124/02.02.2018 Hotărîre cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020 şi a Planului de acţiuni pentru implementarea acestuia

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului

 financiar public intern pentru anii 2018-2020 şi a Planului

de acţiuni pentru implementarea acestuia

nr. 124  din  02.02.2018

 (în vigoare 09.02.2018) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 40-47 art. 143 din 09.02.2018

* * *

În scopul realizării prevederilor art.29 din Legea nr.229 din 23 septembrie 2010 privind controlul financiar public intern (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2010, nr.231-234, art.730), cu modificările ulterioare, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă:

1) Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020, conform anexei nr.1;

2) Planul de acţiuni pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020, conform anexei nr.2.

2. Ministerul Finanţelor este autoritatea responsabilă de coordonarea realizării Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020.

3. Autorităţile vizate vor întreprinde măsurile necesare pentru realizarea Planului de acţiuni pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020 şi vor prezenta Ministerului Finanţelor anual, pînă la 1 martie, rapoarte privind implementarea acţiunilor.

4. Ministerul Finanţelor va prezenta Guvernului anual, pînă la 1 iunie, Raportul anual consolidat privind controlul financiar public intern, precum şi va înainta, în caz de necesitate, propuneri de modificare şi completare a Planului de acţiuni pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020.

5. Se abrogă Hotărîrea Guvernului nr.1041 din 20 decembrie 2013 “Cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017” (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2013, nr.304-310, art.1147).

Anexa nr.1

la Hotărîrea Guvernului

nr.124 din 2 februarie 2018

Notă: În anexa nr.1 în tot textul, cuvintele “management financiar şi control” şi cuvintele “control intern”, la orice formă gramaticală, se substituie cu cuvintele “control intern managerial”, la forma gramaticală corespunzătoare conform Hot.Guv. nr.559 din 19.11.2019, în vigoare 29.12.2019

PROGRAM DE DEZVOLTARE

a controlului financiar public intern

pentru anii 2018-2020

I. IDENTIFICAREA PROBLEMEI

1. Guvernul Republicii Moldova şi-a asumat angajamentul să consolideze gestiunea finanţelor publice pe baza principiilor bunei guvernări.

2. Principiile bunei guvernări constau în transparenţă şi răspundere, economicitate, eficienţă şi eficacitate, legalitate şi echitate, etică şi integritate în activitatea entităţii publice, acestea fiind în concordanţă cu principiile de bază ale reformei administraţiei publice.

3. Conceptul de control financiar public intern, inclusiv sistemele de control intern managerial, implică o schimbare radicală în cultura guvernării şi gestionarea fondurilor publice. Prin dezvoltarea controlului financiar public intern, Guvernul are ca scop eficientizarea administraţiei publice, diminuarea birocraţiei, minimizarea riscurilor de corupţie, oferirea serviciilor de calitate pentru cetăţeni şi mediul de afaceri.

4. Managerii de toate nivelele din cadrul entităţilor publice sînt responsabili şi trebuie să răspundă pentru activităţile pe care le efectuează nu numai în domeniul politicilor şi proceselor operaţionale, dar şi în domeniul controlului intern managerial.

5. Conceptul de control financiar public intern are ca scop sporirea răspunderii manageriale şi se axează pe 3 piloni:

1) control intern managerial – sistem organizat de managerul entităţii publice şi personalul acesteia în scopul asigurării bunei guvernări, care cuprinde totalitatea politicilor, procedurilor, regulilor interne, proceselor şi activităţilor realizate în cadrul entităţii publice pentru a gestiona riscurile şi a oferi o asigurare rezonabilă privind atingerea obiectivelor şi rezultatelor planificate;

2) audit intern – activitate independentă şi obiectivă de asigurare şi consiliere, destinată să adauge valoare şi să îmbunătăţească activitatea unei entităţi publice. Auditul intern ajută entitatea publică în îndeplinirea obiectivelor sale printr-o abordare sistematică şi metodică, evaluînd şi îmbunătăţind eficacitatea proceselor de management al riscului, control şi guvernanţă;

3) Unitate centrală de armonizare – subdiviziune a Ministerului Finanţelor, responsabilă de elaborarea şi monitorizarea politicii în domeniul controlului financiar public intern.

[Pct.5 modificat prin Hot.Guv. nr.559 din 19.11.2019, în vigoare 29.12.2019]

6. Programul precedent de dezvoltare a controlului financiar public intern a fost unul ambiţios şi nu a atins pe deplin scopul general – de a consolida răspunderea managerială pentru gestionarea optimă a resurselor. Analizele efectuate denotă faptul că există spaţiu de îmbunătăţire în cultura managerială la toate nivelele administraţiei publice.

7. Dezvoltarea controlului financiar public este o cheie a succesului reformei administraţiei publice, care are drept scop:

1) responsabilitatea managerilor şi angajaţilor;

2) elaborarea politicilor publice adecvate;

3) modernizarea serviciilor publice;

4) managementul eficace al finanţelor publice;

5) managementul performant al resurselor umane.

8. În contextul reformei managementului finanţelor publice, sistemul de control financiar public intern ca instrument al acestuia, trebuie să sporească încrederea cetăţenilor faţă de stat, să faciliteze gestionarea resurselor pentru realizarea obiectivelor, să ofere persoanelor interesate informaţii veridice privind capacitatea de gestiune a bugetului şi, finalmente, să prezinte Parlamentului rapoarte privind performanţa generală a sectorului public.

9. Conceptul de răspundere managerială, inclusiv controlul intern managerial, încă nu este pe deplin funcţional. Există un şir de obstacole care împiedică implementarea eficientă şi dezvoltarea ulterioară a sistemului de control financiar public intern, şi anume:

1) interesul redus al managerilor de top în practică – aceştia fie nu sînt deloc interesaţi, fie dau dovadă de un interes limitat în implementarea sistemului de control financiar public intern;

2) reforma izolată – lipsă de coordonare, cooperare şi comunicare între reformele în curs de desfăşurare. La momentul actual, Ministerul Finanţelor este considerat unica autoritate responsabilă de implementarea sistemului de control financiar public intern;

3) înţelegerea limitată la nivelul managementului de top, precum şi în rîndul angajaţilor cu privire la ceea ce este controlul intern managerial şi auditul intern – implementarea controlului intern managerial este înţeleasă ca o reformă tehnică şi nu ca o reformă de management, iar auditul intern nu este perceput ca o parte integrantă a unui sistem amplu de control;

4) oferta limitată de specialişti în domeniul finanţelor publice – pentru entităţile care implementează reformele în domeniul financiar este dificil de a găsi şi de a menţine specialişti, precum auditori interni, contabili şi economişti;

5) cadrul legal şi organizaţional parţial implementat – delegarea structurală formală a competenţelor şi responsabilităţilor, cu o segregare neclară între procesele operaţionale, financiar-bugetare şi de suport;

6) multe subdiviziuni mici de audit intern, dispersate în sectorul public, iar o parte din auditorii interni au experienţă profesională limitată în domeniul finanţelor publice şi al auditului;

7) prea multe reforme în paralel – toate reformele necesită atenţie şi efort din partea conducerii şi muncă asiduă în vederea implementării sistemului de control financiar public intern. Ca rezultat, managerii acordă o mai mare prioritate altor reforme decît reformei controlului financiar public intern.

[Pct.9 modificat prin Hot.Guv. nr.559 din 19.11.2019, în vigoare 29.12.2019]

10. Reforma controlului financiar public intern este dependentă şi direct influenţată de deciziile şi evoluţiile în implementarea reformei administraţiei publice şi reformei managementului finanţelor publice.

11. Avînd în vedere că cadrul normativ de bază a fost elaborat, este necesar de a se axa pe identificarea şi/sau crearea bunelor practici de implementare şi, ulterior, răspîndirea acestora în cadrul întregului sector public.

12. Astfel, la etapa iniţială, Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020 (în continuare – Program) este destinat ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale, Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, Casei Naţionale de Asigurări Sociale, în colaborare cu primăriile municipiilor Chişinău, Bălţi şi Cahul. Ulterior, lecţiile învăţate şi bunele practici identificate vor fi diseminate tuturor entităţilor publice.

13. Prezentul Program conţine o descriere succintă a situaţiei actuale privind controlul financiar public intern, precum şi direcţiile de dezvoltare pentru anii 2018-2020.

14. Prezentul Program va fi implementat în parteneriat cu reprezentanţii profesiilor din domeniul managementului finanţelor publice, auditului intern, precum şi cu organizaţiile interesate. Proiectul Twinning pentru consolidarea controlului managerial şi auditului intern public, finanţat de Uniunea Europeană, şi Ministerul Finanţelor al Olandei vor acorda suport în implementarea prezentului program.

II. SITUAŢIA ACTUALĂ

15. Există neînţelegeri cu privire la conceptul de control financiar public intern şi, în special, la componenta de control intern managerial. Acestea provin din două surse şi se regăsesc în abordarea tradiţională a administraţiei publice din Republica Moldova.

16. Prima neînţelegere survine din faptul că controlul intern managerial este privit ca o reformă exclusiv financiară, care prezintă interes numai pentru Ministerul Finanţelor.

[Pct.16 modificat prin Hot.Guv. nr.559 din 19.11.2019, în vigoare 29.12.2019]

17. Cea de-a doua neînţelegere se referă la natura sistemului de control intern managerial, aşa cum îl înţeleg contabilii şi managerii. În general, controlul intern managerial este considerat doar un control financiar şi bugetar, care are drept scop urmărirea respectării legilor şi reglementărilor. În consecinţă, acesta este atribuit Serviciului financiar. Controlul intern managerial nu este considerat un element integrant al managementului de succes sau ca responsabilitate directă a managerului.

18. Ministerul Finanţelor este autoritatea desemnată responsabilă pentru crearea modelului şi dezvoltarea politicii controlului financiar public intern. Acest lucru, împreună cu denumirea generală a politicii “controlul financiar public intern”, îi determină pe politicieni, manageri şi angajaţi să considere politica controlului intern managerialului ca un control financiar şi bugetar, avînd un domeniu de aplicare mai restrîns sau chiar limitat.

Realizări în domeniu

19. În ultimii ani au fost întreprinse acţiuni pentru a crea condiţii în vederea implementării sistemului de control financiar public intern, şi anume:

1) a fost stabilit cadrul de reglementare prin aprobarea Legii finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25 iulie 2014, Legii nr.229 din 23 septembrie 2010 privind controlul financiar public intern, Regulamentului-cadru de activitate a serviciilor financiare, Standardelor naţionale de audit intern, Standardelor naţionale de control intern managerial, metodologiei şi ghidurilor de aplicare a acestora. De asemenea, au fost instituite sisteme de autoevaluare şi raportare a activităţii atît în audit intern, cît şi în control intern managerial;

2) au fost create 92 de subdiviziuni de audit intern în sectorul public, în care activează 116 de auditori interni, dintre care 46 de auditori interni deţin certificate de calificare;

3) au fost stabilite responsabilităţile de bază ale serviciilor financiare, responsabilităţile specifice controlului intern managerial au fost integrate în reglementările interne de organizare şi funcţionare a subdiviziunilor în majoritatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi în unele autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea;

4) a fost elaborat un prim Program de dezvoltare profesională continuă a auditorilor interni, au fost realizate module şi materiale de instruire atît pentru manageri, cît şi pentru auditori interni, precum şi au fost desfăşurate seminare de instruire şi mediatizare. De asemenea, au fost puse bazele unui sistem naţional de certificare a auditorilor interni.

III. OBIECTIVELE GENERALE ALE PROGRAMULUI

20. Managementul de top este responsabil pentru livrarea de servicii publice eficiente şi eficace. Pentru a realiza aceasta, managerii trebuie să cunoască interdependenţa dintre resursele financiare şi ceea ce urmează a fi realizat (obiectivele), ce este eficienţă şi eficacitate, precum şi modul în care acestea se realizează.

21. Mai mult decît atît, managerul de top trebuie să organizeze în mod raţional activitatea, asigurîndu-se că toate componentele controlului intern managerial există şi sînt funcţionale.

22. Suplimentar, responsabilităţile trebuie să fie delegate, iar în entităţile publice trebuie să fie instituită o structură de răspundere. Această răspundere trebuie să acopere atît utilizarea resurselor încredinţate, cît şi realizarea obiectivelor.

23. Prin urmare, răspunderea trebuie să cuprindă mai mult decît controlul financiar şi bugetar şi trebuie să se refere la modul în care controlul intern managerial a fost aplicat, ce a mers prost, şi la schimbările efectuate de către conducere pentru redresarea situaţiei.

24. Răspunderea este importantă şi din perspectivă externă: în raport cu ierarhia administrativă şi politică, precum şi în relaţia cu cetăţenii. În acest sens, aplicarea unui mecanism bine echilibrat reprezintă o importanţă majoră.

25. Obiectivele generale ale prezentului Program sînt următoarele:

1) integrarea controlului intern managerial în procesele operaţionale, financiar-economice şi de suport – de la etapa de planificare a activităţii şi a resurselor la executarea bugetului şi realizarea planurilor operaţionale, pînă la monitorizarea şi raportarea acestora;

2) incorporarea managementului riscurilor în procese şi decizii – instituirea unei abordări comune atît faţă de controlul conformităţii, cît şi faţă de eficienţa şi eficacitatea operaţiunilor;

3) asigurarea conexiunii dintre planurile şi obiectivele operaţionale cu resursele necesare pentru realizarea acestora – planurile au dimensiune financiară, iar sistemele financiar-contabile oferă informaţii calitative pentru a lua decizii şi pentru a monitoriza implementarea acestora;

4) evaluarea eficacităţii sistemelor de control intern managerial – auditorii interni îşi demonstrează utilitatea ca instrument de identificare la timp a dificultăţilor şi a punctelor slabe, precum şi de oferire a recomandărilor adecvate pentru îmbunătăţirea sistemelor şi a operaţiunilor;

5) protejarea intereselor financiare ale statului – o segregare mai clară între responsabilităţile de control ale managerilor, auditul intern şi investigaţiile financiare. În acest sens, Inspecţia financiară va deţine un alt rol. Responsabilităţile de inspectare financiară realizate actualmente la solicitarea organelor de drept vor fi transferate către organele de drept, iar rezultatele acestora vor deveni mai eficace. Obligaţia de a efectua inspecţii la solicitarea altor entităţi, cu excepţia Guvernului, nu va mai exista. Responsabilităţile rămase vor fi transformate în inspectare financiară de conformitate a executării bugetului la solicitarea ministrului finanţelor. Adiţional, va fi instituită o funcţie de audit la nivel de Guvern, care va oferi asigurare privind funcţionalitatea principalelor domenii ale managementului finanţelor publice, ţinînd cont de aria de competenţă a Ministerului Finanţelor. Segregarea mai clară a acestor sarcini, în comun cu profesionalizarea personalului, va crea o bază durabilă pentru:

a) a fortifica sistemele de management al finanţelor publice;

b) a preveni şi a detecta erorile şi iregularităţile;

c) a recupera banii şi activele delapidate.

26. În acest context, prezentul Program trebuie să contribuie la realizarea obiectivelor generale menţionate anterior. Implementarea obiectivelor generale se va realiza şi în cooperare cu alte reforme şi actori implicaţi, prin:

1) crearea de noi platforme corelate la deficienţele şi obstacolele elucidate în prezentul Program, care să stabilească condiţii mai bune pentru o implementare eficientă a sistemului de control financiar public intern;

2) analizarea deficienţelor şi obstacolelor, precum şi identificarea soluţiilor potenţiale privind depăşirea acestora.

27. Părţile implicate vor depune efort pentru o abordare mult mai participativă în cadrul Programului, mobilizînd toţi actorii relevanţi şi asigurînd coordonarea, cooperarea şi comunicarea între actorii-cheie implicaţi în numeroase reforme în derulare. De asemenea, Ministerul Finanţelor va iniţia stabilirea relaţiilor de cooperare cu organismele internaţionale de profil.

28. În perioada de referinţă a Programului, atît pentru Guvern, cît şi pentru fiecare entitate publică în parte vor avea loc următoarele schimbări:

1) iniţierea profesionalizării funcţiilor-cheie de management financiar;

2) concentrarea pe rezultate, nu doar pe resurse, cu accent real pe eficienţă şi eficacitate;

3) axarea nivelului politic pe strategii şi politici, inclusiv stabilind obiective şi standarde de performanţă;

4) sporirea răspunderii manageriale;

5) fortificarea disciplinei în procesele manageriale.

29. Acţiunile în cadrul prezentului Program vor fi direcţionate spre depăşirea obstacolelor identificate în sistemul actual, precum şi spre crearea precondiţiilor pentru consolidarea răspunderii manageriale conform următoarelor obiective specifice:

1) coordonarea dezvoltării sistemului de control financiar public intern şi asigurarea consecvenţei cu politicile şi programele generale;

2) dezvoltarea sistemelor curente de control intern managerial;

3) consolidarea funcţiei de audit intern;

4) fortificarea profesiilor din domeniul managementului finanţelor publice;

5) clarificarea rolului Inspecţiei financiare.

30. Consolidarea controlului financiar public intern se va realiza prin:

1) crearea condiţiilor, platformelor şi a bunelor practici de implementare şi/sau dezvoltare a controlului financiar public intern în cadrul ministerelor şi altor autorităţi administrative centrale de specialitate, Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină, Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi în colaborare cu primăriile municipiilor Chişinău, Bălţi şi Cahul;

2) diseminarea lecţiilor învăţate şi a bunelor practici naţionale în întreg sectorul public, inclusiv entităţilor autonome, entităţilor publice din subordinea autorităţilor administraţiei publice centrale, precum şi autorităţilor administraţiei publice locale.

31. Consiliul controlului financiar public intern va monitoriza şi va analiza activităţile din cadrul prezentului Program, va examina obstacolele şi deficienţele de implementare, va identifica riscurile aferente, va înainta propuneri de remediere a riscurilor, precum şi va raporta progresele înregistrate ministrului finanţelor.

Anexa nr.2

la Hotărîrea Guvernului

nr.124 din 2 februarie2018

Notă: În tot textul anexei nr.2, cuvintele “privind buna guvernare” se substituie cu cuvintele “de răspundere managerială” conform Hot.Guv. nr.559 din 19.11.2019, în vigoare 29.12.2019

PLAN DE ACŢIUNI

pentru implementarea Programului de dezvoltare

a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020