Постановление № 124 от 02.02.2018

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Программы развития государственного внутреннего

финансового контроля на 2018-2020 годы и Плана действий

по ее внедрению

№ 124  от  02.02.2018

 (в силу 09.02.2018) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 40-47 ст. 143 от 09.02.2018

* * *

В целях выполнения положений статьи 29 Закона № 229 от 23 сентября 2010 года о государственном внутреннем финансовом контроле (Официальный монитор Республики Молдова, 2010 г., № 231-234, ст.730), с последующими изменениями, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить:

1) Программу развития государственного внутреннего финансового контроля на 2018-2020 годы, согласно приложению № 1;

2) План действий по внедрению Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2018-2020 годы, согласно приложению № 2.

2. Министерство финансов является органом, ответственным за координацию внедрения Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2018-2020 годы.

3. Заинтересованным органам принять необходимые меры по выполнению Плана действий по внедрению Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2018-2020 годы и ежегодно, до 1 марта, представлять Министерству финансов отчеты о внедрении действий.

4. Министерству финансов ежегодно, до 1 июня, представлять Правительству сводный годовой отчет о государственном внутреннем финансовом контроле, а также, в случае необходимости, предложения о внесении изменений и дополнений в План действий по внедрению Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2018-2020 годы.

5. Признать утратившим силу Постановление Правительства № 1041 от 20 декабря 2013 г. «Об утверждении Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2014-2017 годы» (Официальный монитор Республики Молдова, 2013 г., № 304-310, ст.1147).

Приложение № 1

к Постановлению Правительства

№ 124 от 2 февраля 2018 г.

Примечание: По всему тексту приложения № 1 слова «финансовый менеджмент и контроль» и слова «внутренний контроль» в любом падеже заменить словами «внутренний управленческий контроль» в соответствующем падеже согласно Пост. Прав. N 559 от 19.11.2019, в силу 29.12.2019

ПРОГРАММА

развития государственного внутреннего финансового

контроля на 2018-2020 годы

I. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ

1. Правительство Республики Молдова взяло на себя обязательство консолидировать управление государственными средствами на основе принципов надлежащего управления.

2. Принципы надлежащего управления заключаются в прозрачности и ответственности, экономичности, результативности и эффективности, законности и справедливости, этике и целостности в деятельности публичного субъекта, которые согласуются с основными принципами реформы публичного управления.

3. Концепт государственного внутреннего финансового контроля, включая системы внутреннего управленческого контроля, предполагает радикальное изменение в культуре управления и менеджменте публичных ресурсов. Посредством развития государственного внутреннего финансового контроля Правительство стремится к повышению эффективности публичного управления, сокращению бюрократии, минимизации коррупционных рисков, предоставлению качественных услуг для граждан и бизнес-среды.

4. Менеджеры всех уровней публичных субъектов несут ответственность и должны отвечать за свою деятельность не только в области политики и операционных процессов, но также и в области внутреннего управленческого контроля.

5. Концепция государственного внутреннего финансового контроля имеет целью повышение управленческой ответственности и сфокусирована на 3 элементах:

1) внутренний управленческий контроль – система, организованная менеджером публичного субъекта и его персоналом в целях обеспечения надлежащего управления, охватывающая совокупность политик, процедур, внутренних правил, процессов и действий, осуществляемых в рамках публичного субъекта для управления рисками и предоставления обоснованных гарантий достижения задач и запланированных результатов;

2) внутренний аудит – независимая и объективная деятельность по предоставлению гарантий и консультированию, направленная на повышение значимости и улучшение деятельности публичного субъекта. Внутренний аудит оказывает содействие публичному субъекту в выполнении его задач посредством систематического и методического подхода, оценивая и повышая эффективность процессов менеджмента рисков, контроля и управления;

3) Центральное управление по гармонизации – подразделение Министерства финансов, ответственное за разработку и мониторинг политики в области государственного внутреннего финансового контроля.

[Пкт.5 изменен Пост. Прав. N 559 от 19.11.2019, в силу 29.12.2019]

6. Предыдущая программа развития государственного внутреннего финансового контроля была амбициозной и не достигла в полном объеме общей цели – укрепление управленческой ответственности для оптимального управления ресурсами. Проведенные анализы выявляют тот факт, что имеется пространство для улучшения управленческой культуры на всех уровнях государственного управления.

7. Развитие государственного внутреннего финансового контроля является ключом к успеху реформы государственного управления, которая направлена на:

1) повышение ответственности менеджеров и сотрудников;

2) разработку соответствующей государственной политики;

3) модернизацию публичных услуг;

4) эффективное управление публичными ресурсами;

5) современное управление человеческими ресурсами.

8. В контексте реформы менеджмента публичных финансов система государственного внутреннего финансового контроля в качестве ее инструмента должна повысить доверие населения к государству, упростить управление ресурсами для достижения целей, предоставить заинтересованным лицам достоверную информацию о способности управлять бюджетом и, наконец, представить Парламенту отчеты об общей эффективности публичного сектора.

9. Концепция управленческой ответственности, включая внутренний управленческий контроль, еще не полностью функциональна. Существует ряд препятствий, мешающих последующему эффективному внедрению и развитию системы государственного внутреннего финансового контроля, таких как:

1) низкий интерес топ-менеджеров на практике – они либо не заинтересованы вообще, либо проявляют ограниченный интерес к внедрению системы государственного внутреннего финансового контроля;

2) изолированная реформа – отсутствие координации, сотрудничества и коммуникации между проводимыми реформами. На данный момент Министерство финансов считается единственным органом, ответственным за внедрение системы государственного внутреннего финансового контроля;

3) ограниченное понимание на уровне топ-менеджмента, а также среди сотрудников, что собой представляют внутренний управленческий контроль и внутренний аудит – внедрение внутреннего управленческого контроля понимается как техническая реформа, а не как реформа управления, а внутренний аудит не воспринимается как неотъемлемая часть обширной системы контроля;

4) ограниченное предложение специалистов в области публичных финансов – для учреждений, которые внедряют финансовые реформы, трудно найти и удержать специалистов, таких как внутренние аудиторы, бухгалтеры и экономисты;

5) частично внедрена правовая и организационная база – формальное структурное делегирование компетенций и ответственности с неясной сегрегацией между операционными, финансово-бюджетными процессами и процессами поддержки;

6) много маленьких подразделений внутреннего аудита в государственном секторе, а часть внутренних аудиторов имеют ограниченный профессиональный опыт в области государственных финансов и аудита;

7) слишком много параллельных реформ – все реформы требуют внимания и усилий со стороны руководства и усердной работы для внедрения системы государственного внутреннего финансового контроля. В результате менеджеры уделяют больше внимания другим реформам, чем реформе государственного внутреннего финансового контроля.

[Пкт.9 изменен Пост. Прав. N 559 от 19.11.2019, в силу 29.12.2019]

10. Реформа государственного внутреннего финансового контроля зависима и находится под непосредственным влиянием решений и развития по внедрению Реформы государственного управления и Реформы менеджмента публичных финансов.

11. Учитывая, что основная нормативная база разработана, необходимо сосредоточиться на идентификации и/или создании передовых методов внедрения, а затем на их распространении во всем публичном секторе.

12. Таким образом, на начальном этапе Программа развития государственного внутреннего финансового контроля на 2018-2020 годы (в дальнейшем – Программа) предназначена для министерств и других центральных административных органов, Национальной компании медицинского страхования, Национальной кассы социального страхования в сотрудничестве с примэрией муниципиев Кишинэу, Бэлць и Кахул. Впоследствии извлеченные уроки и надлежащая практика будут распространены среди всех публичных субъектов.

13. Настоящая Программа содержит краткое описание текущей ситуации системы государственного внутреннего финансового контроля, а также направлений развития на 2018-2020 годов.

14. Настоящая Программа будет внедрена в сотрудничестве с представителями профессий из области менеджмента публичных финансов, внутреннего аудита, а также с заинтересованными организациями. Проект “Twinning” для консолидации управленческого контроля и государственного внутреннего аудита, финансируемый Европейским Союзом, а также Министерством финансов Голландии, окажут поддержку во внедрении настоящей Программы.

II. ТЕКУЩАЯ СИТУАЦИЯ

15. Существуют непонимания в отношении концепции государственного внутреннего финансового контроля и, в частности, компонента внутреннего управленческого контроля. Они исходят из двух источников и находятся в традиционном подходе государственного управления Республики Молдова.

16. Первое непонимание возникает из-за того, что внутренний управленческий контроль рассматривается как исключительно финансовая реформа, представляющая интерес только для Министерства финансов.

[Пкт.16 изменен Пост. Прав. N 559 от 19.11.2019, в силу 29.12.2019]

17. Второе непонимание касается характера системы внутреннего управленческого контроля, так как понимается бухгалтерами и менеджерами. Внутренний управленческий контроль, как правило, считается только финансовым и бюджетным контролем, целью которого является отслеживание соблюдения законов и правил. Следовательно, данный контроль приписывается финансовой службе. Внутренний управленческий контроль не считаются неотъемлемой частью успешного управления или как прямая ответственность менеджера.

18. Министерство финансов является назначенным органом, ответственным за разработку модели и развитие политики государственного внутреннего финансового контроля. Этот факт, вместе с общим названием политики «государственного внутреннего финансового контроля», определяет политиков, менеджеров и сотрудников рассматривать политику внутреннего управленческого контроля в качестве простого финансового и бюджетного контроля, имеющий более узкую или даже ограниченную область применения.

Достижения в данной области

19. В последние годы предприняты действия по созданию условий для внедрения системы государственного внутреннего финансового контроля, а именно:

1) установлена регуламентирующая база путем принятия Закона № 181 от 25 июля 2017 года о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, Закона № 229 от 23 сентября 2010 года о государственном внутреннем финансовом контроле, утверждения типового Положения о деятельности финансовых служб, Национальных стандартов внутреннего аудита, Национальных стандартов внутреннего управленческого контроля, методологии и руководств по их применению. Также установлены системы самооценки и отчетности о деятельности как для внутреннего аудита, так и для внутреннего управленческого контроля;

2) создано 92 подразделения внутреннего аудита в публичном секторе, в которых работают 116 внутренних аудиторов; 46 из них имеют квалификационные сертификаты;

3) установлена основная ответственность финансовых служб, ответственность, специфичная для внутреннего управленческого контроля, интегрирована во внутренние положения об организации и функционировании подразделений в большинстве органах центрального публичного управления и в некоторых органах местного публичного управления второго уровня;

4) разработана первая Программа непрерывного профессионального развития внутренних аудиторов, внедрены модули и учебные материалы как для менеджеров, так и для внутренних аудиторов, проведены семинары по обучению и информированию. Также заложены основы национальной системы сертификации внутренних аудиторов.

III. ОБЩИЕ ЗАДАЧИ ПРОГРАММЫ

20. Топовый менеджмент ответствен за предоставление эффективных и результативных государственных услуг. Чтобы достичь этого, руководители должны знать взаимосвязь между финансовыми ресурсами и тем, что должно быть достигнуто (задачами), что означает эффективность и результативность, а также способ их достижения.

21. Более того, топ-менеджер должен рационально организовать деятельность, убедившись, что все компоненты внутреннего управленческого контроля существуют и функциональны.

22. Дополнительно обязанности должны быть делегированы, а в публичных субъектах должна быть создана ответственная структура. Эта ответственность должна охватывать как использование доверенных ресурсов, так и достижение задач.

23. Другими словами, ответственность должна охватить больше, чем финансовый и бюджетный контроль, должна охватывать то, как применяется внутренний управленческий контроль, что пошло не так, и изменения, предпринятые руководством для исправления ситуации.

24. Ответственность важна и с внешней точки зрения: по отношению к административной и политической иерархии, а также к взаимоотношению с гражданами. В этом отношении применение сбалансированного механизма имеет главное значение.

25. Общие задачи Программы заключаются в следующем:

1) интегрирование внутреннего управленческого контроля в операционные, финансово-экономические процессы и процессы поддержки – от этапа планирования деятельности и ресурсов до исполнения бюджета и выполнения операционных планов и до их мониторинга и отчетности;

2) включение менеджмента рисков в процессы и решения – установление общего подхода как к контролю соответствия, так и к эффективности и результативности операций;

3) обеспечение связи между планами и операционными задачами с ресурсами, необходимыми для их достижения – планы имеют финансовое измерение, а финансово-бухгалтерские системы предоставляют качественную информацию для принятия решений и мониторинга их внедрения;

4) оценка эффективности системы внутреннего управленческого контроля – внутренние аудиторы демонстрируют свою пользу в качестве инструмента для своевременного выявления проблемных и слабых мест, а также предоставления соответствующих рекомендаций для совершенствования систем и операций;

5) защита государственных финансовых интересов – более четкая сегрегация между контрольными обязанностями руководителей, внутренним аудитом и финансовыми расследованиями. В этом отношении финансовая инспекция будет выполнять другую роль. Обязательства по финансовой инспекции, которые в настоящее время выполняются по требованию правоохранительных органов, будут переданы правоохранительным органам, а их результаты станут более эффективными. Обязательство проводить инспекции по обращению других лиц, кроме Правительства, больше не будет существовать. Оставшиеся обязанности будут преобразованы в финансовое инспектирование соответствия исполнения бюджета по требованию министра финансов. Дополнительно будет создана функция аудита на уровне Правительства, которая предоставит гарантию функциональности основных областей менеджмента публичных финансов, исходя из области компетенции Министерства финансов. Более четкое разделение этих задач вместе с профессионализацией персонала создаст устойчивую основу для:

а) укрепления систем менеджмента публичных финансов;

b) предотвращения и выявления ошибок и нарушений;

c) возмещения денег и присвоенных активов.

26. В этом контексте настоящая Программа должна способствовать достижению ранее отмеченных общих задач. Внедрение общих задач будет осуществляться в соотношении и с другими реформами и вовлеченными сторонами посредством:

1) создания новых платформ, согласованных с недостатками и препятствиями, изложенными в Программе, которые определят более благоприятные условия для эффективного внедрения системы государственного внутреннего финансового контроля;

2) анализа недостатков и препятствий, а также определения потенциальных решений по их преодолению.

27. Вовлеченные стороны будут прилагать усилия для более широкого участия в рамках Программы, мобилизации всех релевантных участников и обеспечения координации, сотрудничества и коммуникации между ключевыми сторонами, участвующими во многих действующих реформах. Министерство финансов инициирует также установление отношений сотрудничества со специализированными международными организациями.

28. В рассматриваемом периоде настоящей Программы, как для Правительства, так и для каждого публичного учреждения в отдельности, ожидаются следующие изменения:

1) инициирование профессионализации ключевых функций финансового менеджмента;

2) нацеливание на результат, не только на ресурсы, с реальным акцентом на эффективность и результативность;

3) сосредоточение политического уровня на стратегиях и политиках, а также на определении задач и стандартов эффективности;

4) повышение управленческой ответственности;

5) укрепление дисциплины в управленческих процессах.

29. Действия в рамках настоящей Программы будут направлены на преодоление препятствий, выявленных в нынешней системе, и создание предпосылок для консолидации управленческой ответственности согласно следующим конкретным задачам:

1) координация развития системы государственного внутреннего финансового контроля и обеспечение согласованности с общими политиками и программами;

2) развитие существующих систем внутреннего управленческого контроля;

3) укрепление функции внутреннего аудита;

4) укрепление профессий в области менеджмента публичных финансов;

5) разъяснение роли финансовой инспекции.

30. Укрепление государственного внутреннего финансового контроля будет достигнуто посредством:

1) создания условий, платформ и надлежащих практик внедрения и/или развития государственного внутреннего финансового контроля в рамках министерств и других центральных отраслевых органов публичного управления, Национальной компании медицинского страхования, Национальной кассы социального страхования и в сотрудничестве с примэриями муниципиев Кишинэу, Бэлць и Кахул;

2) распространения усвоенных уроков и передовых национальных практик во всем публичном секторе, включая автономные субъекты, публичные субъекты, подведомственные центральным органам публичного управления, а также органам местного публичного правления.

31. Совет государственного внутреннего финансового контроля будет осуществлять мониторинг и анализ действий в рамках Программы, изучать препятствия и недостатки внедрения, определять риски, представлять предложения по их устранению, а также докладывать о достигнутых результатах министру финансов.

Приложение № 2

к Постановлению Правительства

№ 124 от 2 февраля 2018 г.

Примечание: По всему тексту приложения № 2 слова «о надлежащем управлении» заменить словами «об управленческой ответственности» согласно Пост. Прав. N 559 от 19.11.2019, в силу 29.12.2019

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

по внедрению Программы развития государственного

внутреннего финансового контроля на 2018-2020 годы