Hotărâre nr. 214 din 20.03.2024

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

pentru aprobarea Avizului la proiectul de lege

privind pilotarea votului prin corespondenţă

nr. 214  din  20.03.2024

 (în vigoare 21.03.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.104-107 art. 267 din 21.03.2024

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă şi se prezintă Parlamentului Avizul la proiectul de lege privind pilotarea votului prin corespondenţă.

Aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr.214/2024

AVIZ

la proiectul de lege privind pilotarea votului prin corespondenţă

Guvernul a examinat proiectul de lege privind pilotarea votului prin corespondenţă, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.65 din 1 martie 2024) de către un grup de deputaţi în Parlament, şi prezintă poziţia consolidată în urma recepţionării avizelor instituţiilor implicate.

Iniţiativa legislativă este înaintată în corespundere cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.

Proiectul de lege are, în principal, ca scop crearea cadrului normativ necesar pentru pilotarea votului prin corespondenţă în vederea exercitării de către cetăţenii Republicii Moldova a dreptului de a alege prin metoda alternativă de vot, exercitată în străinătate prin intermediul serviciilor poştale.

Potrivit opiniilor autorilor, cuprinse în nota informativă, stabilirea votului prin corespondenţă ca modalitate de vot alternativă la votul exprimat în secţiile de votare este o sarcină imperioasă "în contextul necesităţii de a facilita accesul cetăţenilor Republicii Moldova cu drept de vot aflaţi în străinătate la exercitarea votului şi de a perfecţiona modalităţile de organizare a scrutinului în afara ţării, având în vedere sporirea numărului de cetăţeni aflaţi peste hotare care participă activ la alegeri".

În ceea ce priveşte promovarea acestui proiect de lege, remarcăm că legiuitorul beneficiază de o marjă de apreciere în identificarea şi integrarea în sistemul normativ al statului a modalităţilor de vot care să asigure o participare cât mai ridicată la procesul electoral. Astfel, în vederea asigurării exercitării de către cetăţeni fără de impedimente a dreptului de vot consfinţit în Constituţia Republicii Moldova prin art.38, precum şi a participării echitabile a cetăţenilor Republicii Moldova la procesul electoral, în special a celor stabiliţi cu domiciliul în străinătate, legislaţia statului în materie electorală necesită a fi revizuită şi adaptată la realităţile de fapt existente.

Potrivit art.72 alin.(3) lit.a) din Constituţia Republicii Moldova, Parlamentul are competenţa exclusivă să reglementeze prin lege organică sistemul electoral. Constituantul a lăsat în seama legiuitorului ordinar libertatea de a stabili regulile de organizare şi de desfăşurare a procesului electoral, cu respectarea condiţiilor impuse de Constituţia Republicii Moldova. Aşadar, în lumina competenţei exclusive a legislativului de a reglementa sistemul electoral, problemele care privesc organizarea procesului electoral reprezintă, în esenţă, opţiuni politice şi de oportunitate.

După cum s-a stabilit în Hotărârea nr.15/1998 cu privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Codul electoral nr.325/2022 şi în Hotărârea Parlamentului nr.1508-XIII din 18 februarie 1998, Curtea Constituţională a subliniat că: "[…] procedurile electorale, aşa cum demonstrează practica internaţională şi cea naţională, sunt reglementate, de regulă, nu în textele constituţiilor, ci pe cale legislativă".

Principalele standarde internaţionale, care constituie temelia alegerilor din întreaga lume, sunt cele prevăzute de Declaraţia universală a drepturilor omului (1948) şi de Pactul internaţional cu privire la drepturile politice şi civile (1966). Acestea stipulează libertăţile fundamentale şi principiile de bază relevante pentru desfăşurarea alegerilor. Mai mult, alegerile trebuie să fie organizate într-un mediu care garantează libertatea de exprimare, de asociere, de întrunire şi de circulaţie, lipsa discriminării şi căi de atac efective. În plus, alegerile autentice trebuie să fie universale şi să garanteze dreptul egal al oamenilor de a vota şi de a candida.

În conformitate cu art.2 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova, suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care e exercitată în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţia Republicii Moldova. Una din formele principale de exercitare de către popor a suveranităţii naţionale este, potrivit art.38 din Constituţia Republicii Moldova, participarea la alegeri care au loc în mod periodic, prin sufragiu universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Ca urmare a celor expuse infra şi potrivit avizelor recepţionate de la entităţile vizate, Guvernul comunică susţinerea proiectului de lege, cu următoarele comentarii şi propuneri de îmbunătăţire.

La art.1 alin.(4):

se propune a fi excluse noţiunile "verificare digitală a identităţii alegătorului" şi "verificare umană a identităţii alegătorului", întrucât la art.2 din Legea nr.124/2022 privind identificarea electronică şi serviciile de încredere este definită noţiunea de "identificare electronică" care, în contextul legii respective, include, dar nu se rezumă, la acţiunea de verificare a identităţii;

se propune a fi introdusă noţiunea "identificarea alegătorului de la distanţă prin mijloace digitale", care corespunde terminologiei utilizate în unele acte juridice ale Uniunii Europene, pe care le considerăm relevante, cu toate că nu în mod special în domeniul reglementării proceselor electorale, ci în contextul serviciilor financiare, al prevenirii spălării banilor şi finanţării terorismului, precum şi în domeniul serviciilor digitale. Actele la care facem referinţă sunt Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European şi a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanţării terorismului (cunoscută sub numele de a patra Directivă anti-spălare a banilor sau AMLD4) şi ulterioarele actualizări prin Directiva (UE) 2018/843 (AMLD5), ce extind cerinţele privind diligenţa datorată a clienţilor, inclusiv utilizarea mijloacelor digitale pentru identificarea şi verificarea identităţii clienţilor.

Astfel, noţiunea "identificarea alegătorului de la distanţă prin mijloace digitale" va avea următorul cuprins:

"identificarea alegătorului de la distanţă prin mijloace digitale – proces de identificare şi de verificare a identităţii alegătorului în baza actelor de identitate prezentate, a măsurătorilor semnalmentelor biometrice faciale, a comparării de imagini şi a informaţiilor comunicate de persoana fizică şi/sau preluate din surse de date externe, utilizând mijloace digitale. Identificarea alegătorului de la distanţă prin mijloace digitale poate fi realizată prin mijloace de verificare automatizate, fără operator uman, sau prin mijloace de verificare, cu operator uman;".

În consecinţă, pe tot parcursul textul proiectului, noţiunile "verificare digitală a identităţii alegătorului" şi "verificare umană a identităţii alegătorului" urmează a fi substituite cu noţiunea "identificarea alegătorului de la distanţă prin mijloace digitale".

Art.3 din proiect se propune a fi completat, după a doua propoziţie, cu o nouă propoziţie cu următorul cuprins: "Nerespectarea caracterului secret al votului, divulgarea opţiunii de vot exprimate prin corespondenţă către alte persoane sau transmiterea buletinului de vot unei persoane terţe se sancţionează în conformitate cu legislaţia."

Drept urmare, deoarece autorul nu a prevăzut în proiectul supus avizării răspunderea pentru alegătorul care nu respectă obligativitatea de a păstra secretul votului, modificările care ar stabili răspunderea în cauză urmează a fi promovate concomitent cu proiectul legii examinate.

Atragem atenţia că, în prezent, fotografierea ori expunerea publică a buletinului de vot completat sau scoaterea neautorizată a buletinului înmânat pentru votare din localul secţiei de votare se sancţionează conform art.49 alin.(4) din Codul contravenţional.

Art.6 din proiect urmează să reglementeze expres dacă persoana care nu a atins vârsta de 18 ani, dar o va atinge în ziua alegerilor (art.14 din Codul electoral al Republicii Moldova nr.325/2022), poate sau nu solicita buletinul de vot şi să se înregistreze pentru exercitarea votului, cu ulterioara includere în lista electorală ce se va întocmi în acest sens, conform art.18 şi 19 din proiectul de lege.

În privinţa normei preconizate la art.7, care stabileşte că "pilotarea votului prin corespondenţă va avea loc în următorul scrutin naţional după intrarea în vigoare a prezentei legi, în Statele Unite ale Americii şi în Canada", remarcăm faptul că, pornind de la specificul unei proceduri de pilotare, care presupune în sine o testare a modului de implementare a unor mecanisme de lucru noi într-un cadru limitat (fie prin prisma subiecţilor asupra cărora acestea se testează, fie prin prisma teritoriului unde are loc testarea dată), pilotarea votului prin corespondenţă nu poate fi realizată la scară largă, cu implicarea unui număr mare de state în care acest mecanism nou va fi testat.

În acest sens, s-a luat act şi de argumentele expuse de autorii iniţiativei legislative în cuprinsul notei informative, care au impus recurgerea, în faza iniţială, la o pilotare a soluţiei votului prin corespondenţă (procesul de pilotare, ca o parte esenţială a introducerii unei noi metode de votare, va permite identificarea oricăror provocări suplimentare, precum şi soluţionarea acestora, în contextul în care, după cum indică înşişi autorii iniţiativei, există experienţe diferite în statele care au implementat această metodă de votare, depistându-se şi anumite lacune atât în cadrul legislaţiei acestor state, cât şi în procesul de implementare al acesteia; riscul dat urmând a fi atenuat anume prin recurgerea, iniţial, la o pilotare a acestei soluţii) şi considerăm argumentarea drept una pertinentă.

Cu toate acestea, pentru a se evita apariţia unor interpretări speculative la subiectul dat, care ar invoca o abordare "părtinitoare" a cetăţenilor Republicii Moldova ce se află pe teritoriul altor state şi instituirea unor tratamente diferenţiate (ţinând cont şi de considerentul obiectiv al existenţei unei diaspore considerabile a cetăţenilor noştri, ce este repartizată neuniform pe teritoriul unui număr mare de state), considerăm că ar fi oportun, în măsura în care aceasta este posibil, de a se realiza o completare a notei informative aferente proiectului de lege cu explicaţiile/argumentele care au dus anume la identificarea Statelor Unite ale Americii şi a Canadei în calitate de state-ţintă a procesului de pilotare a votului prin corespondenţă.

De asemenea, se va asigura că soluţia care prevede că "pilotarea votului prin corespondenţă va avea loc în următorul scrutin naţional după intrarea în vigoare a prezentei legi, în Statele Unite ale Americii şi în Canada" respectă caracteristicile votului prevăzute la art.38 alin.(1) şi art.78 alin.(1) din Constituţie, precum şi cele din art.25 al Pactului internaţional nr.31/1966 cu privire la drepturile civile şi politice.

Totodată, la art.7 menţionăm că, prin utilizarea cuvintelor "în Statele Unite ale Americii şi în Canada", norma nu corespunde rigorilor de claritate şi de previzibilitate consfinţite în art.23 alin.(2) din Constituţie. Având în vedere obiectul de reglementare al proiectului de lege, la art.7 este necesar să se stipuleze că prevederile prezentei legi se vor aplica cetăţenilor Republicii Moldova aflaţi pe teritoriul Statelor Unite ale Americii şi al Canadei.

În scopul evitării dublajului legislativ, la art.10, lit.b) se recomandă a fi exclusă, deoarece în art.25 lit.g) din Codul electoral al Republicii Moldova nr.325/2022 este prevăzută competenţa Comisiei Electorale Centrale de ţinere şi gestionare a Sistemului informaţional automatizat de stat "Alegeri", precum şi de aprobare a actelor normative privind funcţionarea subsistemelor informative, părţi integrante ale acestuia.

Art.12 alin.(3) lit.a) din proiect excedează competenţele funcţionale ale Ministerului Afacerilor Externe întrucât, potrivit Regulamentului cu privire la activitatea Comisiei Electorale Centrale, aprobat prin hotărârea Comisiei Electorale Centrale nr.137/2006, Comisia Electorală Centrală este organul de stat constituit pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor, iar competenţele Ministerului Afacerilor Externe se regăsesc în art.39 din Codul electoral nr.325/2022.

În ceea ce priveşte normele de la art.12 şi 14, pentru a asigura corelarea cu prevederea art.244 alin.(4) din Codul electoral nr.325/2022, se propune modificarea titlului, cu precizarea că se aplică în cazul procedurii de pilotare.

La art.13 lit.e), textul "asigură implementarea verificării digitale sau după caz, verificării umane a identităţii alegătorilor, care s-au înregistrat prealabil pentru exercitarea votului prin corespondenţă" se recomandă a fi substituit cu textul "asigură implementarea procedurii de identificare a alegătorului de la distanţă prin mijloace digitale a alegătorilor care solicită înregistrarea pentru exercitarea votului prin corespondenţă".

Referitor la art.14:

la alin.(1), după cuvintele "Constituirea secţiilor de votare indicate", urmează a fi introduse cuvintele "se stabileşte de către Comisia Electorală Centrală şi". Modificarea dată se impune în scopul racordării cu prevederile art.39 alin.(4) din Codul electoral nr.325/2022;

alin. (2) nu reglementează cum vor fi arondate adresele votanţilor la birourile electorale ale secţiilor de votare (BESV) pentru votarea prin corespondenţă, dacă numărul solicitanţilor va depăşi 2500 de înregistrări prealabile sau dacă înregistrările se vor dispersa pe zone mici sub plafonul minim stabilit. Totodată, lipseşte descrierea procesului de operaţionalizare a secţiilor de votare în condiţiile în care nu există spaţii special amenajate pentru activitatea birourilor electorale pe perioada managementului de corespondenţă;

la alin.(3), cuvintele "de regulă" necesită a fi substituite cu cuvântul "obligatoriu", deoarece BESV create pentru votarea prin corespondenţă, prin definiţia lor, urmează să aibă o activitate zilnică a "biroului uşilor deschise", spre deosebire de BESV prevăzute de art.39 al Codului electoral nr.325/2022. În acest context, sediile misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare (MDOC) sunt optime pentru organizarea BESV în cauză, deoarece acestea se află în proprietatea/posesiunea Republicii Moldova, iar dacă se va opta pentru închirierea acestora (în afara sediilor MDOC), cheltuielile pentru organizarea şi desfăşurarea alegerilor prin corespondenţă vor creşte exponenţial, or identificarea unor spaţii pentru închiriere pe perioade mai mari poate crea dificultăţi considerabile.

Suplimentar, se menţionează că necesitatea de a deschide secţiile de votare pentru exercitarea votului prin corespondenţă în incinta MDOC rezultă din imperativul de a păstra securitatea plicurilor livrate şi recepţionate până la termenul limită indicat (aproximativ 3 săptămâni), deoarece, dincolo de eforturile financiare şi organizatorice sporite, se va pune în sarcina birourilor electorale respective asigurarea securităţii procesului de votare (inclusiv păstrarea intactă a buletinelor de vot, a urnelor sigilate etc.), în condiţiile în care statul acreditar/primitor, în majoritatea absolută a cazurilor, pune la dispoziţia părţii moldoveneşti doar bunul imobil/sediul secţiei de votare, fără safeuri, camere de luat vederi, conexiune la internet sau alt inventar, dar şi care nu este securizat permanent de serviciile de pază/poliţie, securitatea fiind asigurată de către autorităţile naţionale în cazul scrutinelor electorale din ţară. Mai mult ca atât, în contextul cooperării cu autorităţile altor state pentru obţinerea sediilor destinate organizării alegerilor cu titlu gratuit, identificarea spaţiilor cu disponibilitate pe o perioadă mai îndelungată va fi şi mai dificilă.

Se consideră oportună coroborarea prevederilor art.14 alin.(6) din proiectul de lege cu art.39 alin.(6) lit.a) din Codul electoral nr.325/2022, potrivit cărora "2 membri se propun de către Ministerul Afacerilor Externe. Aceştia exercită din oficiu funcţiile de preşedinte şi secretar al biroului electoral respectiv".

Cu referire la art.15:

la alin.(1), deşi sunt prevăzute atribuţii suplimentare ale BESV, se atestă lipsa prevederilor privind tehnicile prin care va fi asigurată păstrarea şi asigurarea securităţii buletinelor de vot recepţionate în toată perioada, până la termenul limită stabilit;

la alin.(2) nu se stabileşte expres cercul şi statutul persoanelor autorizate, precum şi nu se determină modalitatea de autorizare a persoanelor care pot asista la operaţiunile efectuate de birourile electorale.

În ceea ce priveşte art.16:

alin. (3), după cuvântul "Devizul", se va completa cu cuvântul "estimativ";

alin. (4) şi (5) se consideră a fi inutile şi se propun a fi excluse, în contextul normei prevăzute la alin.(1) al aceluiaşi articol şi al prevederilor Legii nr.181/2014 care reglementează procesul de elaborare, aprobare şi administrare a bugetului de stat.

Art.17 se propune a fi exclus, având în vedere că subsistemul este parte integrantă a Registrului de stat al alegătorilor.

Reglementările prevăzute la art.18 alin.(6) lit.b) din proiect se consideră imposibil a fi implementate, întrucât Comisia Electorală Centrală nu are capacitatea tehnică de a identifica dacă o adresă poştală este activă sau inexistentă. Respectiv, păstrarea acestui temei de refuz va duce la contestări din partea potenţialilor alegători/concurenţi electorali.

Art.18 alin.(7), după cuvintele "alegătorul este exclus din lista electorală pentru votul prin corespondenţă şi inclus în lista electorală de bază", se propune a fi completat cu cuvintele "sau suplimentară la prezentarea în secţia de votare", pentru că în secţiile de votare constituite peste hotare sunt transmise doar liste suplimentare.

Cu referire la art.19 alin.(3), care prevede verificarea listelor electorale pentru exercitarea votului prin corespondenţă, se propune a fi descris mecanismul asigurării verificării acestora de către alegători, mai exact unde vor fi plasate aceste liste pentru verificare şi care ar fi perioada de verificare. În context, introducerea alternativei de vot are drept scop scutirea cetăţeanului de a parcurge distanţe mari până la secţiile de votare, iar proiectul de lege nu-i oferă alegătorului posibilitatea verificării listei electorale de la distanţă.

Suplimentar, se menţionează că nu este clară necesitatea listelor electorale la o distanţă de 2 zile de alegeri, în condiţiile în care alegătorii sunt validaţi în registrele electronice pentru votarea prin corespondenţă cu 20 de zile înainte de alegeri.

Se recomandă racordarea art.21 alin.(3) şi (4), referitoare la imprimarea simplă (la imprimantă) a buletinului de vot (turul II), cu norma de la art.74 din Codul electoral nr.325/2022 (valabil şi pentru art.34 al proiectului de lege).

De asemenea, termenul "de cel târziu 21 de zile", prevăzut la art.22 alin.(1), este unul care creează premise pentru apariţia riscurilor de tergiversare a procesului de livrare a plicurilor în adresa alegătorilor înregistraţi pentru votul prin corespondenţă.

Dacă din varii motive obiective, tipărirea buletinelor de vot prin corespondenţă va fi cu 21 zile înaintea alegerilor, persistă riscul ca acestea să ajungă în misiunile diplomatice sau la oficiile consulare cu 15-16 zile până la data sufragiului. Aici trebuie să se ia în calcul durata de 4-5 zile pentru livrarea poştei diplomatice cu rechizitoriul electoral în adresa misiunilor diplomatice sau oficiilor consulare (menţiune aplicabilă şi pentru art.23 din proiectul de lege).

În condiţiile în care art.74 alin.(4) din Codul electoral nr.325/2022 prevede accesul la buletinele de vot doar de către preşedintele BESV, însoţit de cel puţin 2 membri ai BESV, nu este clară procedura de recepţionare şi stocare a plicurilor cu buletine de vot recepţionate de la cetăţeni după exercitarea dreptului la vot.

Cu referire la art.26, se recomandă completarea acestuia cu litera "h)" care să reglementeze procedura de utilizare/păstrare a plicurilor care nu au ajuns la alegător din motive obiective (lipsă destinatar, adresă greşită etc.) şi, respectiv, au fost returnate secţiilor de votare fără a fi utilizate (exemplu: menţiune în SIAS "ALEGERI"). Această reglementare ar veni să combată posibilele învinuiri care pot fi aduse membrilor BESV de către un alegător sau un grup de alegători/concurenţi electorali, precum că le-ar fi fost împiedicată exercitarea liberă a dreptului electoral.

Cu referire la art.27 alin.(4), se atrage atenţia asupra faptului că acesta nu explică modalitatea de menţionare în procesul-verbal al BESV pentru votul prin corespondenţă, luând în considerare faptul că, pe de o parte, birourile electorale ar presupune echipe separate pentru votul in personam şi pentru cel prin corespondenţă, iar pe de altă parte, la art.29 alin.(2) din proiect se stabileşte că exprimarea votului la o secţie de votare se menţionează în listele electorale (şi nu în procesul-verbal).

La art.28:

în alin.(1), cuvintele "ora locală a ţării-gazdă" se recomandă a fi substituite cu textul "ora locală din regiunea/statul/provincia unde activează birourile electorale ale secţiilor de votare", deoarece în SUA şi Canada sunt mai multe fusuri orare (standard UTC);

la alin.(2), pentru precizarea aspectelor tehnice, se consideră oportună stabilirea unui termen-limită pentru notificarea persoanelor, spre exemplu, până vineri înaintea alegerilor. Propunerea survine în vederea acordării unui termen rezonabil alegătorilor pentru a se deplasa fizic la secţiile de votare. Tot aici menţionăm că, potrivit art.28 alin.(1), BESV introduc, în ziua de joi, înainte de ziua alegerilor, informaţiile privind plicurile exterioare recepţionate. În aceeaşi ordine de idei, în proiectul actului normativ nu se menţionează în baza cărei informaţii de pe plicurile exterioare vor fi identificaţi alegătorii, respectându-se astfel prevederile Legii nr.133/2011 privind protecţia datelor cu caracter personal.

Art.36 alin.(3) propunem a fi exclus, deoarece ar fi în dezacord cu norma art.16 alin.(1) din proiect.

Totodată, se constată că în proiectul de lege nu sunt suficiente reglementări indispensabile scrutinului:

1) descrierea integrală a procesului de verificare a identităţii persoanelor înregistrate pentru votarea prin corespondenţă;

2) reglementarea procesului de sesizare/contestare a acţiunilor BESV şi/sau a participanţilor autorizaţi la scrutin;

3) identificarea şi instruirea personalului necesar pentru a gestiona 3-4 săptămâni perioada de vot, ţinând cont de condiţiile diferite de organizare a alegerilor în străinătate şi de lipsa posibilităţii de degrevare din funcţiile deţinute în străinătate (cu păstrarea locului de muncă şi, respectiv, a salariului), în comparaţie cu procedura de scrutin organizată pe teritoriul Republicii Moldova;

4) prevenirea riscului de fraudă şi evidenţierea măsurilor de împiedicare a influenţării votului, riscuri de securitate etc.

Totodată, se va ţine cont de calculele prezentate de Comisia Electorală Centrală, ataşate la prezentul Aviz, şi de necesitatea asigurării resurselor necesare procesului electoral în contextul implicării complexe a personalului Ministerului Afacerilor Externe şi a misiunilor diplomatice.