Постановление № 133 от 21.02.2024

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Заключения на проект закона о внесении

изменений в некоторые нормативные акты

№ 133  от  21.02.2024

 (в силу 22.02.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 76-78 ст. 175 от 22.02.2024

* * *

Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

Утвердить и представить Парламенту Заключение на проект закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

Утверждено

Постановлением Правительства

№ 133/2024

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект закона о внесении изменений

в некоторые нормативные акты

Правительство рассмотрело проект закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты, представленный в качестве законодательной инициативы (№ 6 от 17 января 2024 года) депутатом Парламента господином Гайком Вартаняном, и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записке проект закона был разработан в целях предотвращения злоупотреблений, порожденных новой системой формирования местных бюджетов (реформа местных публичных финансов), предложенной Законом № 267/2013 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты, полностью реализованной с 1 января 2015 года, а также злоупотреблений, совершенных в 2017 году. Посредством предложенного закона центральные власти грубо вмешались в местную автономию, финансово сократив местные бюджеты и сделав возможным политизированное распределение финансовых ресурсов.

Главными целями проекта закона являются возвращение органам местного публичного управления собственных источников доходов: 100% отчислений от подоходного налога для физических лиц, 50% для юридических лиц и перераспределение отчислений в размере 50% от единого налога, взимаемого с резидентов информационно-технологических парков.

Представленные аргументы отражают причину представления законодательной инициативы и необходимость нормативного вмешательства в целях обеспечения финансовой автономии на местном уровне.

В отношении предложенных в проекте норм отмечаем следующее.

1. В статье I проекта закона предусмотрены пересмотр суммы отчислений от государственных налогов (налога на доходы физических и юридических лиц) и дополнение в качестве источника дохода доли единого налога, взимаемого с резидентов информационно-технологических парков для бюджетов сел (коммун), городов (муниципиев, за исключением муниципиев Бэлць и Кишинэу), а также для бюджетов муниципального бюджета Бэлць и муниципального бюджета Кишинэу.

Поскольку оспаривается внедрение новой системы формирования местных бюджетов (реформа местных публичных финансов) и требуется ее отмена, приводим условия, которые были необходимы для проведения реформы, особенности, аргументы и преимущества изменений предложенных в новой системе.

Продвижение реформы основывалось на положениях Национальной стратегии децентрализации (НСД) и Плане действий по реализации Национальной стратегии децентрализации на 2012 – 2018 годы, утвержденном в Законе № 68/2012.

С точки зрения финансовой децентрализации актуальными были проблемы, связанные с системой финансирования МПУ и уровнем финансовой автономии, которые предстояло решить, среди них:

a) ограниченная финансовая автономия в отношении местных налогов и сборов, недостаточный налоговый потенциал, отсутствие стимулов для расширения фискальной базы;

b) бюджетная зависимость каждого уровня публичной администрации по отношению к вышестоящему уровню;

c) неэффективность существующей системы трансфертов, которые обескураживали собственные налоговые усилия местных органов;

d) волатильность из года в год местных публичных финансов.

На основе законодательства и исполнения бюджета на 2010 – 2012 годы был проанализирован ряд моделей и экономических симуляций для совершенствования системы трансфертов из государственного бюджета в местные бюджеты.

Была заменена старая система распределения трансфертов общего назначения, согласно которой объем трансфертов для определенного органа местного публичного управления определялся как разница между потребностями, оцененными на центральном уровне, исходя из нормативных затрат, собственных доходов и отчислений от общих государственных доходов, также исчисляемых и координируемых централизованно. Собственные доходы были исключены из процесса балансирования, поэтому лучший сбор собственных доходов не влияет на балансирующие суммы, получаемые административно-территориальной единицей (АТЕ).

Принципы, лежащие в основе НСД, заключаются в том, чтобы избегать разделения с МПУ источников дохода, которые неустойчивы с течением времени или приводят к территориальному дисбалансу в сборе, таких как подоходный налог с юридических лиц, НДС и так далее.

Подоходный налог с физических лиц (ПНФЛ) является единственным, рекомендуемым в специальной литературе, и наиболее часто используемым на международном уровне в системе распределяемых налогов, поскольку он наименее неоднородно распределен на территориальном уровне и является наиболее стабильным налогом на протяжении всего экономического цикла, таким образом, в кризисных ситуациях влияние его сбора на местные бюджеты незначительно.

Конкретные значения отчислений распределения ПНФЛ были протестированы с помощью моделей симуляций для различных административно-территориальных единиц и являются прямым следствием относительной неоднородности территориального распределения ПНФЛ, что обусловливает относительно низкие квоты отчислений, оставляя, таким образом, достаточные финансовые средства для балансирования. В то же время установление более высоких отчислений пойдет на пользу лишь нескольким более богатым административно-территориальным единицам (в первую очередь – муниципиям Кишинэу и Бэлць, а также городам–резидентам района), одновременно сокращая оставшиеся финансовые средства для балансирования для остальных АТЕ.

В результате новая система формирования местных бюджетов характеризуется следующими особенностями:

a) система трансфертов общего назначения (бюджетного балансирования) местным бюджетам основывается на доходах, а не на средних нормативных затратах на одного жителя, исчисляемых на центральном уровне;

b) трансферты общего назначения выделены на основе формулы, отдельно для АТЕ первого уровня и для АТЕ второго уровня;

c) расчет трансфертов общего назначения осуществляется на основе данных за последний год, для которого имеется окончательное исполнение бюджета, и официальных данных о численности населения и площади;

d) нормативы отчислений от государственных налогов и сборов устанавливаются законом по видам местных бюджетов;

e) система дошкольного, начального, среднего общего, специального и дополнительного (внешкольного) образования, а также полномочия, переданные законодательством органам местного публичного управления, финансируются за счет целевых трансфертов;

f) остальные компетенции финансируются в пределах лимита и за счет собственных доходов, отчислений от государственных налогов и сборов, установленных в соответствии с законом, и трансфертов общего назначения, рассчитываемых по формуле;

g) определение приоритетов и использование имеющихся финансовых ресурсов принадлежит исключительно местным органам власти.

После внедрения новой системы можно выделить ряд преимуществ и возможностей для МПУ, среди которых:

a) отсутствие подчинения в финансовых отношениях между АТЕ первого и второго уровня;

b) предсказуемость для стратегического планирования (ясность расчета балансирующих трансфертов), стабильность и прозрачность;

c) исключение человеческого и политического фактора при расчете трансфертов;

d) повышение заинтересованности местных властей в развитии местной налоговой базы в целях значительного улучшения собираемости местных налогов и сборов;

e) возможность распределения расходов согласно местным приоритетам.

Новая система формирования местных бюджетов, реализуемая с 1 января 2015 года, основана на принципах финансовой децентрализации, одним из которых является принцип справедливости, предусматривающий гарантирование равных условий и возможностей для всех местных органов публичного управления.

Исходя из существующего финансового пакета на момент продвижения новой системы формирования местных бюджетов, соблюдался принцип административной децентрализации, а именно принцип соответствия полномочий ресурсам. Любое перераспределение общегосударственных налогов и сборов предполагает пересмотр либо полномочий ЦПУ или МПУ, либо выявление и предоставление замещающих финансовых ресурсов в государственный бюджет или местные бюджеты первого или второго уровня.

Еще одним основополагающим принципом является принцип финансовой солидарности, предусмотренный в статье 3 Закона № 435/2006 об административной децентрализации, который предполагает финансовую поддержку наименее развитых административно-территориальных единиц посредством механизмов справедливого финансового распределения. Таким образом, местные бюджеты, имеющие более сильную доходную базу по ПНФЛ (имеются в виду муниципии и города/муниципии как административные центры района), способствуют пополнению Фонда финансовой поддержки АТЕ, который формируется из нераспределенных ПНФЛ в виде отчислений в местные бюджеты, дополненных позднее долей в 10% от поступлений подоходного налога, полученного от предпринимательской деятельности. Таким образом государство вмешивается и финансово поддерживает наименее развитые административно-территориальные единицы.

В результате, любое увеличение размера отчислений от ПНФЛ в местные бюджеты, способствующие формированию Фонда финансовой поддержки АТЕ, оказывает негативное влияние на объем этого фонда, поскольку он формируется за счет нераспределенных ПНФЛ в виде отчислений в местные бюджеты. В дальнейшем этот факт негативно отражается на объемах балансирующих трансфертов, сокращая их местным бюджетам обоих уровней, получающим такие трансферты.

При внедрении новой системы формирования местных бюджетов учитываются принципы, закрепленные в статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления, касающиеся системы финансирования местных сообществ.

Таким образом, новая финансовая система формирования местных бюджетов носит достаточно диверсифицированный характер, а поддержка более слабых с финансовой точки зрения местных сообществ основана на справедливых процедурах распределения финансовых средств и эквивалентных мерах по коррекции последствий неравномерного распределения потенциальных возможностей.

Предложение о перераспределении между государственным бюджетом и местными бюджетами налога на доходы юридических лиц (ПНЮЛ) не может быть поддержано по следующим причинам:

a) необходимость поддержания финансового покрытия;

b) принятие на себя обязанности по финансированию за счет целевых трансфертов из государственного бюджета таких полномочий, как образование, социальные выплаты, а также других делегированных полномочий, для которых необходимы значительные финансовые источники;

c) необходимость обеспечения всех сфер жизненного значения государства, в том числе находящихся в ведении центральных органов публичного управления;

d) уязвимость в кризисных ситуациях: зависимость от непостоянных доходов способна поставить местные бюджеты в сложную и дестабилизирующую ситуацию.

Для справки, в 2023 году были собраны ПНЮЛ в госбюджет на сумму 9186,1 млн леев, тогда как только выделение трансфертов специального назначения на образование составило 14198,4 млн леев.

Как уже упоминалось, новая система местных публичных финансов основана на стимулировании развития местной налоговой базы и хорошей собираемости местных налогов и сборов. Ниже представлена динамика поступлений собственных доходов в местные бюджеты в разные годы:

В 2023 году по сравнению с 2014 годом до реализации новой реформы, местные сборы выросли на 90,7%, земельный налог – всего на 26,0%, а налог на недвижимость – в 3,2 раза.

Также инициатива предусматривает отмену злоупотреблений, допущенных в 2017 году, путем исключения отчислений в пропорции 50% от налога за использование дорог транспортными средствами, зарегистрированными в Республике Молдова, в местные бюджеты второго уровня.

После внесения изменений и дополнений в правовую базу (Закон № 720/1996 о дорожном фонде и Закон № 397/2003 о местных публичных финансах) были установлены новые правила распределения финансовых средств местным органам публичного управления обоих уровней на дорожную инфраструктуру, строительство и обслуживание которой относится к сфере деятельности МПУ.

Эти средства перенаправляются в местные бюджеты первого уровня в виде трансфертов, рассчитываемых и распределяемых пропорционально численности населения в соответствующем АТЕ, а местные бюджеты второго уровня получают трансферты из средств дорожного фонда в зависимости от протяженности местных дорог общего пользования районного значения, выраженных в эквивалентных километрах. Таким образом, были исключены субъективизм и политическое вмешательство при распределении финансовых средств Дорожного фонда и поступлений налога за использование дорог транспортными средствами, зарегистрированными в Республике Молдова, в местные бюджеты второго уровня, а также были заложены основы для справедливого распределения финансовых средств МПУ по данной компетенции (искоренение преимуществ старой системы только для некоторых АТЕ, особенно муниципия Кишинэу).

Предложение об отчислениях налога на добычу полезных ископаемых также нецелесообразно с учетом последних законодательных изменений. Согласно положениям пункта 80 статьи II Закона № 212/2023 о внесении изменений в некоторые нормативные акты (касающиеся бюджетно-налоговой политики), сборы за природные ресурсы, включая налог на добычу полезных ископаемых, начиная с 1 января 2024 года, распределяются поровну (в соотношении 50%) в местные бюджеты первого уровня и в бюджеты муниципиев Бэлць и Кишинэу и 50% в государственный бюджет.

Исходя из изложенного выше, предложения, представленные посредством законодательной инициативы к Закону № 397/2003 о местных публичных финансах, непоправимо исказят новую систему местных публичных финансов, финансовую совокупность, что приведет к серьезным последствиям для государственного бюджета из-за обязательства определить альтернативные источники для увеличения Фонда поддержки ATЕ для расчета балансирующих трансфертов и покрытия потребностей в трансферах специального назначения для делегированных компетенций.

2. В отношении статьи II, предусматривающей изложение в новой редакции положений статьи 14 Закона № 77/2016 об информационно-технологических парках относительно изменения распределения единого налога в ИТ-парке, обращаем внимание на то, что 22 декабря 2023 года Парламент проголосовал в окончательном чтении за внесение изменений в Закон № 77/2016 Законом № 415/2023.

В настоящее время внесение изменений в состав и распределение единого налога для резидентов ИТ-парка не поддерживается по следующим причинам:

1) Отсутствие консенсуса. Ни одна из заинтересованных сторон в процессе одобрения и общественного обсуждения проекта закона о внесении изменений в Закон № 77/2016, в том числе резиденты ИТ-парка, не поддержала изменение единого налога и его распределение. Неоднократные публичные консультации и обсуждения с резидентами выявили их несогласие с этим предложением.

2) Несущественность. Текущее распределение единого налога, включая местный налог, было подробно проанализировано в рамках анализа воздействия проекта о внесении изменений в Закон № 77/2016. Поэтому предлагаемая поправка неактуальна.

3) Административная нагрузка: Изменение структуры распределения единого налога создаст дополнительную административную нагрузку как для резидентов ИТ-парка, которым потребуется выполнять более сложные платежи и отчетности, так и для налоговых органов, которым придется управлять более сложной системой. Это бремя намного превысит ожидаемые налоговые льготы.

4) Влияние на государственную гарантию. Изменение единого налога затрагивает государственную гарантию, предусмотренную по единому налогу в действующей формуле. Это может негативно повлиять на привлечение инвестиций в области ИТ.

5) Упрощение процедур. Министерство экономического развития и цифровизации отдает приоритет упрощению процедур отчетности и взаимодействия с предпринимательской средой, но предлагаемая поправка противоречит этой цели, добавляя сложности и бюрократию.

6) Предсказуемость и перспектива. Действующее распределение единого налога обеспечивает предсказуемость и ясный прогноз для резидентов ИТ-парка и потенциальных инвесторов. Предлагаемая поправка внесет неопределенность и может отрицательно повлиять на инвестиционный климат.

7) Отсутствие экономического анализа. Не был представлен никакой обоснованный экономический анализ, подтверждающий преимущества предлагаемых изменений. Считаем, что такой анализ необходим для принятия обоснованного решения.

Предлагаемое снижение доли, выделяемой в Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС) с 15,4% до 15,0%, приведет к уменьшению доходов данного фонда, необходимых для оказания медицинских услуг, предоставляемых в рамках единой программы ФОМС. Кроме того, Законом № 420/2023 был утвержден Закон о фондах ОМС на 2024 год, утвердивший таким образом размер доходов и расходов, необходимых для покрытия медицинской помощью существующих категорий застрахованных лиц и заключенных договоров на оказание медицинских услуг Национальной медицинской страховой компании с поставщиками медицинских услуг на 2024 год.

Аналогичным образом предлагается сократить доли, выделяемые в государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования, с непосредственным влиянием на предоставляемые социальные льготы, финансовое обеспечение жизненно важных и специфических функций центральных органов публичного управления.

В результате, считаем нецелесообразным предлагаемое изменение относительно нового распределения единовременного налога, взимаемого с резидентов парков информационных технологий. Сохранение действующего распределения единого налога продемонстрировало эффективность и способствовало развитию ИТ-парка.

Исходя из изложенных выше доводов, рассматриваемая законодательная инициатива не может быть поддержана.