756/02.07.2007 Hotărîre cu privire la Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (2008-2010)

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (2008-2010)

nr. 756  din  02.07.2007

 (în vigoare 13.07.2007) 

Monitorul Oficial nr.98-102 art.807 din 13.07.2007

* * *

Guvernul HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (2008-2010) (se anexează) şi se remite:

organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi altor autorităţi administrative centrale pentru a se călăuzi la elaborarea, ajustarea şi realizarea programelor ramurale (sectoriale) pe termen mediu;

autorităţilor administraţiei publice locale ca suport la planificarea strategică a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi a programelor locale de dezvoltare a teritoriilor respective;

Parlamentului şi Preşedintelui Republicii Moldova pentru informare.

2. Ministerul Finanţelor va plasa documentul în cauză pe pagina electronică www.minfin.md.

 Aprobat

prin Hotărîrea Guvernului

nr.756 din 2 iulie 2007

Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (2008-2010)

1. Introducere

1. CCTM - instrument de planificare a bugetului pe termen mediu. Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (în continuare CCTM) pe anii 2008-2010 prezintă o actualizare a prognozelor din CCTM precedent (2007-2009) cu extinderea analizei şi prognozelor pentru anul 2010. CCTM pe anii 2008-2010 stabileşte parametrii fiscali generali şi cadrul strategic pentru elaborarea bugetului public naţional pe anul 2008 şi a estimărilor acestuia pe anii 2009 şi 2010.

2. În anii următori se prognozează ritmuri mai lente de creştere a cheltuielilor publice. Ca urmare a creşterii considerabile în ultimii ani a bugetului public naţional, pentru anii următori se prognozează o creştere mai moderată a cheltuielilor publice, avînd la bază nivelul relativ înalt de consum al sectorului public în produsul intern brut (în continuare PIB). Estimările cadrului de resurse pe termen mediu denotă faptul că posibilităţile de finanţare pe termen mediu a noilor iniţiative de cheltuieli sînt limitate. De aceea politica bugetară pe anii 2008-2010 accentuează necesitatea axării pe sporirea eficacităţii şi eficienţei programelor existente de cheltuieli, precum şi importanţa redirecţionării alocaţiilor de la programele mai puţin prioritare către programele cu un impact mai mare asupra creşterii economice şi reducerii sărăciei.

3. Eficientizarea utilizării resurselor existente şi redirecţionarea mijloacelor - o premiză pentru susţinerea noilor iniţiative de politică. Cerinţa de eficientizare a modului de utilizare a bugetelor existente cu redirecţionarea resurselor eliberate pentru noile iniţiative de politică devine şi mai stringentă în legătură cu necesitatea concentrării resurselor disponibile preponderent pentru implementarea noului sistem de salarizare în sectorul bugetar, precum şi pentru susţinerea priorităţilor Planului Naţional de Dezvoltare (în continuare PND) pe anii 2008-2011, aflat în curs de elaborare¹.

^{__________________}

¹Hotărîrea Guvernului nr.1495 din 28 decembrie 2006.

4. Particularităţile de bază ale CCTM din anul curent sînt:

▪ Evidenţierea necesităţii eficientizării bugetelor existente cu posibilitatea redirecţionării resurselor economisite pentru susţinerea noilor iniţiative de cheltuieli.

▪ Propunerea abordării pentru corelarea între PND şi procesul bugetar. Aceasta presupune actualizarea anuală a Planului de acţiuni pentru implementarea PND la etapa de pregătire a CCTM. Totuşi, o reflectare mai clară a priorităţilor PND va fi posibilă în CCTM din anul viitor, odată cu aprobarea PND şi a Planului de acţiuni pentru implementarea acestuia.

▪ Extinderea practicii elaborării planurilor strategice de cheltuieli sectoriale, cuprinzînd două sectoare noi - (i) cultura şi turismul, şi (ii) apărarea naţională.

▪ Iniţierea analizei pentru selectarea şi prioritizarea proiectelor de investiţii în două sectoare din infrastructura economică: (i) apa şi canalizarea şi (ii) gospodăria drumurilor.

▪ Evidenţierea reformei demarate privind descentralizarea fiscală şi schimbările implicate în sistemul relaţiilor interbugetare.

5. Structura documentului CCTM pe anii 2008-2010 ca şi în anii precedenţi constă din textul de bază şi anexe. Partea de bază cuprinde: (i) contextul şi perspectivele de dezvoltare macroeconomică; (ii) obiectivele politicii fiscale şi politicii de administrare fiscală şi prognoza veniturilor publice; (iii) sursele de finanţare a bugetului şi managementul datoriei de stat; (iv) prognozele pe termen mediu pentru bugetul public naţional; (v) politica şi priorităţile strategice în domeniul cheltuielilor publice şi (vi) priorităţile şi alocările de resurse pe sectoare. Anexele cuprind tabele cu privire la structura bugetului public naţional, priorităţile de reformă pe principalele sectoare, plafoanele de cheltuieli pentru executorii primari de buget, precum şi planurile strategice de cheltuieli pentru şase sectoare.

2. Contextul macroeconomic

2.1 Circumstanţele economice externe

6. Economia mondială a înregistrat o înviorare în anul 2006. Creşterea produsului global² a atins în acest an 5,1 la sută faţă de anul 2005, în special datorită activităţii economice în creştere în zona euro, Japonia şi America Latină. Pentru anul 2007 se prognozează o diminuare uşoară a creşterii economice mondiale pînă la 4,9 la sută faţă de anul 2006. Factorii principali care subminează ritmurile de creştere a economiei mondiale rămîn a fi preţurile înalte la produsele petroliere şi dezechilibrele în economiile Statelor Unite ale Americii şi a Chinei.

^{__________________}

² Sursa: World Economic Outlook Report, Septembrie 2006

7. În ţările Uniunii Europene (zona euro) se observă intensificarea activităţii economice. În anul 2006 creşterea economică în UE a atins 2,4 la sută, iar pentru în anul 2007 va constitui 2 la sută, fiind determinată preponderent de activitatea investiţională. Majorarea reală a PIB în principalele ţări din această regiune se preconizează la nivel de 1,3% în Germania şi în Italia, şi 2,3% în Franţa.

8. Comunitatea Statelor Independente în anul 2006 a înregistrat o creştere economică de 6,8 la sută, fiind superioară celei de 6,5 la sută din anul 2005. Pentru anul 2007 se estimează o majorare reală a PIB cu 6,5 la sută, influenţată de majorarea preţurilor la petrol, activitatea investiţională, precum şi remitenţele de peste hotare.

9. În Rusia, unul din principalii parteneri comerciali ai Moldovei, pentru anul 2007 se prognozează un ritm în mărime de 6,5%, sursa principală de creştere economică în această ţară fiind exportul de produse petroliere şi gaz, preţurile cărora³ au o tendinţă de majorare. În anul 2007 se aşteaptă creştere economică şi în alte ţări-parteneri comerciali principali ai Republicii Moldova: în România - cu 5,5% (fiind generată de reforme structurale şi intensificare a cererii interne) şi Ucraina - cu 2,8%.

^{__________________}

³ Conform datelor din Balanţa de Plăţi

2.2 Economia Moldovei în anul 2006

10. Economia Moldovei în anul 2006 a fost afectată de şocuri externe. Restricţiile comerciale impuse de Federaţia Rusă, majorarea preţurilor la gazele naturale de circa două ori şi altele au avut un impact semnificativ asupra situaţiei macroeconomice. Ca rezultat în anul 2006 Produsul Intern Brut a înregistrat o creştere în termeni reali de 4 la sută, fiind cu 3,5 p.p. inferior celui înregistrat în anul 2005. Cererea internă a crescut fiind susţinută de creşterea consumului şi investiţiilor private. Inflaţia medie anuală în anul 2006 a atins nivelul de 12,7 la sută comparativ cu 11,9 la sută în anul 2005. Creşterea preţurilor cu ritmuri mai rapide a început din luna mai ca rezultat al creşterii preţurilor la gaz.

11. Comerţul exterior a avut o evoluţie lentă, iar deficitul contului curent a înregistrat o creştere. În anul 2006³exporturile de bunuri şi servicii au înregistrat o creştere de doar 1,9 la sută faţă de anul precedent, iar importurile o creştere de 15,1 la sută. Decalajul considerabil în evoluţia exporturilor şi importurilor a determinat acumularea în anul 2006 a unui deficit al balanţei comerciale în sumă de 1596,9 mil.dolari SUA, ce este cu 382,4 mil. dolari SUA superior celui înregistrat în anul 2005. Gradul de acoperire a importurilor prin exporturi a înregistrat o descreştere esenţială - pînă la 49 la sută, faţă de 55,4 la sută înregistrat în anul 2005. Deficitul contului curent a atins 11,9 la sută din PIB majorîndu-se cu 3,8 p.p. faţă de anul 2005. Deficitul din comerţul exterior cu bunuri şi servicii a fost acoperit din contul transferurilor şi veniturilor de peste hotare în proporţie de circa 75 la sută. Intrările masive de valută în ţară au contribuit şi la menţinerea stabilităţii valutei naţionale. La sfîrşitul anului 2006 cursul de schimb al monedei naţionale a marcat o depreciere de 0,6 la sută faţă de dolarul SUA în termeni nominali, iar în termeni reali s-a apreciat cu 10,75 la sută faţă de finele anului precedent. Media anuală în acest an a atins 13,1 lei pentru un dolar SUA.

^{__________________}

³ Conform datelor din Balanţa de Plăţi

12. Salariul mediul lunar în anul 2006 s-a majorat cu o treime faţă de anul precedent în termeni nominal şi a constituit 1697 lei, iar creşterea reală a constituit14 la sută. În anul 2006 a început implementarea Legii cu privire la sistemul de salarizare în sistemul bugetar. Ca rezultat, salariul mediu lunar nominal în anul 2006 faţă de anul 2005 în sistemul bugetar s-a majorat cu circa 45 la sută. În sectorul real al economiei această creştere a fost de 23 la sută.

2.3 Prognoza macroeconomică pentru anii 2007-2010

13. Previziunile economice pentru perioada 2007-2010 au la bază ipoteza că mediul de afaceri va rămîne stabil, iar creşterea economică a principalilor parteneri comerciali al Republicii Moldova nu va urma un curs descendent. Întru susţinerea creşterii durabile şi obiectivelor sale pe termen mediu se va continua promovarea stabilităţii macroeconomice şi crearea unui climat investiţional favorabil.

14. Conform previziunilor macroeconomice, Produsul Intern Brutva creşte în medie cu 5 la sută anual. Se estimează că în industrie şi construcţii ratele de creştere vor fi mai mari în comparaţie cele ale PIB. Suportul pentru înregistrarea creşterii economice îl va reprezenta, în principal, cererea internă, care se va miza pe creşterea consumului privat şi a investiţiilor. Ritmurile de creştere a consumului privat în mediu vor atinge 6,8 la sută pe perioada medie, fiind superioare creşterii PIB. Această creştere va fi susţinută din contul creşterii salariului mediu lunar, micşorării cotelor impozitului pe venit şi majorării minimumului neimpozabil. O altă sursă ce va contribui la creşterea consumului privat vor ramîne transferurile şi veniturile din munca peste hotare, care se presupune că vor rămîne înalte, deşi vor creşte cu ritmuri medii mai lente decît în anii precedenţi. Investiţiile vor creşte, alimentate de finanţări interne şi externe. Formarea brută de capital fix va creşte cu o rată anuală estimată în medie la 13 la sută. În aceste condiţii, rata investiţiilor va creşte de la 27,9 la sută în structura PIB-lui în 2006 la 36,6 la sută în 2010. Se preconizează că investiţiile capitale publice se vor majora, fiind susţinute şi de donatorii externi.

15. Prognozele pentru comerţul exterior mizează pe relansarea exporturilor după şocurile externe din anul 2006, prin recăpătarea pieţelor vechi de desfacere, dar şi prin reorientarea la cele noi. Ritmurile de creştere a exporturilor de bunuri vor fi superioare ritmurilor de creştere a importurilor, fapt care va influenţa în mod pozitiv balanţa comercială şi creşterea PIB. Cu toate acestea deficitul balanţei comerciale ca pondere în PIB va fi în creştere şi va atinge către anul 2010 nivelul de circa 54 la sută.

16. Cursul de schimb al monedei naţionale va rămîne relativ stabil pe perioada medie. Pentru asigurarea stabilităţii monedei naţionale, Banca Naţională a Moldovei va continua să efectueze cumpărări nete de valută străină pe piaţa valutară internă, pentru a atenua factorii secundari ai intrărilor semnificative de valută de peste hotare.

17. Deprecierea lentă a cursului de schimb al monedei naţionale va contribui la stabilitatea preţurilor. Totodată, Banca Naţională a Moldovei va acţiona cu prioritate în vederea asigurării stabilităţii preţurilor, care este obiectivul principal al politicii monetare. Pentru perioada 2007-2010 se estimează continuarea procesului de dezinflaţie, astfel încît, în anul 2010, rata inflaţiei (la sfîrşitul anului) să fie de 5 la sută. Inflaţia va avea un caracter preponderent nemonetar şi va fi determinată de majorarea preţurilor mondiale la petrol, precum şi de sporirea puterii de cumpărare a populaţiei, condiţionată de majorarea salariilor, pensiilor şi a intrărilor valutare din munca cetăţenilor Republicii Moldova peste hotare.

18. Creşterea salariului nominal mediu lunar şi a fondului de remunerare a muncii va fi condiţionată de relansarea sectorului real şi perfecţionarea sistemului de salarizare şi motivare a angajaţilor administraţiei publice. În perioada anilor 2007-2010 salariul mediu nominal în ansamblu pe economie se va majora de 1,9 ori şi va atinge către decembrie 2008 - 3618 lei (sau echivalentul de 300 dolari SUA).

19. Evoluţia principalelor indicatori macroeconomici şi prognoza acestora se prezintă în figura 1.

Figura 1. Principalii indicatori macroeconomici

A. Produsul Intern Brut în RM şi partenerii comerciali principali

(% faţă de anul trecut)

B. Contribuţiile componentelor de utilizări la modificarea reală a PIB, %

C. Inflaţia şi cursul de schimb valutar

D. Evoluţia comerţului exterior

3. Politica fiscală şi veniturile publice

3.1 Obiectivele politicii fiscale şi politicii de administrare fiscală

20. Scopurile măsurilor de politici fiscale identificate în anii precedenţi au sporit transparenţa fiscală şi au avut un impact pozitiv atît asupra volumului resurselor financiare ale statului, cît şi asupra creşterii economice şi economiilor cetăţenilor.

21. Obiectivele generale ale politicii fiscale pe anii 2008 - 2010 rămîn a fi:

(1) asigurarea echităţii, stabilităţii şi transparenţei fiscale;

(2) optimizarea presiunii fiscale şi extinderea bazei fiscale;

(3) sistematizarea şi simplificarea legislaţiei fiscale;

(4) armonizarea principiilor puse la baza legislaţiei fiscale naţionale cu cele ale legislaţiei comunitare.

22. Pe termen mediu se preconizează o serie de măsuri de politică fiscală pe principalele tipuri de impozite. Evoluţia cotelor impozitului pe venit şi impozitelor sociale se prezintă în tabelul 3.1.

23. Scopul modificărilor propuse la impozitul pe venitul persoanelor fizice este susţinerea persoanelor cu venituri mici şi transpunerea treptată a presiunii fiscale asupra populaţiei cu venituri medii şi mai sus de medii. Pentru aceasta în 2008 se propune modificarea structurii şi mărimii grilelor de impozitare anuale, prin substituirea primelor două grile de impozitare prin una în mărimea venitului impozabil de pînă la 25200 lei anual şi stabilirea cotei de 7% şi menţinerea ultimei grile de venit impozabile în mărime de 25200 lei anual, cu diminuarea cotei maxime a impozitului de la 20% în 2007 la 18% în 2008. Suplimentar, se va efectua majorarea mărimii scutirii personale anuale şi a scutirii anuale pentru persoanele întreţinute.

24. În scopul extinderii bazei fiscale, în 2008 se propune reţinerea finală la sursă a impozitului în mărime de 10% din cîştigurile de la jocurile de noroc obţinute de persoane fizice şi excluderea acestora din categoria surselor de venit neimpozabile.

25. Pentru a atrage în ţară resurse suplimentare sub formă de investiţii străine şi autohtone, începînd cu 2008 se prevede reformarea în întregime a sistemului de impunere a veniturilor persoanelor juridice. Astfel se preconizează introducerea cotei impozitului în mărime de 0% - pentru venitul corporativ, cu excepţia venitului distribuit, inclusiv sub formă de dividende. Totodată, în 2009 va fi examinată posibilitatea de majorare cu 5% a cheltuielilor deductibile din baza valorică a mijloacelor fixe destinate reparaţiei curente şi capitale, la calcularea impozitului pe venitul persoanelor juridice. Aceasta va spori fluxul de capital în sectorul de producere.

26. În 2008-2010 va continua procesul de redistribuire a cotei de asigurare socială între angajat şi salariat. Cota generală de asigurări sociale de stat se va reduce de la 29% - în anul 2009 la 28% - în anul 2010 în scopul diminuării poverii fiscale a angajatorului.

27. În anii următori se prevede majorarea mărimii primei de asigurare obligatorie medicală de la 5% - în 2007 la 6% - în 2008 şi 7% - în 2009 şi 2010, fiind distribuită în cote egale între angajator şi salariat. Scopul acestei măsuri este extinderea pachetului de servicii medicale, oferite populaţiei prin intermediul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

28. Începînd cu 2008, va fi pus în aplicare Titlul X al Codului fiscal "Impozitele sociale", care actualmente se reglementează prin legi separate. Această lege va reglementa aplicarea impozitelor sub formă de tarife de asigurare socială şi primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, achitate de către angajator şi salariat.

29. Se preconizează restituirea TVA aferente valorilor materiale, serviciilor ce ţin de investiţii (cheltuieli) capitale pe termen lung, cu excepţia celor cu destinaţie locativă şi a mijloacelor de transport, efectuate începînd cu anul 2008 în toate localităţile republicii, cu excepţia municipiilor Chişinău şi Bălţi. Astfel, la sate - de la suma TVA de 0 lei pentru contribuabilii TVA şi de 10000 lei - necontribuabili ai TVA; la oraşe - de la suma TVA de 100000 lei - contribuabili ai TVA. Această măsură are drept scop atragerea unor eventuale investiţii în economia naţională şi eliminarea impactului nefavorabil asupra mediului de afaceri privind capacitatea de finanţare a activităţii operaţionale şi investiţionale. În 2009 va fi examinată posibilitatea de diminuare a mărimii cotei standard a TVA de 20%.

30. Lista mărfurilor supuse accizelor şi mărimea cotelor accizelor se vor modifica prin:

(1) ajustarea cotelor accizelor la bere la rata inflaţiei prognozată pe anii 2008 - 2010;

(2) stabilirea în 2008 - 2010 a cotei accizului la ţigarete cu filtru reieşind din preţul maxim de vînzare cu amănuntul al acestora în schimbul celor stabilite de la valoarea ţigaretelor sau valoarea declarată în vamă a ţigaretelor, respectiv, în mărime de 6,0 lei + 4%; 6,00 lei + 5% şi 6,00 lei + 6%; diminuarea în 2008 a cotei accizului la ţigarete fără filtru, de la 4,40 lei la 3,00 lei, cu menţinerea acestei mărimi în 2009 - 2010;

(3) majorarea în 2008 cu 11% a cotei compuse a accizelor la producţia alcoolică tare cu o concentraţie de alcool de peste 25% vol;

(4) revederea în 2008 a cotelor accizelor la mărfurile care nu corespund normelor Organizaţiei Mondiale a Comerţului (icre - aplicarea unei singure cote a accizului de 20% în schimbul celor de 20% şi 25%, parfumurile - extinderea cotei accizului de 10% şi către apa de toaletă).

31. Pentru perioada de referinţă modificarea cotelor taxei vamale va fi efectuată cu condiţia respectării normelor Organizaţiei Mondiale a Comerţului. Totodată, în scopul sistematizării în continuare a legislaţiei fiscale, în 2008 se preconizează elaborarea şi adoptarea Titlului XI al Codului fiscal "Taxa vamală", cu punerea în aplicare al acestuia din 2009.

32. În termenul mediu respectiv se preconizează continuarea implementării treptate a noului sistem de impozitare a diferitor categorii de bunuri imobiliare în funcţie de valoarea de piaţă a acestora. Începînd cu 2008 se propune implementarea etapei a doua a noului sistem de impozitare prin aplicarea impozitului pe bunurile imobiliare la valoarea de piaţă:

(1) a garajelor, loturilor întovărăşirilor pomicole cu construcţiile amplasate pe ele din municipii şi oraşe, inclusiv localităţile din componenţa acestora, cu excepţia satelor (comunelor);

(2) a bunurilor imobiliare cu destinaţie comercială şi industrială.

33. În 2009 se preconizează finalizarea sistematizării legislaţiei fiscale prin elaborarea şi adoptarea Titlului XII al Codului fiscal "Alte impozite şi taxe", care va reglementa impozitele şi taxele necuprinse în titlurile Codului fiscal, dar care fac obiectul sistemului fiscal naţional.

34. Progresul înregistrat pe parcursul anului 2006 în implementarea reformelor în administrarea fiscală rezidă în:

(1) finalizarea concepţiei sistemului informaţional automatizat "e-declaraţii", aprobarea noii structuri a site-ului Serviciului Fiscal de Stat, iniţierea detalizării caietului de sarcini privind utilizarea semnăturii digitale şi securităţii sistemului;

(2) finalizarea lucrărilor privind elaborarea sistemului informaţional automatizat "Cadastrul fiscal";

(3) optimizarea procedurii de verificare a cetăţenilor prin elaborarea web-serviciului destinat identificării deţinătorilor de patent;

(4) sporirea eficienţei evidenţei şi controlului circulaţiei documentelor prin elaborarea sistemului informaţional automatizat "Evidenţa blanchetelor facturilor fiscale";

(5) implementarea maşinii de casă şi control la prestarea serviciilor de taximetrie;

(6) modificarea modalităţii de sigilare a maşinilor de casă şi control.

35. Obiectivele politicii de administrare fiscală pe anii 2008 - 2010 sînt orientate spre eficientizarea administrării fiscale şi managementului fiscal şi rezultă din Strategia de dezvoltare a serviciului fiscal de stat în anii 2006-2010, acţiunile cărora se prezintă în tabelul 3.2.

36. În 2008 se prevede finalizarea perioadei de legalizare a capitalului, demarate în 2007, privind mijloacele financiare, activele materiale şi financiare nedeclarate şi deţinute de către cetăţeni şi persoane juridice-rezidenţi ai Republicii Moldova atît în ţară, cît şi peste hotare. Aplicarea unui mecanism eficient de impunere a capitalului legalizat va permite de a ameliora climatul investiţional şi de a spori fluxul de investiţii în activitatea de întreprinzător.

37. Pentru a spori capitalizarea activităţii şi a îmbunătăţi indicatorii economico-financiari ai întreprinderilor autohtone, în 2008 - 2010 va fi continuată implementarea reformei ce ţine de amnistia fiscală, care a început în 2007. Amnistia fiscală prevede anularea restanţelor la obligaţiile fiscale conform situaţiei de la 1 ianuarie 2007 şi interzicerea organelor cu atribuţii de administrare fiscală de a efectua controale privind corectitudinea calculării şi achitării acestor obligaţii fiscale pentru perioadele fiscale de pînă la 1 ianuarie 2007.

3.2 Tendinţele recente în veniturile publice

38. Veniturile bugetului public naţional au crescut cu ritmuri înalte, media de creştere în perioada 2004-2006 fiind de circa 24 la sută. În anul 2006 veniturile au înregistrat suma de 17.847,8 mil.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 22,9 la sută.

39. Ponderea veniturilor publice în PIB în anul 2006 a atins nivelul de 40,5 la sută, înregistrînd cel mai înalt nivel în ultimii ani. Factorii principali care au generat această evoluţie au fost creşterea economică, creşterea veniturilor ale populaţiei, majorarea bruscă a importurilor, precum şi politica fiscală promovată în domeniul impozitelor pe venit, reducerea înlesnirilor fiscale la TVA şi îmbunătăţirea administrării fiscale. Evoluţia veniturilor bugetului public naţional în sume nominale şi ca pondere în PIB în perioada 2004-2006 este prezentată în tabelul 3.3 şi anexa nr.2.

40. Veniturile fiscale rămîn sursa principală de venituri al bugetului public naţional. Ponderea acestor venituri în totalul veniturilor publice se menţine la nivelul de circa 82 la sută. Ca pondere în PIB acestea au crescut de la 29,4 la sută în anul 2004 pînă la 33,4 la sută în anul 2006.

41. Ponderea majoră în veniturile fiscale le revine impozitelor indirecte, care în ultimii ani se menţine la nivelul de circa 55 la sută. Creşterea veniturilor publice se datorează în mare parte creşterii acestei grupe de venituri, care s-au majorat în anul 2006 faţă de anul 2004 cu circa 67,5 la sută. Cea mai semnificativă sursă de venit a bugetului public rămîne TVA, care practic s-a majorat de 1,8 ori în perioada 2004-2006, şi în prezent constituie circa 35 la sută din totalul veniturilor publice.

42. Veniturile directe s-au redus ca pondere în totalul veniturilor publice de la 40,5 la sută în anul 2004 pînă la 37,1 la sută în anul 2006. Aceasta se datorează ritmurilor de creştere mai lente a acestor venituri faţă de cele indirecte. Totodată, impozitele directe în sume nominale în această perioadă au crescut cu 44,3 la sută. Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat (în continuare BASS) şi a fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală (în continuare FAOAM) reprezintă circa două treimi din totalul impozitelor directe şi sau majorat în perioada vizată 2004-2006 cu 50 la sută. Dependenţa directă a acestor impozite de fondul de remunerare a muncii şi de salariul, precum şi creşterea economică a condus la creşterea lor constantă, odată ce aceşti indicatori economici au avut o evoluţie pozitivă în perioada vizată.

43. Veniturile nefiscale, fondurile şi mijloacele speciale şi granturile reprezintă o sursă de venit mai puţin semnificativă, deşi ponderea acestora se menţine relativ stabilă în ultimii ani, şi ca pondere în PIB şi în totalul veniturilor. Totodată, se constată că intrările de granturi sînt neuniforme şi influenţează asupra ponderii acestor venituri.

3.3 Prognoza veniturilor publice pentru anii 2007-2010

44. Ritmurile de creştere a veniturilor bugetului public naţional înregistrate în anii 2004-2006 se vor încetini gradual pe perioada anilor 2007-2010. Veniturile bugetului public naţional în această perioadă se estimează să crească cu circa 10,8 la sută în mediu anual, constituind în anul 2010 circa 26,8 miliarde lei. Pentru estimarea veniturilor bugetului public naţional pe termen mediu drept bază au servit prognoza macroeconomică pentru perioada 2007-2010 şi măsurile politicii fiscale şi de administrare fiscală preconizate pentru această perioadă.

45. Se prognozează că veniturile bugetului public naţional ca pondere în PIB vor înregistra o descreştere de la 41,7 la sută în anul 2007 (scontat) pînă la 39,9 la sută în anul 2010. Măsurile politicii fiscale pentru perioada medie sînt menite să contribuie la micşorarea ponderii sectorului public în economie, precum şi la înviorarea economiei după şocurile externe din anul 2006. Prognoza veniturilor publice în sume nominale şi ca pondere în PIB se prezintă în figura 2 şi anexele 2.

46. Ponderea veniturilor fiscale va creşte de la 33,4 la sută din PIB în 2006 pînă la 35,0 la sută din PIB în 2010. Această majorare este în mare parte datorită creşterii rapide a contribuţiilor în fondurile de asigurare obligatorie în asistenţă medicală şi bugetul asigurărilor sociale de stat care împreună înregistrează o creştere de la 9,5 la sută din PIB în 2006 la 11,9 la sută din PIB în 2010.

47. Impozitele indirecte vor creşte cu ritmuri mai mari comparativ cu restul veniturilor. Odată ce măsurile politicii fiscale sînt orientate mai mult la reformarea impozitelor directe, impozitele indirecte vor genera cele mai mari creşteri ale veniturilor publice, şi vor creşte în medie anuală de circa 13,3 la sută în această perioadă.

48. Intrările de granturi vor prezenta o sursă tot mai considerabilă în totalul veniturilor publice. În următorii ani se estimează sporirea asistenţei externe pentru Moldova⁴. Circa 40 la sută din această asistenţă se prevede a fi în formă de granturi. Prognoza intrărilor de granturi prezentată în CCTM 2008-2010 este una conservativă şi include acele granturi pentru care au fost deja semnate acorduri, sau care sînt la o etapă avansată de negocieri. Odată ce Moldova a devenit din anul curent vecină a Uniunii Europene, se preconizează ca aceasta va deveni pe viitor principalul donator extern. La moment s-au început negocierile cu UE privind Planul Naţional Indicativ, care prevede că Moldova poate beneficia de suport direct bugetar de circa 104 milioane euro pe parcursul perioadei 2007-2013 în formă de granturi. Astfel, odată cu semnarea acestui şi a altor acorduri noi, prognoza intrărilor de granturi va fi precizată.

^{__________________}

⁴vezi Boxa 2 din capitolul 4.

49. Evoluţia veniturilor Bugetului Public Naţional şi a structurii acestora se prezintă în figura 2.

Figura 2. Evoluţia veniturilor bugetului public naţional

A. Evoluţia veniturilor Bugetului Public Naţional, 2004-2010

B. Structura cadrului global de venituri, 2004-2010

C. Veniturile fiscale ale Bugetului Public Naţional, 2004-2010

4. Balanţa bugetară şi managementul datoriei de stat

4.1 Deficitul bugetar şi sursele de finanţare

50. Bugetul public naţional a înregistrat în anul 2006 un deficit de 126 milioane lei, sau 0,3 la sută din PIB, după ce trei ani consecutiv s-a soldat cu surplus. Totodată, din anul 2000 balanţa primară a fost pozitivă. Constrîngerile echilibrului bugetar în ultimii ani au rezultat în reducerea nivelului datoriei de stat administrate de Guvern cu circa 20 p.p. ca pondere în PIB.

51. Pe termen mediu obiectivul Guvernului este menţinerea unui nivel al deficitului bugetar ce nu ar depăşi 0,5 la sută din PIB. Pînă în anul 2006 deficitul bugetar a fost finanţat preponderent din surse interne, inclusiv din mijloacele din vînzarea patrimoniului public. Pe perioadă medie se preconizează că finanţarea externă va deveni sursa principală de finanţare a deficitului bugetar, în temei din contul atragerii creditelor externe în baza unor condiţii concesionale, care vor fi îndreptate la finanţarea proiectelor investiţionale.

52. Prognoza surselor de finanţare pe anii 2007-2010 se bazează pe următoarele asumări:

• finanţarea externă netă va deveni principala sursă de finanţare a deficitului bugetar. Creditele externe vor purta un caracter investiţional;

• finanţarea internă netă se va micşora treptat şi începînd cu anul 2009 va deveni negativă din contul continuării rambursării datoriei faţă de BNM şi reducerii treptate a volumelor emisiunilor HVS;

• obţinerea mijloacelor din vînzarea şi privatizarea patrimoniului public;

• utilizarea resurselor financiare acumulate pe conturile bugetului public naţional în perioadele precedente pentru finanţarea cheltuielilor bugetelor respective.

Totodată, pentru perioada de referinţă se prevede lansarea şi implementarea iniţiativelor de atragere a excedentelor de mijloace băneşti din piaţă prin noi instrumente specifice pieţei de capital (obligaţiuni corporative) emise de către agenţii economici de stat sau cu cotă majoritară de stat.

4.2 Asistenţa externă

53. Pe termen mediu se preconizează o majorare a finanţării externe în formă de granturi şi credite, ca urmare a şedinţei Grupului Consultativ care a avut loc cu partenerii de dezvoltare a Moldovei la 12 decembrie 2006 la Bruxelles. O astfel de finanţare va include o combinare a unor disbursări pentru suport direct al bugetului, finanţarea proiectelor de investiţii, asistenţă tehnică.

54. La estimarea volumului asistenţei externe pentru perioada 2007-2010 au fost luate în calcul acele granturi şi credite externe acordurile pentru care au fost deja semnate sau se află într-o fază avansată de negocieri. Odată cu semnarea acordurilor noi prognoza surselor externe va fi revizuită. Evoluţia intrărilor de granturi şi credite externe se prezintă în tabelul 4.2.

4.3 Managementul datoriei publice

55. Datoria de stat administrată de Guvern a avut în ultimii ani o evoluţie pozitivă. Măsurile întreprinse în domeniul managementului datoriei de stat administrate de Guvern în perioada anilor 2004-2006, precum şi situaţia economică mai stabilă au rezultat în reducerea soldului datoriei de stat ca pondere în PIB de la circa 40,4 la sută la sfîrşitul anului 2004 pînă la circa 29,6 la sută la finele anului 2006.

56. În anul 2006 Republica Moldova a efectuat restructurarea datoriei externe bilaterale în cadrul Clubului de la Paris. În urma negocierilor dintre Republica Moldova şi creditorii bilaterali externi - membrii Clubului de la Paris desfăşurate pe data de 11-12 mai 2006, a fost semnat Acordul privind consolidarea datoriei Moldovei, prin care s-a căzut de acord asupra restructurării datoriei externe a Guvernului. Acordul semnat consolidează suma de circa 150 mil.dolari SUA din datoriile contractate de Moldova pînă la 31 decembrie 2000. Această sumă se compune din arierate (68 mil.dolari SUA), acumulate pînă la 30 aprilie 2006 şi datoria cu termenul de scadenţă între 1 mai 2006 şi 31 decembrie 2008 (81,8 mil.dolari SUA).

57. Pe termen mediu datoria de stat externă va creşte de la 9,2 mild.lei (718,2 mil.dolari SUA) la finele anului 2006 pînă la 12,7 mild.lei (886,1 mil.dolari SUA) la finele anului 2010. Creşterea în valori nominale a datoriei externe se explică prin intrări de credite mai masive prognozate, precum şi prin deprecierea valutei naţionale. Totodată, ca pondere în PIB aceasta va descreşte de la 21 la sută pînă la 18,8 la sută în aceeaşi perioadă.

58. Politica în domeniul datoriei de stat interne a fost şi va rămîne bazată pe rambursarea datoriei faţă de BNM şi necontractarea noilor împrumuturi. În anul 2008 se preconizează efectuarea convertirii datoriei Guvernului pe împrumuturile acordate de Banca Naţională a Moldovei în hîrtii de valoare de stat. Acestea vor servi în calitate de instrument monetar al BNM pentru menţinerea stabilităţii macroeconomice. Politica emisională a hîrtiilor de valoare de stat se va axa pe comercializarea unui număr redus de tipuri de HVS cu termene mai mari de circulaţie.

59. Datoria de stat internă se va menţine constantă în valori nominale pe termen mediu şi va constitui 3,8 mild.lei. Ca pondere în PIB, datoria de stat internă va cunoaşte o diminuare de la 8,6 la sută la finele anului 2006 pînă la 5,7 la sută la finele anului 2010.

60. Deservirea datoriei de stat externe şi interne în perioada 2007-2010 va însuma 5,4 mild.lei. Din această sumă 2,8 mild.lei vor fi îndreptate pentru rambursarea împrumuturilor şi 2,6 mild.lei pentru plata dobînzilor. Evoluţia deservirii datoriei de stat externe şi interne se prezintă în tabelul 4.3.

61. Evoluţia balanţei bugetare, a surselor de finanţare şi a stocurilor datoriilor de stat internă şi externă se prezintă în figura 3.

Figura 3. Evoluţia deficitului bugetar şi a datoriei de stat

A. Evoluţia deficitului bugetar şi a surselor de finanţare, 2004-2010

B. Balanţa bugetară şi cheltuielile pentru deservirea datoriei, 2004-2010

C. Evoluţia stocului datoriei de stat externe şi interne, % PIB, 2004-2010

D. Evoluţia stocului datoriei de stat externe şi interne, 2004-2010

5. Bugetul Public Naţional

5.1 Tendinţele principale

62. Bugetul Public Naţional pe termen mediu va menţine tendinţa de majorare în termeni nominali. Ritmurile de creştere se preconizează a fi mai lente atît la venituri, cît şi la cheltuieli, însă acestea vor depăşi nivelul inflaţiei. Cheltuielile Bugetului Public Naţional se prognozează să se majoreze de la 20,9 mild.lei în 2007 (estimat) la circa 27,2 mild.lei în 2010, concomitent reducîndu-se ca pondere în PIB de la 42,1% la 40,4%. Cadrul global de resurse ale bugetului public naţional pe anii 2004-2010 se prezintă în tabelul 5.1.

63. Cadrul financiar global cuprinde toate veniturile şi sursele de finanţare care sînt distribuite între bugetele şi fondurile publice (bugetul de stat, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală). În anii 2008-2010 cheltuielile FAOAM şi BASS vor continua să crească atît ca pondere în PIB, cît şi ca pondere în totalul cheltuielilor bugetului public naţional de la 36 la sută în 2007 la circa 40 la sută în 2010, avînd la bază ritmuri mai mari de creştere prognozate pentru aceste bugete. Ca urmare, ponderea bugetului de stat şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în bugetul public naţional va manifesta o tendinţă de reducere. Distribuirea cadrului financiar global pe elemente constitutive şi ponderea acestora în PIB sînt prezentate în tabelul 5.2.

5.2 Componentele bugetului public naţional

64. Bugetul de stat pe anul 2008 va beneficia de o creştere comparativ cu anul 2007 (aprobat) la venituri cu 18,4 la sută şi la cheltuieli cu 20,5 la sută. În următorii doi ani ritmurile de creştere vor fi mai lente - de circa 5-6 la sută anual. Cheltuielile pentru programele finanţate nemijlocit din bugetul de stat în valoare nominală vor evolua similar: în anul 2008 se vor majora cu 26 la sută, iar în anii următori - cu 7 la sută şi 6,4 la sută. Mai mult de o 1/3 din cheltuielile totale ale bugetului de stat constituie transferurile la alte bugete, pentru care se preconizează creşterea de la 33,3 la sută în 2007 la circa 38 la sută în 2010 (tabelul 5.3). Bugetul de stat pe termen mediu se prognozează cu deficit, care în anii 2008-2009 se va încadra în 0,6 la sută din PIB, iar în anul 2010 - 0,2 la sută. Deficitul va fi finanţat din contul intrărilor de credite externe.

65. BASS pe anii 2008-2010 va avea o creştere de circa 16,3 la sută anual. În anul 2010 volumul BASS atît la venituri, cît şi la cheltuieli va fi în creştere comparativ cu anul 2007 cu circa 49 la sută. Majorarea în cauză se datorează creşterii prognozate a fondului de salarizare în economie, care va genera venituri, precum şi tendinţelor marcate în programele de protecţie socială cu impact major asupra reducerii sărăciei. Pentru anii 2008-2009 se estimează că BASS va înregistra un surplus de circa 0,2 la sută din PIB, iar în anul 2010 deficit în sumă de circa 143,6 mil.lei sau 0,2% în PIB, care va fi finanţat din mijloacele proprii, acumulate pe conturi în anii precedenţi.

66. FAOAM pe termen mediu vor beneficia de cea mai mare creştere a indicatorilor de venituri şi cheltuieli - de 20,1 la sută anual. În anul 2010 veniturile şi cheltuielile fondurilor se vor majora cu circa 75 la sută comparativ cu anul 2007. Se prognozează că pe termen mediu veniturile şi cheltuielile FAOAM vor fi echilibrate.

67. Prognoza indicatorilor bugetelor UAT pe anii 2008-2010 sînt estimate în condiţiile legislaţiei actuale⁵. Se estimează că veniturile bugetelor UAT (fără transferuri din bugetul de stat) se vor diminua în anul 2008 ca urmare a introducerii cotei "0" la impozitul pe venitul din activitatea de întreprinzător şi vor reveni în anul 2010 la nivelul anului 2007. Pentru a proteja cheltuielile bugetelor locale, pierderile de venituri ale bugetelor UAT vor fi compensate din bugetul de stat sub formă de transferuri. Bugetele UAT pe anii 2008-2010 se prognozează cu deficit cuprins între 40-30 mil.lei, care se va finanţa din mijloacele obţinute din vînzarea proprietăţii publice a autorităţilor administraţiei publice locale.

^{__________________}

⁵ Noile condiţii ar putea fi luate în calcul după promovarea proiectului Legii privind finanţele publice locale în redacţie nouă, care în prezent este în curs de elaborare.

68. Evoluţia principalilor indicatori pe toate componentele bugetului public naţional se prezintă în figura 4.

Figura 4. Veniturile şi cheltuielile pe componentele BPN

A. Bugetul de stat, 2004-2010

B. Bugetele UAT*, 2004-2010

___________

* cheltuielile includ transferurile cu destinaţie specială

C. BASS, 2004-2010

D. FAOAM, 2004-2010

5.3 Descentralizarea fiscală

69. Noua legislaţie în domeniu tinde să îmbunătăţească situaţia la nivelul UAT. Analiza bugetelor UAT denotă, că baza fiscală a unităţilor administrativ-teritoriale (cu excepţia municipiilor Chişinău şi Bălţi) rămîne a fi insuficientă pentru acoperirea cheltuielilor ce trebuie suportate din contul bugetelor UAT. În scopul realizării unei autonomii financiare reale şi delimitării clare a competenţelor între bugetul de stat şi bugetele UAT de nivelul I şi II, la finele anului 2006 au fost adoptate o serie de legi (Legea privind descentralizarea administrativă, Legea privind administraţia publică locală, Legea privind dezvoltarea regională). Noile reguli accentuează importanţa planificării strategice la nivel local, precum şi necesitatea motivării şi sporirii responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale atît pentru lărgirea bazei fiscale, cît şi pentru executarea cheltuielilor bugetare.

70. Această reformă majoră va implica modificări esenţiale în sistemul relaţiilor interbugetare între bugetul de stat şi bugetele UAT. Principiile generale şi procedurile care vor sta la baza noului sistem vor fi determinate în noua lege privind finanţele publice locale, care se află în curs de elaborare. Elementele de bază ale noului sistem sînt:

▪ relaţiile financiare interbugetare directe între bugetul de stat şi bugetele locale de nivelele I şi II;

▪ normativele unice şi constante de defalcări de la veniturile generale de stat şi redistribuirea pe nivele de bugete;

▪ transferurile cu destinaţie generală în scopul nivelării posibilităţilor financiare a bugetelor locale;

▪ transferurile cu destinaţie specială pentru executarea de către autorităţile administraţiei publice locale a competenţelor delegate.

6. Politica şi strategia în domeniul cheltuielilor publice

6.1 Obiectivele generale şi priorităţile strategice pe termen mediu

71. În anii 2008-2010 politica cheltuielilor publice va fi orientată spre atingerea următoarelor obiective generale:

° Stoparea creşterii sectorului public ca pondere în PIB. Luînd în considerare nivelul existent relativ înalt al bugetului public naţional ca pondere în PIB, crearea spaţiului fiscal pentru creşterea economică şi reducerea sărăciei urmează a fi atins preponderent din contul resurselor existente, fapt care va necesita redistribuiri inter- şi intra-sectoriale, precum şi sporirea eficienţei şi eficacităţii programelor existente de cheltuieli.

 ° Majorarea treptată a alocaţiilor pentru investiţii capitale în infrastructura economică concomitent cu îmbunătăţirea procedurilor de management a proiectelor de investiţii. În acelaşi timp, va fi limitată creşterea cheltuielilor de personal ca pondere în PIB, fiind pus un accent forte pe raţionalizarea structurilor bugetare şi optimizarea nivelului angajărilor în sectorul public. Astfel va fi oferit mai mult spaţiu de creştere cheltuielilor de funcţionare şi celor investiţionale.

° Modernizarea guvernării şi sporirea transparenţei cheltuielilor publice. Aceasta va fi realizat prin promovarea în continuare a reformelor în administraţia publică şi în sectorul public.

° îmbunătăţirea managementului finanţelor publice. Acest obiectiv se propune a fi realizat prin extinderea în continuare a planificării strategice a bugetului la nivel de sector, implementarea metodelor de gestionare a bugetului, care ar pune accentul pe indicatorii de performanţă şi evaluarea cheltuielilor în raport cu rezultatele atinse.

72. Priorităţile strategice pe termen mediu şi lung vor fi ghidate de obiectivele preconizate în PND pe anii 2008-2011, aflat în curs de elaborare. În baza conceptului PND în anii 2008-2011 resursele disponibile urmează a fi concentrate şi vor fi direcţionate pentru realizarea a cinci priorităţi majore:

1. Consolidarea unui stat democratic şi modern, bazat pe principiul supremaţiei legii - modernizarea şi eficientizarea sistemului judiciar, prevenirea şi combaterea corupţiei, gestionarea hotarelor şi asigurarea securităţii ţării;

2. Reglementarea conflictului transnistrean şi reintegrarea ţării - îmbunătăţirea dialogului pentru reglementarea politică definitivă şi crearea condiţiilor necesare pentru reintegrarea regiunii transnistrene în sistemul constituţional, economic, politic, social şi cultural al Republicii Moldova;

3. Sporirea competitivităţii economiei naţionale - îmbunătăţirea mediului de afaceri şi susţinerea businessului mic şi mijlociu, dezvoltarea infrastructurii economice şi sporirea eficienţei corporative;

4. Dezvoltarea resurselor umane, creşterea gradului de ocupare a forţei de muncă şi promovarea incluziunii sociale - îmbunătăţirea calităţii şi accesului la serviciile educaţionale şi de sănătate, creşterea gradului de ocupare şi calificare a forţei de muncă, asigurarea unei incluziuni şi protecţii sociale mai înalte;

5. Dezvoltarea regională - sporirea autonomiei şi capacităţilor administraţiei publice locale, diversificarea economiei rurale, dezvoltarea infrastructurii sociale în oraşele mici şi localităţile rurale.

73. În contextul CCTM pe anii 2008-2010 priorităţile de cheltuieli sînt axate pe realizarea obiectivelor de dezvoltare social-economică asumate în Programul de activitate al Guvernului "Modernizarea ţării-bunăstarea poporului" şi alte programe naţionale. Începînd cu anul 2008 priorităţile de cheltuieli vor fi ajustate pentru a reflecta priorităţile de politici incluse în PND pe anii 2008-2011. Planul de acţiuni pentru implementarea PND urmează a fi elaborat şi aprobat pînă la sfîrşitul anului curent, ceea ce înseamnă că o reflectare mai bună a programelor şi acţiunilor PND va putea fi atinsă în CCTM din anul următor. În boxa 3 se prezintă abordarea PND şi corelarea cu procesul bugetar.

74. Luînd în considerare posibilităţile limitate pentru majorarea în continuare a cheltuielilor publice şi necesitatea de a susţine priorităţile care urmează a fi identificate în contextul Planului Naţional de Dezvoltare pentru anii 2008-2011,politica bugetară pe anii 2008-2010 accentuează necesitatea axării pe sporirea eficacităţii şi eficienţei programelor existente de cheltuieli sectoriale. Resursele eliberate vor fi redirecţionate atît pentru îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice în cadrul programelor existente de cheltuieli, cît şi pentru susţinerea noilor iniţiative de politici sectoriale identificate în PND. În acelaşi timp, este necesară o abordare realistă şi prudentă în aprobarea noilor iniţiative de cheltuieli, acestea fiind supuse unor analize profunde, inclusiv a impactului financiar, fiind în consistenţă cu cadrul disponibil de resurse.

6.2 Îmbunătăţirea eficacităţii şi eficienţei programelor de cheltuieli

75. Experienţa internaţională în domeniul gestionării finanţelor publice denotă o atenţie sporită acordată în ultimul timp analizei eficacităţii cheltuielilor bugetare din punctul de vedere al evaluării rezultatelor atinse în comparaţie cu scopurile determinate. Pentru aceasta, în multe ţări sînt aplicate metode moderne de alocare a resurselor în bază de performanţă şi în funcţie de eficienţa utilizării bugetelor existente. Accent permanent este pus pe identificarea posibilităţilor de prestare a serviciilor publice într-un mod cît mai eficient, evitînd astfel majorarea semnificativă a cheltuielilor publice, care poate ameninţa stabilitatea macroeconomică şi provoca disproporţii în ce priveşte cota sectorului public în PIB.

76. Procedurile bugetare trebuie să includă cerinţa de economisire a resurselor. În condiţiile constrîngerilor bugetare prognozate pe termen mediu în Moldova şi provocărilor legate de atingerea obiectivelor PND, este o necesitate stringentă de a introduce în procedurile de planificare bugetară a cerinţei de a atinge un anumit nivel al economiilor în urma eficientizării utilizării resurselor disponibile. Economiile de la eficientizarea resurselor cuprind două componente de bază:

a) economii de la prestarea serviciilor existente cu costuri mai reduse (introducerea sistemelor informaţionale şi tehnicilor de calcul, economisirea resurselor energetice şi cheltuielilor pentru servicii comunale ca rezultat al stabilirii unor regimuri mai raţionale de activitate a instituţiilor/sisteme de evidenţă/înlocuirea utilajului ş.a.);

b) economii de la raţionalizarea strategică a serviciilor inefective sau care nu mai sînt relevante pentru realizarea obiectivelor de politică (reorganizarea structurilor instituţionale şi reduceri de personal, raţionalizarea structurii prestaţiilor sociale ş.a.).

77. În procesul pregătirii CCTM pe anii 2008-2010 cerinţa de eficientizare a resurselor a fost adresată în mod special, în plafoanele preliminare de cheltuieli a fost asumat un nivel al economiilor pe sectoare de circa 2-3% din volumul resurselor existente. În acelaşi timp, autorităţile publice au fost solicitate să efectueze analiza structurii programelor existente de cheltuieli sectoriale pentru a identifica măsuri care ar susţine volumul asumat de economii. Cerinţa de eficientizare a resurselor a fost încurajată de faptul, că economiile rezultate urmau a fi disponibile pentru finanţarea noilor priorităţi de politici în domeniul respectiv.

78. Cu toate că din partea autorităţilor publice au fost întreprinse puţine eforturi de analiză a eficacităţii programelor existente de cheltuieli, totuşi, analiza gestionării cheltuielilor publice⁶ denotă, că există rezerve potenţiale pentru îmbunătăţirea calităţii serviciilor publice chiar înlimita bugetelor existente. Aceasta se confirmă şi prin înregistrarea în ultimul timp a soldurilor de resurse neutilizate la sfîrşitul perioadelor de gestiune. În boxa 4 se prezintă cîteva exemple de utilizare ineficientă a resurselor pe unele sectoare.

^{__________________}

⁶ Raportul privind analiza gestionării cheltuielilor publice, elaborat de către Banca Mondială în anul 2006.

79. La planificarea bugetelor pentru următorii ani vor fi luate în consideraţie două aspecte principale:

° determinarea unui număr limitat de priorităţi, pentru realizarea cărora vor fi concentrate resursele suplimentare pentru termen mediu;

° identificarea potenţialelor rezerve de eficientizare a programelor de cheltuieli în cadrul bugetelor existente cu redirecţionarea resurselor economisite pentru finanţarea integrală sau parţială a noilor iniţiative de reforme sectoriale, precum şi pentru îmbunătăţirea calităţii serviciilor prestate.

6.3 Salarizarea în sectorul bugetar

80. În anii 2004-2007 cheltuielile de personal⁷ în sectorul bugetar au crescut de circa 1,8 ori, atingînd cote relativ înalte în comparaţie cu alte ţări, atît ca procent din cheltuielile bugetului public naţional, cît şi ca pondere în PIB. Analiza comparativă cu alte ţări se prezintă în tabelul 6.1.

^{__________________}

⁷ Cuprind cheltuielile de salarizare şi contribuţiile de asigurări sociale şi medicale.

81. În acelaşi timp, în pofida majorării semnificative din ultimii ani, mărimea medie a salariului în sectorul bugetar rămîne a fi mică - de 1440 lei în anul 2006. Implementarea integrală a normelor de salarizare potrivit Legii privind salarizarea în sectorul bugetar, în condiţiile nivelului existent al angajărilor în sectorul bugetar, implică costuri considerabile şi determină majorarea semnificativă în continuare a cheltuielilor pentru salarizare. De aceea, pentru a nu admite distorsionarea proporţiei în raport cu celelalte categorii de cheltuieli - de funcţionare şi cele capitale, în CCTM 2008-2010, cheltuielile de personal sînt menţinute în mediu la nivel de 9,6 la sută din PIB. Tendinţele în cauză sînt reflectate în tabelul 6.2.

 

82. Politica salarială în sectorul bugetar pe anii 2008-2010 se va axa pe:

° implementarea în continuare pe etape a Legii nr.355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la salarizare în sectorul bugetar;

° elaborarea unui nou sistem de motivare a funcţionarilor publici, conform Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale;

° revizuirea sistemului de salarizare a militarilor, efectivului de trupă şi corpului de comandă angajaţi în serviciul organelor apărării naţionale, securităţii statului şi ordinii publice.

83. Raţionalizarea efectivului de personal este o condiţie necesară pentru implementarea deplină a normelor salariale prevăzute de lege. În scopul distribuirii mai uniforme pe ani a necesarului de mijloace pentru majorarea salariilor în anii 2008-2010, precum şi luînd în considerare posibilitatea ajustării termenilor de implementare a unor norme salariale în funcţie de cadrul de resurse disponibile, au fost elaborate cîteva scenarii pentru implementarea legii sus-menţionate, avînd la bază diferite termene de implementare. Potrivit scenariului luat ca bază pentru CCTM pe anii 2008-2010 în acest scop urmează a fi direcţionate resurse în volum de 2531,1 mil.lei, din care alocaţii suplimentare de la buget - în sumă de 2050,1 mil.lei sau 81 la sută. Restul 481 mil.lei urmează a fi acoperite din contul economiilor ca urmare a optimizării fondului de salarizare şi raţionalizării efectivului de personal în sectorul bugetar.

Costurile de implementare a legii faţă de resursele disponibile pe ani se prezintă în tabelul 6.3. Potrivit estimărilor, în cazul optimizării cheltuielilor de salarizare şi a angajărilor în anii 2008-2010 cu 5 la sută, salariul lunar la finele anului 2009 va atinge 2521 lei şi va fi de 3 ori mai mare faţă de anul 2004. Astfel, obiectivul de triplare a salariului în sfera bugetară, prevăzut în Programul de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009, va putea fi realizat către finele anului 2009 cu condiţia optimizării cheltuielilor de personal.

84. Reforma administraţiei publice centrale, desfăşurată în prezent, abordează problema raţionalizării structurilor şi a numărului de personal. Însă, la moment analiza funcţională şi a efectivului de personal, cuprinde doar administraţia publică centrală, care constituie o parte neînsemnată din sectorul public. De aceea, în următorii ani reforma în domeniul angajărilor şi optimizărilor de personal va fi extinsă asupra întregului sector public, cuprinzînd ramurile: învăţămînt, cultură, ocrotirea sănătăţii, apărarea naţională, ordinea publică şi securitatea naţională. În aceste ramuri în ultimii ani se atestă o creştere a efectivului de personal, în pofida faptului că numărul populaţiei, ca beneficiari ai serviciilor publice, este în descreştere. Mai mult, analizele constată cazuri de utilizare ineficientă a resurselor umane. Drept dovadă serveşte sectorul educaţiei, în care coraportul elev/cadru didactic, precum şi coraportul între personalul administrativ-auxiliar şi cadru didactic pe parcursul ultimilor trei ani este în creştere. De aceea, autorităţile publice urmează să întreprindă măsuri pentru revizuirea şi raţionalizarea structurilor şi efectivului de personal din subordine.

6.4 Investiţiile capitale

85. Tendinţele recente reflectă o creştere continuă a cheltuielilor pentru investiţii capitale⁸, ceea ce denota prioritatea sporită acordată de stat scopurilor investiţionale. În anul 2006 investiţiile capitale atît din surse interne, cît şi externe au constituit circa 1,3 miliarde lei sau 3 la sută din PIB. Acest nivel, însă, se consideră relativ mic în comparaţie cu alte ţări relevante, în care acest nivel variază de la 2 la 6 la sută din PIB.

^{__________________}

⁸ Se referă la investiţiile capitale în construcţii.

86. În anii următori investiţiile vor continua să fie o prioritate. Luînd în considerare importanţa investiţiilor pentru dezvoltarea economică, în CCTM pe anii 2008-2010 s-a urmărit obiectivul de a nu admite diminuarea nivelului existent al investiţiilor interne ca pondere în PIB, adică menţinerea acestora în termeni reali. Astfel, în perioada 2007-2010 alocaţiile totale ale bugetului de stat pentru investiţii capitale vor spori de circa 1,5 ori. Tendinţele recente şi prognoza investiţiilor capitale se prezintă în tabelul 6.4.

87. Din contul componentei de bază a bugetului de stat, investiţiile capitale vor creşte de la 558 mil.lei în 2007 la circa 754 mil.lei în 2010 sau cu 35 la sută. În acelaşi timp, prognoza investiţiilor capitale din surse externe⁹ rezultă din fluxurile preconizate de finanţare externă, pentru care se prognozează o creştere bruscă în anii 2007-2008 cu o lentă diminuare în anii 2009-2010 în legătură cu finalizarea unor proiecte.

^{__________________}

⁹ Includ proiectele finanţate din surse externe, care au preponderent caracter de investiţii capitale. De exemplu, proiectele în domeniul aprovizionării cu apă şi canalizare, drumurilor, Fondul de investiţii sociale.

88. În anii următori va fi acordată o prioritate sporită investiţiilor în sectoarele de infrastructură economică¹⁰, care vor continua să deţină ponderea majoră de circa 80 la sută în structura sectorială a investiţiilor. În acest context, în perioada 2007-2010 se preconizează creşterea prioritară a investiţiilor capitale pentru gospodăria drumurilor şi pentru aprovizionarea cu apă şi canalizare (diagrama 6.1).

^{__________________}

¹⁰ În componenţa infrastructurii sînt incluse agricultura, gospodăria silvică şi piscicolă, gospodăria apelor, protecţia mediului înconjurător şi hidrometeorologia; gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica; gospodăria comunală şi exploatare a fondului de locuinţe şi complexul pentru combustibil şi energie.

Diagrama 6.1 Investiţiile capitale în infrastructură

89. În perioada 2008-2010 comparativ cu 2007 vor creşte considerabil investiţiile capitale în domeniul sănătăţii pentru a finaliza construcţia anumitor obiecte de importanţă strategică în domeniul medicinii, precum şi în domeniul apărării naţionale în legătură cu implementarea programului de construcţie a locuinţelor pentru militari. Prognoza investiţiilor capitale pe principalele sectoare se prezintă în tabelul 6.5.

90. În anii 2008-2010 crearea Fondului de Dezvoltare Regională se va efectua din contul şi în limita cheltuielilor totale pentru investiţii capitale.

91. Creşterea nivelului de investiţii în Moldova va fi însoţită de îmbunătăţirea procesului de management al acestora. Aceasta implică revizuirea procedurilor existente şi stabilirea unor reguli sau criterii stricte şi transparente de identificare, selectare, planificare şi aprobare spre finanţare a proiectelor de investiţii, precum şi implementarea unor reforme în cadrul juridic şi instituţional, care reglementează investiţiile, pentru a unifica sistemul existent fragmentat de management al investiţiilor publice - din surse interne şi externe. Un prim pas în această direcţie se propune perfecţionarea mecanismului de luare a deciziilor cu privire la proiectele de investiţii, acest proces fiind divizat în două etape: (i) scanarea prealabilă sau identificarea proiectului şi (ii) selectarea proiectului.

92. În procesul pregătirii CCTM curent a fost iniţiată o analiză de identificare şi selectare a proiectelor de investiţii în două ramuri - pilot: drumuri şi apă şi canalizare, care în dependenţă de rezultate ar putea fi extinsă asupra altor sectoare. Concluziile preliminare ale acestei analize se prezintă în boxa 5.

6.5 Prognoza cheltuielilor pe categorii economice

93.În anii 2004-2006 s-a înregistrat o creştere semnificativă a cheltuielilor capitale, a cheltuielilor de personal şi a transferurilor către populaţie. Evoluţiile respective au fost marcate în special de obiectivele de sporire a cheltuielilor pentru investiţii, precum şi cele de majorare a salariilor în sectorul public şi de intensificare a protecţiei sociale a populaţiei. Tendinţele recente şi prognoza pe categorii economice se prezintă în tabelul 6.6 şi figura 5.

94. În anii următori un accent sporit se pune pe optimizarea cheltuielilor de personal, acestea, fiind limitate în mediu la nivel de 9,6 la sută ca pondere în PIB. Aceasta este determinat de nivelul atins deja relativ înalt al acestor cheltuieli. Creşterea în continuare a acestora provoacă distorsionarea structurii cheltuielilor publice şi creează constrîngeri pentru majorarea altor cheltuieli - celor operaţionale şi de întreţinere, precum şi celor capitale.

95. Cheltuielile pentru mărfuri şi servicii vor creşte de circa 1,5 ori, atingînd în mediu anual nivelul de 10 la sută din PIB. Creşterea considerabilă a acestor cheltuieli începînd cu anul 2007 este determinată de sporirea cheltuielilor legate de serviciile medicale oferite în cadrul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, ca urmare a relaţiei stabilite între acestea şi bugetul de stat¹¹. Cheltuielile respective din contul bugetului de stat sînt indexate la nivelul inflaţiei, pentru a nu admite diminuarea acestora în termeni reali.

^{__________________}

¹¹ Transferurile Fondurilor de asigurări obligatorii de asistenţă medicală începînd cu anul 2007 se stabilesc în proporţie de 12,1 la sută din cheltuielile de bază ale bugetului de stat.

96. Transferurile către populaţie vor continua să crească semnificativ de circa 1,5 ori în următorii ani, atingînd nivelul de circa 13 la sută în 2010. Creşterea este determinată preponderent de obiectivele de indexare sau majorare a prestaţiilor de protecţie socială în vederea intensificării protecţiei sociale a populaţiei.

97. Prognoza cheltuielilor capitale denotă o diminuare a acestora ca pondere în PIB. Această tendinţă este influenţată de doi factori majori: (i) la estimarea asistenţei externe pentru proiecte au fost luate în calcul doar acele granturi şi credite externe, acordurile pentru care au fost deja semnate sau se află la o etapă avansată de negocieri, şi (ii) incertitudinile cu privire la prognozarea cheltuielilor capitale pe bugetele UAT, ţinînd cont că acestea se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară.

98. La nivelul sectoarelor se prezintă devieri semnificative de la nivelele medii înregistrate la cheltuielile pe categorii economice. Cheltuielile de personal în anul 2006 la domeniile: învăţămînt, menţinerea ordinii publice, justiţie au atins cota de circa 60 la sută. Evident, că situaţia respectivă are caracter specific anumitor sectoare, însă, preponderent acest fapt reflectă existenţa unui efectiv de personal prea mare pentru a menţine un bilanţ optim între cheltuielile de personal şi celelalte categorii economice de cheltuieli. De aceea, în anii următori autorităţile publice urmează să revizuiască structura cheltuielilor gestionate şi să întreprindă măsuri pentru a corecta şi a nu admite distorsionarea în continuare a structurii bugetului.

Figura 5. Cheltuielile publice pe categorii economice

A. Evoluţia cheltuielilor bugetului public naţional pe categorii economice,

mil.lei, 2004-2010

B. Structura cheltuielilor bugetului public naţional pe categorii economice,

% în total, 2004-2010

C. Evoluţia cheltuielilor bugetului public naţional pe categorii economice,

% în PIB, 2004-2010

7. Priorităţile sectoriale de cheltuieli şi alocarea resurselor

7.1 Tendinţele recente

99. În perioada 2004-2006 se evidenţiază o creştere semnificativă a cotei cheltuielilor pentru asigurarea şi susţinerea socială, agricultură, gospodăria comunală şi energetică. În acelaşi timp, cheltuielile pentru serviciile generale de stat, ordinea publică, apărarea şi securitatea statului au diminuat ca pondere în cheltuielile totale. Aceste tendinţe reflectă prioritatea acordată în ultimii ani sectoarelor economice şi celor sociale, care au un impact major pentru creşterea economică şi reducerea sărăciei, fiind în mare parte consistente cu priorităţile şi strategiile Guvernamentale.

100. Cheltuielile publice pe principalele categorii de funcţii în Moldova reflectă în mare măsură aceeaşi structură a cheltuielilor ca în alte ţări din Europa de Sud-Est şi Europa Centrală. Tabelul 7.1 prezintă analiza comparativă cu alte ţări. Diferenţa cea mai mare se referă la nivelul destul de înalt al cheltuielilor pentru educaţie în Moldova. Cifrele din tabel sugerează că sporirea eficienţei cheltuielilor în sectorul educaţiei ar rezulta în creşterea nivelului cheltuielilor în alte sectoare, în particular pentru sectoarele infrastructurii economice.

7.2 Priorităţile sectoriale de cheltuieli pe termen mediu

101. Cadrul de resurse estimat pe anii 2008-2010 oferă o creştere anuală limitată a alocaţiilor pentru cheltuielile publice în volum respectiv de 3587 mil.lei, 2098 mil.lei şi 1881,7 mil.lei, ceea ce denotă constrîngerile bugetare pe termen mediu. Aceeaşi tendinţă de reducere a volumului de resurse disponibile pentru alocări suplimentare se atestă şi la bugetul de stat (componenta de bază), fiind estimate respectiv în sumă de 2375,8 mil.lei pe anul 2008, 1246,9 mil.lei - pe anul 2009 şi 1319,3 mil.lei - pe anul 2010.

102. Partea majoră (circa 70 la sută) a resurselor disponibile suplimentare ale bugetului de stat (componenta de bază) estimate pe anii 2008-2010 sînt repartizate priorităţilor cu caracter general şi intersectorial (majorarea salariilor în sistemul bugetar, suplimentarea transferurilor de la bugetul de stat altor bugete, deservirea datoriei publice, majorarea volumului investiţiilor capitale, indexarea cheltuielilor la nivelul indicelui preţurilor de consum etc.).

103. În următorii ani criteriile care vor sta la baza alocării resurselor pe sectoare şi în cadrul acestora vor fi:

° Consistenţa cu priorităţile PND - vor fi susţinute preponderent acţiunile care în baza evaluării vor avea o contribuţie sau impact major pentru atingerea obiectivelor PND;

° Rezervele pentru eficientizarea utilizării resurselor - vor fi luate în considerare concluziile analizelor cu privire la eficienţa şi eficacitatea programelor existente de cheltuieli;

° Neadmiterea diminuării unor cheltuieli în termeni reali - cheltuielile pentru mărfuri şi servicii, pensiile de asigurări sociale, precum şi alte prestaţii sociale, vor fi indexate în conformitate cu legislaţia în vigoare.

104. Prognoza cheltuielilor publice pe sectoare pe anii 2008-2010 denotă, că cheltuielile cu caracter social vor continua să predomine, consumînd circa 2/3 din cheltuielile publice (tabelul 7.2). Pe termen mediu ponderea cheltuielilor de ordin social în totalul cheltuielilor publice va fi în creştere de la 65,3% în 2007 pînă la 69,3% în 2010. De asemenea blocul cheltuielilor sociale a obţinut cele mai mari majorări de fonduri. Pe anul 2008 acest grup de cheltuieli a beneficiat de 78 la sută din totalul resurselor publice suplimentare.

Preponderent vor creşte cheltuielile în domeniul sănătăţii - cu 28 la sută faţă de anul 2007, datorită extinderii pachetului de servicii acordate prin intermediul asigurărilor medicale, urmate de cheltuielile pentru protecţia socială - cu circa 21,3 la sută în special datorită majorării cheltuielilor finanţate din BASS. Cheltuielile pentru învăţămînt, cultură, artă, sport şi acţiuni pentru tineret presupun o creştere cu circa 19 la sută în anul 2008. Un spor de alocaţii de 26,5 la sută la capitolul "Învăţămînt" în anul 2008 au obţinut bugetele UAT pentru programele de învăţămînt general. Creşteri ale cheltuielilor pe aceste sectoare se prognozează şi în anii 2009-2010, însă cu ritmuri mai lente, reieşind din volumul suplimentar de resurse estimat pe anii respectivi. Evoluţia şi structura pe sectoarele sociale se prezintă în diagrama 7.1.

Diagrama 7.1 Evoluţia cheltuielilor de ordin social, 2004-2010

105. Tendinţele în cauză nu vor oferi mari posibilităţi de creştere altor cheltuieli menite să susţină creşterea economică. De aceea, în anii următori iniţiativele noi de politici în cadrul sectoarelor sociale urmează a fi acoperite preponderent din contul redistribuirii alocaţiilor în cadrul bugetelor existente.

106. Cheltuielile cu destinaţie generală pe termen mediu vor creşte cu 23 la sută în termeni nominali, agenda de reformă a administraţiei publice fiind actuală şi în următorii ani, urmînd să contribuie la îmbunătăţirea calităţii guvernării în Moldova. O parte din măsuri (desfăşurarea alegerilor, dezvoltarea infrastructurii vamale etc.) vor necesita implicaţii financiare, pe cînd alte măsuri de politică se vor realiza cu resursele disponibile. Cu toate acestea, ca pondere în PIB aceste cheltuieli se vor reduce de la 2,5 la sută în 2007 la 2,1 la sută în 2010. Aceeaşi tendinţă de reducere se va manifesta şi ca pondere în totalul cheltuielilor publice.

107. Cheltuielile organelor de forţă vor creşte în valoare nominală, iar ca pondere în PIB se vor reduce de la 3 la sută în 2007 la 2,8 la sută în 2010. Implicaţiile financiare la aceste sectoare ţin în temei de majorarea salariilor angajaţilor şi investiţiile publice. Iniţiativele de politici noi urmează a fi acoperite din contul eficientizării cheltuielilor din ramurile date.

108. Cheltuielile pentru ştiinţă şi inovare pe anii 2008-2010 au fost estimate la nivel de 0,5 la sută din PIB. Odată cu revizuirea cadrului de resurse cheltuielile destinate domeniului dat se vor actualiza anual astfel încît să atingă nivelul de 0,7 la sută din PIB în 2008, 0,8 la sută - în anul 2009 şi 0,9 la sută - în 2010.

109. Cheltuielile domeniului economic vor creşte cu 12 la sută în perioada prognozată. O majorare de 13,5 la sută se preconizează pe anul 2008, în special din contul alocaţiilor destinate gospodăriei drumurilor care vor fi în creştere cu 44,8%, precum şi a celor pentru sectorul agricol, care vor creşte cu 10,4% faţă de anul 2007. Finanţarea din surse externe a ramurilor sectorului real va fi considerabilă, sporind cu ritmuri mai înalte decît sursele interne, şi se va realiza prin susţinerea în mod prioritar a proiectelor în sectorul agricol, proiectelor de aprovizionare cu apă şi cu gaze a localităţilor, infrastructura drumurilor etc.

110. Plafoanele de cheltuieli de la bugetul de stat pe anii 2008-2010 pe sectoare şi pe autorităţi publice se prezintă în anexa 3. Limitele în cauză cuprind resursele pe toate componentele bugetului de stat. Totodată, plafoanele pe sectoare şi autorităţi publice centrale nu includ alocaţiile suplimentare pentru majorarea salariilor, care sînt reflectate în poziţie separată.

111. Principalele măsuri de politică definite în cadrul ramurilor, care au determinat schimbările necesare şi alocarea resurselor suplimentare în anii 2008-2010, se conţin în anexa 4 “Priorităţile de reformă pe principalele sectoare şi implicaţiile financiare pe anii 2008-2010".

112. Planurile strategice de cheltuieli pe sectoare cu distribuirea alocaţiilor pe programe în cadrul ramurilor se prezintă în anexele 5-10.

Figura 6. Cheltuielile publice pe sectoare, 2004-2010

A. Evoluţia cheltuielilor bugetului public naţional, 2004-2010, în mil.lei

B. Evoluţia cheltuielilor bugetului public naţional, 2004-2010, % în total

C. Evoluţia cheltuielilor bugetului public naţional, 2004-2010, % în PIB

[Anexa nr.3 modificată prin Hot.Guv. nr.1402 din 09.12.2008, în vigoare 12.12.2008]

[Anexa nr.8 modificată prin Hot.Guv. nr.1402 din 09.12.2008, în vigoare 12.12.2008]