Постановление № 73 от 09.02.2022

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Заключения по проекту Закона о внесении

изменений в некоторые нормативные акты

№ 73  от  09.02.2022

 (в силу 11.02.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 40-44 ст. 96 от 11.02.2022

* * *

Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

Утвердить и представить Парламенту Заключение по проекту Закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

Утверждено

Постановлением Правительства

№ 73/2022

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по проекту Закона о внесении изменений

в некоторые нормативные акты

Правительство рассмотрело проект Закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты, представленный в качестве законодательной инициативы (№ 2 от 14 января 2022 года) депутатом Парламента Иной Кошеру при поддержке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в рамках Программы "Европейский союз за окружающую среду" (EU4Environment), и сообщает следующее.

В аспекте инициативы по регулированию, в соответствии с пояснительной запиской, проект закона разработан с целью внесения изменений и изложения в новой редакции главы VIII Закона № 1515/1993 об охране окружающей среды, конкретным предметом регламентирования которой является порядок формирования и управления Национальным фондом окружающей среды (НФОС). Новая редакция этой главы включает пересмотр, как формы и структуры, так и содержания правовых норм, регулирующих порядок создания и управления НФОС.

Таким образом, данная глава должна состоять из 8 статей, регулирующих вопросы, касающиеся учреждения и источников формирования НФОС, общих аспектов финансирования программ и проектов в области окружающей среды, сфер применения и общих принципов этой деятельности, разграничения компетенций между Правительством, центральным органом по природным ресурсам и окружающей среде и организационной структурой, ответственной за непосредственную реализацию механизмов управления НФОС, а также вопросы внедрения информационных технологий в деятельность по управлению НФОС.

В связи с этим автор проекта закона предлагает концептуализацию определения НФОС как совокупности бюджетных средств, а также средств партнеров по развитию, предназначенных для финансирования программ, проектов и другой деятельности, осуществляемой государственными органами/учреждениями, наделенными полномочиями в области охраны окружающей среды.

С одной стороны, это определение в общем виде устанавливает источники финансовых ресурсов, являющихся частью НФОС, а с другой – цели, на реализацию которых эти финансовые ресурсы могут быть направлены.

В институциональном аспекте для решения проблемы наделения полномочиями по осуществлению экологической политики в сфере управления НФОС проект предлагает уточнить (статья 86) и прямо указать на полномочия Правительства на основании предложения центрального органа по природным ресурсам и окружающей среде наделять полномочиями по управлению НФОС непосредственно организационную структуру в рамках административной системы этого органа.

Также предлагается дополнить проект статьей о внедрении информационных технологий в процесс управления НФОС. В то же время, учитывая предложение о переименовании Национального экологического фонда в Национальный фонд окружающей среды, в статьях II–VIII проекта предлагается внесение ряда технических поправок в некоторые законы, в тексте которых используется понятие "Национальный экологический фонд".

Поэтому центральный орган по природным ресурсам и окружающей среде после вступления в силу проекта закона и подзаконных нормативных актов должен будет утвердить собственные нормативные акты для обеспечения применения новых правил в этой сфере. В этом контексте меры, направленные на организацию процесса внедрения после вступления в силу новых правовых положений, изложены в статье II проекта закона, согласно которой Правительству предлагается в течение одного месяца после вступления закона в силу утвердить нормативные акты для его введения в действие.

В то же время, учитывая положения проекта закона об учреждении Национального фонда регионального и местного развития и соответствующей нормативной базы, которые исключают область обеспечения доступа населения к качественной питьевой воде и санитарии из списка областей, в которых могут быть использованы финансовые средства НФОС, и во избежание нарушения процесса реализации текущих проектов, в части (2) статьи II проекта предусмотрены переходные правила, согласно которым все текущие проекты, финансируемые из Национального экологического фонда, будут переданы в управление организационной структуре, ответственной за управление НФОС. Под "текущими проектами" следует понимать проекты, по которым Советом по управлению НФОС принято решение о финансировании.

В результате рассмотрения положений проекта Закона, в статье I которого предлагается внесение изменений в Закон № 1515/1993 об охране окружающей среды (Монитор Парламента Республики Молдова (Часть I), 1993 г., № 10, ст.283), со ссылкой на предложенные автором решения делается вывод о необходимости создания организационной структуры для формирования и управления Национальным фондом окружающей среды, с ежегодными ассигнованиями из государственного бюджета, источников партнеров по развитию и других источников, не противоречащих законодательству. В данном контексте необходимо указать следующие предложения по нормативному акту.

В соответствии с частью (2) статьи 8 Закона № 100/2017 о нормативных актах в формуле принятия закона указывается его категория. Следовательно, в формуле принятия должна быть указана категория закона.

В статье I (Закон № 1515/1993 об охране окружающей среды):

1) в положении о внесении изменений в закон текст "(Часть I)" исключить;

2) в части (2) статьи 83 текст ", а также от партнеров по развитию" исключить, принимая во внимание то, что финансовые средства, полученные от партнеров по развитию, не являются составной частью Фонда, а Закон № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности предусматривает, что средства, связанные с проектами, финансируемыми из внешних источников, управляются согласно положениям соответствующих соглашений и поэтому не могут быть предметом национального законодательства;

3) часть (3) статьи 83 изложить в следующей редакции:

"(3) Объем Фонда утверждается ежегодным законом о государственном бюджете в соответствии с правилами, установленными Законом № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.";

4) в части (1) статьи 84 текст ", источники финансирования партнеров по развитию" исключить, в контексте замечаний, изложенных выше;

5) положения части (3) статьи 84 не соотносятся с положениями части (1) статьи 84. Поэтому положения части (3) статьи 84 должны быть приведены в соответствие с положениями части (1) и устанавливать, что ежегодные ассигнования из государственного бюджета должны управляться через единый казначейский счет Министерства финансов. Отметим, что термин "национальный публичный бюджет" является широким понятием, которое включает в себя государственный бюджет, бюджет государственного социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования, местные бюджеты (см. часть (1) статьи 26 Закона № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности). Таким образом, часть (3) статьи 84 следует изложить в новой редакции:

"(3) Управление финансовыми ресурсами Национального фонда окружающей среды осуществляется через единый казначейский счет Министерства финансов".

Учитывая то, что размер Фонда утверждается ежегодным законом о государственном бюджете, основанием для данного предложения являются положения части (1) статьи 62 Закона № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, в которой предусматривается, что поступления в бюджеты и платежи из бюджетов–компонентов национального публичного бюджета в национальной валюте осуществляются перечислением через единый казначейский счет, а в иностранной валюте – через счета, открытые в Национальном банке Молдовы и в финансовых учреждениях, в соответствии с валютным законодательством;

6) в статье 85 части следует разделить на пункты, которые будут обозначены строчными буквами латинского алфавита в алфавитном порядке со скобкой после буквы, как указано в части (6) статьи 51 Закона № 100/2017 о нормативных актах (замечание относится и к остальным аналогичным случаям в проекте);

7) в пункте 4) части (1) статьи 85 необходимо указать, где должны быть опубликованы утвержденные процедуры;

8) часть (2) статьи 85 следует дополнить предложением "Финансовые средства Фонда используются исключительно для финансирования проектов, включая научные исследования, в области экологии и охраны окружающей среды, изменения климата и устойчивого управления природными ресурсами.";

9) часть (2) статьи 85 необходимо увязать с частями (1) и (2) статьи 83 в отношении использования финансовых средств Фонда, поскольку в этом вопросе отсутствует четкость;

10) в части (1) статьи 86 слова "административной системы" заменить словами "сферы компетенции", в свете части (1) статьи 2 Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении, и в части (2) слова "может осуществляться и" пересмотреть как носящие неопределенный и двусмысленный характер, что противоречит принципу предсказуемости правовых норм, закрепленному в части (1) статьи 3 Закона № 100/2017 о нормативных актах;

11) относительно части (2) статьи 86, согласно которой "финансирование организационной структуры, ответственной за управление Фондом, может также осуществляться за счет финансовых средств Фонда", следует отметить, что в соответствии с частью (6) статьи 43 Закона № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности целевые доходы, установленные законодательными актами специального характера (специальные фонды), направляются в полном объеме на соответствующие программы расходов. Таким образом, данную часть следует исключить из статьи 86. В этом контексте следует пересмотреть также часть (3) статьи 86⁴ в части, касающейся финансирования государственных информационных систем и ресурсов в области охраны окружающей среды;

12) положения пункта 3) статьи 86¹ аналогичны положениям части (1) статьи 86, поэтому предлагается его исключить;

13) название органа, указанного в статье 86², привести в соответствие с названием органа, указанного в названии статьи 86²;

14) в пункте 3) статьи 86² обратить внимание на положения части (2) статьи 16 Закона № 100/2017 о нормативных актах, устанавливающие, что нормативные акты центральных отраслевых органов публичного управления и автономных органов публичной власти издаются или утверждаются только на основании и во исполнение законов и постановлений Парламента, указов Президента Республики Молдова, постановлений и ордонансов Правительства. Соответствующие нормативные акты строго ограничиваются областью, установленной нормативными актами более высокого уровня, во исполнение которых они издаются или утверждаются, и не могут противоречить положениям соответствующих актов;

15) в данном контексте, исходя из упомянутых выше правовых положений, нормативные акты более высокого уровня устанавливают правовые пределы нормативных полномочий центральных органов публичного управления в каждом конкретном случае, так что объект регулирования нормативных актов, издаваемых этими органами, должен напрямую вытекать из текстов актов, во исполнение которых они издаются, и не должен противоречить их положениям. При этом следует отметить, что ведомственные нормативные акты могут быть приняты только тогда, когда нормативным актом более высокого уровня предусмотрено издание правил его исполнения/применения, установлено учреждение, ответственное за их разработку и принятие, уровень утверждающего их акта и его название;

16) в пункте 7) статьи 86³ в целях единообразия слова "финансовые средства" исключить;

17) в статье 86⁴ в словосочетании "действующего законодательства" слово "действующего" исключить, так как оно излишнее. Общее правило заключается в том, что ссылки на законодательство – это ссылки на действующее законодательство, и только для исключений из правила уточняется, идет ли речь о законодательстве, действующем в конкретный момент. Также в части (3) этой статьи текст "или из других источников, разрешенных действующим законодательством" следует исключить.

В статье II (Закон № 439/1995 о животном мире):

1) в предложении о замене ссылки на "Национальный экологический фонд" ссылкой на "Национальный фонд окружающей среды" использовать термин "слова", а не "текст". Следует напомнить, что слово "текст" используется для определения сочетания слов и цифр, слов и знаков препинания, цифр и знаков препинания, а в остальных случаях для формулирования изменяющих и дополняющих положений используются термины "слово"/"слова", при необходимости – "цифра"/"цифры" (замечание также справедливо для Закона № 1422/1997 об охране атмосферного воздуха, Закона № 1041/2000 о лесомелиорации деградированных земель, Закона № 325/2005 о Красной книге Республики Молдова и т. д.);

2) в источнике опубликования Закона № 239/2007 о растительном мире цифры "2007" заменить цифрами "2008";

3) в статьях III, V и VII исправить год опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова предлагаемого к изменению нормативного акта;

4) в статье IX необходимо указать ее название "Заключительные и переходные положения";

5) статья IX призвана также регламентировать судьбу документации завершенных проектов, которые были профинансированы из Национального экологического фонда, чтобы обеспечить прослеживаемость инвестиций, сделанных из Фонда, избегая таким образом двойного финансирования одних и тех же проектов через определенные промежутки времени и, что не менее важно, чтобы она служила доказательством в случае возникновения споров.

В контексте изложенного выше отмечаем, что утверждение проекта закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты полезно, поскольку наличие правильно и грамотно управляемого Национального фонда окружающей среды упростит реализацию многих проектов в области экологии и охраны окружающей среды и решит значительную часть острых экологических проблем в стране.

В этой связи для обеспечения терминологического соответствия положений проекта нормативного акта положениям Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении предлагаем по всему тексту проекта слова "административной системы центрального органа" заменить словами "сферы компетенции центрального административного органа".

В пояснительной записке:

В пояснительной записке к проекту закона, в главе, посвященной финансово-экономическому обоснованию, следует описать финансовое воздействие на государственный бюджет с указанием расходов, необходимых для реализации его положений.

В то же время в части, касающейся организационной структуры, отвечающей за администрирование (управление) Фонда, отсутствует ясность в вопросе о том, будет ли создано новое учреждение или полномочия будут делегированы уже существующему учреждению. Поэтому считаем необходимым дополнить пояснительную записку данными и расходами, относящимися к данной организационной структуре, чтобы облегчить планирование ресурсов, необходимых для следующего бюджетного цикла.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что финансирование указанного учреждения будет осуществляться в пределах финансовых средств, ежегодно утверждаемых законом о государственном бюджете для Национального фонда окружающей среды. Также следует отметить, что в случае наличия финансового воздействия при реализации положений данного проекта принятие решения должно основываться на положениях части (2) статьи 17 Закона № 181/2014 о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, согласно которой в течение бюджетного года не могут вводиться в действие решения, приводящие к сокращению доходов и/или увеличению расходов бюджета, если их финансовое воздействие не предусмотрено в бюджете.

Кроме того, сообщаем, что в соответствии с подпунктом 2) пункта 3 и пунктом 5 Методологии анализа последствий в процессе обоснования проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства № 23/2019, под действие Методологии подпадают проекты нормативных актов, содержащие регламентации, оказывающие воздействие на национальный публичный бюджет или некоторые его компоненты. Документ об анализе последствий в обязательном порядке сопровождает проекты нормативных актов, указанных в пункте 3 Методологии, на протяжении всего их оборота, до окончательного утверждения или принятия ответственным органом.

Дополнительно обращаем внимание, что в соответствии с Техническим меморандумом о взаимопонимании с МВФ по экономической и финансовой политике одним из условий является отчет о средствах по каждой мере/каждому проекту.

На основании изложенного выше проект закона о внесении изменений в некоторые нормативные акты поддерживается с учетом представленных предложений.