Hotărâre nr. 73 din 09.02.2022

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

cu privire la aprobarea Avizului asupra proiectului

de lege pentru modificarea unor acte normative

nr. 73  din  09.02.2022

 (în vigoare 11.02.2022) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 40-44 art. 96 din 11.02.2022

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

Se aprobă şi se prezintă Parlamentului Avizul asupra proiectului de lege pentru modificarea unor acte normative.

Aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr.73/2022

AVIZ

asupra proiectului de lege pentru modificarea unor acte normative

Guvernul a examinat proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative, înaintat cu titlu de iniţiativă legislativă (nr.2 din 14 ianuarie 2022) de către doamna Ina Coşeru, deputat în Parlament, cu suportul Organizaţiei pentru Cooperare Economică şi Dezvoltare (OECD) în cadrul Acţiunii Pentru Mediu a Uniunii Europene (EU4Environment), şi comunică următoarele.

Sub aspectul intenţiei de reglementare, potrivit notei informative, proiectul de lege a fost elaborat pentru modificarea şi expunerea într-o nouă redacţie a capitolului VIII din Legea nr.1515/1993 privind protecţia mediului înconjurător, al cărui obiect specific de reglementare este modul de formare şi administrare a Fondului Naţional de Mediu (FNM). Noua redacţie a acestui capitol cuprinde o revizuire atât din punctul de vedere al formei şi structurii, cât şi din punctul de vedere al conţinutului normelor juridice care reglementează modul de creare şi administrare a FNM.

Astfel, capitolul respectiv va fi constituit din 8 articole care vor reglementa aspecte privind constituirea şi sursele de formare ale FNM, aspecte generale privind finanţarea programelor şi a proiectelor în domeniul mediului, în domeniile şi principiile generale aplicabile acestei activităţi, delimitarea competenţei dintre Guvern, autoritatea centrală pentru resursele naturale şi mediu şi structura organizaţională responsabilă de implementarea nemijlocită a mecanismelor de administrare ale FNM, precum şi aspecte privind implementarea tehnologiilor informaţionale în activitatea de administrare a FNM.

În această ordine de idei, autorul proiectului de lege propune o conceptualizare a definiţiei FNM ca fiind totalitatea mijloacelor bugetare, precum şi a celor provenite din partea partenerilor de dezvoltare, destinate finanţării programelor, proiectelor şi a altor activităţi desfăşurate de autorităţile/instituţiile publice care exercită competenţe în domeniul protecţiei mediului.

Pe de o parte, această definiţie, în mod generic, stabileşte sursele mijloacelor financiare care sunt parte a FNM, iar pe de altă parte, obiectivele pentru a căror realizare aceste mijloace financiare pot fi alocate.

Sub aspect instituţional, pentru soluţionarea problematicii privind atribuirea competenţei de implementare a politicii de mediu pe dimensiunea administrării FNM, în proiect se propune clarificarea (art.86) şi indicarea expresă a competenţei Guvernului privind atribuirea competenţei de administrare nemijlocită a FNM, la propunerea autorităţii centrale pentru resurse naturale şi mediu, unei structuri organizaţionale din sistemul administrativ al acestei autorităţi.

De asemenea, în proiect se propune completarea legii respective cu un articol dedicat implementării tehnologiilor informaţionale în activitatea de administrare a FNM. Totodată, având în vedere propunerea de revizuire a denumirii Fondului Ecologic Naţional în Fondul Naţional de Mediu, în articolele II – VIII din proiect sunt propuse un set de modificări de ordin tehnic la unele legi care utilizează în textul lor termenul de Fond Ecologic Naţional.

Prin urmare, autoritatea centrală pentru resursele naturale şi de mediu, odată cu intrarea în vigoare a proiectului de lege şi a cadrului normativ subordonat acesteia, va trebui să aprobe actele normative proprii pentru asigurarea punerii în aplicare a noilor reglementări în acest domeniu. În acest context, măsurile de după intrarea în vigoare a noilor prevederi legale orientate spre organizarea procesului de implementare a acestora sunt stabilite în art.II din proiectul de lege, conform căruia se propune ca, în termen de o lună de la data intrării în vigoare a legii, Guvernul să aprobe actele normative pentru punerea în aplicare a legii.

Totodată, ţinând cont de prevederile proiectului de lege privind instituirea Fondului Naţional pentru Dezvoltare Regională şi Locală şi de cadrul normativ conex prin care se exclude domeniul asigurării accesului populaţiei la apă potabilă calitativă şi sanitaţie din lista domeniilor pentru care pot fi utilizate mijloacele financiare ale FNM, precum şi în vederea evitării perturbării procesului de implementare a proiectelor aflate pe rol, în art.II alin.(2) din proiect au fost prevăzute norme tranzitorii, conform cărora toate proiectele în derulare finanţate din Fondul Ecologic Naţional se vor transfera în gestiunea structurii organizaţionale responsabile de administrarea FNM. Prin ,,proiecte în derulare" se au în vedere proiectele în privinţa cărora există o decizie spre finanţare a Consiliului de administrare a FNM.

În urma examinării prevederilor proiectului de lege care propune în art.I. modificarea Legii nr.15l5/1993 privind protecţia mediului înconjurător (Monitorul Parlamentului Republicii Moldova (Partea I), 1993, nr.l0, art.283), cu referire la soluţiile propuse de autor, se conturează necesitatea creării unei structuri organizaţionale pentru constituirea şi gestionarea Fondului Naţional de Mediu cu alocaţii anuale de la bugetul de stat, surse ale partenerilor de dezvoltare şi alte surse ce nu contravin legislaţiei. În acest context, sunt de menţionat următoarele propuneri asupra actului normativ.

În conformitate cu art.8 alin.(2) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, în clauza de adoptare a legii se indică categoria acesteia. Prin urmare, în clauza de adoptate se va indica categoria legii.

La art.I (Legea privind protecţia mediului înconjurător nr.1515/1993):

1) din dispoziţia de modificare a legii se va exclude textul "(Partea I)";

2) la art.83 alin.(2), textul ,, , precum şi a celor provenite din partea partenerilor de dezvoltare" se va exclude, având în vedere faptul că mijloacele financiare primite din partea partenerilor de dezvoltare nu sunt parte componentă a Fondului, iar Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014 prevede că resursele aferente proiectelor finanţate din surse externe se administrează în conformitate cu prevederile acordurilor respective şi astfel nu pot fi subordonate legislaţiei naţionale;

3) art.83 alin.(3) va avea următorul cuprins:

"(3) Volumul Fondului se aprobă prin legea anuală a bugetului de stat, în corespundere cu regulile stabilite în Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014.";

4) la art.84 alin.(1), textul " , surse de finanţare ale partenerilor de dezvoltare" se va exclude, în contextul obiecţiilor expuse mai sus;

5) dispoziţia de la art.84 alin.(3) nu corelează cu dispoziţia de la art.84 alin.(1). Prin urmare, prevederea de la art.84 alin.(3) se va ajusta la dispoziţiile de la alin.(1), stabilindu-se că alocaţiile anuale de la bugetul de stat se gestionează prin Contul Unic Trezorerial al Ministerului Finanţelor. Menţionăm că termenul "bugetul public naţional" este o noţiune mai largă, care cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală, bugetele locale (a se vedea art.26 alin.(1) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014). Astfel, alin.(3) din art.84 se va expune în redacţie nouă, cu următorul conţinut:

"(3) Mijloacele financiare ale Fondului Naţional de Mediu se gestionează prin Contul Unic Trezorerial al Ministerului Finanţelor.". Ţinând cont de faptul că volumul Fondului se aprobă prin Legea anuală a bugetului de stat, această propunere are la bază prevederile art.62 alin.(1) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014, care stipulează că încasările şi plăţile de la bugetele componente ale bugetului public naţional în monedă naţională se efectuează prin virament prin contul unic trezorerial, iar cele în valută străină – prin conturi deschise în Banca Naţională a Moldovei şi instituţiile financiare, în conformitate cu legislaţia valutară;

6) la art.85, alineatele se vor diviza în litere care sunt însemnate succesiv cu litere latine mici urmate de o paranteză, astfel cum este indicat la art.51 alin.(6) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative (observaţie valabilă şi pentru restul cazurilor similare din proiect);

7) la art.85 alin.(1) pct.4) se va indica unde urmează a fi publicate procedurile aprobate;

8) la art.85 alin.(2) se va completa cu enunţul ,,Mijloacele financiare ale Fondului se utilizează exclusiv pentru finanţarea proiectelor, inclusiv de cercetare ştiinţifică, din domeniile ecologiei şi protecţiei mediului, schimbărilor climatice şi gestionării durabile a resurselor naturale.";

9) art.85 alin.(2) se va corela cu art.83 alin.(1) şi (2) în partea ce ţine de utilizarea mijloacelor financiare ale Fondului, deoarece nu este o claritate în acest sens;

10) la art.86 alin.(1) urmează a fi substituite cuvintele "din sistemul administrativ al" cu cuvintele "din sfera de competenţă a" prin prisma art.2 alin.(1) din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate şi la alin.(2) cuvintele "poate fi efectuată şi", urmează a fi reconsiderate, deoarece poartă caracter incert şi echivoc, ceea ce contravine principiului predictibilităţii normelor juridice stabilit în art.3 alin.(1) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative;

11) la art.86 alin.(2), în conformitate cu care "finanţarea structurii organizaţionale responsabile de administrarea Fondului poate fi efectuată şi din contul mijloacelor financiare ale Fondului", atenţionăm că conform art.43 alin.(6) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014, veniturile cu destinaţie, instituite prin acte legislative cu caracter special (fondurile speciale), se direcţionează integral către programele corespunzătoare de cheltuieli. Prin urmare, alineatul în cauză se va exclude din art.86. În acest context, se va revizui şi art.86⁴ alin.(3) în partea ce ţine de finanţarea sistemelor şi resurselor informaţionale de stat în domeniul protecţiei mediului;

12) prevederile de la art.86¹ pct.3) sunt similare cu prevederile de la art.86 alin.(1), motiv pentru care propunem excluderea acestora;

13) denumirea autorităţii indicate în cuprinsul articolului 86² se va ajusta la denumirea autorităţii indicate în titlul art.86²;

14) la art.86² pct.3) atragem atenţia asupra prevederilor art.16 alin.(2) din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, care stabilesc că actele normative ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate şi ale autorităţilor publice autonome sunt emise sau aprobate numai în temeiul şi pentru executarea legilor şi a hotărârilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului. Actele normative respective se limitează strict la cadrul stabilit în actele normative de nivel superior, pentru a căror executare se emit sau se aprobă şi nu pot contraveni prevederilor actelor respective;

15) în acest context, pornind de la prevederile legale sus-menţionate, actele normative superioare instituie în limitele juridice ale puterii normative ale autorităţilor publice centrale în fiecare caz în parte, astfel încât obiectul de reglementare a actelor normative emise de aceste autorităţi trebuie să rezulte expres din textele actelor pentru a căror executare se emit şi să nu contravină prevederilor acestora. În acest caz, subliniem că actele normative departamentale pot fi adoptate doar atunci când într-un act normativ de nivel superior se prevede emiterea unor norme în executarea/aplicarea sa, este stabilită instituţia responsabilă pentru elaborarea şi adoptarea acestora, nivelul actului prin care se aprobă şi denumirea sa;

16) la art.86³ pct.7), pentru uniformizare, cuvintele "mijloacelor financiare ale" se vor exclude;

17) la art.86⁴, din cuvintele "legislaţia în vigoare" cuvintele "în vigoare" se vor exclude ca fiind inutile. Regula generală este că referinţele la actele normative reprezintă referinţe la legislaţia în vigoare şi doar pentru excepţiile de la regulă se va specifica dacă este vorba despre legislaţia aplicabilă la un anumit moment. De asemenea la alin.(3) din acelaşi articol, cuvintele "sau din alte surse permise de legislaţia în vigoare" de exclus.

La art.II (Legea regnului animal nr.439/1995):

1) la propunerea de substituire a referinţei la "Fondul Ecologic Naţional" cu "Fondul Naţional de Mediu" se va utiliza termenul "cuvintele" şi nu "textul". Se va reţine că cuvântul "textul" se foloseşte pentru individualizarea unor cuvinte şi cifre, cuvinte şi semne de punctuaţie, cifre şi semne de punctuaţie, iar în celelalte cazuri, pentru formularea dispoziţiilor de modificare şi completare se utilizează termenii "cuvântul"/"cuvintele", după caz, termenii "cifra"/"cifrele" (obiecţie valabilă şi la Legea nr.1422/1997 privind protecţia aerului atmosferic, Legea nr.1041/2000 pentru ameliorarea prin împădurire a terenurilor degradate, Legea nr.325/2005 cu privire la Cartea Roşie a Republicii Moldova etc.);

2) la sursa de publicare a Legii regnului vegetal nr.239/2007, cifrele "2007" se vor substitui cu cifrele "2008";

3) la articolele III, V şi VII se va corecta anul publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova a actului normativ propus a fi supus modificării;

4) la art.IX se va indica şi denumirea acestuia "Dispoziţii finale şi tranzitorii";

5) articolul IX urmează să reglementeze şi soarta documentaţiei proiectelor finalizate, care au fost finanţate din Fondul Ecologic Naţional, pentru a asigura trasabilitatea investiţiilor efectuate din Fond, implicit pentru a evita dubla finanţare a unora şi aceloraşi proiecte, la anumite intervale de timp, precum şi, nu în ultimul rând, pentru a servi ca probe în cazul unor litigii.

În contextul celor menţionate supra, ţinem să comunicăm că aprobarea proiectului de lege pentru modificarea unor acte normative este benefică, deoarece existenţa unui Fond Naţional de Mediu gestionat corect şi competent ar facilita implementarea multor proiecte din domeniul ecologiei şi protecţiei mediului, soluţionând o bună parte a problemelor acute de mediu din ţară.

Prin urmare, în scopul asigurării terminologice a prevederilor proiectului actului normativ cu prevederile Legii nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate, propunem substituirea, în tot cuprinsul textului proiectului, a cuvintelor "din sistemul administrativ al autorităţii centrale" cu cuvintele "din sfera de competenţă a autorităţii administrative centrale".

În nota informativă la proiectul de lege, în capitolul fundamentarea economico-financiară urmează de descris impactul financiar asupra bugetului de stat, cu indicarea cheltuielilor necesare pentru implementarea prevederilor acestuia.

Concomitent, nu este clar referitor la structura organizaţională responsabilă de administrarea (gestionarea) Fondului dacă va fi creată o instituţie nouă sau se vor delega competenţe unei instituţii existente. Astfel, considerăm necesar de a suplimenta nota informativă cu date şi costuri ce ţin de structura organizaţională vizată pentru facilitarea planificării mijloacelor necesare următorului ciclu bugetar.

Însă, este necesar de accentuat că finanţarea instituţiei menţionate se va efectua în limitele mijloacelor financiare aprobate anual prin legea bugetului de stat pentru Fondul Naţional de Mediu. Tot aici, este de menţionat că luarea deciziei în cazul existenţei impactului financiar a prevederilor acestui proiect, urmează să fie bazată pe conţinutul art.17 alin.(2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181/2014, potrivit căruia pe parcursul anului bugetar în curs nu pot fi puse în aplicare decizii care conduc la reducerea veniturilor şi/sau majorarea cheltuielilor bugetare, dacă impactul financiar al acestora nu este prevăzut în buget.

Subsidiar, informăm că, potrivit pct.3 alin.2) şi pct.5 din Metodologia de analiză a impactului în procesul de fundamentare a proiectelor de acte normative, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.23/2019, sub incidenţa Metodologiei vizate cad proiectele de acte normative care conţin reglementări cu impact asupra bugetului public naţional sau a unor componente din cadrul acestuia. Actul de analiză a impactului însoţeşte în mod obligatoriu proiectele de acte normative identificate la pct.3 din Metodologie pe întreg parcursul circulaţiei lor, până la aprobarea sau adoptarea finală de către autoritatea responsabilă.

Suplimentar, atenţionăm asupra faptului că în conformitate cu Memorandumul tehnic de înţelegere cu FMI privind politicile economice şi financiare, una dintre condiţionalităţi este raportarea fondurilor pe fiecare măsură/proiect.

În baza celor menţionate supra, proiectul de lege pentru modificarea unor acte normative se susţine, cu luarea în considerare a propunerilor prezentate.