Hotărâre nr. 133 din 21.02.2024

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

cu privire la aprobarea Avizului la proiectul de lege

pentru modificarea unor acte normative

nr. 133  din  21.02.2024

 (în vigoare 22.02.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 76-78 art.175 din 22.02.2024

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă şi se prezintă Parlamentului Avizul la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative.

Aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr.133/2024

AVIZ

la proiectul de lege pentru modificarea

unor acte normative

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.6 din 17 ianuarie 2024) de către domnul Gaik Vartanean, deputat în Parlament, şi comunică următoarele.

Potrivit notei informative, proiectul de lege a fost elaborat în scopul de a elimina abuzurile generate de noul sistem de formare a bugetelor locale (reforma finanţelor publice locale), promovat prin Legea nr.267/2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, implementat integral începând cu 1 ianuarie 2015, şi abuzurile din anul 2017. Prin legea nominalizată, autorităţile centrale au intervenit excesiv în autonomia locală, fapt ce a condus la o diminuare a resurselor financiare ale bugetelor locale şi la o distribuire politizată a acestora.

Principalele obiective ale proiectului de lege sunt restabilirea independenţei financiare a autorităţilor publice locale (APL) şi restituirea surselor proprii de venit. Astfel, se propune ca defalcările de la impozitul pe venitul persoanelor fizice să fie de 100%, ale persoanelor juridice, de 50%, precum şi redistribuirea cuantumului de 50% din defalcările de la impozitul unic perceput de la rezidenţii parcurilor pentru tehnologia informaţiei.

Argumentele prezentate reflectă motivul iniţierii acestei propuneri legislative şi necesitatea intervenţiei normative în vederea asigurării autonomiei financiare la nivel local.

Cu referire la normele propuse în proiect, menţionăm următoarele.

1. Articolul I al proiectului de lege prevede revizuirea cuantumului defalcărilor de la impozitele de stat (impozitul pe venitul persoanelor fizice şi juridice) şi completarea acestora cu o cotă-parte din impozitul unic perceput de la rezidenţii parcurilor pentru tehnologia informaţiei în beneficiul bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău), precum şi pentru bugetele municipale Bălţi şi Chişinău.

Deoarece se contestă implementarea noului sistem de formare a bugetelor locale (reforma finanţelor publice locale) şi se solicită anularea acestuia, reproducem condiţiile ce au impus implementarea reformei, particularităţile, argumentele şi avantajele modificărilor propuse în noul sistem, după cum urmează.

La baza promovării reformei au stat prevederile Strategiei naţionale de descentralizare (SND) şi ale Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2018, aprobate prin Legea nr.68/2012 privind aprobarea Strategiei naţionale de descentralizare şi a Planului de acţiuni privind implementarea Strategiei naţionale de descentralizare pentru anii 2012-2018.

Din punctul de vedere al descentralizării financiare, au fost relevante problemele referitoare la sistemul de finanţare al APL şi nivelul lor de autonomie financiară, care urmau a fi soluţionate, printre acestea fiind:

a) limitarea autonomiei fiscale în ceea ce priveşte impozitele şi taxele locale, lipsa stimulentelor pentru extinderea bazei fiscale şi un potenţial fiscal insuficient;

b) dependenţa bugetară a fiecărui nivel al administraţiei publice locale de nivelul administrativ imediat superior;

c) ineficienţa sistemului existent de transferuri financiare, care descuraja eforturile fiscale proprii ale autorităţilor locale;

d) volatilitatea sistemului de finanţe publice locale de la un an la altul.

Pe baza legislaţiei şi a execuţiei bugetare pentru anii 2010-2012, au fost analizate mai multe modele şi simulări economice pentru a îmbunătăţi sistemul de transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale.

Noul sistem de alocare a transferurilor cu destinaţie generală a înlocuit vechiul sistem, stabilind volumul transferului către o anumită administraţie publică locală ca diferenţă între nevoile estimate la nivel central, pe baza unor costuri normative, veniturile proprii şi defalcările de la veniturile generale ale statului, de asemenea estimate şi coordonate la nivel central. În procesul de echilibrare, veniturile proprii au fost excluse, astfel încât o îmbunătăţire a colectării acestora nu influenţează sumele de echilibrare primite de o unitate administrativ-teritorială (UAT).

Principiile care stau la baza SND vizează evitarea partajării cu APL a surselor de venit volatile în timp sau care produc dezechilibre teritoriale în colectare, precum impozitul pe venitul persoanelor juridice, TVA etc.

Impozitul pe venitul persoanelor fizice (IVPF) este considerat unicul recomandat de literatura de specialitate şi cel mai utilizat la nivel internaţional în cadrul sistemului de impozite partajate, deoarece acesta este cel mai puţin eterogen distribuit la nivel teritorial şi este cel mai stabil pe parcursul unui ciclu economic. Prin urmare, în situaţii de criză, impactul colectării acestuia asupra bugetelor locale este nesemnificativ.

Valorile specifice ale cotei de partajare a IVPF au fost testate utilizând modele de simulare pentru diferite unităţi administrativ-teritoriale şi sunt o consecinţă directă a eterogenităţii relative a distribuţiei teritoriale a acestui impozit. Această eterogenitate impune cote de partajare relativ scăzute, rămânând astfel suficiente mijloace financiare pentru echilibrare. Totodată, stabilirea unor cote de defalcare mai mari ar avantaja doar câteva unităţi administrativ-teritoriale mai bogate (în primul rând, municipiile Chişinău şi Bălţi, precum şi oraşele-reşedinţă de raion), reducând resursele financiare rămase pentru echilibrare pentru restul UAT.

Drept urmare, sistemul nou de formare a bugetelor locale se caracterizează prin următoarele particularităţi:

a) sistemul de transferuri cu destinaţie generală (de echilibrare bugetară) către bugetele locale este bazat pe venituri, nu pe costuri medii normative de cheltuieli pe cap de locuitor, estimate la nivel central;

b) transferurile cu destinaţie generală sunt alocate direct, pe bază de formulă, distinctă pentru UAT de nivelul întâi şi pentru cele de nivelul al doilea;

c) calculul transferurilor cu destinaţie generală se face pe baza datelor din ultimul an pentru care există execuţie bugetară definitivă şi a datelor oficiale privind populaţia şi suprafaţa;

d) normativele de defalcare de la impozitele şi taxele de stat sunt stabilite prin lege pe tipuri de bugete locale;

e) sistemul de învăţământ preşcolar, primar, secundar (învăţământul gimnazial şi învăţământul liceal), special şi nonformal (extraşcolar), precum şi competenţele delegate autorităţilor administraţiei publice locale prin lege, sunt finanţate prin transferuri cu destinaţie specială;

f) restul competenţelor se finanţează din veniturile proprii, defalcările de la impozitele şi taxele de stat, stabilite conform legii, şi transferurile cu destinaţie generală, calculate pe bază de formulă;

g) stabilirea priorităţilor şi utilizarea resurselor financiare disponibile aparţin exclusiv autorităţilor publice locale.

Implementarea noului sistem aduce o serie de avantaje şi oportunităţi pentru APL, printre care se numără:

a) eliminarea raporturilor financiare de subordonare între UAT de nivelul întâi şi nivelul al doilea;

b) predictibilitate pentru planificarea strategică (claritate în calcularea transferurilor de echilibrare), stabilitate şi transparenţă în procesul bugetar;

c) excluderea influenţei factorului uman şi politic asupra calculului transferurilor;

d) sporirea interesului autorităţilor locale în dezvoltarea bazei fiscale locale şi îmbunătăţirea colectării taxelor şi impozitelor locale;

e) posibilitatea alocării cheltuielilor în funcţie de priorităţile locale.

Noul sistem de formare a bugetelor locale, implementat începând cu 1 ianuarie 2015, se bazează pe principiile descentralizării financiare, cu un accent deosebit pe principiul echităţii, care presupune garantarea unor condiţii şi oportunităţi egale pentru toate autorităţile publice locale, promovând astfel dezvoltarea echilibrată şi sustenabilă a comunităţilor locale.

Pornind de la anvelopa financiară disponibilă la momentul promovării noului sistem de formare a bugetelor locale, a fost respectat un principiu al descentralizării administrative, şi anume principiul corespunderii resurselor cu competenţele, conform căruia orice redistribuire a impozitelor şi a taxelor generale de stat presupune fie revizuirea competenţelor autorităţilor publice centrale sau locale, fie identificarea şi asigurarea unor resurse financiare substitutive la bugetul de stat sau la bugetele locale de nivelul întâi sau al doilea.

Un alt principiu pus la baza sistemului de formare a bugetelor locale este principiul solidarităţii financiare, prevăzut la articolul 3 din Legea nr.435/2006 privind descentralizarea administrativă. Acest principiu presupune susţinerea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale mai slab dezvoltate printr-un mecanism de repartizare financiară echitabilă. Astfel, bugetele locale cu o bază de venituri mai puternică, în special cele care provin din impozitul pe venitul persoanelor fizice (cum ar fi municipiile şi oraşele/municipiile reşedinţă de raion), contribuie la constituirea Fondului de susţinere financiară a UAT. Acest fond se formează din IVPF nealocat sub formă de defalcări către bugetele locale şi este ulterior suplimentat cu o cotă-parte de 10% din încasările impozitului pe venitul obţinut din activitatea de întreprinzător. Astfel, statul intervine şi susţine financiar unităţile administrativ-teritoriale cu o dezvoltare mai slabă.

Drept urmare, orice creştere a cotei defalcărilor de la impozitul pe venitul persoanelor fizice către bugetele locale contribuitoare la Fondul de susţinere financiară a UAT are un impact negativ asupra volumului acestui fond, deoarece acesta se formează din impozitul pe venitul persoanelor fizice nealocat sub formă de defalcări către bugetele locale. Ca rezultat, această situaţie afectează negativ volumele transferurilor de echilibrare către bugetele locale de ambele niveluri care beneficiază de astfel de transferuri.

În implementarea noului sistem de formare a bugetelor locale s-au avut în vedere principiile enunţate în articolul 9 al Cartei Europene a Autonomiei Locale aferente sistemului de finanţare a colectivităţilor locale.

Prin urmare, noul sistem financiar de formare a bugetelor locale este conceput să fie suficient de diversificat, iar sprijinul acordat comunităţilor locale mai puţin dezvoltate din punct de vedere financiar se bazează pe proceduri de repartizare financiară echitabilă şi măsuri corespunzătoare pentru a corecta efectele unei repartizării inegale a resurselor potenţiale de finanţare.

Propunerea de redistribuire a impozitului pe venitul persoanelor juridice între bugetul de stat şi bugetele locale nu poate fi susţinută din următoarele considerente:

a) necesitatea păstrării anvelopei financiare;

b) preluarea finanţării prin transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat a unor astfel de competenţe precum educaţia şi prestaţiile sociale, precum şi a altor competenţe delegate, care necesită surse financiare substanţiale;

c) necesitatea asigurării tuturor domeniilor de importanţă vitală ale statului, inclusiv a celor puse în responsabilitatea autorităţilor publice centrale;

d) vulnerabilitatea în situaţiile de criză: dependenţa de veniturile fluctuante poate conduce la situaţii financiare dificile şi destabilizatoare pentru autorităţile locale.

Pentru informare, în anul 2023, la bugetul de stat s-au încasat 9186,1 mil. lei din IVPJ, în timp ce alocarea transferurilor cu destinaţie specială pentru învăţământ a constituit 14198,4 mil. lei.

Noul sistem al finanţelor publice locale are la bază stimulentul pentru dezvoltarea bazei fiscale locale şi pentru îmbunătăţirea colectării taxelor şi impozitelor locale. Mai jos se prezintă dinamica încasărilor veniturilor proprii în bugetele locale în diferiţi ani:

În anul 2023, comparativ cu situaţia din anul 2014 de până la implementarea noii reforme, taxele locale au crescut cu 90,7%, impozitul funciar – cu doar 26,0%, iar impozitul pe bunurile imobiliare a înregistrat o creştere de 3,2 ori.

De asemenea, iniţiativa de reformă propune anularea abuzurilor comise în 2017, prin excluderea defalcărilor în proporţie de 50% de la taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova la bugetele locale de nivelul al doilea.

În plus, ca urmare a modificării şi completării cadrului legal (Legea fondului rutier nr.720/1996 şi Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale), au fost introduse noi reguli de repartizare a mijloacelor financiare către autorităţile publice locale de ambele niveluri pentru infrastructura drumurilor, construcţia şi întreţinerea cărora ţin de domeniul propriu de activitate al APL.

Aceste mijloace sunt redirecţionate către bugetele locale de nivelul întâi sub formă de transferuri calculate şi distribuite proporţional cu numărul populaţiei din UAT respectivă, iar bugetele locale de nivelul al doilea primesc transferuri din contul fondului rutier, calculate în funcţie de lungimea drumurilor publice locale de interes raional, exprimată în kilometri echivalenţi. Această metodă de repartizare exclude orice subiectivism sau ingerinţe politice în procesul de repartizare a mijloacelor financiare din Fondul rutier şi a încasărilor din taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova la bugetele locale de nivelul al doilea. Aceste modificări sunt fundamentale pentru asigurarea unei distribuiri echitabile şi transparente a resurselor financiare către APL pentru competenţa dată (evitând privilegierea, din sistemul vechi, a unor UAT, în special municipiul Chişinău).

Propunerea privind defalcările de la taxa pentru extragerea mineralelor utile este considerată inoportună având în vedere recentele modificări legislative. Conform prevederilor punctului 80 al articolului II din Legea nr.212/2023 pentru modificarea unor acte normative (ce vizează politica bugetar-fiscală), taxele pentru resursele naturale, inclusiv taxa pentru extragerea mineralelor utile, începând cu 1 ianuarie 2024, sunt defalcate în mod egal (în proporţie de 50%) în bugetele locale de nivelul întâi şi în bugetele municipiului Bălţi şi Chişinău şi 50% în bugetul de stat.

Având în vedere cele expuse, propunerile înaintate prin iniţiativa legislativă la Legea nr.397/2003 privind finanţele publice locale ar putea distorsiona iremediabil noul sistem al finanţelor publice locale, anvelopa financiară, cu repercusiuni majore asupra bugetului de stat, deoarece ar implica necesitatea identificării surselor financiare substitutive pentru majorarea Fondului de susţinere a UAT pentru calcularea transferurilor de echilibrare şi pentru acoperirea necesităţilor de transferuri cu destinaţie specială pentru competenţele delegate.

2. La articolul II al proiectului de lege, care propune expunerea într-o redacţie nouă a prevederilor articolului 14 din Legea nr.77/2016 cu privire la parcurile pentru tehnologia informaţiei privind modificarea distribuirii impozitului unic în Parcul IT, menţionăm că la data de 22 decembrie 2023, Parlamentul a votat în lectură finală amendamentele la Legea nr.77/2016 prin Legea nr.415/2023.

În prezent, propunerea de modificare a componentei şi distribuţiei impozitului unic pentru rezidenţii Parcului IT nu se susţine din următoarele motive:

1) Lipsa de consens. Niciuna dintre părţile interesate, în procesul de avizare şi consultare publică a proiectului de lege de modificare a Legii nr.77/2016, inclusiv rezidenţii Parcului IT, nu a susţinut modificarea impozitului unic şi a distribuţiei acestuia. Consultările publice repetate şi discuţiile cu rezidenţii au evidenţiat opoziţia lor clară faţă de această propunere de modificare.

2) Irelevanţă. Distribuţia actuală a impozitului unic, inclusiv taxa locală, a fost analizată în detaliu în cadrul Analizei de impact la proiectul de modificare a Legii nr.77/2016. Prin urmare, modificarea propusă este irelevantă.

3) Povara administrativă. Modificarea structurii distribuţiei impozitului unic va genera o povară administrativă suplimentară pentru atât pentru rezidenţii Parcului IT, care vor fi nevoiţi să efectueze plăţi şi raportări mai complexe, cât şi pentru autorităţile fiscale, care vor trebui să administreze un sistem mai complicat. Această povară va depăşi cu mult beneficiile fiscale scontate.

4) Impactul asupra garanţiei de stat. Modificarea impozitului unic afectează garanţia de stat oferită pentru acest impozit în formula actuală. Acest lucru poate afecta negativ atragerea de investiţii în domeniul IT.

5) Simplificarea procedurilor. Ministerul Dezvoltării Economice şi Digitalizării prioritizează simplificarea procedurilor de raportare şi interacţiune cu mediul antreprenorial, iar modificarea propusă contravine acestui obiectiv, adăugând complexitate şi birocraţie.

6) Previzibilitate şi perspectivă. Distribuţia actuală a impozitului unic oferă rezidenţilor Parcului IT şi potenţialilor investitori o previzibilitate şi o perspectivă clară asupra mediului fiscal. Modificarea propusă ar putea crea incertitudine şi ar putea afecta negativ climatul investiţional.

7) Lipsa unei analizei economice. Nu a fost prezentată o analiză economică solidă care să argumenteze beneficiile modificării propuse. Considerăm că o astfel de analiză este esenţială pentru a lua o decizie argumentată.

Propunerea de micşorare a cotei-părţi repartizată fondului de asigurări obligatorii de asistenţă medicală (AOAM) de la 15,4% la 15,0% va conduce la o reducere a veniturilor acestui fond, necesare pentru prestarea serviciilor medicale prevăzute în Programul unic al AOAM. Mai mult decât atât, fondurile AOAM pentru anul 2024 au fost aprobate prin Legea fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pe anul 2024 nr.420/2023, fiind astfel stabilit cuantumul veniturilor şi cheltuielilor necesare pentru a acoperi nevoile de asistenţă medicală ale categoriilor de persoane asigurate existente şi pentru a încheia contracte de prestări de servicii medicale de către Compania Naţională de Asigurări în Medicină cu prestatorii de servicii medicale pentru anul 2024.

Similar, se propune reducerea cotelor-părţi repartizate bugetului de stat şi bugetului asigurărilor sociale de stat, ceea ce ar avea un impact imediat şi semnificativ asupra prestaţiilor sociale acordate şi asupra asigurării financiare a funcţiilor vitale şi specifice autorităţilor publice centrale.

Drept urmare, considerăm că modificarea propusă privind noua distribuţie a impozitului unic perceput de la rezidenţii parcurilor pentru tehnologia informaţiei nu este oportună. Menţinerea distribuţiei actuale a impozitului unic şi - a demonstrat eficienţa şi a contribuit la dezvoltarea Parcului IT.

În baza argumentelor prezentate mai sus, iniţiativa legislativă în cauză nu poate fi susţinută.