Постановление № 214 от 20.03.2024

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Заключения по проекту закона

о пилотировании голосования по почте

№ 214  от  20.03.2024

 (в силу 21.03.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 104-107 ст. 267 от 21.03.2024

* * *

Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

Утвердить и представить Парламенту Заключение по проекту закона о пилотировании голосования по почте.

Утверждено

Постановлением Правительства

№ 214/2024

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по проекту закона о пилотировании голосования по почте

Правительство рассмотрело проект закона о пилотировании голосования по почте, представленный в качестве законодательной инициативы (№ 65 от 1 марта 2024 года) группой депутатов Парламента, и представляет совместную позицию после получения заключений от участвующих учреждений.

Законодательная инициатива представлена в соответствии со статьей 73 Конституции Республики Молдова и статьей 47 Регламента Парламента, принятого Законом № 797/1996.

Основной целью проекта закона является создание необходимой нормативной базы для пилотного внедрения голосования по почте, чтобы граждане Республики Молдова могли реализовать свое право на голосование альтернативным способом, осуществляемым за рубежом путем использования почтовых услуг.

По мнению авторов, представленному в пояснительной записке, внедрение голосования по почте в качестве альтернативы голосованию на избирательных участках является императивной необходимостью "в контексте необходимости облегчения доступа к голосованию для граждан Республики Молдова, обладающих избирательным правом, за рубежом и улучшения порядка организации выборов за рубежом, учитывая растущее число граждан, проживающих за рубежом, которые активно участвуют в выборах".

Что касается поддержки данного проекта закона отмечаем, что у законодателя есть свобода действий в определении и включении в нормативную систему государства тех форм голосования, которые обеспечивают максимально возможное участие в избирательном процессе. Таким образом, для обеспечения беспрепятственного осуществления гражданами избирательного права, закрепленного в статье 38 Конституции Республики Молдова, а также справедливого участия граждан Республики Молдова в избирательном процессе, особенно проживающих за рубежом, законодательство государства в области выборов нуждается в пересмотре и адаптации к существующим реальностям.

Согласно пункту а) части (3) статьи 72 Конституции Республики Молдова, Парламент обладает исключительной компетенцией регулировать избирательную систему органическим законом. Учредительный орган оставил за законодательным органом право устанавливать правила организации и проведения избирательного процесса с соблюдением условий, установленных Конституцией Республики Молдова. Таким образом, в свете исключительных полномочий законодательной власти по регулированию избирательной системы вопросы, касающиеся организации избирательного процесса, по сути, являются политическим выбором и целесообразными.

Как указано в Постановлении № 15/1998 о проверке конституционности некоторых норм Избирательного кодекса и Постановления Парламента № 1508-XIII от 18 февраля 1998 года, Конституционный суд отметил следующее:

"[...] избирательные процедуры, как показывает международная и национальная практика, регулируются, как правило, не в текстах конституций, а в законодательстве [...]".

Основными международными стандартами, которые являются основой для проведения выборов во всем мире, являются стандарты, предусмотренные во Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и Международном пакте о политических и гражданских правах (1966 г.). Эти документы оговаривают основные свободы и базовые принципы, имеющие отношение к проведению выборов. Кроме того, выборы должны проводиться в условиях, гарантирующих свободу слова, ассоциаций, собраний и передвижения, недискриминацию и эффективные средства правовой защиты. Кроме того, честные выборы должны быть всеобщими и гарантировать равное право людей голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах.

В соответствии с частью (1) статьи 2 Конституции Республики Молдова национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, который осуществляет его непосредственно и через свои представительные органы в формах, установленных Конституцией Республики Молдова. Одной из основных форм осуществления народом национального суверенитета является, согласно статье 38 Конституции Республики Молдова, участие в выборах, которые проводятся периодически на основе всеобщего, равного, прямого, тайного и свободно выраженного избирательного права.

Исходя из изложенного выше, а также с учетом полученных от заинтересованных субъектов предложений, Правительство сообщает, что поддерживает проект закона, со следующими замечаниями и предложениями по его улучшению.

В части (4) статьи 1:

предлагается исключить понятия "цифровая проверка личности избирателя" и "человеческая проверка личности избирателя", поскольку в статье 2 Закона № 124/2022 об электронной идентификации и доверительных услугах определено понятие "электронная идентификация", которое в контексте этого закона включает, но не ограничивается действием по проверке личности;

предлагается ввести понятие "удаленная идентификация избирателя с помощью цифровых средств"", что соответствует терминологии, используемой в некоторых правовых актах Европейского Союза, которые мы считаем соответствующими, хотя и не конкретно в отношении регулирования избирательных процессов, а в контексте финансовых услуг, предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма, а также в отношении цифровых услуг, Актами, на которые дается ссылка, являются Директива (ЕС) 2015/849 Европейского парламента и Совета от 20 мая 2015 года о предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег или финансирования терроризма (известная как Четвертая директива по борьбе с отмыванием денег или AMLD4) и последующие обновления Директивы (ЕС) 2018/843 (AMLD5), которые расширяют требования к проверке клиентов, включая использование цифровых средств для идентификации и проверки личности клиентов.

Таким образом, понятие "удаленная идентификация избирателей с помощью цифровых средств" будет иметь следующее содержание:

"удаленная идентификация избирателя с помощью цифровых средств - процесс идентификации и проверки личности избирателя на основе предъявленных документов, биометрических измерений лица, сравнения изображений и информации, переданной физическим лицом и/или полученной из внешних источников данных с использованием цифровых средств. Удаленная идентификация избирателя с помощью цифровых средств может осуществляться с помощью автоматизированных средств проверки без участия оператора-физического лица или с помощью средств проверки с участием оператора-физического лица".

По всему тексту проекта понятия "цифровая проверка личности избирателя" и "человеческая проверка личности избирателя" должны быть заменены понятием "удаленная идентификация избирателя с помощью цифровых средств".

Статью 3 проекта предлагается дополнить после второго предложения предложением следующего содержания: "Несоблюдение тайны голосования, разглашение результатов голосования по почте другим лицам или передача бюллетеня третьему лицу наказывается в соответствии с законом".

В результате, поскольку автор не предусмотрел в проекте, представленном на рассмотрение, ответственность избирателя, не соблюдающего обязательство по сохранению тайны голосования, поправки, устанавливающие такую ответственность, должны быть предложены одновременно с рассматриваемым проектом закона.

Обращаем внимание, что в настоящее время фотографирование или публичное демонстрирование заполненного бюллетеня, а также несанкционированный вынос бюллетеня, переданного для голосования, из помещения избирательного участка наказывается в соответствии с частью (4) статьи 49 Кодекса о правонарушениях.

Статья 6 проекта будет четко регламентировать, может ли лицо, не достигшее 18-летнего возраста, но которое достигнет его в день выборов (статья 14 Кодекса о выборах Республики Молдова № 325/2022), потребовать избирательный бюллетень и зарегистрироваться для голосования с последующим включением в избирательный список, который будет составлен для этой цели, согласно статьям 18 и 19 проекта закона.

Что касается правила, предусмотренного статьей 7, которая устанавливает, что "Пилотное голосование по почте проводится на следующих после вступления в силу настоящего закона национальных выборах в США и Канаде", отмечаем, что учитывая специфику процедуры пилотирования, которая сама по себе подразумевает проверку возможности внедрения новых механизмов в ограниченных условиях (либо с точки зрения субъектов, на которых они тестируются, либо с точки зрения территории, на которой проводится данная проверка), пилотное голосование по почте не может быть проведено в широких масштабах, с привлечением большого количества государств, в которых будет тестироваться этот новый механизм.

В этих целях были также учтены аргументы, приведенные авторами законодательной инициативы в пояснительной записке, которые обусловили необходимость проведения пилотирования решения о почтовом голосовании на начальном этапе (процесс пилотирования, являющийся неотъемлемой частью внедрения нового метода голосования, позволит выявить любые дополнительные проблемы, и решить их, учитывая, что, как отмечают сами авторы инициативы, опыт стран, внедривших этот метод голосования, различен, и выявлены определенные недостатки как в законодательстве этих стран, так и в процессе внедрения; этот риск должен быть снижен путем первоначального пилотирования данного решения), и считаем этот аргумент уместным.

Однако, во избежание спекулятивных трактовок и интерпретаций по данному вопросу, которые бы привели к "предвзятому" отношению к гражданам Республики Молдова, находящимся на территории других государств, и установлению дифференцированного режима (принимая во внимание также объективный факт существования значительной диаспоры наших граждан, которая неравномерно распределена по территории большого количества государств), считаем целесообразным, по мере возможности, дополнить пояснительную записку по проекту закона пояснениями и аргументами, на которых основывается определение Соединенных Штатов Америки и Канады в качестве целевых государств для процесса пилотного голосования по почте.

Это также обеспечит, чтобы решение, которое предусматривает, что "пилотируемое использование почтового голосования состоится на следующих после вступления в силу настоящего закона национальных выборах в Соединенных Штатах Америки и Канаде", соответствовало характеристикам голосования, установленным в части (1) статьи 38 и части (1) статьи 78 Конституции, а также в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах № 31/1966.

В то же время в отношении статьи 7 отмечаем, что используемые в ней слова "в Соединенных Штатах Америки и в Канаде" не отвечают требованиям ясности и предсказуемости, закрепленным в части (2) статьи 23 Конституции. Учитывая предмет проекта закона, в статье 7 следует указать, что положения настоящего закона распространяются на граждан Республики Молдова, проживающих на территории Соединенных Штатов Америки и Канады.

Во избежание законодательного дублирования следует исключить пункт b) статьи 10, поскольку пункт g) статьи 25 Кодекса о выборах Республики Молдова № 325/2022 предусматривает компетенцию Центральной избирательной комиссии по ведению и управлению Государственной автоматизированной информационной системой "Выборы", а также по утверждению нормативных актов по функционированию информационных подсистем, являющихся ее компонентами.

Пункт а) части (3) статьи 12 проекта превышает функциональные полномочия Министерства иностранных дел, поскольку согласно Положению о деятельности Центральной избирательной комиссии, утвержденному Постановлением Центральной избирательной комиссии № 137/2006, Центральная избирательная комиссия является государственным органом, созданным для организации и проведения выборов, а полномочия Министерства иностранных дел содержатся в статье 39 Избирательного кодекса № 325/2022.

Что касается правил, изложенных в статьях 12 и 14, то для обеспечения согласования с положениями части (4) статьи 244 Избирательного кодекса, предлагается изменить название, чтобы уточнить, что оно применяется к процедуре пилотирования.

В пункте е) статьи 13 текст "обеспечивает выполнение цифровой проверки или, где это уместно, проверки личности избирателей, предварительно зарегистрировавшихся для голосования по почте" рекомендуется заменить следующим текстом "обеспечивает внедрение процедуры удаленной идентификации избирателей с помощью цифровых средств для тех избирателей, которые подали заявление о регистрации для голосования по почте".

В статье 14:

в части (1) после слов "Создание указанных избирательных участков" внести слова "определяется Центральной избирательной комиссией и". Данная поправка необходима для приведения в соответствие с положениями части (4) статьи 39 Избирательного кодекса № 325/2022;

часть (2) не регламентирует, как адреса избирателей будут распределяться между участковыми избирательными бюро (УИБ) для голосования по почте, если число заявителей превышает 2500 предварительных регистраций, или если регистрации распределены по небольшим участкам ниже минимального уровня. В то же время отсутствует описание процесса работы избирательных участков, в которых нет специально оборудованных помещений для работы избирательных бюро в период осуществления работы с почтой.

В части (3) слова "по общему правилу" должны быть заменены словом "обязательно", поскольку УИБ, созданные для голосования по почте, по своему определению должны иметь ежедневную деятельность "бюро открытых дверей" в отличие от УИБ, предусмотренных статьей 39 Избирательного кодекса. В этом контексте помещения дипломатических представительств и консульских учреждений (ДПКУ) являются наиболее оптимальными для организации УИБ, так как они находятся в собственности/ пользовании Республики Молдова, а в случае их аренды (кроме помещений ДПКУ) расходы на организацию и проведение выборов по почте возрастут в разы, так как поиск помещений для долгосрочной аренды может создавать значительные трудности.

Дополнительно отмечается, что необходимость открытия избирательных участков для голосования по почте в помещении ДПКУ связана с необходимостью обеспечения сохранности доставленных и полученных конвертов до указанного предельного срока (примерно 3 недели), поскольку помимо увеличения финансовых и организационных усилий, обеспечение безопасности процесса голосования (включая сохранность избирательных бюллетеней, запечатанных и неповрежденных урн для голосования и др.), учитывая, что в абсолютном большинстве случаев аккредитованное/представляющее государство предоставляет молдавской стороне только недвижимое имущество/помещение избирательного участка, без сейфов, видеокамер, подключения к Интернету или другого инвентаря, и которое не обеспечивается на постоянной основе службой безопасности/полиции, а безопасность обеспечивается национальными властями в случаях выборов в стране. Кроме того, в контексте сотрудничества с властями других стран с целью получения помещений для проведения свободных выборов будет еще сложнее найти помещения с долгосрочной доступностью.

Считается целесообразным объединить положения части (6) статьи 14 проекта закона с положениями пункта а) части (6) статьи 39 Избирательного кодекса, согласно которому "2 члена предлагаются Министерством иностранных дел, которые в силу занимаемой должности осуществляют функции председателя и секретаря соответствующего избирательного бюро".

В статье 15:

несмотря на то, что в части (1) предусмотрены дополнительные задачи для УИБ, отсутствуют положения о методах обеспечения сохранности и безопасности бюллетеней, полученных в течение всего периода, до истечения предельного срока;

в части (2) не определены четко круг и статус уполномоченных лиц, а также не определен порядок авторизации лиц, которые могут оказывать помощь в деятельности, осуществляемой избирательных участков.

В статье 16:

часть (3) после слова "Сметная" вставить следующее слово "оценочная";

части (4) и (5) считаются излишними и предлагаются к исключению в контексте правила, изложенного в части (1) той же статьи, и положений Закона № 181/2014, регулирующих процесс подготовки, утверждения и исполнения государственного бюджета.

Статью 17 предлагается исключить, поскольку данная подсистема является неотъемлемой частью Государственного регистра избирателей.

Положения, изложенные в пункте b) части (6) статьи 18 проекта, считаются невыполнимыми, так как Центральная избирательная комиссия не имеет технической возможности определить, является ли почтовый адрес действующим или несуществующим. Соответственно сохранение данного основания для отказа приведет к обжалованию со стороны потенциальных избирателей/конкурентов на выборах.

В части (7) статьи 18 после слов "избиратель должен быть исключен из списка избирателей для голосования по почте и включен в основной список избирателей" предлагается внести слова "или дополнительный при явке на избирательный участок", поскольку в избирательные участки за рубежом направляются только дополнительные списки.

В части (3) статьи 19 проекта, предусматривающего проверку списков избирателей для голосования по почте, предлагается описать механизм обеспечения их проверки избирателями, в частности, где эти списки будут размещаться для проверки и каков будет период проверки. В данном контексте введение альтернативного голосования призвано избавить граждан от необходимости преодолевать большие расстояния до избирательных участков, а проект закона не предоставляет избирателю возможности проверить список избирателей на расстоянии.

Кроме того, отмечается, что не совсем понятно, нужны ли списки избирателей за два дня до выборов, поскольку избиратели проверяются в электронных реестрах для голосования по почте за 20 дней до выборов.

Рекомендуется согласовать части (3) и (4) статьи 21, касающиеся простой печати (на принтере) избирательного бюллетеня (второй тур), с нормой статьи 74 Избирательного кодекса (также применимой к статье 34 проекта закона).

Также срок "не позднее чем через 21 день", предусмотренный в части (1) статьи 22, создает предпосылки для риска возникновения задержки в процессе доставки конвертов избирателям, зарегистрированным для голосования по почте.

Если в силу различных объективных причин бюллетени для голосования по почте будут напечатаны за 21 день до выборов, существует риск, что они поступят в дипломатические представительства или консульские учреждения за 15-16 дней до даты голосования. Здесь необходимо учитывать срок в течение 4-5 дней на доставку дипломатической почты с протоколом выборов в дипломатические представительства или консульские учреждения (также применимо к статье 23 проекта закона).

Учитывая, что часть (4) статьи 74 Избирательного кодекса предусматривает доступ к избирательным бюллетеням только председателя УИБ в сопровождении не менее 2 членов УИБ, процедура приема и хранения конвертов с бюллетенями, полученных от граждан после реализации ими своего избирательного права, неясна.

Статью 26 рекомендуется дополнить пунктом h), регламентирующим порядок использования/хранения конвертов, которые не дошли до избирателя по объективным причинам (отсутствие адресата, неправильный адрес и т.д.) и были возвращены на избирательный участок неиспользованными (например, отметка в ГАИС "ВЫБОРЫ"). Данное положение позволит противостоять возможным обвинениям в адрес членов УИБ со стороны избирателя или группы избирателей/ конкурентов на выборах в том, что им помешали свободно реализовать свое избирательное право.

Что касается части (4) статьи 27 следует обратить внимание на то, что в ней не разъясняется порядок указания в протоколе УИБ о голосовании по почте, учитывая, что, с одной стороны, избирательным участкам потребуются отдельные группы для голосования лично (in personam) и голосования по почте, а с другой стороны, в части (2) статьи 29 проекта устанавливается, что голосование на избирательном участке должно быть отмечено в списке избирателей (а не в протоколе).

В статье 28:

в части (1) слова "местное время страны проведения" следует заменить словами "местное время в регионе/штате/провинции, где расположены избирательные участки", поскольку в США и Канаде существует несколько часовых поясов (стандарт UTC);

в части (2), чтобы прояснить технические аспекты, считается целесообразным установить крайний срок для уведомления лиц, например, до пятницы перед выборами. Это предложение необходимо для того, чтобы дать избирателям разумное время для физического прихода на избирательные участки. Также следует отметить, что в соответствии с частью (1) статьи 28 УИБ должна представить в четверг перед днем выборов информацию на полученных внешних конвертах. В то же время в проекте нормативного акта не упоминается, на основании какой информации на внешних конвертах будут идентифицированы избиратели, что будет соответствовать положениям Закона № 133/2011 о защите персональных данных.

Часть (3) статьи 36 предлагается исключить, поскольку она будет противоречить норме части (1) статьи 16 проекта.

В то же время следует отметить, что в проекте закона не содержит достаточного количества норм, которые необходимы для проведения голосования:

1) полное описание процесса проверки личности лиц, зарегистрированных для почтового голосования;

2) регулирование процесса передачи/опротестования действий УИБ и/или уполномоченных участников выборов;

3) определение и обучение персонала, необходимого для организации голосования в течение 3-4 недель, принимая во внимание различные условия организации выборов за рубежом и отсутствие возможности ухода с занимаемых должностей за рубежом (с сохранением места работы и заработной платы) по сравнению с процедурой голосования, организованной на территории Республики Молдова;

4) предотвращение риска мошенничества и выявление мер по предотвращению влияния на голосование, рисков безопасности и т.д.

В то же время должны быть приняты во внимание расчеты, представленные Центральной избирательной комиссией, прилагаемые к настоящему Заключению, и необходимость обеспечения необходимых ресурсов для избирательного процесса в контексте комплексного участия сотрудников Министерства иностранных дел и дипломатических миссий.