Hotărâre nr. 461 din 26.06.2024
cu privire la aprobarea Avizului la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (declararea averii şi a intereselor personale)
GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA
H O T Ă R Â R E
cu privire la aprobarea Avizului la proiectul de
lege pentru modificarea unor acte normative
(declararea averii şi a intereselor personale)
nr. 461 din 26.06.2024
(în vigoare 02.07.2024)
Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 278-281 art. 573 din 02.07.2024
* * *
Guvernul HOTĂRĂŞTE:
Se aprobă şi se prezintă Parlamentului Avizul la proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (declararea averii şi a intereselor personale).
| PRIM-MINISTRU | Dorin RECEAN |
| Contrasemnează: | |
| Ministrul justiţiei | Veronica Mihailov-Moraru |
| Nr.461. Chişinău, 26 iunie 2024. | |
Aprobat
prin Hotărârea Guvernului nr.461/2024
AVIZ
asupra proiectului de lege pentru modificarea unor acte normative
(declararea averii şi a intereselor personale)
Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative (declararea averii şi a intereselor personale), înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.156 din 28 mai 2024) de către un grup de deputaţi în Parlament şi prezintă poziţia consolidată în urma recepţionării avizelor instituţiilor implicate.
Iniţiativa legislativă este înaintată în conformitate cu art.73 din Constituţia Republicii Moldova şi cu art.47 din Regulamentul Parlamentului, adoptat prin Legea nr.797/1996.
Potrivit notei informative, proiectul este elaborat în vederea perfecţionării cadrului normativ privind funcţionarea Autorităţii Naţionale de Integritate (ANI), prevenirea situaţiilor de conflicte de interese, incompatibilităţi, restricţii şi limitări ale subiecţilor declarării, precum şi declararea corectă/corespunzătoare a averii şi intereselor personale a subiecţilor vizaţi cu astfel de obligaţii. Proiectul de lege propune fortificarea rolului inspectorului de integritate în procesul de efectuare a controlului averii şi intereselor personale prin acordarea unor pârghii suplimentare, în contextul în care unele acţiuni de control al averii şi intereselor personale iniţiate de Autoritatea Naţională de Integritate nu au o finalitate şi nu produc rezultate vizibile din lipsa de acţiune din partea Autorităţii Naţionale de Integritate sau este tergiversată examinarea acestora în privinţa dosarelor de "rezonanţă" a persoanelor cu funcţii de demnitate publică.
În vederea îmbunătăţirii calităţii proiectului se impun următoarele observaţii şi propuneri.
La Art.I – modificarea Codului de procedură civilă al Republicii Moldova nr. 225/2003
Cu referire la completarea alin.(1) art.2781 din Codul de procedură civilă, remarcăm faptul că aceasta se propune în contextul existenţei normei de la art.34 alin.(6) din Legea nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate, care stabileşte că "În cazul contestării actului prin care se constată încălcarea regimului juridic al declarării averii şi intereselor personale, Autoritatea poate solicita confiscarea averii nejustificate în cadrul procedurilor de contestare a actului de constatare".
Ţinem însă să atragem atenţia autorilor proiectului asupra problemelor care au apărut în practică în legătură cu aplicarea prevederilor art.34 alin.(6) din Legea nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate.
Astfel, în contextul implementării acestor prevederi legale, Autoritatea Naţională de Integritate s-a adresat anterior în instanţele de contencios administrativ care examinau contestările actelor Autorităţii prin care se constată încălcarea regimului juridic al declarării averii şi intereselor personale, cu cereri prin care a solicitat de la acestea dispunerea confiscării averii nejustificate, în situaţia în care actele administrative contestate urmau să fie menţinute. Practica judiciară consacrată atât la nivelul Curţii de Apel Chişinău, cât şi la nivelul Curţii Supreme de Justiţie, a acceptat soluţia declarării ca inadmisibile a unor asemenea cereri formulate de Autoritate, pe motiv că cererile în cauză nu ţin de competenţa Completului specializat pentru examinarea acţiunilor în contencios administrativ din cadrul Curţii de Apel Chişinău.
În particular, ca argumente în sprijinul acestei soluţii, au fost reţinute următoarele considerente: "Însă, Completul de judecată la acest aspect explică că, potrivit art.2 alin.(2) din Codul administrativ, anumite aspecte ce ţin de activitatea administrativă privind domenii specifice de activitate pot fi reglementate prin norme legislative speciale derogatorii de la prevederile prezentului cod numai dacă această reglementare este absolut necesară şi nu contravine principiilor prezentului cod.
Unul din principiile procedurii de contencios administrativ este înserat la art.36 alin.(1) şi (2) din Codul administrativ, care prevede că instanţa de judecată, competentă să soluţioneze acţiunile în contencios administrativ, este obligată să respecte principiul supremaţiei dreptului, în conformitate cu care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui sunt considerate valori supreme şi sunt garantate de stat. Instanţele de judecată competente aplică principiul supremaţiei dreptului, cu luarea în considerare a jurisprudenţei Curţii Europene pentru Drepturile Omului.
Având în vedere cele menţionate supra, completul de judecată reţine că căile procedurale asigură persoanelor interesate accesul la o instanţă de judecată, căreia prin lege i s-a stabilit competenţa de a hotărî, iar pentru ca dreptul de acces la o instanţă să fie respectat, trebuie ca instanţa în faţa căreia este adusă cauza să se bucure de jurisdicţie deplină, adică instanţa trebuie să fie competentă să analizeze atât aspectele de fapt, cât şi pe cele de drept ale cauzei.
Acest mod de reglementare a dreptului de acces la justiţie este în concordanţă cu principiile CEDO, potrivit cărora exercitarea dreptului de acces la justiţie presupune tocmai asigurarea accesului oricărei persoane la un tribunal instituit de lege, adică garantarea unei proceduri judiciare în faţa căreia să se poată realiza, efectiv, acest drept de acces la justiţie. În contextul dat, instanţa, prin prisma standardelor Curţii Europene a Drepturilor Omului, notează că nerespectarea de către o instanţă a dispoziţiilor de drept intern implică în principiu o încălcare a art.6 § 1 din Convenţie (DMD Group, A.S. împotriva Slovaciei, pct.61).
Prin urmare, completul judiciar specializat constată că purcederea la examinarea acţiunii/cererii înaintate de Autoritatea Naţională de Integritate, în procedura contenciosului administrativ în atare situaţie, în lipsa unor reglementări a raporturilor administrative la înfăptuirea activităţii administrative, ar duce la încălcarea principiilor prevăzute în Codul administrativ şi mai mult, l-ar lipsi şi pe X Y de un grad de jurisdicţie.
Pornind de la prevederile legale menţionate supra, completul de judecată constată că cererea înaintată de Autoritatea Naţională de Integritate este depusă cu încălcarea normelor legale menţionate, motiv pentru care aceasta urmează a fi declarată inadmisibilă în temeiul art.207 alin.(1) şi (2) din Codul administrativ, or, art.197 din Codul administrativ statuează că "nimeni nu poate fi lipsit de dreptul judecării procesului de către instanţa în a cărei competenţă este dată prin lege cauza, cu excepţiile expres stabilite de lege".
Pornind de la considerentele instanţei judecătoreşti, sesizăm riscul că exclusiv intervenţiile propuse la art.2781 alin.(1) din Codul de procedură civilă ar putea să nu contribuie în modul practic la atingerea scopurilor vizate de autori, instanţele judecătoreşti menţinându-şi opinia cu privire la acest subiect.
În aceste circumstanţe, venim cu următoarele sugestii de îmbunătăţire a proiectului de lege:
1) în textul ce se propune a fi inclus în cuprinsul art.2781 alin.(1) din Codul de procedură civilă, urmează a fi reformulată expresia "Autoritatea Naţională de Integritate poate solicita confiscarea averii nejustificate" prin excluderea cuvântului "poate", astfel încât să se asigure corelarea deplină a acestei prevederi cu intervenţia din proiect, ce se propune a fi realizată în cuprinsul art.34 alin.(6) din Legea nr.132/2016, eliminându-se prin aceasta dreptul de discreţie excesiv al Autorităţii care ar putea alege, de la caz la caz, dacă ar urma să solicite confiscarea averii nejustificate în procedura de contencios administrativ sau să opteze pentru două proceduri judiciare distincte;
2) în contextul prevederii de la art.2 alin.(2) din Codul administrativ, care stabileşte că "anumite aspecte ce ţin de activitatea administrativă privind domenii specifice de activitate pot fi reglementate prin norme legislative speciale derogatorii de la prevederile prezentului cod numai dacă această reglementare este absolut necesară şi nu contravine principiilor prezentului cod" (normă legală la care se face referinţă inclusiv în actele judecătoreşti prin care au fost respinse cererile Autorităţii Naţionale de Integritate de confiscare a averii nejustificate în procedura contenciosului administrativ), sugerăm ca nota informativă aferentă proiectului de lege să fie completată cu detalii suplimentare legate de modalitatea în care urmează a fi aplicate prevederile legale introduse prin proiect, precum şi cu referire la necesitatea/scopul urmărit prin intermediul acestor modificări;
3) aspectul cel mai sensibil în legătură cu intenţia autorilor proiectului de a permite Autorităţii Naţionale de Integritate să solicite confiscarea averii nejustificate în cadrul procedurilor de contencios administrativ, prin care se contestă actele Autorităţii de constatare, poate fi dedus din următoarele considerente, expuse în cadrul actelor judecătoreşti emise la subiect de către:
- Curtea Supremă de Justiţie: "Pentru motivele expuse, completul specializat pentru examinarea acţiunilor în contencios administrativ apreciază că instanţa de apel a stabilit corect că cererea înaintată de Autoritatea Naţională de Integritate este depusă cu încălcarea normelor legale menţionate supra, din care motive aceasta urmează a fi declarată inadmisibilă în temeiul art.207 alin.(1) şi (2) al Codului administrativ, or, art.197 din Codul administrativ statuează că nimeni nu poate fi lipsit de dreptul judecării procesului de către instanţa în a cărei competenţă este dată prin lege cauza, cu excepţiile expres stabilite de lege.";
- Curtea de Apel Chişinău: "Reieşind din cele menţionate supra, completul de judecată reţine că căile procedurale asigură persoanelor interesate accesul la o instanţă de judecată, căreia prin lege i s-a stabilit competenţa de a hotărî, iar pentru ca dreptul de acces la o instanţă să fie respectat, trebuie ca instanţa în faţa căreia este adusă cauza să se bucure de jurisdicţie deplină, adică instanţa trebuie să fie competentă să analizeze atât aspectele de fapt, cât şi pe cele de drept ale cauzei.
Acest mod de reglementare a dreptului de acces la justiţie este în concordanţă cu principiile CEDO, potrivit cărora exercitarea dreptului de acces la justiţie presupune tocmai asigurarea accesului oricărei persoane la un tribunal instituit de lege, adică garantarea unei proceduri judiciare în faţa căreia să se poată realiza, efectiv, acest drept". Problema cu care se va ciocni instanţa de contencios administrativ, sesizată cu examinarea cererii împotriva actului constatator al Autorităţii Naţionale de Integritate, şi care va fi sesizată în contradictoriu, în baza prevederilor actuale de la art.34 alin.(6) din Legea nr.132/2016, dar şi a prevederilor noi de la art.2781 alin.(1) din Codul de procedură civilă ce se propun prin intermediul prezentului proiect de către Autoritate cu cererea de confiscare a averii nejustificate (în eventualitatea obţinerii câştigului de cauză de către Autoritate, constă în aceea că aceasta nu poate acţiona în calitate de instanţă cu jurisdicţie deplină asupra subiectului despre care este sesizată (dispunerea confiscării civile în baza cererii Autorităţii) şi din acest motiv nu se califică ca un "tribunal" veritabil, în accepţiunea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, dar şi a jurisprudenţei CtEDO. În acest sens, instanţa de contencios administrativ, în procesul de examinare a unei cauze, urmează a se ghida de prevederile Codului administrativ şi, numai în măsura în care anumite aspecte nu sunt reglementate de Codul menţionat, de prevederile Codului de procedură civilă (regulă de principiu ce este consacrată la art.195 din Codul administrativ).
În acest sens, Codul administrativ conţine un şir de prevederi care efectiv îi limitează instanţei exercitarea deplinei jurisdicţii asupra aspectelor legate de cererea Autorităţii privind confiscarea averii nejustificate (în primul rând, art.225 din Codul administrativ, referitor la limitele controlului judecătoresc, care consacră o diferenţă esenţială faţă de regula generală în materie de procedură civilă, prevăzută la art.240 din Codul de procedură civilă; apoi art.224 din Codul administrativ, unde sunt reglementate exhaustiv soluţiile care pot fi pronunţate prin intermediul unor hotărâri a instanţei de contencios administrativ).
Pornind de la aceste circumstanţe de ordin legal, considerăm că o simplă intervenţie în cuprinsul art.2781 din Codul de procedură civilă, de maniera celei propuse în proiect, ar putea fi insuficientă pentru atingerea finalităţilor legiuitorului prin modificarea prevederii de la art.34 alin.(6) din Legea nr.132/2016, fără un set de intervenţii care ar viza nemijlocit Codul administrativ (în particular, normele legale la care s-a făcut referinţă anterior) şi care ar consacra o reglementare derogatorie pentru examinarea de către instanţă a acţiunilor în contencios administrativ vizate de prevederile art.34 alin.(6) din Legea nr.132/2016 (dar şi de prevederile noi ale art.2781 alin.(1) din Codul de procedură civilă, ca urmare a adoptării prezentului proiect).
La Art.II – modificarea Legii nr.158/2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public (în continuare – Legea nr.158/2008)
La pct.1 din proiect, prin care se propune abrogarea lit.e) a art.25 alin.(2) din Legea nr.158/2008, comunicăm următoarele.
Potrivit art.25 alin.(2) lit.e) din Legea nr.158/2008, se interzice funcţionarilor publici să desfăşoare alte activităţi remunerate, în calitate de consilieri în unităţile administrativ-teritoriale de nivelul întâi şi al doilea, cu excepţia cazului în care nu sunt în raporturi de serviciu cu subdiviziunile autorităţilor administraţiei publice locale de acelaşi nivel şi din aceeaşi unitate administrativ-teritorială. Aceste prevederi rezultă din necesitatea asigurării faptului că funcţionarii publici nu cumulează funcţii care ar putea influenţa sau afecta deciziile şi responsabilităţile lor funcţionale.
În acest sens, potrivit art.1 din Legea nr.133/2016 privind declararea averii şi a intereselor personale (în continuare – Legea nr.133/2016), se impune instituirea măsurilor de prevenire şi de combatere a îmbogăţirii nejustificate, a conflictului de interese, a stărilor de incompatibilitate, precum şi a încălcării regimului juridic al restricţiilor şi limitărilor.
Subsecvent, art.2 din legea citată defineşte conflictul de interese drept situaţia în care subiectul declarării are un interes personal ce influenţează sau ar putea influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce îi revin potrivit legii. Astfel, menţionăm că, prin abrogarea lit.e) a art.25 alin.(2) din Legea nr.158/2008, funcţionarii publici, în calitate de subiecţi ai declarării averii şi intereselor personale, ar putea avea interese personale, cu potenţial risc de a influenţa imparţialitatea şi obiectivitatea în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu. Având funcţii remunerate în cadrul aceleaşi unităţi administrativ-teritoriale, funcţionarii publici pot genera situaţii de luare a deciziilor care ar favoriza interesele personale sau profesionale, în detrimentul interesului public.
Mai mult decât atât, această potenţială situaţie contravine principiului servirii interesului public cu imparţialitate şi obiectivitate, stabilit prin art.11 lit.a) din Legea nr.133/2016.
Totodată, conform prevederilor art.10 alin.(1) lit.d) şi j) din Legea integrităţii nr.82/2017 (în continuare – Legea nr. 82/2017), climatul de integritate instituţională se cultivă prin respectarea regimului juridic al conflictului de interese şi prin asigurarea transparenţei în procesul decizional. Prin urmare, interdicţia desfăşurării activităţii în calitate de consilier în cadrul aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale contribuie la stabilirea clară a funcţiilor şi responsabilităţilor între diferite niveluri decizionale, contribuind la evitarea favoritismului şi la promovarea unei administraţii corecte şi echitabile.
Suplimentar, art.22 alin.(1) lit.d) din Legea nr.158/2008 stabileşte că funcţionarul public are obligaţia să îndeplinească cu responsabilitate, obiectivitate şi promptitudine, în spirit de iniţiativă şi colegialitate, toate atribuţiile de serviciu. Conex, art.24 alin.(2) al aceleiaşi legi prevede că funcţionarul public este obligat să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi cadourilor.
În contextul celor expuse supra, menţionăm că cumularea responsabilităţilor funcţionarilor publici, în urma abrogării lit.e) a art.25 alin.(2), poate genera diminuarea integrităţii şi transparenţei în administraţia publică.
A fortiori, conform prevederilor art.7 alin.(1) lit.b), c) şi e) din Legea nr.768/2000 privind statutul alesului local, mandatul alesului local este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public în oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat, de angajat în subdiviziunile autorităţilor administraţiei publice locale (aparatul preşedintelui raionului, primării, primărie şi preturile municipiului Chişinău, direcţii, secţii şi alte subdiviziuni), inclusiv ale Adunării Populare a Găgăuziei şi ale Comitetului executiv al Găgăuziei, în alte cazuri stabilite prin lege, inclusiv cele prevăzute la art.84 din Legea nr.436/2006 privind administraţia publică locală.
La pct.2 din proiect, prin care se propune abrogarea lit.a) a art.45 alin.(6) din Legea nr.158/2008, menţionăm următoarele.
Potrivit art.5 din Legea nr.158/2008, serviciul public se bazează pe principiile egalităţii şi nondiscriminării, legalităţii, profesionalismului, transparenţei, imparţialităţii, independenţei, responsabilităţii, stabilităţii, loialităţii şi integrităţii. În acest context, în baza art.45 alin.(6) lit.a) din legea menţionată, pentru promovarea funcţionarului public într-o funcţie publică de conducere de nivel superior, într-o funcţie publică de conducere de conducător şi adjunct al conducătorului autorităţii administrative din subordinea ministerului, organul care are competenţa legală de numire în funcţie solicită eliberarea certificatului de integritate de la Autoritatea Naţională de Integritate.
Raţionamentul acestor prevederi constă în faptul că titularii acestor funcţii realizează managementul nivelului superior în autorităţile publice. În acest context, conform art.10 alin.(1) lit.a) din Legea nr.82/2017, climatul de integritate instituţională se cultivă prin realizarea angajării şi promovării agenţilor publici în bază de merit şi de integritate profesională. Conex, art.11 alin.(2) lit.a) din legea citată stabileşte că pentru asigurarea angajării şi promovării agenţilor publici în bază de concurs, conform criteriilor de selectare enunţate la alin.(1), conducătorul entităţii publice adoptă actele administrative de stabilire a regulilor de organizare şi desfăşurare a concursului public în cadrul entităţii, cu fixarea obligatorie a criteriilor de selectare în bază de merit şi de integritate profesională (solicitarea certificatului de cazier privind integritatea profesională, a informaţiei privind stările de incompatibilitate nesoluţionate, privind conflictele de interese sancţionate şi a cazierului judiciar care cuprinde informaţia despre privarea de dreptul de a ocupa funcţii publice).
Respectiv, solicitarea şi eliberarea certificatului de integritate este o garanţie a faptului că funcţionarii publici promovaţi în funcţii publice de conducere de nivel superior, în funcţii publice de conducere de conducător şi de adjunct al conducătorului autorităţii administrative din subordinea ministerului au un comportament profesional şi moral ireproşabil, eliminându-se astfel riscul de a deţine funcţiile publice respective de către persoane implicate în acte de corupţie sau în alte activităţi neconforme cu etica publică.
În situaţia în care propunerea de abrogare a prevederii de la art.45 alin.(6) lit.a) din Legea nr.158/2008 vine în contextul intervenţiilor mai ample propuse prin proiect, în cuprinsul Legii nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate (art.III din proiect), ce vizează renunţarea pe viitor la conceptul de certificat de integritate şi substituirea acestuia cu "informaţia privind lipsa interdicţiei de a ocupa o funcţie publică ce derivă dintr-un act de constatare definitiv al Autorităţii Naţionale de Integritate" (după modelul propus în intervenţia de la art.7 alin.(3) lit.i) din legea dată), suntem de opinia că, la art.45 alin.(6) din Legea nr.158/2008, litera a) nu ar trebui să fie abrogată, ci, eventual, redată într-o redacţie nouă, care ar reflecta noţiunile noi propuse în Legea nr.132/2016.
La Art.III – modificarea Legii nr. 132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate (în continuare – Legea nr.132/2016)
În contextul art.7 alin.(1) lit.c), care stabileşte că Autoritatea Naţională de Integritate "constată averea nejustificată", remarcăm caracterul contradictoriu în raport cu prevederile de la art.42 alin.(1) din Legea nr.132/2016, care face referinţă la "hotărârea judecătorească rămasă definitivă, prin care se constată caracterul nejustificat al averii" şi art.23 alin.(5) din Legea nr.133/2016, în care se indică "averea a fost constatată, în totalitate sau în parte, ca fiind nejustificată, printr-o hotărâre judecătorească definitivă". Astfel, se va determina cu certitudine subiectul cu competenţă de constatare a "averii nejustificate" pornind de la faptul că inspectorii de integritate efectuează controlul averii şi constată diferenţele substanţiale, ţinând cont de modificările intervenite în averea subiectului declarării în timpul exercitării mandatelor, a funcţiilor publice sau de demnitate publică, precum şi în cazul veniturilor dobândite şi a cheltuielilor realizate de acesta în aceeaşi perioadă.
În contextul propunerii de abrogare a lit.d1) şi g1) din art.12 alin.(7), este necesar de precizat cărui organ îi vor reveni atribuţiile specificate în normele respective. Astfel, se propune completarea articolului cu prevederi care să reglementeze organul responsabil de sarcinile de aprobare a structurii organizatorice şi a regulamentului intern al autorităţii, precum şi de constatare a temeiurilor de eliberare din funcţie a inspectorului de integritate.
În partea ce vizează modificarea art.7 alin.(1) lit.e1), menţionăm că art.5 alin.(2) din Legea nr.768/2000 privind statutul alesului local enumeră cazurile în care mandatul consilierului încetează înainte de termen, iar alin.(3) şi (4) ale aceluiaşi articol stabilesc procedura ridicării mandatului consilierului înainte de termen. Astfel, în cazurile prevăzute la alin.(2) lit.a) şi f), mandatul consilierului se ridică de către consiliul respectiv, iar în cazurile prevăzute la alin.(2) lit.b)–e), h) şi i), mandatul consilierului se ridică de către Comisia Electorală Centrală.
În cazurile prevăzute la alin.(2) lit.b)–d) (incompatibilitate a funcţiei, fapt stabilit prin act de constatare rămas definitiv al Autorităţii Naţionale de Integritate, stabilire, prin act de constatare rămas definitiv al Autorităţii Naţionale de Integritate, a emiterii/adoptării de către acesta a unui act administrativ, a încheierii directe sau prin intermediul unei persoane terţe a unui act juridic, a luării sau participării la luarea unei decizii fără soluţionarea conflictului de interese real în conformitate cu prevederile legislaţiei privind reglementarea conflictului de interese, nedepunere de către acesta a declaraţiei de avere şi interese personale sau refuz de a o depune, în condiţiile art.27 alin.(8) din Legea nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate), Comisia Electorală Centrală iniţiază procedura de ridicare a mandatului de consilier la sesizarea Autorităţii Naţionale de Integritate. În baza documentelor electorale pe care le deţine, Comisia Electorală Centrală decide asupra ridicării mandatului de consilier în termen de 30 de zile de la data sesizării. Respectiv, se recomandă excluderea normelor conflictuale din proiectul actului normativ pentru a evita orice neconcordanţă între atribuţiile stabilite de Legea nr.768/2000. Modificarea propusă ar complica procedura actuală, creând ambiguităţi şi posibile conflicte de competenţă între instituţii. Or, organul în domeniul electoral responsabil de ridicarea mandatului de consilier local, în cazurile stabilite de lege, este Comisia Electorală Centrală. Mai mult, în cazul în care Autoritatea Naţională de Integritate urmează să informeze asupra încetării mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului declarării în baza unui act de constatare definitiv, se consideră oportun de a institui un termen de l5 zile pentru comunicarea autorităţii responsabile.
Cu referire la completarea art.7 alin.(1) cu lit.g), ce prevede atribuţia Autoritatea Naţională de Integritate de elaborare a politicilor în domeniul integrităţii, menţionăm că, potrivit art.107 al Constituţiei Republicii Moldova, "Organele centrale de specialitate ale statului sunt ministerele. Ele traduc în viaţă, în temeiul legii, politica Guvernului, hotărârile şi dispoziţiile lui, conduc domeniile încredinţate şi sunt responsabile de activitatea lor". În formula propusă, rezultă că Autoritatea Naţională de Integritate va fi responsabilă nu doar de elaborarea politicilor, de monitorizarea şi evaluarea lor, dar şi de realizarea propriu-zisă a acestora, ceea ce poate afecta caracterul obiectiv al ambelor procese. Din aceste considerente, ar fi raţional ca această competenţă să fie păstrată pentru Ministerul Justiţiei, autoritate publică care elaborează şi promovează documentele de politici din domeniul justiţiei. Or, potrivit pct.6 din Regulamentul cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.698/2017, ministerul realizează funcţiile sale în domeniul reformei sistemului justiţiei şi de drept (subpct. 1), inclusiv în domeniul integrităţii (subpct. 15). Mai mult, domeniul integrităţii a fost reiterat şi în Strategia privind asigurarea independenţei şi integrităţii sectorului justiţiei pentru anii 2022-2025 şi a Planului de acţiuni pentru implementarea acţiunilor acesteia, adoptate de către Parlament prin Legea nr.211/2021. În acelaşi timp, este necesar a se lua în considerare necesitatea asigurării stabilităţii cadrului normativ şi evitarea promovării unor concepte contradictorii de către diferite autorităţi în domeniul expus mai sus.
La art.7, alin.(2) lit.i) se va corela cu alin.(3) lit.i) din acelaşi articol, atât în partea ce ţine de categoria funcţiei avute în vedere şi caracterul "definitiv" al actului de constatare al Autorităţii Naţionale de Integritate, or, potrivit art.54 alin.(1) lit.c) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative (în continuare – Legea nr.100/2017), terminologia utilizată în proiect trebuie să fie constantă, uniformă şi să corespundă celei utilizate în alte acte normative. Totodată, se va ţine cont de art.23 alin.(6) din Legea nr.133/2016, care prevede interdicţia ocupării oricărei funcţii menţionate la art.3 alin.(1) din Legea nr.133/2016, ca rezultat al emiterii unui act de constatare de către Autoritatea Naţională de Integritate.
La art.7 alin.(3) lit.i), care propune prezentarea informaţiei privind lipsa interdicţiei de a ocupa o funcţie publică de către Autoritatea Naţională de Integritate în termen de 5 zile lucrătoare, se consideră relevant de a informa autorul asupra termenelor restrânse în perioada electorală, reglementate de Codul electoral, condiţionate de faptul că perioada electorală cuprinde activităţi ce urmează consecutiv şi care se realizează la diferite etape prestabilite, în baza termenelor prevăzute de Codul electoral şi în baza unui program calendaristic aprobat prin hotărâre a Comisiei Electorale Centrale.
La art.12 alin.(7) lit.l), ca urmare a redării acestei prevederi într-o redacţie nouă, nu este clar cine va avea competenţa de a examina şi de a soluţiona pe viitor conflictele de interese ale vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale de Integritate şi ale inspectorilor de integritate.
La pct.7, cu referire la art.13 la alin.(41), se constată necesitatea concretizării faptului respingerii de către Preşedintele Republicii Moldova a candidaturii la funcţia de vicepreşedinte al Autorităţii Naţionale de Integritate. Vis a vis de "încălcarea de către candidat a legislaţiei" ,ca unul din motive de respingere a candidaturii la funcţia de vicepreşedinte, nu este clar dacă, spre exemplu, săvârşirea unei contravenţii în domeniul circulaţiei rutiere, soldate cu aplicarea unei sancţiuni cu amendă şi puncte de penalizare, poate prezenta o încălcare a legislaţiei în sensul alin.(41), necesitând a fi incluse în textul normei unele precizări de rigoare. Adiţional, cu referire la expresia "probe incontestabile" remarcăm că noţiunea de "probă" este specifică unui proces judiciar, cu reguli concrete de acumulare şi de administrare a acestora. Astfel, propunem să se opereze cu termenul "circumstanţe care confirmă incompatibilitatea candidatului cu funcţia respectivă". Din aceleaşi considerente se va revizui şi alin.(2) din art.13 în partea ce ţine de respingerea candidaturii propuse pentru funcţia de preşedinte al Autorităţii Naţionale de Integritate.
Concomitent, în contextul în care se modifică modalitatea de numire a vicepreşedintelui Autorităţii Naţionale de Integritate, se vor opera modificările de rigoare, inclusiv la alin.(5) din art.13, redându-se în următoarea redacţie: "(5) În cazul în care se propune în mod repetat aceeaşi candidatură, Preşedintele Republicii Moldova emite un decret privind numirea acesteia în funcţia de preşedinte sau de vicepreşedinte al Autorităţii în termen de 5 zile de la data recepţionării propunerii repetate.".
La pct.8 se va revedea propunerea de completare a art.14 alin.(1) pentru a respecta consecutivitatea elementelor structurale.
Analizând modificările operate la art.14 alin.(3), inclusiv prin prisma art.17 alin.(4) din proiectul legii, prin care vicepreşedintelui îi sunt atribuite noi competenţe în procesul de verificare prealabilă a sesizărilor şi procedurilor de control, se denotă ideea subminării rolului şi atribuţiilor preşedintelui în activitatea Autorităţii Naţionale de Integritate în raport cu atribuţiile vicepreşedintelui, în unele privinţe excedându-le. Mai mult, ca urmare a examinării alin.(1) al art.14 din Legea nr.132/2006, se creează impresia exercitării de către preşedintele Autorităţii Naţionale de Integritate a unor atribuţii de ordin administrativ (numeşte în funcţii inspectorii de integritate, modifică, suspendă şi dispune încetarea raporturilor de serviciu ale acestora, în condiţiile legii; numeşte în funcţii funcţionarii publici şi personalul contractual din aparatul Autorităţii, modifică, suspendă şi dispune încetarea raporturilor de serviciu sau de muncă ale acestora, în condiţiile legii; soluţionează, conform legislaţiei, problemele ce ţin de stabilirea sporurilor la salariu şi de acordare a primelor; aprobă modelul legitimaţiei de serviciu etc.).
Cu referire la propunerea de abrogare a art.14 alin.(4) şi art.20 alin.(3), apare incertitudinea dacă preşedintele şi vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de Integritate vor putea exercita atribuţii privind controlul averilor şi al intereselor personale, privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor, restricţiilor şi limitărilor (în prezent nu pot exercita astfel de atribuţii).
La pct.10
Cu referire la modificarea art.18 alin.(21) şi, respectiv, a alin.(32), în sensul substituirii autorităţii care efectuează controlul candidaţilor la funcţia de inspector de integritate din Serviciul de Informaţii şi Securitate al Centrului Naţional Anticorupţie, considerăm că la examinarea acestei propuneri urmează a fi consultată opinia instituţională a Serviciului de Informaţii şi Securitate.
În acest sens, menţionăm că, potrivit art.32 din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative:
"(1) Proiectul actului normativ, însoţit de nota informativă, se transmite spre avizare autorităţilor publice responsabile de implementarea prevederilor conţinute în proiect, instituţiilor interesate, precum şi reprezentanţilor societăţii civile, care întocmesc şi prezintă autorului proiectului avizele la proiect.
(2) Proiectele actelor normative care ţin de domeniile de competenţă ale Procuraturii Generale, Comisiei Electorale Centrale, Băncii Naţionale a Moldovei, Centrului Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal, precum şi ale altor autorităţi publice autonome, se transmit obligatoriu spre avizare acestora".
În această privinţă mai menţionăm că, potrivit art.1 alin.(1), art.3 alin.(11) din Legea nr.136/2023 privind Serviciul de Informaţii şi Securitate a Republicii Moldova şi art.5 lit.e) din Legea nr.271/2008 privind verificarea titularilor şi a candidaţilor la funcţii publice, Serviciul de Informaţii şi Securitate este o autoritate administrativă autonomă căreia îi revine competenţa de verificare a titularilor şi candidaţilor la funcţiile ocupate de inspectorii de integritate, conform prevederilor Legii nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate.
Cu privire la propunerea de excludere a enunţului "Desfăşurarea probelor din cadrul concursului se monitorizează şi se înregistrează video" din alin.(3) al art.18, aceasta se consideră a fi nefondată. Credibilitatea şi corectitudinea desfăşurării unui concurs are la bază un cumul de factori, unul dintre care este despre transparenţa procedurii prin care se realizează selectarea inspectorului de integritate. Or, acest proces trebuie să fie lipsit de orice dubiu de manipulare, iar corectitudinea selectării pe principii obiective a celui mai bun candidat trebuie să prevaleze. Respectiv, însuşi aspectul înregistrării audio/video a procesului oferă acestuia credibilitate, dar şi serveşte drept factor de prevenţie a unor acţiuni manipulatorii de apreciere, mai ales în situaţia contestării rezultatelor, când astfel de înregistrări ar servi mijloace de probă importante pentru soluţionarea obiectivă a litigiului.
Alin. (31) şi (32), propuse în vederea completării art.18, se recomandă a fi reformulate, pentru a conferi normei caracter previzibil şi nesusceptibil de multiple interpretări. Din cuprinsul normei alin.(31), apare incertitudinea dacă "funcţionarii publici din cadrul Autorităţii" se referă la funcţionarii publici din Autoritatea Naţională de Integritate sau din toate entităţile enumerate la respectivul alineat. În cel de-al doilea caz, nu este clar raţionamentul limitării doar la entităţile enumerate.
Ca alternativă, se recomandă redarea textului după cum urmează: "Ocuparea funcţiei vacante sau temporar vacante de inspector de integritate poate avea loc şi prin transfer, efectuat în interesul serviciului între autorităţi publice distincte, sau ca modalitate a modificării raporturilor de serviciu în cadrul Autorităţii, cu respectarea condiţiilor de bază şi a cerinţelor specifice prevăzute în fişa postului aferentă funcţiei publice vacante sau temporar vacante."
În context, menţionăm că, potrivit art.17 alin.(2) din Legea nr.132/2016, funcţia de inspector de integritate este o funcţie publică cu statut special, fiind exercitată în modul stabilit de respectiva lege şi de Legea nr.158/2008, în măsura în care legea nu prevede altfel. Conex, art.4 alin.(2) din Legeanr.158/2008 stabileşte că prevederile legii se aplică funcţionarilor publici cu statut special (colaboratorilor serviciului diplomatic, ai serviciului vamal, ai serviciului fiscal de stat, ai Serviciului Prevenirea şi Combaterea Spălării Banilor, ai Autorităţii Naţionale de Integritate, ai organelor apărării, de prevenire şi combatere a corupţiei, securităţii naţionale şi ordinii publice, altor categorii stabilite prin lege) în partea care nu este reglementată prin legi speciale.
Mai mult decât atât, art.3 alin.(1) lit.d) din Legea nr.100/2017 relevă că la elaborarea unui act normativ se respectă principiul oportunităţii, consecutivităţii, stabilităţii şi predictibilităţii normelor juridice. În subsidiar, conform alin.(4) lit.a) din cadrul articolului menţionat, actul normativ trebuie să se integreze organic în cadrul normativ în vigoare, scop în care, proiectul actului normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel cu care se află în conexiune.
Similar, având în vedere cele citate supra, se recomandă revizuirea alin.(32) din proiect, or, în conformitate cu prevederile art.28 şi 48 din Legea nr.158/2008, funcţiile publice vacante sau temporar vacante "se ocupă" inclusiv prin transferul funcţionarilor publici, în condiţiile legii. Adiţional, art.12 alin.(1) şi (2) din Legea nr.158/2008 prevede că autorităţile publice asigură administrarea funcţiei publice şi a funcţionarilor publici, care se organizează şi se realizează prin intermediul subdiviziunii resurse umane. Subsecvent, conform pct.9 subpct. 1) lit.b) din Hotărârea Guvernului nr.201/2009 privind punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.158/2008, subdiviziunea resurse umane asigură necesarul de personal, prin organizarea şi participarea la desfăşurarea/realizarea procedurilor cu privire la ocuparea funcţiilor. Astfel, fiecare autoritate publică este responsabilă de implementarea procedurilor de personal, inclusiv de asigurarea cu personal, iar stabilirea limitărilor la ocuparea funcţiilor publice vacante prin transfer nu este justificată, deoarece poate genera întârzieri în asigurarea continuităţii activităţii autorităţii.
Nu în ultimul rând, în lista exhaustivă a autorităţilor ce ar permite transferul în funcţia de inspector de integritate prevăzut la alin.(31) se regăseşte şi Centrul Naţional Anticorupţie. Totodată, potrivit alin.(32) din proiectul legii, "candidaţii pentru transfer sunt supuşi verificării de către Centrul Naţional Anticorupţie". Prin urmare, se atenţionează asupra riscului privind dificultatea asigurării unei verificări obiective şi imparţiale atunci când instituţia realizează verificarea propriilor angajaţi.
Adiţional, este defectuoasă norma privind angajarea a cel mult jumătate din funcţiile "vacante", or, ca urmare a ocupării prin transfer a jumătate de personal, vom fi în situaţia unui număr nou de funcţii vacante, cu posibilitatea angajării prin transfer iar a jumătate din funcţiile respective, ceea ce va permite aplicarea acestei prevederi în repetate rânduri, alterându-se prin aceasta intenţia autorilor proiectului.
Art.20 alin.(1) lit.g), conţinut la pct.12 din proiectul legii, necesită a fi examinat suplimentar, pentru oferirea unei clarităţi şi finalităţi în măsură să determine ce acţiuni trebuie să întreprindă inspectorul de integritate în cazul dezacordului executării indicaţiilor vicepreşedintelui. De asemenea, se consideră necesar de a stabili cui i se va adresa inspectorul de integritate pentru prezentarea refuzului motivat: preşedintelui, vicepreşedintelui sau, eventual, Consiliului de Integritate. În acest scop, ca sugestie, se vor examina prevederile art.23 din Legea nr.158/2008.
Totodată, nu este clar raţionamentul abrogării alin.(4), care stabileşte că "orice tentativă de influenţă din partea preşedintelui sau a vicepreşedintelui Autorităţii ori din partea unor persoane terţe este comunicată de către inspector imediat Consiliului de Integritate".
La pct.15, prin care art.24 alin.(1) se completează cu cuvintele "sau demisiei", se recomandă revizuirea textului, după cum urmează: "Raporturile de serviciu pentru funcţia de inspector de integritate încetează ca urmare a eliberării, demisiei din funcţie ori în caz de deces". Ajustarea textului este propusă în conformitate cu prevederile art.61-65 din Legea nr.158/2008, or, în acest context, încetează raporturile de serviciu, dar nu funcţia publică. Similar, se recomandă revizuirea lit.g) din cadrul aceluiaşi punct, după cum urmează: "în cazul în care rămâne definitiv actul de constatare care prevede încetarea raporturilor de serviciu pentru funcţia publică". Totodată, se va revedea amendamentul ce vizează lit.g), or, în contextul în care un astfel de element structural există deja în textul legii, urmează a se clarifica dacă este vorba de expunerea în redacţie nouă a acestuia, sau, după caz, de completare a art.24 alin.(2) cu o literă suplimentară (în contextul enumerării existente, eventual, litera g1).
Adiţional, se propune revizuirea titlului art.24, după cum urmează: "Temeiurile încetării raporturilor de serviciu pentru funcţia de inspector de integritate".
În partea ce vizează abrogarea art.27 din Legea nr.132/2016, sugerăm revizuirea iniţiativei şi expunerea articolului nominalizat cu următorul cuprins:
"Articolul 27. Efectele nedepunerii declaraţiei de avere şi interese personale
(1) În cazul în care un subiect al declarării nu depune declaraţia de avere şi interese personale, inspectorul de integritate îi transmite acestuia un demers pentru depunerea acesteia în termen de 30 de zile.
(2) Nedepunerea declaraţiei de avere şi interese personale în termen de 30 de zile de la recepţionarea demersului inspectorului de integritate constituie temei de încetare a mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale subiectului declarării. Inspectorul de integritate notifică imediat, în acest sens, conducerea organizaţiei publice sau a autorităţii responsabile de numirea în funcţie a subiectului declarării şi preşedintele Autorităţii. Conducătorul entităţii publice sau al autorităţii responsabile de numirea în funcţie a subiectului declarării este obligat să emită decizia privind încetarea mandatului, a raporturilor de muncă ori de serviciu ale subiectului declarării şi să informeze Autoritatea în termen de 15 zile de la data recepţionării notificării inspectorului de integritate".
Totodată, se va argumenta, în cuprinsul notei informative aferente proiectului de lege, propunerea de abrogare a prevederilor ce ţin de procedura de verificare a declaraţiilor de avere şi interese personale.
La pct.18, în cazul art.30 alin.(3), se va revedea soluţia propusă de calculare a unui nou termen în cazul redistribuirii sesizărilor şi a dosarelor de control, pentru a evita eventualele abuzuri.
La pct.19 se va examina dacă nu este excesivă interdicţia contestării procesului-verbal de iniţiere a controlului, or, contestarea actului nu suspendă procedura controlului. Eventual, se va prevedea că contestarea procesului-verbal de iniţiere a controlului nu suspendă controlul. Se va ţine cont că nu poate fi exclus categoric faptul că chiar şi acest act administrativ în anumite situaţii poate fi adoptat cu nerespectarea prevederilor legale.
Pct.21
La alin.(4), cuvintele "există aparenţa" nu sunt clare, motiv pentru care pot duce la abuzuri. Astfel, în contextul în care este vorba de extinderea controlului inclusiv în privinţa persoanelor care nu sunt subiecţi ai declarării, propunem determinarea mai exactă a cazurilor în care se va putea aplica această prevedere. La fel, se vor determina limitele acestui control.
La alin.(9) şi (10), expresia "dovezile convingătoare" la fel lasă loc arbitrarului, motiv pentru care necesită a fi revizuită.
Alin. (11) al art.33 necesită a fi corelat cu art.21 alin.(4) din Legea nr.989/2002, conform căruia "În cazul în care proprietarul bunurilor imobile refuză să asigure accesul evaluatorului la obiectul supus evaluării obligatorii, evaluatorul este în drept să estimeze valoarea obiectului, conducându-se de datele cadastrului bunurilor imobile sau de valoarea obiectelor similare".
La pct.22, cu privire la modificările propuse pentru art.34 alin.(3) din Legea nr.132/2016, care prevede competenţa inspectorului de integritate de a dispune încetarea raporturilor de muncă sau de serviciu şi aplicarea interdicţiei de a ocupa funcţiile menţionate la art.3 al legii menţionate, se va ţine cont de încetarea mandatelor în cazul funcţiilor elective. Spre exemplu, în cazul deputaţilor, ridicarea mandatului se hotărăşte de Parlament, cu votul majorităţii deputaţilor aleşi la cererea Autorităţii Naţionale de Integritate (a se vedea Legea nr.39/0994 despre statutul deputatului în Parlament), iar în cazul consilierilor locali, mandatul consilierului se ridică de către Comisia Electorală Centrală la sesizarea Autorităţii Naţionale de Integritate (Legea nr.768/2000).
În partea ce ţine de art.34 alin.(31), subliniem că în prezent falsul în declaraţii este incriminat în temeiul art.3521 din Codul penal, însă nu şi de Codul contravenţional. Totodată, propunerea formulată ar implica şi modificarea Codului contravenţional. În aceste condiţii, am asista la o dublare a răspunderii juridice pentru una şi aceeaşi faptă: atât potrivit Codului penal, cât şi potrivit Codului contravenţional. Or, fapta care ar urma să fie consfinţită în Codul contravenţional practic ar imita fapta penală consacrată la art.3521 alin.(2) din Codul penal. Mai mult chiar, norma penală ar fi incidentă pentru săvârşirea unor fapte mai puţin periculoase, în timp ce norma contravenţională – pentru fapte mai periculoase. Cu alte cuvinte, dacă valoarea veniturilor declarate necorespunzător ar depăşi două salarii medii lunare pe economie, ar fi aplicabilă norma contravenţională. În acelaşi timp, dacă valoarea acestor venituri ar fi sub limita celor două salarii medii lunare pe economie, ar deveni aplicabilă norma de la art.3521 alin.(2) din Codul penal. O asemenea soluţie nu poate fi acceptată.
La pct.23 remarcăm că prin proiect se distorsionează conceptul care a stat la baza Legii nr.132/2016, şi anume cel al independenţei funcţionale a inspectorilor de integritate. Astfel, deşi inspectorul de integritate se subordonează din punct de vedere administrativ, acesta este independent în luarea deciziilor pe caz. Mai mult, încălcarea legii necesită a fi constatată pentru a avea consecinţe. Plus la aceasta, trezesc nedumerire condiţiile în care ar putea fi revocat, din oficiu, de către vicepreşedintele Autorităţii, actul de constatare. Mai exact, se propune ca acest lucru să fie posibil, de exemplu, atunci când actul de constatare este emis cu încălcarea "gravă" a legii.
Totodată, termenul "gravă" provoacă neclaritate, lăsând loc de interpretare abuzivă şi de aplicare arbitrară a legii. Prin urmare, aspectele referitoare la încălcarea "gravă" a legii nu pot fi reţinute în dispoziţia normei respective, or, anterior Curtea Constituţională, prin constatările sale, a declarat neconstituţională sintagma "gravă", ca fiind lipsită de previzibilitate şi de claritate. Cu referire la încălcarea metodologiei efectuării controlului, considerăm că această prevedere nu urmează să constituie temei de revocare a unei decizii independente la care a ajuns inspectorul de integritate, în contextul în care la art.20 alin.(1) lit.f) se operează cu formula ,,să întreprindă alte măsuri neinterzise de lege pentru a acumula informaţii relevante pentru verificare sau control".
Un alt aspect important care urmează a fi soluţionat din perspectiva sporirii independenţei decizionale a inspectorului de integritate se referă la posibilitatea contestării hotărârii de revocare a deciziei, pentru ca o instanţă să decidă temeinicia acesteia în procedura controlului judiciar extern şi nu instituţional.
Independenţa decizională a inspectorului de integritate necesită a fi fortificată prin reglementări legislative adecvate, în sensul în care ar spori gradul de asumare a propriilor constatări reflectate într-un act de control. În situaţia în care, în interiorul procesului de efectuare a controlului, vicepreşedintele Autorităţii Naţionale de Integritate poate formula indicaţii obligatorii de urmat, care ar conduce la un anumit rezultat, se impune un control extern al deciziei de revocare a actului de către superior, după modelul existent în procesul penal, când atât autorul deciziei, cât şi persoanele drepturile cărora sunt discutate pot formula obiecţii prin contestare în procedura judiciară. În contextul asigurării independenţei inspectorului de integritate, se vor revizui şi completările propuse la art.36.
Mai mult, cu referire la pct.24 ce prevede reluarea controlului averii şi al intereselor personale, este de menţionat că controlul de referinţă reprezintă o procedură administrativă desfăşurată de către Autoritatea Naţională de Integritate, cu respectarea prevederilor Codului administrativ (cu unele particularităţi stabilite prin lege). Astfel, legiuitorul a stabilit expres temeiurile de reluare a unei proceduri administrative, posibilă în condiţiile art.170 din Codul administrativ şi desfăşurată la cererea persoanei afectate.
Totodată, alin.(5) şi (6) din art.170 al Codului administrativ prevede posibilitatea pornirii de către autoritatea publică, din oficiu, a procedurii de anulare a unui act administrativ individual incontestabil, cu respectarea condiţiilor art.143–147 din Codul menţionat.
Prin urmare, anularea actului de constatare de către instanţa de judecată pe motive de procedură nu poate servi temei pentru reluarea controlului averii şi al intereselor personale. Or, în acest caz, se încalcă principiile eficienţei, proporţionalităţii, securităţii raporturilor juridice, precum şi cel al comprehensibilităţii menţionate în art.28-30 şi 32 din Codul administrativ.
Mai mult, autorul proiectului propune suspendarea termenului de efectuare a controlului pe perioada examinării cauzei în judecată. În acest context, se atrage atenţia asupra faptului că controlul averii şi al intereselor personale se finalizează cu emiterea actului de constatare (art.34 şi 35 din Legea nr.132/2016), care, prin prisma art.10 din Codul administrativ, reprezintă un act administrativ. Prin urmare, suspendarea termenului de efectuare a controlului pe perioada examinării cauzei în judecată este lipsită de logică juridică. Or, la momentul verificării actului de constatare de către instanţa judecătorească, controlul deja se prezumă a fi finalizat.
La pct.26, termenul "după caz" utilizat în conţinutul art.39 alin.(1) lit.b) este lipsit de previzibilitate, lăsând la latitudinea inspectorului să decidă încetarea mandatului/raportului de muncă a subiectului declarării.
La Art.IV – modificarea Legii nr.133/2016 privind declararea averii şi a intereselor personale
La pct.3, dispoziţia introductivă a alin.(1) din art.4 se sugerează a avea următorul cuprins:
"(1) Subiecţii prevăzuţi la art.3 alin.(1) declară orice, cu excepţia bunurilor sau drepturilor reale asupra bunurilor care sunt supuse înregistrării într-un registru de publicitate, precum şi venitul sau despăgubirile de asigurare alocate de la bugetul public".
Formula de reglementare propusă pentru alin.(1) urmăreşte exceptarea subiecţilor cu obligaţii, în sensul prezentei legi, de a declara anual bunurile sau drepturile reale asupra bunurilor care sunt înregistrate sau trecute în evidenţele din registre publice deţinute de autorităţile statului şi pot fi accesate la necesitate. La fel, venitul sau despăgubirile de asigurare achitate de la bugetul public naţional urmează a fi exceptate de a fi declarate, or, acestea au fost plătite din resurse publice, iar datele despre operaţiuni sunt înregistrate şi accesibile.
La lit.g), textul "lit. a)-f), n)-p)" se va substitui cu textul "lit. a)-f), n)-o)" (art.4 nu are lit.p)).
Lit. h) se consideră a fi inutilă, în contextul în care subiectul declarării declară mijlocul de transport şi bunul imobil deţinute în proprietate.
La alin.(3) se va rectifica anul, corect fiind 2018, similar alin.(2).
Primul enunţ al alin.(4), care prevede exceptarea de la declararea cadourilor primite de către subiectul declarării din partea membrilor familiei, concubinului/concubinei, indiferent de valoare, contravine propoziţiei a doua a aceluiaşi alineat.
La pct.6, textul "la alin.(7), textul " , conform modelului prevăzut în anexa nr.1" se exclude;" se va exclude.
Se propune excluderea din proiect a art.191 care stabileşte restricţii cu privire la achiziţionarea, folosirea şi înstrăinarea averii, deoarece conţine prevederi abuzive, discriminatorii, contrare prevederilor constituţionale şi care încalcă principiile generale de drept, nu au legătură cu obiectul de reglementare al acestei legi.
Cu referire la lit.a) din alin.(1), indiferent de modalitatea de folosire a unui bun, subiectul declară astfel de raporturi şi nu pot fi instituite astfel de restricţii lipsite de raţionament juridic, mai ales în situaţia în care salariile unor categorii de funcţionari publici sunt derizorii şi cu greu acoperă cheltuielile pentru coşul minim de consum, iar necesităţile uzuale nu pot fi excluse.
În conformitate cu art.1 alin.(2) din Legea nr.133/2016, drept scop al legii l-a constituit instituirea măsurilor de prevenire şi de combatere a îmbogăţirii nejustificate, a conflictelor de interese, a stărilor de incompatibilitate, precum şi a încălcării regimului juridic al restricţiilor şi limitărilor.
Este notabil că definiţia de îmbogăţire ilicită este prevăzută la art.3302 din Codul penal nr.985/2002 şi anume fapta de deţinere de către o persoană cu funcţie de răspundere sau de către o persoană publică, personal sau prin intermediul unor terţi, a bunurilor în cazul în care valoarea acestora depăşeşte substanţial mijloacele dobândite şi s-a constatat, în baza probelor, că acestea nu aveau cum să fie obţinute licit.
Totodată, în concordanţă cu art.45 alin.(2) lit.m) din Legea integrităţii nr.82/2017, îmbogăţirea ilicită este atribuită la categoria actelor conexe actelor de corupţie.
Astfel, având în vedere scopul legii, considerăm că eventualele restricţii trebuie să fie raportate anume la situaţiile care au ca efect generarea conflictului de interese/îmbogăţire ilicită, situaţie în care subiectul declarării, prin prisma prevederilor Legii nr.133/2016, Legii integrităţii nr.82/2017 şi normelor speciale sectoriale, are obligaţia de a o identifica şi raporta, dar nu a admite fapta de îmbogăţire ilicită.
De fapt, prin propunerile inserate în proiectul de lege, se impun restricţii per general asupra drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil în raport cu subiectul declarării, fără a se raporta la situaţia enunţată.
Adiţional, se va ţine cont de prevederile Codului civil care statuează că bun imobil se consideră terenul înregistrat în registrul bunurilor imobile sub număr cadastral distinct (art.459 alin.(2)). Constituie parte componentă a bunului imobil lucrurile şi lucrările ataşate permanent la teren, precum clădirile, construcţiile subterane (chiar dacă se extind asupra altor terenuri), obiectele acvatice separate, plantaţiile prinse de rădăcini, roada neculeasă. Această regulă se aplică indiferent dacă aceste părţi componente sunt sau nu înregistrate în registrul bunurilor imobile în mod separat.
La fel, se va ţine cont că Legea cadastrului bunurilor imobile nr.1543/1998 prevede posibilitatea înregistrării construcţiei viitoare.
În partea ce se referă la lit.d), reglementările respective vin în contradicţie cu alte prevederi legale ce se referă la libertatea părţilor la încheierea raporturilor juridice. De altfel, tot în sensul acestei legi, chiar dacă bunul este procurat la un preţ redus, subiectul declarării indică preţul real achitat, dar şi valoarea lui pe piaţă.
Chestiunile indicate la lit.e), în partea ce se referă la primirea cadourilor, îşi au reglementare în alte acte normative, inclusiv cele subordonate legii, şi este clar identificat din punct de vedere legislativ care este de fapt regimul juridic al cadourilor, cu toate drepturile, obligaţiile, limitările şi restricţiile pentru agentul public. De aceea nu se impune instituirea unor prevederi repetitive cu titlu general.
Cu referire la art.191 alin.(2), remarcăm că legislaţia nu operează cu termenul "cheltuieli legale".
În pct.11, la art.23 alin.(9), remarcăm o necorelare dintre diferite prevederi din proiect. Astfel, autorii proiectului propun substituirea referinţei la art.27 alin.(7) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Naţională de Integritate, cu referinţa la art.27 alin.(11) din legea dată, neţinând cont de faptul că prin intermediul proiectului se propune ca art.27 din Legea nr.132/2016 să fie abrogat. Prin urmare, în măsura în care se acceptă propunerile anterioare din prezentul aviz, se propune ca textul "art.27 alin.(7)" să se substituie cu textul "art.27 alin.(2)".
La pct.12 este prevăzută abrogarea anexelor la Legea nr.133/2016, fără să fie propuse modificări şi la art.12 alin.(6), la art.24 alin.(5) lit.a) şi b) din Legea nr.133/2016, care conţin trimiteri la modelele prevăzute în anexele nr.2, nr.3 şi nr.4 din lege. Prin urmare, în cazul abrogării anexelor menţionate, prevederile legii urmează a fi aduse în concordanţă cu modificările vizate în proiect.
La Art.VI – modificarea Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar (în continuare – Legea nr.270/2018)
La pct.2, privind completarea tabelului 2, compartimentul 2 din Legea nr.270/2018, se propune revizuirea "denumirii funcţiilor" prin prisma atribuţiilor şi sarcinilor persoanelor care le exercită, or, funcţia de "inspector de integritate" este o funcţie publică de execuţie, iar funcţia de "şef direcţie generală/direcţie/secţie/serviciu" – funcţii de conducere. În acest sens, este de menţionat că, potrivit prevederilor art.9 alin.(1) lit.b) şi art.10 din Legea nr.158/2008, categoria funcţionarilor publici de conducere include persoanele numite, în condiţiile acestei legi, în funcţiile publice de conducere de conducător şi adjunct al conducătorului subdiviziunii interne a autorităţii publice, iar categoria funcţionarilor publici de execuţie include persoanele numite, în condiţiile acestei legi, în alte funcţii decât cele prevăzute la art.8 şi 9 din lege.
De asemenea, comunicăm că la instituirea unor funcţii noi în sectorul bugetar se completează fişa de evaluare pentru fiecare funcţie, modelul căreia este prezentat în anexa nr.2 la Regulamentul privind modul de evaluare sistemică şi de reevaluare a funcţiilor în sectorul bugetar (în continuare – Regulament), aprobat prin anexa nr.9 la Hotărârea Guvernului nr.1231/2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018.
Potrivit pct.11 subpct.3) din Regulament, ca urmare a procedurii de evaluare, funcţiile publice sunt încadrate în grade de salarizate şi poziţionate în grila de salarizare.
La pct.3, privind completarea notelor la tabel din anexa nr.3, se recomandă completarea "cu punctul 19", or, conform Legii nr.270/2018, în redacţia actuală, notele la tabel sunt deja completate cu punctul 18 inclusiv.
Nota informativă nu corespunde cerinţelor stabilite de prevederile art.30 din Legea nr.100/2017, conform cărora în nota informativă se stabileşte necesitatea şi temeiul elaborării proiectului, se prezintă argumentarea de rigoare şi se analizează principalele prevederi, cu evidenţierea elementelor noi în legislaţia naţională.
Luând în considerare faptul că în notă nu se prezintă argumente pentru modificările operate prin proiectul de lege, se propune revizuirea acesteia, cu argumentările suplimentare.
Aferent prevederilor de la Art.VI şi Art.VII, menţionăm că modul şi condiţiile de salarizare a personalului din sectorul bugetar, inclusiv a personalului din cadrul Autorităţii Naţionale de Integritate, sunt reglementate prin Legea nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar.
Una din etapele de bază în procesul de elaborare şi adoptare a Legii nr.270/2018 a constituit procesul complex de evaluare a tuturor funcţiilor din sectorul bugetar, în baza mai multor criterii ce ţin de complexitatea activităţilor, de responsabilitatea în exercitarea atribuţiilor, de efortul depus, de condiţiile de muncă etc. Astfel, în urma evaluării respective a fost posibilă poziţionarea funcţiilor în ierarhie, cu atribuirea claselor şi coeficienţilor corespunzători pentru stabilirea salariilor de bază pentru fiecare funcţie în parte.
În acest sens, intervenţia în prevederile legii, în partea ce ţine de majorarea claselor de salarizare pentru o categorie restrânsă de personal, distorsionează principiul sistemului unitar de salarizare în partea ce ţine de ierarhizarea ocupaţiilor, stabilită în urma procesului de evaluare a funcţiilor din sectorul bugetar menţionat supra.
Adiţional se remarcă că majorarea claselor de salarizare pentru o categorie restrânsă de angajaţi necesită a fi precedată inclusiv de o analiză de impact la nivel de întreg sistem bugetar, pentru a nu admite crearea unor privilegii sau principii de inechitate vis-a-vis de alte categorii de angajaţi din sectorul bugetar. Se remarcă că propunerea de amendare a Legii nr.270/2018 prin prisma acordării unor clase suplimentare urmează a fi însoţită de o evaluare şi de o analiză amplă a impactului financiar asupra bugetului de stat, în contextul în care măsura propusă nu are acoperire financiară în cadrul resurselor prevăzute în legea bugetară anuală.
Totodată, propunerile de introducere a unor funcţii noi în Legea nr.270/2018 urmează a fi însoţite de fişa de evaluare a funcţiei completată de instituţie, modelul căreia este prezentat în anexa nr.2 la Regulamentul privind modul de evaluare sistemică şi de reevaluare a funcţiilor în sectorul bugetar, aprobat prin anexa nr.9 la Hotărârea Guvernului nr.1231/2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018. La evaluarea funcţiei se va ţine cont de mai multe criterii referitoare la complexitatea activităţilor, la nivelul de responsabilitate, la efortul depus, la condiţiile de muncă etc., pentru a fi posibilă poziţionarea funcţiilor în ierarhie, cu atribuirea claselor şi coeficienţilor corespunzători.
Adiţional, în contextul propunerilor formulate la Art.VII din proiect, menţionăm că, în conformitate cu prevederile art.12 alin.(15) din Legea nr.270/2018, se prevede reexaminarea anuală a valorii de referinţă în funcţie de condiţiile economice din ţară şi de posibilităţile bugetului public naţional, cel puţin la nivelul prognozat al ratei inflaţiei, şi garantează că valoarea de referinţă aprobată anual nu poate fi mai mică decât cuantumul stabilit în anul precedent. Odată cu creşterea valorii de referinţă anuale există perspectiva majorării anuale a salariilor în sectorul bugetar. Astfel, majorarea valorii de referinţă asigură o creştere anuală ascendentă a salariilor în sectorul bugetar.
Accentuăm că, în perspectivă, un prim scop al sistemului unitar de salarizare este majorarea treptată a valorilor de referinţă, pentru a obţine în timpi minimi egalarea şi unificarea/consolidarea valorilor de referinţă utilizate la calcularea salariilor în sectorul bugetar. Astfel că, intervenţia în prevederile legii în partea ce ţine de majorarea valorii de referinţă pentru o categorie restrânsă de angajaţi urmează a fi însoţită de o evaluare şi de o analiză amplă a impactului financiar asupra bugetului de stat, cu respectarea principiului sustenabilităţii bugetului de stat, ţinând cont de cadrul de resurse financiare disponibile.
La fel, menţionăm că, potrivit art.131 alin.(6) din Constituţia Republicii Moldova, nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. În acelaşi timp, art.17 alin.(2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014 stabileşte că pe parcursul anului bugetar în curs nu pot fi puse în aplicare decizii care conduc la reducerea veniturilor şi/sau majorarea cheltuielilor bugetare, dacă impactul financiar al acestora nu este prevăzut în buget.
În concluzie, ţinând cont de responsabilitatea Ministerului Finanţelor referitoare la elaborarea şi promovarea politicii salariale în sectorul bugetar, precum şi de angajamentele asumate conform documentelor de politici publice, se propune excluderea din proiectul de lege a propunerilor formulate la Art.VI şi Art.VII, acestea urmând a fi examinate ulterior de către Ministerul Finanţelor în cadrul unui proces consolidat de revizuire a conţinutului Legii nr.270/2018, precum şi a Legii bugetului de stat pentru anul 2024 nr.418/2023, având în vedere caracterul şi specificul măsurilor de politică salarială ce urmează a fi promovate de către minister, în strânsă corelare cu cadrul de resurse disponibil în bugetul de stat. Astfel, la această etapă propunerile menţionate supra (Art.VI şi VII din proiect) nu pot fi susţinute. În acest context, la Art.VIII alin.(1), prevederile referitoare la faptul că Art.VI şi VII intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova urmează a fi excluse.
La art.VIII, cu referire la stabilirea datei intrării în vigoare a actului normativ, semnalăm că, potrivit art.56 alin.(3) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, intrarea în vigoare a actelor normative poate fi stabilită pentru o altă dată decât peste o lună de la data publicării doar în cazul în care se urmăreşte protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, realizarea angajamentelor internaţionale ale Republicii Moldova, conformarea cadrului normativ hotărârilor Curţii Constituţionale, eliminarea unor lacune din legislaţie sau contradicţii între actele normative sau dacă există alte circumstanţe obiective. În acest context, atragem atenţia asupra faptului că în nota informativă este necesar să se justifice, prin argumente concludente, că prevederile actului normativ prezentat, în partea ce vizează Art.VI şi Art.VII, întrunesc condiţiile art.56 alin.(3) din Legea nr.100/2017.
La alin.(2), cuvântul "publicării" se va substitui cu cuvintele "intrării în vigoare a".
În contextul celor expuse mai sus, Guvernul susţine proiectul de lege respectiv, cu condiţia luării în considerare a tuturor observaţiilor şi propunerilor de îmbunătăţire.