1372/20.12.2016 Hotărîre cu privire la aprobarea Programului "Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2017-2019)"

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la aprobarea Programului “Managementul

datoriei de stat pe termen mediu (2017-2019)”

nr. 1372  din  20.12.2016

 (în vigoare 23.12.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 459-471 art. 1469 din 23.12.2016

* * *

În temeiul prevederilor Legii nr.419-XVI din 22 decembrie 2006 cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2014, nr.397-399, art.704), cu modificările şi completările ulterioare, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2017-2019)” (se anexează).

Aprobat

prin Hotărîrea Guvernului

nr.1372 din 20 decembrie 2016

PROGRAMUL

“Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2017-2019)”

I. DISPOZIŢII GENERALE

În conformitate cu prevederile Legii nr.419-XVI din 22 decembrie 2006 cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, Ministerul Finanţelor administrează datoria de stat şi garanţiile de stat. În acest scop a fost elaborat Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu pentru anii 2017-2019” (în continuare – Program). Actualitatea prezentului Program este determinată de situaţia politică şi economică din ţară şi de constrîngerile determinate de piaţa financiară locală, dar şi de rating-ul valorilor mobiliare de stat care a fost revizuit de către Moody′s în anul 2016, fiind atribuit B3 cu perspectivă negativă.

Pe termen mediu, Republica Moldova va explora noi oportunităţi de finanţare, cu posibilitatea de accesare a unor surse de finanţare la costuri mai înalte. Acest proces ar putea fi însoţit de apariţia unor noi riscuri sau de acutizarea celor existente, fapt care ar trebui luat în considerare la gestiunea datoriei de stat.

Programul stabileşte obiectivul fundamental al procesului de management al datoriei de stat, obiectivele specifice, precum şi acţiunile care trebuie întreprinse pentru realizarea obiectivelor.

Programul se axează pe descrierea strategiei de finanţare a soldului (deficitului) bugetului de stat şi pe identificarea factorilor de cost şi de risc aferenţi. Prezentul document a fost elaborat cu utilizarea instrumentului analitic Medium Term Debt Management Strategy (MTDS AT), dezvoltat de Banca Mondială şi Fondul Monetar Internaţional. Instrumentul analitic oferă estimări cantitative aferente raportului cost/risc, asociat cu strategiile alternative de asigurare a necesităţilor de finanţare, şi permite efectuarea de simulări ale impactului unor scenarii de şoc privind evoluţia indicatorilor de piaţă asupra datoriei de stat şi a deservirii acesteia.

La elaborarea strategiei de finanţare a soldului (deficitului) bugetului de stat şi, respectiv, a prognozelor privind datoria de stat pe termen mediu a fost utilizată prognoza actualizată a indicatorilor macroeconomici, prezentată de Ministerul Economiei.

În cadrul prezentului Program a fost realizată o analiză cantitativă a două strategii de finanţare, bazate pe diferite scenarii de evoluţie a condiţiilor pieţei locale şi externe.

În vederea evitării expunerii majore a portofoliului datoriei de stat faţă de anumite tipuri de risc, Programul stabileşte parametrii anuali de risc, reieşind din structura istorică şi curentă a portofoliului datoriei de stat. În funcţie de evoluţia parametrilor, structura portofoliului datoriei de stat urmează a fi ajustată prin intermediul instrumentelor relevante. În acest caz sînt permise devieri minore de la limitele propuse, dacă acestea nu cauzează riscuri financiare adiţionale.

Pe lîngă parametrii de risc aferenţi structurii datoriei de stat, urmează a fi monitorizat şi indicatorul de sustenabilitate aferent datoriei de stat, şi anume: serviciul datoriei de stat în raport cu veniturile bugetului de stat, cu excepţia granturilor. Acest indicator este stabilit în baza metodologiei propuse în cadrul sustenabilităţii datoriei pentru ţările cu venituri mici (Banca Mondială – Fondul Monetar Internaţional).

Alţi indicatori relevanţi pentru monitorizarea sustenabilităţii datoriei de stat se cuantifică şi se diseminează în cadrul rapoartelor trimestriale privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat, publicate pe pagina web oficială a Ministerului Finanţelor.

În prezentul Program a fost analizată şi influenţa modificărilor ratelor de dobîndă şi a ratelor de schimb asupra costurilor aferente datoriei de stat pe termen mediu, cu scopul de examinare a volatilităţii portofoliului datoriei de stat la expunerea faţă de riscul ratei de dobîndă şi riscul valutar.

Informaţia privind implementarea programului “Managementul datoriei de stat pe termen mediu” se include în Raportul anual privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat.

Urmare a evaluării factorilor interni şi externi care influenţează managementul datoriei de stat, în cele ce urmează sînt prezentate punctele forte, punctele slabe, oportunităţile şi riscurile în domeniu.

II. OBIECTIVELE MANAGEMENTULUI DATORIEI

DE STAT PE ANII 2017-2019

Obiectivul fundamental al managementului datoriei de stat este asigurarea necesităţilor de finanţare ale soldului (deficitului) bugetului de stat la nivel acceptabil de cheltuieli pe termen mediu şi lung în condiţiile limitării riscurilor implicate.

În vederea atingerii acestui obiectiv fundamental au fost stabilite şi cîteva obiective specifice de gestionare a datoriei de stat în perioada anilor 2017-2019:

1) Dezvoltarea pieţei interne a valorilor mobiliare de stat;

2) Îmbunătăţirea managementului riscului operaţional aferent datoriei de stat.

În scopul realizării acestor obiective, Ministerul Finanţelor va întreprinde următoarele acţiuni:

1. Menţinerea costurilor asociate datoriei de stat pe termen mediu şi lung la nivel acceptabil;

2. Evaluarea şi gestionarea riscurilor aferente portofoliului datoriei de stat şi datoriilor condiţionale;

2.1. Utilizarea posibilităţilor versiunii actualizate a sistemului informaţional DMFAS 6.1 de gestionare a datoriei pentru validarea periodică a bazei de date;

2.2. Elaborarea unui plan de gestionare a riscului operaţional;

3. Consolidarea comunicării cu participanţii pe piaţa valorilor mobiliare de stat. Consolidarea comunicării prevede inclusiv, întîlniri frecvente cu participanţii la piaţa valorilor mobiliare de stat;

4. Asigurarea transparenţei şi previzibilităţii pieţei valorilor mobiliare de stat prin publicarea informaţiei aferente licitaţiilor de vînzare a valorilor mobiliare de stat;

5. Revizuirea drepturilor şi obligaţiilor dealerilor primari şi stabilirea criteriilor de evaluare a performanţelor dealerilor primari;

6. Monitorizarea sustenabilităţii datoriei de stat.

III. STRATEGII DE FINANŢARE A SOLDULUI

 (DEFICITULUI) BUGETULUI DE STAT

Necesităţile de finanţare pe termen mediu ale Guvernului sînt bazate pe estimările soldului (deficitului) bugetului de stat pentru perioada 2017-2019. Soldul (deficitul) bugetului de stat este acoperit în cea mai mare parte prin finanţarea netă din surse interne şi externe, care constituie unul dintre principalii factori ce contribuie la majorarea sau diminuarea soldului datoriei de stat.

Astfel, pe termen mediu, acoperirea soldului (deficitului) bugetului de stat este asigurată conform următoarei strategii (S1):

În aşa mod, pe termen mediu se observă tendinţa de acoperire a soldului (deficitului) bugetului de stat preponderent din surse externe. Această evoluţie relevă dependenţa considerabilă a Republicii Moldova de creditorii externi şi, implicit, de condiţionalităţile de accesare a fondurilor externe.

În perioada 2017-2019 se estimează că Guvernul va beneficia de intrări din împrumuturi de stat externe care vor fi direcţionate în proporţie de 37% pentru susţinerea bugetului şi de 63% ─ pentru finanţarea proiectelor investiţionale.

În această perioadă se estimează că, în medie, circa 87% din împrumuturile primite vor fi de la creditori multilaterali, iar restul 13%, de la creditori bilaterali.

Structura pe termen mediu a finanţării externe pe categorii de instrumente este prezentată în tabelul 4.

Structura pe creditori a intrărilor de surse de finanţare externă prognozate relevă cei mai importanţi creditori pentru perioada 2017-2019, după cum urmează:

a) Grupul Băncii Mondiale – 25,0%

b) Banca Europeană de Investiţii – 19,7%;

c) Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare – 19,6%;

d) Comisia Europeană – 10,3%;

e) Fondul Monetar Internaţional – 7,5%;

f) Guvernul Poloniei – 6,7%;

g) Guvernul României – 6,1%;

h) Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei – 4,5%;

i) Fondul Internaţional pentru Dezvoltare Agricolă – 0,7%.

Referitor la finanţarea internă, este de menţionat faptul că, în anul 2017, Ministerul Finanţelor îşi va direcţiona eforturile spre restructurarea sistemului de dealeri primari şi continuarea emisiunilor obligaţiunilor de stat cu maturitatea de 3 ani, iar pentru anii 2018 şi 2019, în funcţie de cererea pieţei, planifică emisiunea obligaţiunilor de stat cu maturitatea de 5 ani. În scopul dezvoltării pieţei secundare a valorilor mobiliare de stat, Ministerul Finanţelor va lansa operaţiuni de redeschidere şi răscumpărare anticipată pentru obligaţiunile de stat.

Structura pe termen mediu a finanţării interne pe piaţa primară este prezentată în tabelul 5.

În scop analitic, Ministerul Finanţelor a examinat şi o opţiune alternativă de finanţare (S2) a soldului (deficitului) bugetului de stat din surse interne şi externe, care are la bază menţinerea unei finanţări interne nete pozitive pe termen mediu şi se axează pe dezvoltarea de instrumente noi spre a fi emise pe piaţa internă, începînd cu anul 2019, care să ofere alternative de investire pentru investitorii atît rezidenţi, cît şi nerezidenţi. Referitor la sursele externe, s-a analizat preponderent majorarea finanţării de la creditorii bilaterali cu rata dobînzii fixă.

Ministerul Finanţelor a analizat, din punct de vedere cantitativ şi calitativ, cele două strategii de finanţare a soldului (deficitului) bugetului de stat, şi prezintă rezultatele simulărilor privind costurile şi riscurile aferente.

Fig.1. Evoluţia indicatorilor datoriei de stat ca rezultat

al aplicării strategiilor de finanţare S1 şi S2

Pe termen mediu, datoria de stat se va majora, în valori nominale, cu aproximativ 40,0%, PIB-ul se va majora cu 27,5% în valori nominale, iar activele oficiale de rezervă vor înregistra o majorare de 32,0%, conform estimărilor din luna august 2016, a misiunii Fondului Monetar Internaţional, coordonate cu autorităţile Republicii Moldova.

Rezultatele analizei relevă că, pe termen mediu, soldul datoriei de stat în PIB care reiese urmare a S1 şi S2 se va menţine la nivelul de sub 45%.

Totuşi, pentru Republica Moldova, care accesează fonduri externe preponderent în condiţii concesionale şi semiconcesionale, este mai relevant de analizat indicatorul privind ponderea valorii prezente a datoriei de stat în PIB. Astfel, finanţarea conform strategiei S1 este mai avantajoasă din acest punct de vedere, indicînd că la finele anului 2019, valoarea datoriei de stat se va situa la nivelul de circa 34% din PIB, cu 1,6 p.p. mai puţin comparativ cu S2.

Totodată, indicatorul de lichiditate privind ponderea deservirii datoriei de stat în PIB arată că finanţarea conform S1 va include la cheltuieli mai mari cu 0,7 p.p. comparativ cu S2, fapt care se explică prin majorarea semnificativă a finanţării interne nete între anii 2018 şi 2019, care este mai costisitoare decît cea externă şi comportă o maturitate redusă.

Ambele strategii de finanţare menţin pe termen mediu cheltuielile aferente plăţilor de dobîndă aproximativ la acelaşi nivel, cu mult sub pragul de 15% în raport cu veniturile bugetului de stat, cu excepţia granturilor.

Din cele expuse, similar anului precedent, luînd în considerare constrîngerile impuse de piaţa financiară locală, Ministerul Finanţelor îşi propune să iniţieze un proces de tranziţie, care va debuta cu implementarea S1 cu orientare pe termen mediu spre S2.

IV. RISCURILE ASOCIATE PORTOFOLIULUI DATORIEI DE STAT

LA SITUAŢIA DE LA SFÎRŞITUL ANULUI 2019 ŞI CONSTRÎNGERILE

CARE POT AFECTA IMPLEMENTAREA PREZENTULUI PROGRAM

1. Conceptualizarea riscurilor asociate portofoliului datoriei de stat şi analiza acestora

Volatilitatea pieţelor financiare, ca urmare a fluctuaţiei ratelor de dobîndă, a cursurilor de schimb sau a modificărilor inflaţiei, determină volatilitatea crescîndă a portofoliului datoriei de stat. Fenomenul în cauză poate fi identificat drept risc de piaţă. Acesta este principalul tip de risc asociat soldului şi costului datoriei de stat a Republicii Moldova şi include:

a) riscul de refinanţare;

b) riscul valutar;

c) riscul ratei de dobîndă.

Pe lîngă cele menţionate mai sus, se atestă şi riscul operaţional, care acţionează indirect asupra datoriei de stat.

În tabelul 6 este prezentată evoluţia indicatorilor de risc asociaţi datoriei de stat de la finele anului 2019 ca urmare a implementării strategiei de finanţare.

Indicatorii riscului de piaţă aferenţi datoriei de stat de la sfîrşitul anului 2019 indică faptul că portofoliul datoriei de stat va fi expus în continuare riscului valutar ca urmare a faptului că 67% din soldul datoriei de stat va fi denominat în valută străină. Acest fapt se datorează şi constrîngerilor impuse de piaţa financiară internă, şi anume a cererii scăzute pentru valorile mobiliare de stat denominate în monedă naţională.

Totodată, datoria de stat cu rata dobînzii flotantă se va diminua cu 14,7 p.p. la finele anului 2019, comparativ cu situaţia din 30 iunie 2016, preponderent ca urmare a convertirii garanţiei de stat în valori mobiliare de stat cu rata dobînzii fixă, care la finele anului 2019 vor constitui circa 18% din soldul datoriei de stat.

Datoria de stat internă va continua să fie expusă riscului ratei de dobîndă datorită ponderii de 44,6%, care comportă rată de dobîndă flotantă, şi 50,1%, care urmează să fie refixată la rate noi de dobîndă în decurs de un an. Această situaţie rezultă din faptul că circa 60% din finanţarea internă pe piaţa primară prognozată pentru anul 2019 vor constitui bonurile de trezorerie cu maturitatea de pînă la un an, ceea ce face ca rata de dobîndă a acestor intrumente să se refixeze pe parcursul anului de mai multe ori, în funcţie de evoluţia pieţii interne.

Riscul operaţional

Pe termen mediu, în vederea optimizării riscului operaţional care poate avea impact asupra operaţiunilor de înregistrare, procesare şi raportare a datelor privind datoria de stat, Ministerul Finanţelor va utiliza pe deplin versiunea actualizată a sistemului informaţional de gestionare a datoriei DMFAS 6.1, instalată în anul 2016, şi va dezvolta un plan de gestionare a riscului operaţional aferent datoriei de stat.

2. Scenarii de şoc privind evoluţia indicatorilor de piaţă care au impact asupra datoriei de stat şi a deservirii acesteia

Pentru a examina volatilitatea portofoliului datoriei de stat la expunerea faţă de principalele riscuri de piaţă, adică riscul ratei de dobîndă şi riscul valutar, a fost analizată influenţa modificărilor potenţiale ale ratelor de dobîndă şi cursurilor de schimb asupra costurilor aferente datoriei de stat.

În acest context, au fost elaborate patru scenarii de şoc, A, B, C şi D, care au la bază modificările condiţiilor de piaţă. Raţionamentul care s-a aflat la baza selectării acestor şocuri a fost evoluţia cursurilor de schimb şi a ratelor de dobîndă din anul 2015 şi pe parcursul primului semestru al anului 2016. Aceste şocuri se aplică suplimentar la scenariul de bază privind evoluţia acestor indicatori.

Astfel, scenariile analizate sînt prezentate în cele ce urmează:

A – deprecierea monedei naţionale în anul 2017 cu 20% faţă de dolarul SUA şi euro.

B – majorarea anuală a ratelor de dobîndă comparativ cu scenariul de bază:

a) pe piaţa externă cu 1,0 p.p.;

b) pe piaţa internă cu 5 p.p.

C – majorarea anuală considerabilă a ratelor de dobîndă comparativ cu scenariul de bază:

a) pe piaţa externă, gradual cu 1 p.p.în 2017 pînă la 3 p.p. în 2019;

b) pe piaţa internă, gradual de la 5 p.p. în 2017 pînă la 10 p.p. în 2019.

D – şoc combinat între deprecierea monedei naţionale cu 10% faţă de dolarul SUA şi euro concomitent în anul 2017 şi cel de-al doilea scenariu (B).

Modificarea ratelor de dobîndă pe piaţa externă vizează ratele de dobîndă flotante (Euribor pe 6 luni, USD Libor pe 6 luni).

Ceilalţi indicatori macroeconomici, cum ar fi PIB-ul, inflaţia, indicatorii bugetului de stat etc., sînt consideraţi constanţi în perioada analizată faţă de scenariul de bază.

Pentru a urmări efectele şocurilor stabilite asupra portofoliului datoriei de stat în combinaţie cu strategia de finanţare pe termen mediu S1, sînt analizaţi indicatorii: ponderea datoriei de stat în PIB, ponderea serviciului datoriei de stat în PIB, serviciul datoriei de stat în raport cu veniturile bugetului de stat, cu excepţia granturilor şi valoarea prezentă a datoriei de stat în PIB pentru situaţia de la sfîrşitul anului 2019. Evoluţia acestor indicatori prezintă variaţiile soldului datoriei de stat şi ale costurilor aferente acesteia sub influenţa scenariului de bază dar şi a şocurilor sus-menţionate. Scenariul de bază prevede prognoza autorităţilor privind evoluţia ratelor de dobîndă şi a ratelor de schimb reieşind din condiţiile actuale ale pieţei locale.

Fig. 2. Evoluţia indicatorilor datoriei de stat ca rezultat al aplicării strategiei

 de finanţare S1 şi sub influenţa şocurilor privind evoluţia indicatorilor

 de piaţă, conform situaţiei de la sfîrşitul anului 2019

Principalele concluzii formulate în baza datelor prezentate şi analizate sînt următoarele.

1) Strategia de finanţare pe termen mediu care va fi implementată de către Ministerul Finanţelor nu este ferită în totalitate de riscuri.

2) Portofoliul datoriei de stat prezintă cea mai mare expunere faţă de riscul valutar. Astfel, la o depreciere de 20% a leului moldovenesc aplicată în 2017 faţă de dolarul SUA şi euro, ponderea datoriei de stat în PIB se poate majora cu 4,3 p.p., iar valoarea prezentă a datoriei de stat în PIB se poate majora cu 3,1 p.p. pînă la finele anului 2019.

3) Serviciul datoriei de stat, adică costul asociat acesteia, este expus în cea mai mare măsură riscului ratei de dobîndă. Astfel, în cazul şocului asociat majorării considerabile a ratelor de dobîndă, indicatorul ponderea serviciului datoriei de stat în PIB se majorează cu 0,7 p.p., iar indicatorul serviciul datoriei de stat în raport cu veniturile bugetului de stat, cu excepţia granturilor, se majorează cu 2,9 p.p., de la 5,4% pînă la 8,3%.

În concluzie, portofoliul datoriei de stat se încadrează, pe termen mediu, în limite rezonabile în ceea ce priveşte riscurile asociate, însă riscul valutar şi cel al ratei de dobîndă ar putea crea presiuni asupra portofoliului datoriei de stat în cazul modificărilor considerabile ale indicatorilor de piaţă.

3. Constrîngerile care pot afecta implementarea managementului datoriei de stat pe termen mediu

La acest compartiment se referă factorii care ar putea afecta implementarea obiectivelor şi acţiunilor aferente managementului datoriei de stat pe termen mediu, inclusiv prognozele prezentate:

1) tergiversarea semnării unui program cu Fondul Monetar Internaţional;

2) factorii macroeconomici, care reflectă modificările indicatorilor aflaţi la baza elaborării prognozelor pe termen mediu. Aceştia vizează:

a) încetinirea creşterii economice;

b) dinamica ratei inflaţiei;

c) fluctuaţia cursului de schimb al monedei naţionale;

d) fluctuaţia ratelor de dobîndă pe piaţa internă;

e) reformele structurale;

f) modificarea politicii monetare;

g) modificarea politicii bugetar-fiscale;

h) modificarea cadrului legislativ şi normativ.