scop Guvernul a aprobat proiectul de lege pentru ratificarea Acordului de finanţare dintre Republica Moldova şi Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare şi a Acordului de împrumut dintre Republica Moldova şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare în vederea realizării Proiectului de modernizare a administraţiei fiscale (TAMP). Obiectivul acestui proiect este de a contribui la îmbunătăţirea climatului de afaceri prin creşterea calităţii serviciilor prestate contribuabililor, la continuarea reformelor instituţionale pentru un mediu favorabil de guvernare, precum şi de a fortifica capacităţile de administrare fiscală şi colectare a veniturilor la bugetul public naţional, inclusiv prin sporirea gradului de conformare a contribuabililor.

- Consolidarea disciplinei fiscale la bugetele unităţilor administrativ-teritoriale. În baza analizei efectuate cu suportul financiar al Ministerului Finanţelor al Republicii Slovacia şi implementat de către Centrul Regional PNUD pentru Europa şi CSI în cadrul Programului Finanţele Publice pentru Dezvoltare, urmează să fie analizată posibilitatea implementării unor potenţiale reguli fiscale, destinate asigurării unui cadru de planificare şi implementare previzibilă stabilă şi sustenabilă a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale. Acestea vor reprezenta pîrghii sigure atît pentru controlul respectării limitelor macrobugetare ale bugetului public naţional, cît şi pentru evitarea unor situaţii şi riscuri fiscale pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale.