813/11.07.2006 Hotărîre cu privire la Cadrul de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2007-2009

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Î R E

cu privire la Cadrul de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2007-2009

nr. 813  din  11.07.2006

 (în vigoare 08.08.2006) 

Monitorul Oficial nr. 124-125 art.909 din 08.08.2006

* * *

Guvernul  HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Cadrul de cheltuieli pe termen mediu pe anii 2007-2009 (Anexa se publică în ediţie specială a Monitorului Oficial al Republicii Moldova) şi se remite:

organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice şi altor autorităţi administrative centrale pentru a se călăuzi la elaborarea, ajustarea şi realizarea programelor ramurale (sectoriale) pe termen mediu;

autorităţilor administraţiei publice locale ca suport la planificarea strategică a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi a programelor locale de dezvoltare a teritoriilor respective;

Parlamentului şi Preşedintelui Republicii Moldova pentru informare.

2. Ministerul Finanţelor va plasa documentul în cauză pe pagina electronică www.gov.md.

 Anexă

la Hotărîrea Guvernului

nr.813 din 11 iulie 2006

Notă: Anexa publicată în Monitorul Oficial, ediţie specială din 08.08.2006

Republica Moldova

Ministerul Finanţelor

Cadrul de cheltuieli pe termen mediu

pe anii 2007-2009

C U P R I N S

Sumar

Introducere

Capitolul I

Contextul macroeconomic

A. Economia mondială în anul 2005 şi perspectivele pe termen mediu

B. Tendinţe economice recente ale Republicii Moldova

C. Prognoza actualizată a indicatorilor macroeconomici pe anul 2006

D. Prognoza macroeconomică pe anii 2007-2009 şi politicile de susţinere a creşterii economice

Capitolul II

Cadrul de venituri publice

A. Tendinţe recente în domeniul veniturilor publice

B. Politica fiscală şi politica de administrare fiscală pe anii 2007 - 2009

C. Prognoza veniturilor publice pe anii 2006 - 2009

Capitolul III

Datoria de stat şi sursele de finanţare

A. Tendinţe recente în domeniul datoriei de stat şi evoluţia surselor de finanţare a bugetului

B. Politica în domeniul managementului datoriei de stat pe anii 2006-2009

C. Prognoza plăţilor aferente şi a soldului datoriei de stat pe anii 2006-2009

D. Prognoza surselor de finanţare pe anii 2006-2009

Capitolul IV

Cadrul financiar global

A. Resursele publice

B. Cheltuielile publice

C. Factorii de risc

Capitolul V

Politica în domeniul cheltuielilor publice

A. Obiective generale ale politicii cheltuielilor publice

B. Priorităţile cheltuielilor publice şi alocările sectoriale

C. Cheltuielile publice pe categorii economice

Capitolul VI

Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi relaţiile cu bugetul de stat

Încheiere

Lista anexelor şi notelor tehnice

Sumar

CCTM pe anii 2007-2009 are drept scop furnizarea unui cadru macro-fiscal cuprinzător pentru planificarea bugetului public naţional pe anul 2007 şi oferă o prognoză pe termen mediu a resurselor disponibile pentru realizarea programelor de dezvoltare social-economică a ţării.

Contextul macroeconomic

Creştere economică, dezinflaţie, stabilitatea cursului de schimb

În ultimii ani (2003-2005)  economia se caracterizează prin:

(i) ritmuri de creştere reală a Produsului Intern Brut (în continuare PIB) de peste 6 la sută anual, (ii) reducerea nivelului inflaţiei de la 15,7 la sută în 2003 la 10 la sută în 2005 şi (iii) o stabilitate relativă a cursului de schimb a monedei naţionale faţă de principalele valute de referinţă.

În anul 2006 PIB se estimează în volum de 43 miliarde lei, cu o creştere reală de 6,5 la sută faţă de anul precedent, inflaţia medie anuală la nivel de 9,9 la sută şi cursul de schimb mediu anual de 12,9 lei pentru un dolar SUA. Salariul mediu lunar pe economie se estimează pe anul 2006 la nivel de 1650 lei cu o creştere reală faţă de anul precedent de 14 la sută.

Pentru anii 2007-2009 se prognozează o creştere reală a PIB de 6 la sută anual, generată preponderent de sectorul serviciilor, de creşterea producţiei industriale şi a producţiei agricole. Procesul de dezinflaţie va continua, astfel încît, în anul 2009, rata inflaţiei să fie de 7 la sută, iar cursul de schimb se va menţine stabil. Salariul mediu lunar pe economie se preconizează să crească anual cu circa 12 la sută în termeni reali, atingînd în anul 2009 nivelul de 2860 lei.

Cadrul de venituri publice

Politica fiscală

Echitate, stabilitate,transparenţă fiscală

Măsurile de politică fiscală  preconizate pentru anii 2007- 2009 au drept scop asigurarea echităţii, stabilităţii şi transparenţei fiscale, precum şi optimizarea presiunii fiscale şi extinderea în continuare a bazei fiscale. În special, acestea prevăd următoarele:

• reducerea în continuare a cotelor inferioare a impozitului pe venitul persoanelor fizice, concomitent cu modificarea, începînd cu 2008, a structurii şi mărimii grilelor de venit impozabil. Primele două grile vor fi substituite prin una în mărimea venitului impozabil pînă la 21000 lei anual cu cota de 7%, şi menţinerea ultimei grile de venit impozabile în mărime de peste 21000 lei cu cota maximă de 20%;

• majorarea scutirilor personale anuale, de la 4500 lei - în 2006 la 5400 lei - în 2007, la 6300 lei - în 2008 şi la 7200 lei - în 2009;

• majorarea scutirilor anuale pentru persoanele întreţinute, de la 840 lei - în 2006 la 1440 lei - în 2007, la 1560 - în 2008 şi la 1680 lei - în 2009;

• continuarea redistribuirii cotelor contribuţiilor de asigurare socială de stat în vederea reducerii acestora cu un punct procentual pentru angajator şi, respectiv, majorarea cotei individuale a salariatului. Pînă în anul 2009 acestea vor atinge 23% pentru angajator şi 6% pentru salariat faţă de 26 % şi 3% stabilite în anul 2006;

• majorarea cotei primei de asigurări medicale de la 4% în 2006 la 5% în 2007, din care 2,5% pentru angajator şi 2,5% pentru salariat, cu examinarea posibilităţii majorării acesteia în anii 2008-2009;

• menţinerea cotei impozitului pe venitul persoanelor juridice la nivelul anului 2006 - de 15%;

• acordarea unor stimulente fiscale suplimentare la impozitul pe venitul persoanelor juridice pentru încurajarea investiţiilor private (dobînzile, cheltuielile deductibile, royalty, perioada de reportare a pierderilor fiscale ş.a.);

• menţinerea cotelor curente ale TVA, concomitent cu revizuirea listei mărfurilor (serviciilor) impozitate la cota zero a TVA. Începînd cu 2007 va fi anulată cota zero a TVA la lucrările de construcţie a caselor de locuit;

• ajustarea cotelor accizelor a unor mărfuri accizate la nivelul inflaţiei şi modificarea cotelor compuse la producţia alcoolică;

• implementarea treptată a noului sistem de impozitare pentru diferite categorii de bunuri imobiliare la valoarea de piaţă a acestora. În 2008 se preconizează implementarea primei etape a noului sistem de impozitare prin aplicarea acestuia asupra bunurilor imobiliare cu destinaţie locativă - apartamente şi case de locuit individuale din municipii şi oraşe inclusiv localităţile din componenţa acestora;

• punerea în aplicare a Titlului IX al Codului fiscal “Taxele rutiere” începînd cu anul 2007;

• elaborarea în 2007 a titlului X al Codului fiscal “Impozitele sociale”, care va reglementa aplicarea contribuţiilor de asigurare socială de stat şi primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, achitate de către angajator şi salariat.

Administrarea fiscală

Principalele direcţii ale politicii în domeniul administrării fiscale pe anii 2007-2009 vor fi: (i) perfecţionarea măsurilor de asigurare a executării obligaţiei fiscale; (ii) eficientizarea metodelor de control şi coordonarea activităţilor de control; (iii) computerizarea în continuare a procedurilor fiscale; (iv) perfecţionarea mecanismului de administrare fiscală (titularii de patente de întreprinzător); (v) extinderea spectrului de consultanţă fiscală.

Prognoza veniturilor publice

Veniturile bugetului vor spori în funcţie de creşterea economică

Tendinţele recente în domeniul veniturilor publice denotă o creştere semnificativă a acestora de la 34 la sută în PIB în anul 2003 la circa 39 la sută în 2005. Această creştere a fost susţinută de creşterea economică din ultimii ani, creşterea comerţului exterior, majorarea salariilor, precum şi măsurile de îmbunătăţire a administrării fiscale.

În perioada 2007-2009 veniturile totale ale bugetului public naţional se estimează să crească de la 16,6 miliarde lei în 2006 (scontat) la circa 24 miliarde lei în 2009 sau cu circa 15 la sută în mediu anual.

Sursa principală a veniturilor publice pe termen mediu va continua să fie veniturile fiscale, care vor creşte în suma totală a veniturilor de la 85,8 la sută în 2006 pînă la circa 90 la sută în 2009 (Diagrama A).

Diagrama A. Structura veniturilor publice, 2003-2009

O creştere considerabilă, de circa 59 la sută, vor înregistra impozitele directe preponderent din contul primelor de asigurări medicale şi contribuţiilor de asigurare socială de stat. Creşterea PIB şi majorarea importurilor vor contribui şi la o sporire semnificativă a impozitelor indirecte, în special a celor legate de comerţul exterior şi TVA.

Veniturile nefiscale, precum şi veniturile fondurilor şi mijloacelor speciale, în perioada 2007-2009 în termeni nominali vor rămîne practic la nivelul scontat pe anul 2006.

În următorii trei ani structura veniturilor publice ar putea fi modificată odată cu semnarea Memorandumului privind politicile economice şi financiare între Guvernul Republicii Moldova şi FMI, ca urmare la ce finanţarea bugetului sub formă de granturi din partea donatorilor se presupune a fi mai activă.

Datoria de stat şi sursele de finanţare

Deservirea datoriei de stat va continua să diminueze ca pondere în PIB

În ultimii ani gradul de îndatorare a Republicii Moldova  s-a redus esenţial, de la circa 57 la sută în PIB în anul 2002 la circa 33,2 la sută din PIB la sfîrşitul anului 2005. În anii următori se va menţine această tendinţă de reducere, în anul 2009 volumul datoriei de stat constituind circa 20 la sută din PIB (graficul B).

Graficul B. Dinamica datoriei de stat în PIB, 2006-2006

La baza prognozei indicatorilor datoriei de stat pe anii 2006-2009 sînt evoluţia prognozată a indicatorilor macroeconomici, restructurarea datoriei bilaterale prin Clubul creditorilor de la Paris, precum şi asumările de finanţare din contul surselor externe şi interne.

Datoria de stat externă căreia în anul 2006 îi revine circa 71 la sută din volumul total al datoriei, va înregistra o diminuare de la 720,2 mil. dolari SUA la sfîrşitul anului 2006 (9362,6 mil.lei) pînă la 685,8 mil.dolari SUA (8709,7 mil.lei) la sfîrşitul anului 2009. În acelaşi timp datoria de stat internă va înregistra o creştere în valori nominale de la 3848,3 mil.lei la sfîrşitul anului 2006 pînă la 3911,9 mil.lei la sfîrşitul anului 2009 ca urmare a emisiei în continuare a hîrtiilor de valoare de stat.

Plăţile pentru deservirea datoriei de stat în perioada 2006-2009 vor consuma cîte circa 1,3 miliarde lei anual, povara acestora asupra veniturilor fiscale ale bugetului de stat, diminuîndu-se de la 17% în 2006, pînă la 11% la sfîrşitul anului 2009.

Prognoza surselor de finanţare se bazează pe asumările de menţinere a deficitului bugetar în limite ce nu ar depăşi 0,8 la sută din PIB în anul 2006 şi 0,5 la sută în anii 2007-2009, avînd la bază şi asumările de restructurare a datoriei de stat externă prin intermediul Clubului de la Paris.

În perioada 2006 - 2009, se preconizează că, Guvernul va beneficia de granturi şi credite din exterior pentru susţinerea bugetului şi proiecte investiţionale în sumă totală de circa 188,9 mil. dolari SUA, ceea ce este mai puţin comparativ cu plăţile preconizate faţă de creditorii externi - 249,9 mil.dolari SUA. Împrumuturile externe se vor rezuma doar la cele pentru proiectele investiţionale.

Politica pe termen mediu (2006-2009) în domeniul datoriei de stat prevede implementarea măsurilor de menţinere în limite sustenabile a nivelului datoriei, şi asigurarea surselor necesare pentru finanţarea deficitelor bugetare, precum şi acoperirea serviciului datoriei la un cost cît mai redus. De asemenea se va urmări micşorarea în continuare a poverii deservirii acesteia, precum şi atragerea împrumuturilor noi la condiţii cît mai favorabile în scopuri investiţionale.

Cadrul financiar global

Veniturile publice

Veniturile BASS şi FAOAM vor creşte cu ritmuri mai sporite

În perioada 2007-2009 veniturile totale ale bugetului public naţional se estimează să crească de la 16,6 miliarde lei în 2006 (scontat) la circa 24 miliarde lei în 2009, înregistrînd concomitent o diminuare lentă de la 38,5% la 37,9% ca pondere în PIB.

Cu toate că cota majoră în veniturile publice totale, de circa 74,5 la sută în 2006 (scontat), o deţin veniturile bugetului de stat şi bugetelor UAT, cele mai rapide creşteri vor înregistra veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, care către anul 2009 se vor dubla în termeni nominali faţă de 2006 (scontat). Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat vor creşte în această perioadă cu circa 63 la sută, iar veniturile bugetului de stat şi bugetelor UAT vor creşte mai lent cu circa 38 şi 30 la sută, respectiv. (Diagrama C).

Diagrama C. Veniturile publice pe componente, 2003-2009

Cheltuielile publice

Avînd la bază cadrul general de resurse (veniturile plus sursele de finanţare), în următorii ani cheltuielile publice vor creşte în mediu anual cu circa 15 la sută în termeni nominali, atingînd în anul 2009 volumul de 23,9 miliarde lei. Ritmurile anuale de creştere a cheltuielilor în următorii trei ani se vor încetini, înregistrînd o diminuare lentă ca pondere în PIB de la 39,3 la sută în anul 2006 (scontat) pînă la 37,7 la sută în anul 2009.

Ca şi la partea de venituri, ritmuri mai rapide de creştere vor înregistra cheltuielile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală şi cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat, care în perioada 2007-2009 vor creşte în termeni nominali faţă de 2006, respectiv, cu circa 73 şi 57 la sută.

În perioada 2006-2009, suma cumulativă a transferurilor din bugetul de stat altor bugete va creşte de la 2683,9 mil.lei în anul 2006 la 3698 mil.lei în anul 2009 sau cu 38 la sută. O creştere mai semnificativă vor înregistra transferurile către fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală (cu 58 la sută) şi către bugetul asigurărilor sociale de stat (cu 40 la sută).

Balanţa financiară globală

Deficitul bugetar nu va depăşi 0,5 la sută din PIB

Luînd în considerare sursele de finanţare care pot fi atrase şi mijloacele acumulate la conturile bugetelor, precum şi posibilităţile de restructurare a datoriei de stat externe prin intermediul Clubului de la Paris, pe anii 2007-2008 se prognozează deficit în mărime de 0,5 la sută din PIB, iar pe anul 2009 insuficienţa de surse implică un excedent bugetar de circa 0,2 la sută din PIB (Diagrama D).

Diagrama D. Cadrul financiar global, 2003-2009

Existenţa excedentului bugetar este condiţionată nu de surplusul veniturilor publice, dar de lipsa surselor de finanţare în afara veniturilor bugetului şi necesitatea onorării angajamentelor la datoria externă şi internă din contul veniturilor fiscale.

Factorii de risc

Principalii factori de risc care ar putea influenţa negativ cadrul general de resurse pe termen mediu se referă la:

(i) nivelul în creştere al deficitului balanţei de plăţi, care se prognozează să crească pînă la circa 50 la sută din PIB, ar putea provoca probleme din punct de vedere a durabilităţii externe;

(ii) restricţiile impuse de Federaţia Rusă asupra exportului de vinuri, pînă la găsirea unor noi pieţe de desfacere, vor încetini ritmurile de creştere a exporturilor, în general, precum şi a producţiei din industria viniviticolă şi ramurile conexe, în particular;

(iii) evoluţiile în creştere a preţurilor mondiale la petrol şi situaţia incertă privind preţul la gazele naturale, ar putea reduce semnificativ creşterea reală a cheltuielilor bugetare şi ar putea impune eventuale cereri de cheltuieli suplimentare pentru sfera bugetară;

(iv) evoluţia cursului de schimb al monedei naţionale, susţinut de intrările masive de valută în ţară, ar putea crea presiune suplimentară asupra creşterii importurilor, precum şi ar avea o influenţă dublă - atît asupra veniturilor, cît şi asupra cheltuielilor bugetare.

Promovarea unei combinaţii de politici macroeconomice adecvate, precum şi o politică bugetar-fiscală austeră, cu controlul asupra nivelului deficitului bugetar, ar diminua efectele negative a riscurilor menţionate asupra economiei naţionale în general, şi asupra bugetului în parte.

Politica cheltuielilor publice pe anii 2007-2009

Obiectivele politicii cheltuielilor publice pe anii 2007-2009 sînt:

• asigurarea unei structuri adecvate a cheltuielilor publice, care ar susţine calitatea sporită a serviciilor publice cu o creştere treptată a investiţiilor pentru infrastructura publică;

• distribuirea resurselor publice pe sectoare şi în cadrul acestora, pe programe şi alte activităţi în conformitate cu priorităţile cadrului general de politici;

• susţinerea reformelor în administraţia publică şi în sectorul public prin reorganizări de structură, concomitent cu menţinerea la un nivel optim a nivelului angajărilor în sectorul public.

Reforma salarială în sectorul public va fi o prioritate pe termen mediu

Priorităţile de cheltuieli pe anii 2007-2009 sînt axate  pe realizarea obiectivelor de dezvoltare social-economică asumate în cadrul diferitor strategii şi programe de dezvoltare, printre care se menţionează Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei, Programul de activitate a Guvernului “Modernizarea ţării-bunăstarea poporului” şi alte programe naţionale.

Factorii generali care au influenţat priorităţile intersectoriale de cheltuieli pe anii 2007-2009 sînt:

• implementarea treptată (2006-2010) a reformei salariale în sectorul public;

• indexarea cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii în funcţie de evoluţia indicelui preţurilor de consum şi creşterea preţurilor la gazele naturale;

• sporirea treptată a alocaţiilor pentru investiţii capitale, ca factor ce influenţează dezvoltarea economică. În anii 2007-2009 circa 55 la sută din investiţiile capitale vor fi direcţionate domeniului economic.

E de menţionat că costurile înalte legate de implementarea reformei salariale în sectorul bugetar vor consuma o parte considerabilă a resurselor suplimentare disponibile şi va limita posibilităţile de finanţare pe termen mediu a noilor iniţiative de politică, precum şi nu va permite o creştere esenţială a cheltuielilor pentru investiţii.

Cheltuielile pe sectoare

Sectoarele sociale vor beneficia de cele mai mari majorări de fonduri

În contextul priorităţilor strategice de cheltuieli pe sectoare se evidenţiază în continuare blocul cheltuielilor sociale, pentru care se preconizează cele mai mari majorări de fonduri. Prognoza cheltuielilor publice pe principalele sectoare (fără majorarea salariilor) pe anii 2007-2009 se prezintă în graficul E.

Graficul E. Cheltuielile publice pe sectoare, 2005-2009

Preponderent vor creşte cheltuielile în domeniul sănătăţii, datorită extinderii pachetului de servicii acordate prin intermediul asigurărilor medicale, precum şi cheltuielile pentru asigurarea şi susţinerea socială.

O creştere considerabilă a cheltuielilor, de circa 2,8 ori, se preconizează pentru sfera ştiinţei şi inovării, care în anul 2009 vor atinge nivelul de circa 0,7 la sută din PIB.

Cheltuielile domeniului economic se estimează cu o creştere de circa 12 la sută în anul 2007, în special din contul celor destinate agriculturii, precum şi a celor pentru transport şi gospodăria drumurilor. În anii 2008-2009 cheltuielile domeniului economic vor înregistra o diminuare lentă ca urmare a finalizării unor programe preponderent cu finanţare externă, precum şi datorită incertitudinii privind finanţarea externă a unor proiecte, care actualmente deţin ponderea majoră în cheltuielile domeniului respectiv.

Plafoanele de cheltuieli de la bugetul de stat pe ramuri şi autorităţi publice centrale, estimate pe anii 2007-2009, vor servi drept limite la care se vor conforma autorităţile publice în procesul formulării propunerilor de buget pe anul 2007 şi a estimărilor orientative ale angajamentelor de cheltuieli pe anii 2008 şi 2009.

Cheltuielile pe categorii economice

Resursele suplimentare vor fi direcţionate pentru investiţiile în infrastructură

În structura cheltuielilor discreţionare, care reprezintă cheltuielile totale fără deservirea datoriei de stat şi creditarea netă, cheltuielile curente vor  continua să deţină cota preponderentă de circa 90 la sută (Diagrama F).

Diagrama F. Cheltuielile publice pe categorii economice, 2005-2009

Evoluţia cheltuielilor publice pe principalele categorii economice pe anii 2005-2009 denotă o creştere de circa două ori a cheltuielilor de personal şi a transferurilor către populaţie, precum şi a cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii, crescînd concomitent şi ca pondere în totalul cheltuielilor discreţionare şi în PIB.

Circa jumătate din creşterea cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii revine creşterii cheltuielilor pentru serviciile medicale acordate în condiţiile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

Pentru perioada 2007-2009 se estimează puţine rezerve pentru a spori volumul cheltuielilor capitale, constrîngerile fiind determinate preponderent de reforma salarială, precum şi de incertitudinea finanţării externe a unor noi proiecte investiţionale. În anii 2007-2009 volumul investiţiilor capitale din contul bugetului de stat şi bugetelor UAT se estimează în mediu în sumă de circa 640 mil.lei anual.

Pentru majorarea ponderii cheltuielilor capitale în următorii ani se mizează pe fluxuri externe ca urmare a semnării cu FMI a Memorandumului de politici economice şi financiare, fluxuri care la moment sînt dificil de estimat. De asemenea analogic cheltuielilor din ultimii ani, în anii 2007-2009, veniturile suplimentare care vor fi încasate la bugetul de stat şi bugetele UAT se vor direcţiona prioritar la majorarea volumului de investiţii capitale, finanţate de la buget.

Bugetele UAT şi relaţiile cu bugetul de stat

Veniturile şi cheltuielile bugetelor UAT

Nivelul de acoperire a cheltuielilor bugetelor UAT cu venituri va fi în creştere

În anii 2004-2005 veniturile totale ale bugetelor UAT, în valoare nominală, au crescut cu circa 27%, constituind în anul 2005 circa 10 la sută ca pondere în PIB sau 25 la sută în veniturile publice totale.

În anii următori veniturile bugetelor UAT se preconizează să crească în valoare nominală de la 3297,4 mil.lei în 2006 la 4144,2 mil.lei în 2009 sau cu circa 26 la sută. Creşterea va fi acoperită preponderent din contul veniturilor proprii şi veniturilor generale de stat (Graficul G).

Graficul G. Veniturile bugetelor UAT, 2005-2009

Conform estimărilor pe anii 2007-2009, cheltuielile bugetelor UAT în valoare nominală vor creşte cu circa 25 la sută în anul 2009 comparativ cu anul 2006.

E de menţionat că cheltuielile prognozate pentru bugetele UAT nu includ mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor legate de implementarea noului sistem de salarizare în sectorul bugetar, precum şi cheltuielile pentru investiţii capitale, care la această etapă sînt preconizate în bugetul de stat. Dat fiind că o parte considerabilă a acestor cheltuieli se gestionează la nivel local, cheltuielile reale ale bugetelor UAT vor depăşi nivelul prognozat actual.

Nivelul mediu de acoperire a cheltuielilor bugetelor UAT cu venituri (fără transferuri şi mijloace transmise) are o tendinţă pozitivă, crescînd de la circa 57 la sută în anul 2005 la circa 70 la sută în anul 2009.

Totodată, analiza denotă, că baza fiscală a unităţilor administrativ-teritoriale rămîne insuficientă pentru asigurarea cheltuielilor necesare a bugetelor UAT.

Relaţiile cu bugetul de stat

Relaţiile bugetelor UAT cu bugetul de stat sînt determinate prin stabilirea normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat şi a sumelor transferurilor din fondul de susţinere financiară a teritoriilor pentru bugetele UAT.

Pentru anii 2007-2009 se preconizează ca defalcările procentuale de la veniturile generale de stat să rămînă la nivelul anului 2006.

În anii 2007-2009 volumul transferurilor din fondul de susţinere a teritoriilor va creşte de la 994 mil.lei în 2006 la 1153,9 mil.lei în 2009, constituind circa 28 la sută din veniturile totale ale bugetelor UAT.

CCTM un element al reformei managementului finanţelor publice

Atît transferurile de la bugetul de stat, cît şi volumul total al cheltuielilor bugetelor UAT sînt determinate în funcţie de: (i) priorităţile de politică identificate pentru domeniile respective; (ii) datele Biroului Naţional de Statistică privind numărul populaţiei şi structura demografică a acesteia la situaţia din 1 ianuarie 2006; (iii) normative unice de cheltuieli ce revin unui locuitor, care au fost majorate.

Ritmurile de creştere a normativelor de cheltuieli variază de la o ramură la alta, fiind influenţate de politicile în domeniile respective. Cele mai mari ritmuri de creştere a normativelor se preconizează pentru ramura învăţămînt şi cultură.

x x x x x x

Îmbunătăţirea şi consolidarea managementului finanţelor publice constituie unul din elementele-cheie ale unui sistem bugetar durabil. În contextul unei agende mai largi de reformă a managementului finanţelor publice, în anii următori vor fi întreprinse o serie de măsuri în vederea dezvoltării în continuare a procesului CCTM ca metodă strategică de elaborare a bugetului. În special, va axa pe: (i) dezvoltarea în continuare a capacităţilor de prognoză macro-fiscală, (ii) extinderea abordării strategice în planificarea bugetului asupra altor sectoare şi UAT, în baza practicii-pilot din cele patru sectoare şi trei raioane; (iii) dezvoltarea capacităţilor de analiză şi planificare strategică a autorităţilor publice; (iv) adoptarea unei abordări mai strategice în procesul de stabilire a plafoanelor de cheltuieli; (v) implementarea Strategiei de comunicare privind CCTM şi bugetul anual.

De asemenea vor fi fortificate mecanismele pentru o mai bună direcţionare a resurselor financiare către scopurile SCERS.

Acestea vor contribui la atingerea obiectivului de bază al CCTM, care constă în asigurarea unei consistenţe reale între prognozele bugetare ale Guvernului şi un cadru macroeconomic şi fiscal durabil, precum şi la dezvoltarea unui proces de planificare bugetară, axat pe politici şi priorităţi, în care să se evidenţieze o legătură mai bună între priorităţile de politică a Guvernului şi alocarea resurselor într-o perspectivă de termen mediu.

Introducere

CCTM 2007-2009 - privire generală

1. Cadrul de cheltuieli pe termen mediu (în continuare CCTM) reprezintă un document de analiză şi prognoză financiară pe un termen de trei ani, care stabileşte parametrii fiscali generali şi cadrul strategic pentru elaborarea bugetului public naţional pe anul următor şi a estimărilor acestuia pe termen mediu. CCTM pe anii 2007-2009 constituie o actualizare a prognozelor din CCTM precedent (2006-2008), aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1079 din 19 octombrie 2005 şi extinde analiza şi cadrul respectiv, cuprinzînd anul 2009.

2. La baza estimărilor CCTM şi a propunerilor de alocare a resurselor stau politicile şi prognozele macroeconomice şi fiscale actualizate, obiectivele în domeniul datoriei de stat, precum şi cadrul general de politici care a ghidat procesul de alocare a resurselor în contextul CCTM, care cuprinde: Strategia de Creştere Economică şi Reducere a Sărăciei (în continuare - SCERS), Programul de activitate a Guvernului pe anii 2005-2009 “Modernizarea ţării - bunăstarea poporului”, Planul de acţiuni Republica Moldova - Uniunea Europeană şi alte programe naţionale.

3. Estimările cadrului de resurse pe termen mediu, precum şi costurile legate de implementarea noului sistem de salarizare în sectorul bugetar, care a fost aprobat de Parlament în decembrie 2005, denotă faptul că posibilităţile de finanţare pe termen mediu a noilor iniţiative de politică sînt foarte limitate. De aceea politica bugetară pe anii 2007-2009 accentuează necesitatea îmbunătăţirii eficienţei de utilizare a resurselor existente, precum şi importanţa redirecţionării alocaţiilor de la programele mai puţin prioritare către programele cu un impact mai mare asupra creşterii economice şi reducerii sărăciei.

4. Un obiectiv-cheie în procesul pregătirii CCTM a fost îmbunătăţirea legăturii între priorităţile de alocare a resurselor şi priorităţile de politici guvernamentale, în special cele incluse în SCERS. În anul curent au fost depuse eforturi considerabile în vederea îmbunătăţirii acestui aspect, însă analiza întreprinsă şi experienţa arată că pentru a atinge acest obiectiv este nevoie de mecanisme şi proceduri îmbunătăţite, precum şi de o perioadă anumită de timp. În următorii ani se preconizează elaborarea şi implementarea clasificaţiei programelor, care va contribui la o alocare mai strategică a resurselor disponibile şi va permite o mai bună monitorizare a resurselor alocate din punct de vedere al eficienţei şi eficacităţii acestora.

5. La pregătirea CCTM pe anii 2007-2009 un accent sporit a fost pus pe analiza programelor sectoriale de cheltuieli şi îmbunătăţirea corelării priorităţilor sectoriale de politică din SCERS şi alte documente strategice cu procesul de alocare a resurselor. Aceasta a fost susţinut de o revizuire mai detaliată a programelor de cheltuieli şi a priorităţilor în patru sectoare - educaţia, ocrotirea sănătăţii, protecţia socială şi agricultura.

6. Pornind de la importanţa investiţiilor publice pentru creşterea economică, în contextul pregătirii CCTM pe anii 2007-2009 acest domeniu a fost supus unei analize mai detaliate¹. Analiza a identificat o serie de rezerve în ce priveşte managementul investiţiilor publice, precum şi a accentuat necesitatea susţinerii prioritare a investiţiilor în infrastructură.

___________

¹ Nota tehnică privind situaţia curentă în domeniul investiţiilor publice şi priorităţile pe termen mediu se anexează la prezentul document.

Structura documentului

7. Structura documentului CCTM  pe anii 2007-2009 constă din textul de bază, anexe şi note tehnice. Partea de bază cuprinde: (i) contextul şi perspectivele de dezvoltare macroeconomică; (ii) obiectivele politicii fiscale şi politicii de administrare fiscală şi prognoza veniturilor publice; (iii) sursele de finanţare a bugetului şi managementul datoriei publice; (iv) cadrul financiar global pe termen mediu pentru bugetul public naţional şi analiza riscurilor; (v) politica şi priorităţile în domeniul cheltuielilor publice şi alocările de resurse pe sectoare; (vi) bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi relaţiile cu bugetul de stat.

8. Tabelele justificative detaliate, precum şi plafoanele de cheltuieli pentru executorii de buget sînt incluse ca anexe la documentul principal. Notele tehnice conţin analize mai profunde a unor aspecte bugetare-cheie, efectuate întru justificarea concluziilor CCTM pentru 2007-2009. Acestea includ: analiza priorităţilor de cheltuieli între sectoare; planurile strategice de cheltuieli pentru cele patru sectoare - pilot: educaţia, ocrotirea sănătăţii, protecţia socială şi agricultura; un studiu al măsurilor de politică fiscală implementate în anii precedenţi şi impactul acestora; o versiune actualizată a notei tehnice privind analiza angajărilor şi cheltuielilor de personal în sectorul public, precum şi o analiză cu privire la investiţiile publice şi priorităţile acestora pe termen mediu.

Capitolul I

Contextul macroeconomic

A. Economia mondială în anul 2005 şi perspectivele pe termen mediu

Tendinţemondiale

9. Economia mondială în anul 2005 a  continuat să înregistreze o scădere a ritmurilor de creştere economică şi a atins 4,3 la sută comparativ cu 5,1 la sută în anul precedent. Această diminuare relativă a început să se accentueze în al doilea trimestru al anului 2005, fiind condiţionată în mare parte de creşterea preţului la petrol. Principalele surse ale creşterii economice mondiale au rămas economiile Chinei (creşterea economică de 9,9 la sută) şi a Statelor Unite ale Americii (3,5 la sută), pe cînd ritmurile de creştere ale ţărilor Uniunii Europene (UE 25) au fost foarte modeste (1,6 la sută). Tabelul I.1 prezintă ritmurile de creştere a produsului intern brut şi rata inflaţiei în anul 2005 a unor ţări.

10. Prognozele pe termen mediu privind creşterea economiei mondiale se menţin la nivelul de circa 4,4 la sută. Această creştere va fi determinată, în mare parte, de creşterea economică a Statelor Unite ale Americii (circa 2-3 la sută anual), precum si creşterea economică semnificativă în China (circa 8 la sută) şi India (circa 6 la sută), fiind condiţionată în general de intensificarea comerţului interior şi exterior, preponderent din contul cererii considerabile din partea Statelor Unite ale Americii. Pentru Uniunea Europeană pe termen mediu se preconizează o creştere economică de circa 2,5 la sută.

11. Comunitatea Statelor Independente a înregistrat o creştere de 8,4 la sută în anul 2004, acest ritm încetinind în anul 2005 pînă la 6 la sută. Pe termen mediu se prevede o creştere a PIB cu 5-6 la sută anual, preponderent din contul ţărilor exportatoare de produse energetice, creşterii investiţiilor străine şi continuării dezvoltării pieţei mărfurilor din această zonă.

12. Un alt partener comercial principal al Moldovei - România, în anul 2005 a atins un nivel de creştere economică de 4,1 la sută. Prognoza pe termen mediu pentru această ţară prevede o creştere economică de circa 6 la sută în mediu anual.

B. Tendinţe economice recente ale Republicii Moldova

13. Evoluţia indicatorilor macroeconomici în perioada 2003-2005 confirmă menţinerea stabilităţii macroeconomice şi continuarea creşterii Produsului Intern Brut (PIB), ca obiectiv primordial al Guvernului în contextul reducerii sărăciei şi îmbunătăţirii nivelului de trai al populaţiei.

14. Pe parcursul perioadei vizate economia a înregistrat ritmuri pozitive de creştere, concomitent cu o reducere a nivelului inflaţiei, precum şi o stabilitate relativă a cursului de schimb al monedei naţionale faţă de principalele valute de referinţă. 

Tendinţe recente în economia Republicii Moldova

În special:

• creşterea PIB în preţuri comparabile a înregistrat în mediu 7 la sută anual;

• nivelul inflaţiei anuale s-a redus de la 15,7 la sută în anul 2003 pînă la 10 la sută în anul 2005;

• cursul de schimb mediu anual al leului faţă de dolarul SUA s-a apreciat în perioada 2003-2005 cu 9 la sută, constituind în anul 2005 - 12,6 lei.

15. Relansarea creşterii economice a avut un impact pozitiv asupra sectorului real. Cu toate că în ultimii ani ritmurile de dezvoltare a industriei relativ au diminuat, acestea au înregistrat nu mai puţin de 6 la sută anual. Evoluţia producţiei agricole continuă să fie fluctuantă, înregistrînd în anul 2005 o creştere de 1 la sută în preţuri comparabile faţă de anul precedent.

16. Sfera serviciilor s-a extins şi a atins în anul 2005 circa 54 la sută din PIB. Creşterea esenţială a serviciilor a fost condiţionată, în mare măsură, de creşterea puterii de cumpărare a populaţiei.

17. În anul 2005 la creşterea PIB semnificativ a contribuit creşterea impozitelor nete pe produs şi import - cu circa 22,5 la sută faţă de anul precedent. Important este că partea majoră a acestora (circa 65,7% din volumul total) revine impozitelor asupra mărfurilor importate. Astfel, sursa principală de creştere a impozitelor nete a fost majorarea esenţială a importurilor, dar nu a taxelor impuse asupra producţiei în ansamblu.

18. În 2005 exporturile de bunuri şi servicii² au crescut cu 44 la sută faţă de anul 2003. Această creştere a fost susţinută de o diversificare mai largă a destinaţiei exporturilor de la CSI spre alte regiuni ale lumii. În aceeaşi perioadă importurile de bunuri şi servicii au crescut cu 58 la sută. Ca rezultat al acestor creşteri neuniforme, deficitul balanţei comerciale a crescut de 1,8 ori, înregistrînd 1211 milioane dolari SUA în anul 2005 sau circa 41 la sută faţă de PIB. Contul curent în anul 2005 a înregistrat un deficit de 9,8 la sută în raport cu PIB, datorită excedentelor de venituri şi transferuri unilaterale, care au acoperit deficitul balanţei comerciale în proporţie de circa 76 la sută.

____________

²Conform datelor BNM (balanţa de plăţi a Moldovei pe anul 2005)

19. Salariul mediu lunar pe economia naţională în anul 2005 s-a majorat faţă de anul 2003 în termeni reali cu circa 18 la sută, iar mărimea medie a pensiei stabilite - cu circa 48 la suta.

C. Prognoza actualizată a indicatorilor macroeconomici pe anul 2006

20. Prognoza iniţială pentru anul 2006, utilizată la elaborarea CCTM 2006-2008 şi a bugetului pe anul 2006 prevedea o inflaţie medie anuală de 10 la sută, o rată medie de schimb a monedei naţionale de 12,6 lei pentru 1 dolar SUA şi o creştere a PIB cu 6,5 la sută în termeni reali.

21. Actualizarea ulterioară a cadrului macroeconomic denotă, în fond, necesitatea ajustării cîtorva indicatori. Şi anume:

▪ Cu toate că rata de creştere a PIB va ramîne la nivel de 6,5 la sută, PIB nominal va atinge valoarea de 43 mild.lei, faţă de 44,2 mild.lei prognozat anterior. Creşterea economică va fi stimulată şi în continuare de:

Indicatori macroeconomiciactualizaţi

▪ mărirea producţiei industriale cu 6,5 la sută în termeni reali, spre deosebire de 10 la sută prognozat iniţial;

▪ creşterea producţiei agricole cu 1 la sută spre deosebire de prognoza iniţială de 3 la sută;

▪ creşterea exporturilor cu 15 la sută şi a importurilor cu 23 la sută faţă de 13 şi 12 la sută, respectiv, prognozat anterior. Astfel, deficitul balanţei comerciale va creşte cu 30 la sută faţă de 11 la sută prognozat anterior.

• Nivelul inflaţiei medii anuale se estimează la nivel de 9,9 la sută;

• Cursul de schimb al leului va înregistra o depreciere lentă de circa 2,4 la sută;

• Salariul mediu lunar se estimează să crească în termeni reali cu 14 la sută, şi în valoare nominală va constitui 1650 lei.

D. Prognoza macroeconomică pe anii 2007-2009 şi politicile

de susţinere a creşterii economice

22. Prognoza macroeconomică pentru perioada 2007-2009³ se bazează pe analiza tendinţelor din sectorul real şi social şi ia în consideraţie prognozele cu privire la dezvoltarea industriei, agriculturii şi altor sectoare ale economiei naţionale. De asemenea, au fost luate în consideraţie tendinţele mondiale şi obiectivele strategiilor guvernului care sînt prezentate în SCERS şi Programul de activitate a Guvernului “Modernizarea Ţării - Bunăstarea Poporului” pe această perioadă. Evoluţia principalilor indicatori macroeconomici pe anii 2003-2009 se prezintă în anexa nr.1.

_________

³ A fost elaborată de către Ministerul Economiei şi Comerţului în martie-aprilie 2006.

23. Obiectivul principal al strategiei macroeconomice este creşterea economică durabilă. Dat fiind că rate înalte de creştere economică pot atinge economiile care înregistrează performanţe sporite în dezvoltarea industriilor, serviciilor şi tehnologiilor informaţionale, preponderent în sectorul privat, politicile economice vor fi axate pe dezvoltarea accelerată a activităţilor în domeniile nominalizate.

24. În perioada 2007-2009 se aşteaptă ca procesul de remonetizare a economiei să progreseze şi chiar să se accelereze, în condiţiile consolidării performanţelor pozitive din ultimii ani ale politicilor macroeconomice şi urgentării reformelor structurale. Banca Naţională a Moldovei va continua să supravegheze sectorul financiar în vederea menţinerii unei stabilităţi financiare care să asigure cadrul necesar unei creşteri economice durabile.

Prognoza macroeconomică, 2007-2009

25. Conform scenariului prezentat, pentru perioada 2007-2009 se preconizează o creştere economică de 6 la sută anual în termeni reali. Aceasta va contribui la reducerea treptată a decalajelor privind standardul de viaţă şi se va atinge prin asigurarea următoarelor premise:

• diminuarea ratei inflaţiei şi menţinerea stabilităţii cursului de schimb al monedei naţionale;

• direcţionarea investiţiilor interne şi externe preponderent în sfera productivă;

• crearea locurilor noi de muncă, majorarea productivităţii muncii;

• optimizarea structurii importurilor prin substituirea unor tipuri de mărfuri de import cu producţie de origine autohtonă;

• creşterea reală a nivelului de trai al populaţiei.

26. Creşterea PIB în anii 2007-2009 va fi generată de:

• creşterea anuală în termeni reali a producţiei industriale cu circa 7,5% şi a producţiei agricole cu 3%;

• depăşirea ritmului de creştere a investiţiilor în capital fix pe cel al PIB cu 2-4 p.p. în rezultatul reorientării politicii investiţionale la programe şi performanţe, modernizarea întreprinderilor autohtone şi dezvoltarea sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii.

Contribuţia componentelor la creşterea reală a PIB în perioada 2005-2009 pe categorii de resurse şi de utilizări se prezintă în graficul I.1.

[Pct.26 modificat prin Hot.Guv. nr.56 din 22.01.2007, în vigoare 02.02.2007]  

Graficul I.1. Contribuţia componentelor la creştere reală a PIB

(% faţă de anul precedent)

Pe categorii de resurse

Pe categorii de utilizatori

27. În anii 2007-2009 cursul de schimb al monedei naţionale va rămîne stabil. Acest proces va fi asigurat de intrările valutare de peste hotare. Se prognozează că cursul de schimb mediu anual în 2007 va atinge 12,8 lei pentru 1 dolar SUA, apreciindu-se lent în următorii 2 ani pînă la 12,6 lei.

28. Pentru perioada 2007-2009 se estimează continuarea procesului de dezinflaţie, astfel încît, în anul 2009, rata inflaţiei să fie de 7 la sută. Inflaţia va avea un caracter preponderent nemonetar şi va fi determinată de majorarea preţurilor mondiale la petrol, precum şi de sporirea puterii de cumpărare a populaţiei, condiţionată de majorarea salariilor, pensiilor şi a intrărilor valutare din munca cetăţenilor Republicii Moldova în alte ţări.

29. Avînd în vedere ţintele ambiţioase privind nivelul inflaţiei, precum şi presiunile inflaţioniste care vor continua să se manifeste, politica monetară îşi va păstra caracterul prudent de-a lungul întregii perioade 2007-2009. În consecinţă, ratele nominale ale dobînzilor vor fi reduse gradual, în ritmul decelerării inflaţiei. Banca Naţională a Moldovei va acţiona cu prioritate în vederea asigurării stabilităţii preţurilor, care este obiectivul principal al politicii monetare.

30. Evoluţia nivelului inflaţiei şi variaţia cursului de schimb al monedei naţionale în anii 2003- 2009 se prezintă în graficul I.2.

Graficul I.2. Evoluţia nivelului inflaţiei şi a cursului

de schimb al monedei naţionale, 2003- 2009

31. Se preconizează că exporturile se vor majora către anul 2009 faţă de 2006 cu circa 79 la sută, iar ritmurile de creştere a importurilor vor înceteni, crescînd în aceeaşi perioadă cu 63 la sută.

32. Factorii care vor contribui la majorarea treptată a exporturilor în perioada de prognoză sînt:

• utilizarea facilităţilor tarifare de care beneficiază Republica Moldova prin acordurile de comerţ liber în cadrul Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est;

• liberalizarea accesului pe pieţele ţărilor membre ale Organizaţiei Mondiale a Comerţului şi valorificarea preferinţelor obţinute din partea Uniunii Europene (GSP+);

• creşterea calitativă a exporturilor, în special datorită investiţiilor efectuate în extinderea şi reînnoirea bazei tehnologice, şi, respectiv, integrarea mai largă a produselor moldoveneşti în fluxurile internaţionale (importul de maşini şi aparate, echipamente etc.).

33. Creşterea importurilor va fi condiţionată de majorarea fluxului de investiţii, în special a maşinilor, aparatelor electrice, produselor minerale. Ponderea majoră în totalul importurilor va reveni, ca de obicei, resurselor energetice, pe de o parte, datorită nivelului preconizat de dezvoltare în sectoarele de bază ale economiei, dar mai ales din cauza preţurilor la gazele naturale. De asemenea, la sporirea importurilor va contribui cererea crescîndă a populaţiei pentru bunurile importate, condiţionată de volumul semnificativ al veniturilor şi transferurilor de peste hotare.

34. Deficitul balanţei comerciale va rămîne destul de înalt şi va atinge în anul 2009 circa 47 la sută din PIB.

35. În perioada anilor 2007-2009 salariul mediu nominal în ansamblu pe economie se va majora de 1,7 ori faţă de anul 2006 şi va atinge în anul 2009 mărime de 2860 lei, iar fondul de remunerare a muncii va creşte, atingînd în aceeaşi perioadă volumul de 20,5 mild.lei. Evoluţia ritmurilor de creştere nominală şi reală a salariului mediu lunar în perioada 2005-2009 se prezintă în diagrama I.3.

Diagrama I.3. Evoluţia creşterii salariului mediu lunar, 2005-2009

36. Creşterea salariului nominal mediu lunar şi a fondului de remunerare a muncii va fi condiţionată de:

▪ relansarea sectorului real, în special din contul dezvoltării sectorului privat şi trecerii unui număr considerabil de personal în sfera sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii;

▪ creşterea preţurilor de consum;

▪ perfecţionarea sistemului de salarizare şi motivare a angajaţilor.

[Pct.36 modificat prin Hot.Guv. nr.56 din 22.01.2007, în vigoare 02.02.2007]  

37. Prognoza macroeconomică pe anii 2007-2009 este unul din factorii principali care influenţează evoluţia veniturilor publice şi serveşte drept bază pentru estimările pe termen mediu a cadrului general de venituri, surse de finanţare şi cheltuieli publice, care se prezintă în capitolele următoare.

Capitolul II

Cadrul de venituri publice

A. Tendinţe recente în domeniul veniturilor publice

Tendinţe recente

38. În ultimii ani veniturile bugetului public naţional au crescut, de la 9417 mil.lei în 2003 pînă la 14528 mil.lei în anul 2005, majorîndu-se în mediu cu 30 la sută anual. Ca pondere în PIB acestea au crescut în aceeaşi perioadă de la 34,1 la sută pînă la 39,5 la sută.

39. Majorarea veniturilor în cea mai mare măsură se datorează veniturilor fiscale, care au crescut ca pondere în PIB de la 27,3 la sută în 2003 la 32 la sută în 2005, constituind circa 81 la sută din totalul veniturilor publice. Această creştere a fost susţinută de creşterea economică din ultimii ani, creşterea comerţului exterior, majorarea rapidă a nivelului salariilor, care direct a influenţat veniturile calculate de la fondul de remunerare a muncii. Un impact semnificativ au avut şi măsurile de îmbunătăţire a administrării fiscale, în special asupra impozitelor indirecte, impozitelor şi taxelor locale.

40. Veniturile nefiscale în perioada 2003-2005 ca pondere în PIB au rămas la acelaşi nivel, constituind 2,9 la sută. Veniturile fondurilor şi mijloacelor speciale în aceeaşi perioadă s-au micşorat de la 3,7 la sută pînă la 3,4 la sută ca pondere în PIB, ca urmare a implementării reformei regulatorii şi micşorarea tipurilor de servicii prestate contra plată de către instituţiile publice.

41. O creştere bruscă, de circa cinci ori, a înregistrat volumul granturilor acordate bugetului public din partea donatorilor atît pentru susţinerea bugetului, cît şi pentru finanţarea proiectelor aflate în derulare în diferite ramuri.

42. Evoluţia veniturilor bugetului public naţional în sume nominale şi ca pondere în PIB în perioada 2003-2005 este prezentată în tabelul II.1 şi anexele nr.3.1-3.2.

43. Impozitele directe au crescut de la 12,2 la sută din PIB în anul 2003 pînă la 14,4 la sută în anul 2005. Această creştere este condiţionată de introducerea din anul 2004 a asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală în toată ţara şi majorarea încasărilor de la contribuţiile de asigurări sociale de stat, ca urmare a creşterii fondului de remunerare a muncii în această perioadă. Impozitele pe venit şi proprietate ca pondere în PIB nu au suferit schimbări esenţiale, practic ramînînd la nivelul anului 2003.

44. Creşterea impozitelor indirecte, care cuprind TVA, accize şi impozitele asupra comerţului exterior şi operaţiunilor externe, în perioada anilor 2003-2005 a fost mai accelerată decît a celor directe. Acestea au crescut cu 2,5 p.p. faţă de anul 2003 şi au atins 17,6 la sută din PIB la sfîrşitul perioadei. Din această creştere 2,4 p.p îi revin creşterii TVA la mărfurile importate, mai ales în anul 2005, datorită dublării importurilor de mărfuri în această perioadă. Astfel, acest impozit ca pondere în PIB în anul 2005 a marcat nivelul de 11 la sută. Accizele şi impozitele asupra comerţului exterior în perioada vizată au păstrat practic neschimbată ponderea lor în PIB. Structura veniturilor fiscale ale bugetului public naţional este prezentată în următoarea diagramă II.1.

Diagramă II.1. Structura veniturilor fiscale în anul 2005

Veniturile fiscale în anul 2005(mil.lei, % în total)

45. Evoluţia veniturilor în anii următori va fi influenţată de măsurile preconizate de politică fiscală şi de administrare fiscală, care se descriu în continuare.

B. Politica fiscală şi politica de administrare fiscală pe anii 2007- 2009

46. Scopul principal al politicii fiscale este identificarea echilibrului între nivelul de majorare a veniturilor ca sursă principală de finanţare a cheltuielilor statului, şi necesitatea susţinerii mediului de afaceri, care este factorul principal de creştere economică. În acest sens, pentru Republica Moldova este importantă creşterea veniturilor cu ritmuri mai înalte decît rata inflaţiei, şi în acelaşi timp, ajustarea presiunii fiscale la nivelul, care ar favoriza dezvoltarea mediului de afaceri şi a investiţiilor. În ce priveşte primul indicator, guvernul a înregistrat succese semnificative, creşterea veniturilor depăşind rata inflaţiei.

47. Măsurile de politică fiscală implementate în anii precedenţi au sporit transparenţa fiscală şi au avut un impact pozitiv atît asupra veniturilor publice, cît şi asupra activităţii agenţilor economici şi economiilor persoanelor fizice. O analiză mai profundă a impactului măsurilor de politică fiscală întreprinse ca urmare a reformei fiscale demarate în 1998, se prezintă în nota tehnică nr.1. Studiul de asemenea cuprinde şi o serie de propuneri privind reformarea în continuare a sistemului fiscal naţional.

48. Obiectivele generale ale politicii fiscale pe anii 2007-2009 sînt:

▪ asigurarea echităţii, stabilităţii şi transparenţei fiscale;

▪ optimizarea presiunii fiscale şi extinderea bazei fiscale;

▪ sistematizarea şi simplificarea legislaţiei fiscale;

▪ armonizarea principiilor puse la baza legislaţiei fiscale naţionale cu cele ale statelor membre UE.

49. Întru atingerea obiectivelor menţionate mai sus pe termen mediu se preconizează următoarele măsuri de politică fiscală pe principalele tipuri de impozite.

Impozitul pe venitul persoanelor fizice

50. Scopul modificărilor propuse în ce priveşte impozitul pe venitul persoanelor fizice este susţinerea persoanelor cu venituri mici şi transpunerea treptată a presiunii fiscale asupra populaţiei cu venituri medii şi mai sus de medii. Pentru aceasta se propune:

▪ reducerea în continuare a cotelor impozitului pe venitul persoanelor fizice, cu modificarea, începînd cu 2008, a structurii şi mărimii grilelor de impozitare anuale. Evoluţia cotelor şi a grilelor de impozitare se prezintă în tabelul nr.II.2.

▪ majorarea în continuare a scutirii anuale personale şi scutirii anuale pentru persoanele întreţinute. În tabelul nr.II.3 se prezintă evoluţia acestora în anii 2005-2009.

51. În scopul impulsionării emiterii şi circulaţiei valorilor mobiliare, începînd cu anul 2007, se preconizează scutirea de impozitul pe venit a dobînzilor, obţinute de către persoanele fizice, de la valorile mobiliare corporative sub formă de obligaţiuni.

Impozitul pe venitul persoanelor juridice

52. În perioada 2007-2009 cota impozitului pe venitul persoanelor juridice se va menţine la nivelul anului 2006 şi va constitui 15%.

53. Începînd cu 2007 se preconizează acordarea de stimulenţi fiscali suplimentari care vor impulsiona sporirea investiţiilor private, în particular:

▪ scutirea de impozitul pe venit a dobînzilor persoanelor juridice, obţinute de la valorile mobiliare corporative sub formă de obligaţiuni emise pe un termen ce depăşeşte 3 ani şi depozitele bancare depuse pe un termen ce depăşeşte 3 ani;

▪ scutirea, în mărime de 100% din impozitul pe venit, a veniturilor obţinute de organizaţiile de microfinanţare din creditele acordate pe un termen de peste 3 ani şi în proporţie de 50% - pe veniturile obţinute din creditele pe un termen de la 2 la 3 ani;

▪ deducerea de către organizaţiile de microfinanţare a provizioanelor destinate acoperirii eventualelor pierderi ca urmare a nerestituirii împrumuturilor şi a dobînzilor aferente;

▪ majorarea cheltuielilor deductibile din baza valorică a mijloacelor fixe, destinate reparaţiei curente şi capitale a mijloacelor fixe, de la 10% stabilite în 2006 la 15% - în 2007, cu examinarea în 2009 a posibilităţii de majorare cu încă 5% a acestor cheltuieli, în funcţie de rezultatele obţinute în 2007-2008;

▪ scutirea de impozitul pe venit a persoanelor juridice care efectuează investiţii (cheltuieli) capitale sau al căror capital social este constituit sau majorat în mărimea ce depăşeşte suma echivalentă cu 2 (5, 10, 20, 50) mil.dolari SUA şi reinvestesc în dezvoltarea producţiei (lucrărilor, serviciilor) proprii sau în programe de stat de dezvoltare a economiei naţionale cel puţin 80 (50, 25, 10 şi 0)% din suma impozitului pe venit calculată şi nevărsată la buget pe termen, respectiv, de 3 (3, 3, 4 şi 4) ani;

▪ diminuarea mărimii cotei impozitului reţinut la sursă pe venitul obţinut sub formă de royalty de către nerezidenţi la nivelul celei stabilite pentru toate veniturile obţinute de nerezidenţi şi impozitate la sursă, de la 15% la 10%;

▪ majorarea perioadei de reportare a pierderilor fiscale, la calcularea impozitului pe venit, de la 3 ani la 5 ani.

Contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii şi primele

de asigurare obligatorie de asistenţă medicală

54. În 2007-2009 va continua procesul de redistribuire a cotei de asigurări sociale între angajator şi salariat. Evoluţia cotelor contribuţiilor de asigurări sociale pentru angajator şi salariat este reflectată în tabelul nr.II.4. Totodată, în anul 2009 va fi examinată posibilitatea de stabilire a cotei achitate de către angajator în mărime de 20% şi a cotei individuale a salariatului - de 8%.

55. Începînd cu 2006 contribuţiile de asigurări sociale pentru contribuabilii din sectorul agrar se determină în funcţie de venit şi nu în dependenţă de suprafaţa şi bonitatea pămîntului. Proprietarii de terenuri agricole care prelucrează pămîntul în mod individual vor achita contribuţia în mărime fixă, care nu va putea fi mai mică decît suma anuală a contribuţiilor de asigurări sociale, calculate din salariul minim pe ţară stabilit de legislaţie.

56. Din anul 2007 mărimea primei de asigurare obligatorie medicală se preconizează a fi majorată de la 4% (2% din contul angajatorului şi 2% din contul salariatului) la 5% (2,5% din contul angajatorului şi 2,5% din contul salariatului), cu menţinerea acestui coraport pe parcursul perioadei de prognoză. Totodată, în anii 2007-2009 va fi examinată posibilitatea majorării anuale cu un punct procentual a primei de asigurare obligatorie de asistenţă medicală. Scopul acestei măsuri este extinderea pachetului de servicii medicale, oferite populaţiei prin intermediul asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

57. În scopul sistematizării în continuare a legislaţiei fiscale, în 2007 se preconizează elaborarea şi adoptarea Titlului X al Codului fiscal “Impozitele sociale”, cu punerea acestuia în aplicare de la 01 ianuarie 2008. Această lege va reglementa aplicarea contribuţiilor de asigurare socială şi primelor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, achitate de către angajator şi salariat.

Taxa pe valoarea adăugată

58. În anii următori va fi revăzută structura mărfurilor, serviciilor impozitate la cota zero a TVA. Începînd cu anul 2007 se propune anularea cotei zero a TVA la lucrările de construcţie a caselor de locuit cu aplicarea cotei standard a TVA de 20% la aceste lucrări. Această măsură are drept scop crearea condiţiilor fiscale egale pentru toate persoanele fizice şi juridice care construiesc case de locuit, precum şi simplificarea administrării TVA.

59. În 2009 va fi examinată posibilitatea de diminuare a mărimii cotei standard a TVA de 20%, în funcţie de nivelul de încasări atins la acest capitol în 2007-2008. Potrivit eventualelor estimări la nivel macroeconomic, costul reducerii 1% a cotei TVA în 2009 se estimează la 463 mil.lei.

Accizele

60. În 2007-2009 se preconizează ajustarea cotelor accizelor la bere şi produsele din tutun la rata inflaţiei. În 2007 se propune majorarea cotei compuse a accizelor la producţia alcoolică tare cu o concentraţie de alcool de peste 25% vol de la cota de 35%, dar nu mai puţin de 0,25lei/%/vol/litru alcool absolut, la cota de 45%, dar nu mai puţin de 0,35 lei/%/vol/litru alcool absolut. De rînd cu aceasta se preconizează diminuarea cotei compuse a accizelor la producţia slab alcoolică de la cota de 30%, dar nu mai puţin de 0,10 lei/%/vol/litru alcool absolut, la cota de 10%, dar nu mai puţin de 0,10 lei/%/vol/litru alcool absolut. Aceste modificări au drept scop de a asigura competitivitatea mărfurilor supuse accizelor pe piaţa internă.

Taxele vamale

61. În 2007 va fi examinată posibilitatea de sporire a cotelor taxei vamale la importul mărfurilor similare produse în ţară şi de micşorare sau de anulare a acestora la importul mărfurilor necesare procesului de producere şi a celora care nu se produc în ţară, cu condiţia respectării angajamentelor şi cerinţelor asumate de Republica Moldova faţă de Organizaţia Mondială a Comerţului.

62. În anul 2008 se preconizează elaborarea şi adoptarea Titlului XI al Codului fiscal “Taxa vamală”, cu punerea în aplicare al acestuia de la 01 ianuarie 2009.

Impozitul pe bunurile imobiliare

63. În anii următori se preconizează implementarea treptată a noului sistem de impozitare pentru diferite categorii de bunuri imobiliare în funcţie de evaluarea acestora la valoarea de piaţă. În 2008 se preconizează implementarea primei etape a noului sistem de impozitare prin aplicarea impozitului pe bunurile imobiliare la valoarea de piaţă a bunurilor imobiliare cu destinaţie locativă - apartamente şi case de locuit individuale din municipii şi oraşe inclusiv localităţile din componenţa acestora.

Alte impozite şi taxe

64. Începînd cu 2007, va fi pus în aplicare Titlul IX al Codului fiscal “Taxele rutiere”, care actualmente se reglementează printr-o lege separată. Aceasta va contribui la simplificarea sistemului fiscal şi la îmbunătăţirea bazei fiscale.

65. În 2009 se preconizează elaborarea şi adoptarea ultimului titlu al Codului fiscal, Titlul XII “Alte impozite şi taxe”, care va reglementa impozitele şi taxele necuprinse în titlurile Codului fiscal dar care fac obiectul sistemului fiscal naţional.

Obiectivele politicii de administrare fiscală pe anii 2007-2009

66. Administrarea fiscală constituie un alt element important al sistemului fiscal, care are un impact direct asupra nivelului de colectare a veniturilor la buget. Obiectivele politicii de administrare fiscală pe anii 2007-2009 sînt orientate spre eficientizarea administrării fiscale, managementului fiscal şi a pîrghiilor de administrare fiscală, constînd în următoarele:

(i) perfecţionarea măsurilor de asigurare a executării obligaţiei fiscale

▪ elaborarea sarcinilor pentru implementarea programului electronic de ţinere a evidenţei acţiunilor de executare silită;

▪ elaborarea unei proceduri noi de evaluare şi clasificare a restanţierilor în grupuri, cum ar fi după gradul de solvabilitate, capacitatea de achitare a datoriilor de către contribuabil prin gruparea contribuabililor după criterii de disponibilitate a bunurilor;

▪ perfecţionarea mecanismului existent de comercializare a bunurilor sechestrate;

▪ liberalizarea pîrghiilor de suspendare a operaţiunilor la conturile bancare şi anularea suspendării în cazul stingerii obligaţiei fiscale;

▪ elaborarea unei modalităţi noi de eşalonare a termenelor de stingere a obligaţiei fiscale pe o perioadă fiscală de 2 ani.

(ii) eficientizarea metodelor de control şi coordonarea activităţilor de control

▪ implementarea maşinilor de control şi casă (MCC) cu memorie fiscală la acordarea serviciilor de transport a călătorilor cu automobile-taxi;

▪ implementarea procedurii de aplicare a sigiliului fiscal la MCC cu memorie fiscală;

▪ elaborarea mecanismului de aplicare a precedentului judiciar la soluţionarea litigiilor similare şi publicarea deciziilor instanţelor de judecată;

▪ dezvoltarea sistemului privind examinarea în cadrul organelor fiscale, pînă la instanţa de judecată, a cazurilor de litigiu;

(iii) computerizarea procedurilor fiscale

▪ crearea şi implementarea sistemului informaţional şi mecanismului de prezentare a dărilor de seamă fiscale în mod electronic;

▪ crearea şi implementarea mecanismului de notificare a contribuabililor, prin intermediul poştei electronice sau alte tehnologii, despre neprezentarea dărilor de seamă fiscale, neachitarea restanţelor, erorile comise în dările de seamă fiscale şi măsurile în cazurile încălcării legislaţiei fiscale;

▪ elaborarea şi implementarea mecanismului de deservire de sine stătător a contribuabililor prin intermediul reţelei internet (www.fisc.md);

▪ operarea modificărilor în normele trezoreriale de deservire a bugetului public naţional, pe măsura implementării semnăturii electronice pentru organele fiscale, în partea ce se referă la circulaţia documentelor electronice de la organele fiscale către Trezoreria de Stat;

▪ elaborarea conceptului, mecanismului şi componenţei sistemului informaţional privind punerea la dispoziţia organelor publice de stat şi locale a informaţiilor fiscale;

▪ perfecţionarea mecanismului de interacţiune cu sistemele informaţionale ale departamentelor de stat a altor ţări;

▪ dezvoltarea mecanismului de planificare automatizată a controalelor în baza evaluării riscurilor;

(iv) perfecţionarea mecanismului de administrare fiscală

▪ continuarea interzicerii comercializării mărfurilor şi prestării serviciilor de către titularii de patente de întreprinzător. Etapele de implementare sînt specificate în tabelul nr.II.5.

(v) extinderea spectrului de consultanţă fiscală

▪ crearea Centrului telefonic unic de asistenţă pentru contribuabili;

▪ elaborarea şi perfecţionarea în continuare a actelor normative naţionale de contabilitate şi audit;

▪ utilizarea principiilor generale de evaluare a elementelor rapoartelor financiare.

C. Prognoza veniturilor publice pe anii 2006-2009

67. Prognoza macroeconomică ajustată pentru perioada 2006-2009 şi obiectivele politicii fiscale şi de administrare fiscală pe anii 2007-2009 descrise în capitolele anterioare au servit drept bază pentru estimarea veniturilor bugetului public naţional pe termen mediu. Astfel, veniturile bugetului public naţional în anii 2007-2009 se estimează să crească cu circa 14,9 la sută în mediu anual, constituind în anul 2009 circa 24 miliarde lei.

68. Ca pondere în PIB veniturile bugetului public naţional vor înregistra o descreştere de la 38,5 la sută în anul 2006 (scontat) pînă la 37,9 la sută în anul 2009. Prognoza veniturilor publice în sume nominale şi ca pondere în PIB se prezintă în diagrama II.2. şi anexele nr.3.1-3.2.

Diagrama II.2.  Evoluţia veniturilor publice, 2005-2009

69. În perioada anilor 2006-2009 veniturile fiscale sub forma de impozite directe şi indirecte vor rămîne sursă principală ale veniturilor publice şi vor creşte de la 85,8 la sută în 2006 (scontat) pînă la 90,2 la sută din suma totală a veniturilor în 2009. În afara de tendinţa de majorare a veniturilor fiscale ca pondere în suma totală, aceste venituri vor creşte şi ca pondere în PIB cu 1,1 p.p. în anul 2009 faţă de anul 2006 (scontat), preponderent din contul impozitelor directe. Restul va fi reprezentat de veniturile nefiscale, fondurile şi mijloacele speciale, precum şi de granturile pentru susţinerea bugetului şi implementarea proiectelor finanţate din surse externe, ce se prezintă în diagrama II.3.

Diagrama II.3. Structura cadrului global de venituri, 2005-2009

70. Pe parcursul anilor 2007-2009 structura veniturilor publice poate fi modificată în rezultatul semnării Memorandumului privind politicile economice şi financiare între Guvernul Republicii Moldova şi FMI, ce presupune că finanţarea bugetului sub forma de granturi din partea donatorilor va fi mai activă.

71. Primele de asigurări medicale şi contribuţiile de asigurări sociale de stat vor prezenta principala sursă de creştere, crescînd cu circa 106 şi 63 la sută în anul 2009 faţă de 2006 (scontat) respectiv. Sursa acestei creşteri semnificative o reprezintă atît majorarea fondului de remunerare a muncii, cît şi modificarea cotelor primelor de asigurări medicale începînd cu anul 2007. Impozitele pe venit vor rămîne la un nivel constant în perioada de prognoză. Impozitele pe proprietate rămîn nesemnificative ca pondere în veniturile totale, însă vor deveni o sursă importantă odată cu introducerea noului sistem de impozitare a bunurilor imobiliare. Ca rezultat, ponderea impozitelor directe în PIB va creşte de la 14,6 la sută în anul 2006 (scontat) pînă la 15,8 la sută în anul 2009. Structura impozitelor directe prognozate pentru anii 2006 şi 2009 se prezintă în diagrama II.4.

Diagrama II.4. Structura impozitelor directe, 2006 şi 2009, mil.lei, % în total

72. O altă sursă considerabilă de creştere o reprezintă impozitele indirecte, şi în special cele legate de comerţul exterior. Analiza încasărilor recente denotă faptul, că colectările TVA depind foarte mult de creşterea importurilor de mărfuri şi a consumului sectorului privat. Creşterea reală a PIB şi majorarea importurilor pentru perioada vizată vor contribui la sporirea cu circa 53 la sută a colectării TVA în anul 2009 faţă de 2006 (scontat). Păstrarea cotelor accizelor la principalele tipuri de mărfuri accizate va majora relativ lent încasările la acest tip de impozit, totodată acestea se vor diminua ca procent în PIB de la 2,7 la sută în anul 2006 (scontat) pînă la 2,3 în anul 2009. Cu toate acestea, ponderea impozitelor indirecte în PIB va ramîne în jur de 18,7 la sută. Structura impozitelor indirecte prognozate pentru anii 2006 şi 2009 se prezintă în diagrama II.5.

Diagrama II.5. Structura impozitelor indirecte, 2006 şi 2009, mil.lei, % în total

73. Veniturile nefiscale, veniturile fondurilor şi mijloacelor speciale în perioada 2007-2009 în termeni nominali vor rămîne practic la nivelul anului 2006 (scontat), reducîndu-se ca pondere în PIB de la 2,3 şi 2,6 la sută respectiv pînă la 1,8 la sută fiecare către anul 2009. Totodată, se preconizează reducerea numărului fondurilor speciale, în particular a celor care n-au venituri proprii, dar se formează, în temei, din contul centralizării mijloacelor speciale sau din transferuri de la bugetul de stat.

Capitolul III

Datoria de stat şi sursele de finanţare

A. Tendinţe recente în domeniul datoriei de stat şi

evoluţia surselor de finanţare a bugetului

Tendinţerecente

74. În ultimii ani, gradul de îndatorare a Republicii Moldova s-a redus esenţial. Astfel, la sfîrşitul anului 2005 datoria de stat a constituit 33,2 la sută din PIB, din care datoria externă - 22,9 la sută, iar cea internă - 10,3 la sută. E de remarcat, că în anul 2002 nivelul datoriei de stat era de circa 57 la sută ca pondere în PIB şi reducerea acesteia s-a produs preponderent din contul reducerii datoriei de stat externe, cea internă diminuîndu-se cu circa 3 p.p. ca pondere în PIB.

75. Structura soldului datoriei de stat la situaţia din 31 decembrie 2005 arată,că 69 la sută îi revine datoriei de stat externe şi 31 la sută - celei interne. Evoluţia datoriei de stat externe şi interne este prezentată în graficul III.1 şi anexa nr. 8.

Graficul III.1. Evoluţia datoriei de stat în PIB, 2002-2005

76. Pe parcursul anilor 2002-2005, Guvernul Republicii Moldova a rambursat creditorilor săi externi şi interni suma de circa 2,3 mild.lei, inclusiv creditorilor externi - 2,2 mild.lei şi creditorilor interni - 0,1 mild.lei. Plăţile esenţiale s-au efectuat în anii 2002 şi 2004, cînd au avut loc operaţiunile de răscumpărare a datoriei de stat externe (Euroobligaţiunile - în anul 2002 şi Gazprom, Hewlett Packard - în anul 2004). În urma acestor operaţiuni, s-a diminuat datoria de stat externă, precum şi povara deservirii acestei datorii pe anii ulteriori.

77. Evoluţia  deservirii datoriei de stat (achitarea dobînzilor şi rambursarea principalului) în valori nominale şi ca pondere în veniturile fiscale ale bugetului de stat este prezentă în graficul III.2.

Graficul III.2. Evoluţia deservirii datoriei de stat în valori nominale

şi ca pondere în veniturile fiscale ale bugetului de stat (VFBS), 2002-2005

78. În perioada analizată, Guvernul Republicii Moldova a beneficiat de granturi şi credite din exterior în sumă totală de circa 163 mil.dolari SUA. Suma obţinută este de circa 1,6 ori mai mică în comparaţie cu plăţile efectuate faţă de creditorii externi (267,6 mil. dolari SUA). Pentru susţinerea bugetului au fost obţinute 39,4 mil. dolari SUA (24 la sută), restul - 123,6 mil.dolari SUA (76 la sută) fiind obţinute pentru finanţarea proiectelor investiţionale. Evoluţia intrării granturilor şi creditelor este prezentată în tabelul III.1.

Sursele definanţare a bugetului

79. Reieşind din situaţia în  domeniul datoriei de stat în anii2003-2005, structura surselor  de finanţare a bugetului a variat de la an la an, soldîndu-se cu excedente bugetare pe parcursul tuturor acestor ani. În această perioadă volumul global al surselor de finanţare ale bugetului public naţional a fost negativ, excedentul respectiv variind de la 269,8 mil.lei sau 1 la sută din PIB în 2003 pînă la 578,4 mil.lei sau 1,6 la sută din PIB în anul 2005. Excedentul bugetar a fost condiţionat de lipsa surselor de finanţare în afara veniturilor bugetului şi necesitatea onorării angajamentelor la datoria externă şi internă din contul veniturilor proprii a bugetului. Evoluţia componentelor principale ale surselor de finanţare este reflectată în graficul III.3.

Graficul III.3. Evoluţia surselor de finanţare, 2003-2005

80. În perioada 2003-2005 finanţare pozitivă s-a produs din contul finanţării interne nete şi mijloacelor din privatizarea patrimoniului public. Finanţarea externă netă a fost negativă în această perioadă, ca urmare, pe de o parte, a reducerii volumului împrumuturilor noi externe, iar pe de altă parte, datorită realizării în anul 2004 a unor operaţiuni cu datoria de stat externă comercială în scopul reducerii poverii deservirii acesteia pe viitor. Aceste operaţiuni au fost susţinute de finanţarea internă sub formă de împrumuturi din partea Băncii Naţionale a Moldovei. Astfel finanţarea internă netă s-a majorat atunci, cînd s-au majorat plăţile în domeniul datoriei de stat externe.

81. În ceea ce priveşte mijloacele din vînzarea şi privatizarea patrimoniului public, volumul de finanţare din această sursă s-a majorat de la 111,2 mil.lei în 2003 pînă la 176,3 mil.lei în anul 2005. Creşterea la acest capitol în anul 2005 se datorează vînzărilor de terenuri de proprietate publică, în special de către autorităţile publice locale.

82. Acumularea mijloacelor financiare la conturi în perioada 2003-2005 (finanţarea negativă pentru bugetul public naţional) a avut loc în mare parte datorită acumulării mijloacelor financiare la conturile bugetului de stat, reieşind din necesitatea achitării datoriei (arieratelor) în anul 2006 faţă de creditorii membri ai Clubului de la Paris şi în scopul implementării Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar. Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină au acumulat anumite rezerve pentru achitarea pensiilor şi indemnizaţiilor sociale şi prestarea serviciilor medicale neprevăzute. Astfel, din suma de 1514,3 mil.lei de mijloace financiare acumulate în perioada 2003-2005 în cadrul bugetului public naţional, 622,8 mil.lei sau 41,1 la sută au fost acumulate pe conturile Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi Companiei Naţionale de Asigurări în Medicină. Bugetul de stat şi bugetele UAT au acumulat în această perioadă circa 59 la sută din aceste mijloace, cele mai semnificative fiind înregistrate începînd cu anul 2005.

B. Politica în domeniul managementului datoriei de stat pe anii 2006-2009

83. Obiectivul principal în domeniul managementului datoriei de stat este menţinerea în limite sustenabile a nivelului datoriei, şi asigurarea surselor necesare finanţării deficitelor bugetare şi a resurselor de plată a serviciului datoriei la un cost cît mai redus. Concomitent cu creşterea controlată a datoriei publice se va urmări reducerea costurilor datoriei şi riscului bugetar.

84. Se va continua politica de lansare de emisiuni de HVS pentru finanţarea deficitului bugetar şi pentru refinanţarea datoriei de stat interne, în special, prin emisiuni pe termen mediu.

85. În pofida faptului că în ultimii ani situaţia în domeniul datoriei de stat s-a ameliorat, în acest domeniu mai există unele probleme. Printre acestea sînt:

• Cadrul legal în domeniul datoriei de stat nu corespunde standardelor moderne de management al datoriei publice.

• Calitatea de evidenţă, obţinere şi prezentare a informaţiei privind datoria publică necesită a fi îmbunătăţită.

86. Măsurile pentru atingerea acestui obiectiv în anii 2006-2009 sînt următoarele:

• Colaborarea activă şi permanentă cu instituţiile financiare internaţionale şi donatorii externi în vederea obţinerii finanţării din partea acestora la condiţii cît mai favorabile.

• Respectarea recomandărilor şi indicatorilor specificaţi în documentele de bază semnate cu instituţiile financiare internaţionale.

• Restructurarea datoriei externe prin intermediul Clubului de la Paris.

• Rambursarea treptată a datoriei faţă de Banca Naţională a Moldovei.

• Extinderea cercului de participanţi pe piaţa primară şi secundară a HVS.

• Modernizarea legislaţiei cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, care va corespunde standardelor UE şi recomandărilor FMI şi Băncii Mondiale.

C. Prognoza plăţilor aferente şi a soldului datoriei de stat pe anii 2006-2009

Plăţile în domeniul datoriei de stat

87. Pentru deservirea datoriei de stat, pe parcursul anilor 2006-2009 se preconizează de a utiliza circa 5,0 mild.lei, din care;

pentru plata sumei de baze - 2,7 mild.lei

pentru plata dobînzii - 2,3 mild.lei.

88. E de menţionat că, aceste plăţi sînt distribuite uniform pe această perioadă de timp, fiind alocate circa 1,3 mild.lei în mediu anual. Aceasta oferă posibilitatea de a finanţa şi strategiile prevăzute în domeniul cheltuielilor publice pe termen mediu.

89. Plăţile în domeniul deservirii datoriei de stat externe şi interne în perioada 2006-2009 se prezintă în tabelul III.2.

90. Pentru următorii trei ani se prevede o evoluţie pozitivă a poverii deservirii datoriei de stat asupra veniturilor fiscale ale bugetului de stat, diminuîndu-se de la 17% în 2006, pînă la 11% la sfîrşitul anului 2009.

91. În perioada 2006-2009, se preconizează că, Guvernul va beneficia de granturi şi credite din exterior pentru susţinerea bugetului şi proiecte investiţionale în sumă totală de circa 188,9 mil.dolari SUA. Suma obţinută este mai mică cu circa 61,0 mil. dolari SUA în comparaţie cu plăţile planificate a fi efectuate faţă de creditorii externi - 249,9 mil. dolari SUA.

92. Estimările intrărilor de granturi şi credite externe pe anii 2006-2009 se prezintă în tabelul III.3.

93. Estimările intrărilor de granturi şi credite externe pe anii 2007-2009 pot suferi modificări ca urmare a semnării cu FMI a Memorandumului privind politicile economice şi financiare, care ar putea contribui la majorarea intrărilor de astfel de fluxuri, însă acestea la moment nu pot fi estimate.

Soldul datoriei de stat

94. Prognoza datoriei de stat pe anii  2006-2009 este în dependenţă de evoluţia prognozată a indicatorilor macroeconomici, de restructurarea datoriei bilaterale prin Clubul creditorilor de la Paris, precum şi de asumările de finanţare din contul surselor externe şi interne. Astfel, se prognozează că pe parcursul anilor 2006-2009 datoria de stat în valoare nominală se va diminua de la 13,2 mild. lei la sfîrşitul anului 2006 pînă la 12,6 mild.lei la sfîrşitul anului 2009.

95. Această tendinţă de diminuare a datoriei de stat este mai evidentă în raport cu PIB, ponderea acesteia diminuîndu-se de la 30,7 la sută la sfîrşitul anului 2006 pînă la 19,9 la sută la sfîrşitul anului 2009. Dinamica datoriei de stat interne şi externe pe anii 2006-2009 se prezintă în graficul III.4 şi diagrama III.5.

Graficul III.4. Dinamica datoriei de stat în PIB, 2006-2009

Diagrama III.5. Stocul datoriei de stat interne

şi externe, 2006-2009

96. În baza prognozei fluxurilor de intrare din surse externe, precum şi luînd în considerare fluctuaţia cursului valutar, se prognozează că datoria de stat externă va înregistra o diminuare de la 720,2 mil. dolari SUA la sfîrşitul anului 2006 (9362,6 mil.lei) pînă la 685,8 mil. dolari SUA (8709,7 mil.lei) la sfîrşitul anului 2009. Ponderea datoriei de stat externe în PIB va continua să se diminueze de la 22 la sută la sfîrşitul anului 2006 pînă la 13,8 la sută la sfîrşitul anului 2009. Comparativ cu sfîrşitul anului 2005, cînd soldul datoriei de stat a înregistrat 12,2 mild.lei, la sfîrşitul anului 2006 acesta va cunoaşte o creştere de circa 1 mild.lei. Creşterea dată este condiţionată de influenţa cursului valutar asupra datoriei externe, cît şi de restructurarea în anul 2006 a datoriei de stat externe prin Clubul de la Paris.

97. În ce priveşte evoluţia datoriei de stat interne, pe parcursul anilor 2006-2009 aceasta va înregistra o creştere în valori nominale de la 3848,3 mil.lei la sfîrşitul anului 2006 pînă la 3911,9 mil.lei la sfîrşitul anului 2009. La baza prognozei stau, pe de o parte, asumările de rambursare a datoriei faţă de BNM şi necontractarea noilor împrumuturi şi, pe de altă parte, emisiunea în continuare a HVS. Ca pondere în PIB, datoria de stat internă, la fel ca şi cea externă, va înregistra o diminuare de la 9 la 6 la sută.

D. Prognoza surselor de finanţare pe anii 2006-2009

98. Prognoza surselor de finanţare pe anii 2006-2009 se bazează pe următoarele asumări:

• menţinerea unui nivel a deficitului bugetar ce nu ar depăşi 0,8 la sută din PIB în anul 2006 şi 0,5 la sută din PIB în anii 2007-2009;

• rezultatul restructurării datoriei de stat externe prin intermediul Clubului de la Paris, intrările de credite pentru implementarea proiectelor investiţionale în cadrul Strategiei de Asistenţă a Ţării (SAŢ). Acestea se vor solda în obţinerea unei finanţări externe nete negative, cu excepţia anului 2007, cînd aceasta va fi pozitivă;

• menţinerea nivelului pozitiv al finanţării interne nete din contul emisiunii de HVS pentru finanţarea deficitului bugetar şi pentru refinanţarea datoriei de stat interne, cu excepţia anului 2009, cînd rambursarea împrumuturilor interne va depăşi atragerea acestora;

• obţinerea mijloacelor din vînzarea şi privatizarea patrimoniului public conform noului program de privatizare începînd cu anul 2007;

• utilizarea resurselor financiare acumulate pe conturile bugetului public naţional în perioadele precedente pentru finanţarea cheltuielilor bugetelor respective.

99. Astfel, cu toate că nivelul admisibil al deficitului bugetului public naţional în anii 2007-2009 poate fi respectiv de 246,5, 280, 316,5 mil.lei, resursele totale care pot fi atrase atît pe piaţa financiară internă şi externă, cît şi mijloacele financiare de pe conturile bugetului, sînt suficiente pentru a acoperi deficiturile menţionate numai în anii 2007 şi 2008. În anul 2009, din contra, sursele care pot fi atrase nu sînt suficiente pentru a finanţa un deficit bugetar. Din acest motiv pentru anul 2009 se prognozează un excedent al bugetului public naţional de circa 96,2 mil.lei, sau 0,2 la sută din PIB.

100. Balanţa bugetară pe anii 2006-2009 este prezentată în graficul III.6, iar sursele de finanţare a acesteia se conţin în anexa nr. 2.

Graficul III.6. Balanţa bugetară pe anii 2006-2009

Capitolul IV

Cadrul financiar global

A. Resursele publice

101. Totalitatea veniturilor şi surselor de finanţare ale bugetului public naţional, descrise în capitolele precedente, reprezintă cadrul financiar de resurse publice, care este disponibil pentru finanţarea programelor naţionale în domeniul cheltuielilor publice. Cadrul financiar de resurse ale bugetului public naţional pe anii 2007-2009 se prezintă în tabelul IV.1.

102. Cadrul financiar global cuprinde toate veniturile şi sursele de finanţare care sînt distribuite între bugetele şi fondurile publice. Acestea sînt:

• Bugetul de stat (inclusiv proiectele finanţate din sursele externe, fondurile şi mijloacele speciale)

• Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale (bugetele UAT)

• Bugetul asigurărilor sociale de stat (BASS)

• Fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală (FAOAM)

103. Privite în structură, cele mai rapide creşteri vor înregistra veniturile fondurilor de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, care către anul 2009 se vor dubla în termeni nominali faţă de 2006 (scontat). Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat vor creşte în această perioadă cu circa 63 la sută, iar veniturile bugetului de stat şi bugetelor UAT vor creşte mai lent şi vor înregistra o majorare cu circa 38,5 şi 30 la sută, respectiv. Premisele acestor creşteri depind de tipul de venituri încasate de fiecare buget şi sînt descrise în capitolul II “Cadrul de venituri publice”.

104. Distribuirea cadrului financiar global pe elemente constitutive şi ponderea acestora în PIB sînt prezentate în anexa nr.2. O descifrare mai detaliată a parametrilor bugetului de stat, a bugetelor UAT, BASS şi FAOAM pe anii 2003-2009 se conţine în anexele 4 - 7.

105. Distribuirea veniturilor bugetului public naţional pe componente se prezintă în diagrama IV.1.

Diagrama IV.1.  Evoluţia veniturilor bugetului public naţional

pe componente, 2003-2009

106. Creşterea neuniformă a veniturilor între componentele bugetului public naţional în perioada anilor 2006-2009 va rezulta în majorarea ponderii FAOAM şi BASS şi reducerea ponderii bugetului de stat şi a bugetelor UAT. Structura comparativă a veniturilor pe componente se prezintă în diagrama IV.2.

Diagrama IV.2. Structura veniturilor bugetului public

naţional pe componente, 2006 şi 2009

107. Repartizarea deficitului bugetului public naţional pe anii 2006-2009 între componentele acestuia, reieşind din sursele de finanţare care pot fi atrase de fiecare buget în parte se prezintă în tabelul IV.2.

108. În perioada anilor 2006-2008, toate componentele bugetului public naţional, în afară de fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală, vor înregistra deficit. În anul 2009 numai bugetele UAT se vor solda cu deficit, bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, vor avea excedent, cauza fiind lipsa surselor de finanţare. Fondurile de asigurare obligatorie de asistenţa medicală vor fi balanţate pe parcursul perioadei vizate.

B. Cheltuielile publice

109. Avînd la bază estimările cadrului general de resurse, în perioada 2007-2009 cheltuielile publice vor creşte în mediu anual cu circa 13 la sută în termeni nominali, atingînd în anul 2009 volumul de 23,9 miliarde lei. Ca pondere în PIB acestea vor înregistra o diminuare lentă de la 39,3 la sută în anul 2006 (scontat) pînă la 37,7 la sută în anul 2009.

110. Ca rezultat al estimărilor ani se va încetini de la 15 la sută în anul 2007 pînă la 11 la sută în anul 2009. Creşterea absolută medie anuală a cheltuielilor în următorii trei ani va constitui circa 2,3 miliarde lei.

111. Cheltuielile discreţionare⁴ vor avea o creştere mai rapidă decît cheltuielile publice globale, variaţia fiind între 19 la sută şi 11 la sută. Aceasta se ilustrează în diagrama nr.IV.3.

_________

⁴Cheltuielile discreţionare nu includ cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat.

Diagrama nr.IV.3. Cheltuielile publice şi cheltuielile discreţionare,

2003-2009

112. Cadrul de politici în domeniul cheltuielilor a avut o influenţă decisivă asupra repartizării resurselor pe sectoare. Sectoarele sociale vor continua să aibă prioritate în alocarea resurselor. Pe viitor acestea (cu excepţia mijloacelor pentru majorarea salariilor) vor deţine circa 63 la sută din toate cheltuielile publice. Pentru sectoarele domeniului economic în prezent se alocă circa 12 la sută din cheltuielile totale, în următorii ani ponderea acestora reducîndu-se pînă la 8,5 la sută către anul 2009. Aceasta se explică prin finalizarea unor programe cu participarea donatorilor externi, precum şi din cauza incertitudinii privind finanţarea externă a noilor proiecte.

113. În perioada pînă în anul 2007, de o creştere mai avansată a cheltuielilor, comparativ cu alte bugete au beneficiat FAOAM - pînă la 32 la sută, urmat de bugetul de stat - 23 la sută. În anii 2008-2009 ritmuri mai mari de creştere de circa 15 la sută în mediu anual vor avea BASS şi FAOAM, ceea ce se explică prin ritmuri mai mari de creştere a veniturilor acestor bugete, precum şi printr-un grad înalt de prioritate. Evoluţia cheltuielilor pe tipuri de bugete în anii 2003-2009, ca pondere în bugetul public naţional, se prezintă în graficul IV.4.

Graficul IV.4. Evoluţia cheltuielilor pe tipuri de bugete

ca pondere în bugetul public naţional, 2003-2009

114. Cheltuielile bugetului de stat cu toate componentele în perioada 2003-2006 s-au majorat ca pondere în PIB de la 20 la 23 la sută. În următorii trei ani acestea se vor stabiliza la nivel de 23 la sută.

115. Cheltuielile BASS în perioada 2003-2006 au crescut considerabil de la 7,9 la 10,2 la sută din PIB. În următorii trei ani cheltuielile acestui buget vor creşte mai lent, atingînd în anul 2009 circa 11 la sută din PIB. În perioada 2007-2009 transferurile de la bugetul de stat către BASS vor creşte de la 688,3 mil.lei în 2006 la 965 mil.lei în 2009 sau cu circa 13 la sută în mediu anual. Ponderea acestora în cheltuielile totale ale BASS constituie circa 15 la sută.

116. Cheltuielile FAOAM în perioada 2004-2009 înregistrează o tendinţă de creştere continuă de la 2,9 la sută din PIB în anul 2004 la circa 4,2 la sută în anul 2009. E de menţionat, că o parte semnificativă din cheltuielile FAOAM (circa 66 la sută în anul 2006) sînt acoperite din contul transferurilor de la bugetul de stat. În următorii trei ani volumul acestor transferuri va creşte considerabil de la 1001,6 mil.lei în 2006 la 1526,7 mil.lei în anul 2009 sau cu circa 58 la sută. Pentru anii 2007-2009 volumul transferurilor de la bugetul de stat la fondurile de asigurare obligatorie de asistenţă medicală sînt estimate în proporţie de 12 la sută din totalul cheltuielilor de bază ale bugetului de stat - media cotelor procentuale respective pentru trei ani precedenţi.

117. Tendinţele recente de cheltuieli ale bugetelor UAT în anii 2003-2006 au variat între 10,1 la sută şi 7,1 la sută din PIB. Aparent, pentru următorii ani ponderea cheltuielilor acestor bugete în PIB se reduce către anul 2009 pînă la 6 la sută. Însă, luînd în considerare că o parte esenţială a cheltuielilor, precum cele legate de majorarea salariilor, investiţiile capitale şi alte fonduri băneşti pentru compensări de venituri ratate şi în alte scopuri, sînt incorporate în bugetul de stat, cheltuielile reale ale bugetelor UAT vor depăşi nivelul actual prognozat.

C. Factorii de risc

118. CCTM 2007-2009 prezintă scenariul de bază în evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Totodată, sînt identificate următoarele riscuri care pot influenţa negativ asupra cadrului global de resurse: (i) riscurile macroeconomice şi (ii) riscurile fiscale.

119. Riscurile macroeconomice se referă la schimbările parametrilor economici, care au servit drept bază pentru estimarea resurselor cadrului financiar global.

120. În anul 2005 deficitul balanţei comerciale a depăşit 40 la sută din PIB şi se estimează, că acesta se va majora pînă la circa 50 la sută din PIB pe termen mediu. Pe termen mediu aceasta poate provoca probleme din punct de vedere a durabilităţii externe. Deşi exporturile au crescut într-un ritm accelerat, ritmul de creştere a importurilor, a rămas îngrijorător, reflectînd o creştere puternică a consumului privat. Pe de altă parte, restricţiile impuse de către Federaţia Rusă asupra exporturilor de vinuri se pot solda în reducerea drastică a ritmurilor de creştere a acestora.

121. Alt factor care ar putea avea efecte negative asupra deficitului balanţei comerciale este reprezentat de evoluţiile preţurilor mondiale la petrol şi de influenţa acestora asupra importurilor de resurse energetice, precum şi de situaţia incertă privind preţul la gazele naturale.

122. Cursul de schimb al monedei naţionale, susţinut de intrările masive de valută în ţară va continua sa se aprecieze, creînd presiune suplimentară asupra creşterii importurilor.

123. Totodată, în pofida politicilor monetare şi fiscale relativ prudente, care continuă să controleze nivelul inflaţiei, creşterea preţurilor la resursele energetice importate poate avea efecte asupra accelerării ritmurilor inflaţiei.

124. Pînă la găsirea unor noi pieţe de desfacere, stoparea exporturilor de vinuri în Federaţia Rusă, ar încetini ritmurile de creştere a producţiei din industria viniviticolă şi ramurile conexe.

125. Avînd în vedere că Republica Moldova se află în zonă de risc pentru agricultură, creşterea producţiei agricole poate fi influenţată de orice calamitate naturală (secetă, ploi abundente, grindină etc.).

126. Toţi aceşti factori pot influenţa negativ ritmurile de creştere economică pe perioada medie.

127. Riscurile fiscale în mod direct rezultă din cele macroeconomice. Performanţa încasării veniturilor bugetului public naţional va fi condiţionată de influenţa factorilor externi asupra situaţiei economice în ţară, pe de o parte, şi de eficienţa măsurilor de colectare a veniturilor, pe de altă parte. Riscul cel mai mare vizează încasarea TVA la mărfurile importate, ca cea mai importantă sursă de venit a bugetului public naţional. Acesta se află în dependenţă directă de evoluţia importurilor.

128. Dinamica inflaţiei şi a cursului valutar au o influenţă dublă pentru buget, afectînd şi veniturile, şi cheltuielile în acelaşi timp.

129. În astfel de condiţii, riscurile cauzate de factorii externi şi interni nominalizaţi ar putea fi diminuate prin promovarea unei politici bugetar-fiscale austere, cu controlul asupra nivelului deficitului bugetar.

130. În general, promovarea unei combinaţii de politici macroeconomice adecvate ar diminua efectele negative asupra economiei naţionale în general, şi asupra bugetului în parte, micşorînd, totodată, pierderile posibile.

Capitolul V

Politica în domeniul cheltuielilor publice

A. Obiective generale ale politicii cheltuielilor publice

Direcţiile  principale ale politicii de cheltuieli

131. Luînd în considerare estimările cadrului de cheltuieli pe termen mediu, politica cheltuielilor publice pe anii 2007-2009 accentuează importanţa utilizării cît mai eficace şi eficiente a mijloacelor disponibile cu identificarea şi valorificarea rezervelor financiare interne şi redirecţionarea resurselor disponibilizate pentru finanţarea programelor prioritare.

132. În contextul CCTM pe anii 2007-2009 alocarea resurselor existente este efectuată în conformitate cu priorităţile cadrului general de politici oferit de SCERS, Programul de activitate a Guvernului şi alte programe naţionale.

133. Un obiectiv de bază al politicii cheltuielilor pe termen mediu este asigurarea unei structuri adecvate a cheltuielilor publice, care ar susţine calitatea sporită a serviciilor publice cu o creştere treptată a investiţiilor pentru infrastructura publică.

134. Concomitent vor fi întreprinse măsuri pentru ameliorarea calităţii proiectelor de investiţii publice prin aplicarea elementelor de analiză economică a costurilor şi beneficiilor şi prin demararea procedurilor noi (îmbunătăţite) de management a investiţiilor publice.

135. În scopul asigurării unui control asupra cheltuielilor publice, în special a cheltuielilor de personal, o importanţă sporită va fi acordată reformelor în administraţia publică şi în sectorul public prin reorganizări de structură cu menţinerea la un nivel optim a nivelului angajărilor.

136. În conformitate cu obiectivele generale ale politicii în domeniul cheltuielilor publice pe anii 2007-2009 în continuare sînt definite priorităţile interramurale de cheltuieli, precum şi cele din cadrul ramurilor.

B. Priorităţile cheltuielilor publice şi alocările sectoriale

Tendinţe recente

137. Tendinţele recente în structura cheltuielilor publice pe sectoare denotă o creştere semnificativă a cotei cheltuielilor de ordin economic în totalul cheltuielilor publice de la 10,9 la sută în 2003 la 14,1 la sută în 2005, precum şi a celor de ordin social - de la 62,4 la sută la 63,3 la sută.

138. În acelaşi timp, cheltuielile pentru serviciile generale de stat, ordinea publică şi securitatea naţională s-au redus de la 14,8 la sută în 2003 la 13,2 la sută în 2005. Aceste tendinţe se manifestă şi ca pondere în PIB şi se prezintă în graficul V.1.

Graficul V.1. Evoluţia cheltuielilor publice

pe principalele sectoare, 2003-2006, % în PIB

139. Aceste tendinţe reflectă prioritatea acordată în ultimii ani sectoarelor economice şi celor sociale avînd un impact direct pentru creşterea economică şi reducerea sărăciei. În cadrul blocului social preponderent au crescut cheltuielile pentru protecţia socială şi sănătate, iar în cadrul blocului economic - cele pentru agricultură, gospodăria comunală şi complexul energetic.

Priorităţi interramurale

Alocarea resurselor în contextul CCTM pe anii 2007-2009 s-a efectuat în baza analizei cheltuielilor sectoriale, ţinînd cont de rezervele identificate în utilizarea resurselor existente, precum şi luînd în considerare priorităţile identificate în cadrul general de politici, în special SCERS. Prognoza cheltuielilor publice pe sectoare pe anii 2007-2009 se prezintă în tabelul V.2.

140. Estimările pe ramuri nu conţin cheltuielile legate de implementarea reformei salariale. Acestea se reflectă într-o poziţie distinctă şi vor fi repartizate pe ramuri în procesul elaborării bugetului, odată cu definitivarea cadrului normativ.

141. Factorii generali care au influenţat priorităţile intersectoriale de cheltuieli pe anii 2007-2009 cuprind:

• implementarea treptată (2006-2010) a reformei salariale în sectorul public. În anul 2007 în acest scop sînt alocate circa 48 la sută din resursele suplimentare disponibile;

• indexarea cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii în funcţie de evoluţia indicelui preţurilor de consum şi creşterea preţurilor la gazele naturale. Pentru aceasta sînt direcţionate mijloace suplimentare, în raport cu anul precedent, în volum de 81,3 mil.lei - în anul 2007, 53,3 mil.lei - în anul 2008 şi 52,7 mil.lei - în anul 2009;

• sporirea treptată a alocaţiilor pentru investiţii capitale, ca factor ce influenţează dezvoltarea economică. Volumul de investiţii capitale din contul cheltuielilor de bază ale bugetului de stat şi bugetelor UAT către anul 2009 va creşte cu circa 4 la sută în raport cu anul 2006. În anii 2007-2009 circa 66 la sută din investiţiile capitale vor fi direcţionate domeniului economic.

142. În contextul priorităţilor strategice de cheltuieli pe sectoare se evidenţiază în continuare blocul cheltuielilor sociale, care a obţinut cele mai mari majorări de fonduri - 33 la sută din totalul cheltuielilor publice suplimentare pe anul 2007. Din ele preponderent au crescut cheltuielile în domeniul sănătăţii - cu circa 25 la sută, datorită extinderii pachetului de servicii acordate prin intermediul asigurărilor medicale, precum şi cheltuielile pentru asigurarea şi susţinerea socială, acestea crescînd cu circa 14 la sută. Cheltuielile pentru învăţămînt, cultură, artă, sport şi acţiuni pentru tineret presupun o creştere de circa 9 la sută în anul 2007. Creşteri ale cheltuielilor pe aceste sectoare se atestă şi în anii 2008-2009, însă cu ritmuri mai lente, reieşind din volumul suplimentar de resurse estimat pe anii respectivi.

143. O creştere considerabilă se preconizează pentru sfera ştiinţei şi inovării - de circa 100 mil.lei anual. Cota acestor cheltuieli în PIB va creşte de la 0,4 la sută în anul 2005 pînă la 0,7 la sută în anul 2009. Creşterea respectivă este îndreptată pentru realizarea Codului cu privire la ştiinţă şi inovare şi a Acordului de Parteneriat între Guvern şi Academia de Ştiinţe. În acelaşi timp, constrîngerile de resurse nu asigură atingerea nivelului prevăzut de 1 la sută din PIB în anul 2009.

144. Cheltuielile domeniului economic se estimează cu o creştere de 11,6 la sută în anul 2007, în special din contul celor destinate agriculturii, care cresc cu 17 la sută, precum şi a celor pentru transport şi gospodăria drumurilor, care vor creşte cu 15 la sută faţă de anul 2006. În anii 2008-2009 cota acestor cheltuieli în cheltuielile publice totale va înregistra o diminuare lentă. Aceasta se explică prin finalizarea unor programe, în special cele legate de gazificare şi alimentarea cu apă, precum şi datorită incertitudinii privind finanţarea externă a unor proiecte, care actualmente deţin ponderea majoră în cheltuielile domeniului respectiv.

Corelarea CCTM - SCERS

145. Eforturile întreprinse în anii precedenţi în ce priveşte legătura între priorităţile SCERS şi priorităţile de cheltuieli din CCTM sînt insuficiente. În acest sens, în anul 2005 a fost efectuată o analiză⁵, care a scos în evidenţă o serie de impedimente, în special: (i) lipsa sincronizării proceselor de elaborare a SCERS şi CCTM, (ii) coordonarea slabă în procedurile tehnice şi aranjamentele instituţionale, (iii) capacităţile limitate a autorităţilor publice în ce priveşte analiza şi planificarea strategică.

__________

⁵ Această analiză a fost efectuată în decembrie 2005 cu suportul Proiectului pentru susţinerea CCTM, finanţat de DFID.

146. Primul Raport anual de evaluare a implementării SCERS⁶ de asemenea a evidenţiat o serie de rezerve de îmbunătăţire a eficienţei şi eficacităţii unor programe de cheltuieli sectoriale, precum şi a accentuat necesitatea prioritizării riguroase a politicilor şi programelor guvernamentale pentru o mai bună corelare a acestora cu cadrul de resurse.

__________

⁶ Primul Raport anual de evaluare a implementării SCERS a fost prezentat în cadrul Forului naţional din 23 martie 2006.

147. Spre deosebire de anii precedenţi, în procesul pregătirii actualului CCTM a fost iniţiat un dialog mai amplu între autorităţile publice în vederea îmbunătăţirii corelării politicilor SCERS cu alocările de resurse din CCTM, fiind introduse modificările respective în planul de acţiuni pentru elaborarea CCTM şi avînd o participare mai largă în procesul de stabilire a priorităţilor şi plafoanelor de cheltuieli. Un obiectiv principal în procesul alocării resurselor în CCTM pe anii 2007-2009 este susţinerea prioritară a politicilor SCERS. În boxă se prezintă o analiză sumară a legăturii între priorităţile SCERS şi CCTM.

148. În anii următori se preconizează fortificarea mecanismelor pentru o mai bună direcţionare a resurselor financiare către scopurile SCERS prin consultări cu autorităţile publice centrale şi locale, precum şi cu parteneri externi (donatorilor). De asemenea se preconizează de a lucra în vederea elaborării programelor bugetare, implementarea cărora pe viitor va contribui la o alocare mai strategică a resurselor şi va permite o mai bună monitorizare a resurselor alocate din punct de vedere al eficienţei şi eficacităţii acestora.

 149. Reforma administraţiei publice demarate în anul 2005⁷ se preconizează să contribuie la fortificarea capacităţilor autorităţilor publice prin instituirea în cadrul acestora a unor subdiviziuni cu funcţii de analiză şi planificare strategică.

__________

⁷ Strategia de reformă a administraţiei publice centrale este aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.1402 din 30 decembrie 2005.

Priorităţi în cadrul ramurilor

150. Priorităţile de cheltuieli din cadrul ramurilor au fost determinate în baza analizei  programelor existente de cheltuieli şi în conformitate cu priorităţile de politici sectoriale identificate în SCERS şi în alte programe naţionale. În continuare se prezintă succint priorităţile de cheltuieli pe termen mediu în cadrul principalelor ramuri.

Servicii generale de stat, justiţia, apărarea şi ordinea publică

151. Alocaţiile pentru servicii de stat cu destinaţie generală pe anul 2007 vor creşte în raport cu anul precedent cu 17,8 la sută, iar cele pentru apărare, menţinerea ordinii publice şi securitate - cu 2,2 la sută. În anul 2007 cheltuielile date se vor menţine ca pondere în PIB la un nivel de 1,9 la sută, iar în anii 2008 şi 2009 - la nivel, respectiv, de 1,5 şi 1,6 la sută. Alocările suplimentare sînt condiţionate de următoarele priorităţi: (i) realizarea strategiei de reformă a administraţiei publice şi îmbunătăţirea calităţii de guvernare; (ii) implementarea strategiei de edificare a societăţii informaţionale “Moldova electronică”; (iii) perfecţionarea managementului bugetar şi fiscal prin dezvoltarea sistemului trezorerial, fiscal şi vamal; (iv) dezvoltarea sistemului de pregătire a cadrelor în domeniul justiţiei; (v) îmbunătăţirea condiţiilor de detenţie în penitenciare.

Învăţămîntul, cultura, arta şi acţiunile pentru tineret

152. Aceste domenii în anul 2007 vor beneficia de o creştere a alocaţiilor de respectiv 9,9 şi 8 la sută, cu o încetinire a creşterii în următorii ani. Către anul 2009 aceste cheltuieli ca pondere în PIB se vor reduce uşor şi vor constitui circa 5,4 şi 0,7 la sută respectiv. Alocaţiile în ramurile date sînt destinate următoarelor priorităţi: (i) sporirea accesului la educaţie, în special la educaţia generală şi a calităţii serviciilor educaţionale; (ii) susţinerea tinerelor cadre didactice care se angajează în sectorul rural; (iii) majorarea normelor de alimentaţie în scoli şi internate; (iv) consolidarea bazei didactice şi dezvoltarea informaţională; (v) susţinerea cu burse a elevilor şi studenţilor; (vi) sporirea accesului tineretului la servicii de cultură şi surse de informare prin deschiderea centrelor pentru tineret şi restaurarea obiectivelor de cultură.

Sănătatea

153. În perioada anilor 2007-2009 creşterea relativă faţă de anul precedent a alocaţiilor publice pentru sănătate pe termen mediu va fi mai mare comparativ cu alte sectoare şi va varia între 24,8 şi 11,1 la sută. Alocările suplimentare sînt direcţionate pentru: (i) extinderea pachetului de servicii medicale oferite prin sistemul de asigurări obligatorii de asistenţă medicală şi prin programele naţionale de sănătate gratuite garantate de stat, (ii) consolidarea bazei tehnico-materiale a instituţiilor medicale, şi (iii) separarea funcţională a serviciilor medicale prestate de instituţiile medicale de stat de la cele de asigurări medicale.

Asigurarea şi asistenţa socială

154. Ca şi în anii precedenţi, cheltuielile pentru acest sector vor continua să deţină o pondere majoră în cheltuielile publice totale, crescînd de la 30,3 la sută în 2007 la 32,5 la sută în 2009, atingînd în următorii ani circa 12 la sută din PIB. Creşterea este condiţionată preponderent de măsurile legate de plăţile oferite prin sistemul public de asigurări sociale. Alocări suplimentare vor fi direcţionate pentru: (i) indexarea sau majorarea prestaţiilor de asigurări sociale, (ii) intensificarea protecţiei sociale a familiilor cu copii; (iii) dezvoltarea serviciilor sociale şi a reţelei de asistenţi sociali, (iv) indexarea depunerilor băneşti ale populaţiei la Banca de Economii ş.a.

Domeniile economice

155. Cheltuielile de ordin economic se vor reduce ca pondere în PIB de la 4,6 la sută în anul 2006 la 3,2 în 2009. Creşterea relativă a alocaţiilor domeniilor economice în 2007 va fi de 11,6 la sută, cu o reducere lentă pentru unele sectoare în anii următori. Implicaţiile bugetare majore în domeniile economice sînt provocate de măsurile legate de: (i) susţinerea sectorului agrar prin dezvoltarea continuă a sistemului de subvenţionare a producătorilor agricoli, (ii) dezvoltarea mecanismelor de securitate alimentară prin ajustarea instituţională, normativă şi de diagnosticare la normele internaţionale şi, în special, la cele europene; (iii) susţinerea dezvoltării ramurii viei şi vinului ca sector de producţie de importanţă strategică; (iv) reabilitarea drumurilor publice ca factor important de dezvoltare a infrastructurii.

156. O analiză mai detaliată a priorităţilor de politică definite în cadrul ramurilor, care au determinat redistribuirea şi alocarea resurselor suplimentare în anii 2007-2009, se conţin în anexa nr.10 “Priorităţile de reformă pe principalele sectoare şi implicaţiile financiare pe anii 2007-2009”.

157. Priorităţile de cheltuieli pentru cele patru ramuri-pilot, supuse analizei strategice - învăţămîntul, sănătatea, protecţia socială şi agricultura, sînt identificate şi se conţin în planurile strategice de cheltuieli pentru aceste sectoare, expuse în anexele 11-14. Acestea oferă o analiză detaliată a programelor de cheltuieli în cadrul ramurilor, identifică obiectivele şi priorităţile de politici pe anii 2007-2009 şi evaluează impactul acestora asupra bugetului.

158. Plafoanele de cheltuieli de la bugetul de stat pe ramuri şi autorităţi publice centrale estimate pe anii 2007-2009 constituie limitele la care se vor conforma autorităţile în procesul formulării programelor, propunerilor de buget pe anul 2007 şi altor estimări orientative ale angajamentelor de cheltuieli pe anii 2008 şi 2009, întru realizarea obiectivelor prioritare stabilite în SCERS şi alte programe de dezvoltare economico-socială.

159. Plafoanele de cheltuieli de la bugetul de stat pe ramuri şi autorităţi publice estimate pe anii 2007-2009 sînt prezentate în anexa nr.9.

C. Cheltuielile publice pe categorii economice

Analiza cheltuielilor curente şi capitale

160. În structura cheltuielilor discreţionare, cota preponderentă, de circa 87 la sută, revine cheltuielilor curente. Pe parcursul anilor 2003-2005 aceasta a înregistrat o reducere medie anuală de 1,3 puncte procentuale. În acelaşi timp, cheltuielile capitale au sporit ca pondere în totalul cheltuielilor discreţionare, de la 14,6 la sută în anul 2003 pînă la 17,3 la sută în anul 2005. Ca pondere în PIB, în perioada 2003-2005 au sporit atît cheltuielile curente, cît şi cele capitale, însă ritmul mediu anual al sporului cheltuielilor curente a constituit 1,8 puncte procentuale faţă de 0,9 puncte - al cheltuielilor capitale. Evoluţia cheltuielilor discreţionare curente şi capitale în anii 2003-2005, ca pondere în PIB, este reflectată în graficul V.2.

Graficul V.2. Tendinţele cheltuielilor discreţionare curente

şi capitale în anii 2003-2005 (ponderea în PIB)

161. Aceste evoluţii au fost marcate în special de priorităţile programelor şi strategiilor de dezvoltare social-economică, care au impus sporirea volumelor de investiţii capitale din contul bugetului public naţional. Aceste priorităţi vizează, în special, extinderea reţelelor de aprovizionare cu gaze naturale şi alimentare cu apă a localităţilor, amenajarea localităţilor, dezvoltarea infrastructurii drumurilor publice şi altele.

162. Cotele cheltuielilor curente şi celor capitale pe ramuri, exprimate atît ca pondere în suma totală de cheltuieli, cît şi ca pondere în PIB, reprezintă devieri semnificative de la nivelele medii înregistrate la bugetul public naţional în perioada 2003-2005. Astfel, cele mai înalte cote ale cheltuielilor capitale au fost înregistrate în sectoarele: complexul pentru combustibil şi energie - circa 99 la sută, agricultura - circa 45 la sută, gospodăria comunală - circa 40 la sută. Concomitent, cote ale cheltuielilor capitale sub nivelul mediu se atestă la sectoarele: asistenţa şi susţinerea socială, transporturi, educaţie, menţinerea ordinii publice, apărarea şi securitatea statului.

163. Pe perioada 2007-2009 se estimează puţine rezerve pentru a spori volumul cheltuielilor capitale. Constrîngerile vor fi determinate, în special, de reforma salarială, care va asimila majoritatea resurselor suplimentare, precum şi de diminuarea resurselor proiectelor finanţate din surse externe ca urmare a incertitudinii privind iniţierea unor proiecte noi după finalizarea celor care derulează în ramuri. Flexibilitatea redusă, în acest sens, este determinată şi de cheltuielile suplimentare semnificative pentru programele sociale, precum şi serviciile de asistenţă medicală.

164. Pe perioada de prognoză, ca urmare a influenţei factorilor nominalizaţi, cota cheltuielilor curente în PIB va creşte treptat de la 32,3 la sută în anul 2006 pînă la 34,2 la sută în anul 2009. Cheltuielile capitale se vor menţine la nivelul anului 2006 doar în primul an de prognoză, iar către anul 2009 vor diminua pînă la 7,1 la sută în totalul cheltuielilor discreţionare sau pînă la 2,6 la sută în PIB. Întru majorarea ponderii cheltuielilor capitale în următorii ani se mizează pe fluxuri externe ca urmare a semnării cu FMI a Memorandumului de politici economice şi financiare, fluxuri care la moment sînt dificil de estimat. De asemenea analogic cheltuielilor din ultimii ani, în anii 2007-2009, veniturile suplimentare care vor fi încasate la bugetul de stat şi bugetele UAT se vor direcţiona prioritar la majorarea volumului de investiţii capitale, finanţate de la buget.

165. Concomitent, în anii următori se va perfecţiona planificarea şi managementul investiţiilor publice cu scopul utilizării mai efective a resurselor publice. În anii 2007-2009 volumul investiţiilor capitale din contul veniturilor de bază ale bugetului de stat se planifică în sumă de circa 500 mil.lei anual. O informaţie amplă privind analiza şi planificarea investiţiilor capitale se conţine în Nota tehnică nr.3.

166. Prognoza principalelor categorii economice de cheltuieli publice pe anii 2006-2009 se prezintă în tabelul V.3.

Cheltuielile de personal

167. Evoluţia cheltuielilor de personal pe parcursul anilor 2003-2005 marchează o diminuare ca pondere în PIB de la 9,6 la sută în anul 2003 pîna la 8,2 la sută în anul 2005. De fapt aceasta nu reprezintă o diminuare propriu-zisă, dar este o redistribuire la categoria de cheltuieli - mărfuri şi servicii - odată cu implementarea asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Acest fapt se observă în anul 2004 cînd au fost implementate integral asigurările obligatorii de asistenţă medicală. Astfel, cheltuielile de personal au diminuat ca pondere în PIB pînă la 7,8 la sută în anul 2004, iar în anul 2005 au înregistrat o creştere nesemnificativă de 0,4 p.p.

168. Exceptînd cheltuielile de personal redistribuite în rezultatul implementării asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, ponderea în PIB a acestei categorii economice de cheltuieli a fost relativ stabilă şi a variat de la 8 la sută în anul 2003 pînă la 8,2 la sută - în anul 2005.

169. În anii următori cheltuielile de personal vor fi influenţate de reforma salarială demarată în anul curent. Aceasta se va implementa treptat pînă în anul 2010, în limita cadrului de resurse disponibile. În aceste scopuri pe anii 2007-2009 se preconizează suplimentarea anuală a resurselor, după cum urmează: pe anul 2007 - 968 mil.lei, pe anul 2008 - 792 mil.lei şi pe anul 2009 - 907,2 mil.lei.

170. Ţinînd cont de influenţa reformei salariale, cheltuielile de personal ca pondere în PIB, vor manifesta o creştere de la 9,1 la sută în anul 2006 pînă la 10,5 la sută în anul 2009. Un studiu mai amplu al angajărilor şi cheltuielilor de personal în sectorul public se prezintă în Nota tehnică nr.2.

Cheltuielile pentru mărfuri şi servicii

171. Cheltuielile pentru mărfuri şi servicii în anii 2003-2005 au avut o evoluţie invers proporţională celei a cheltuielilor de personal şi determinată de acelaşi factor - implementarea asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. Astfel, în anul 2004 cota în PIB a cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii a crescut cu 1,6 p.p. şi a constituit 7,8%. În anul 2005 aceasta a înregistrat o creştere nesemnificativă de 0,1 p.p.

172. Cu excepţia cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii ale instituţiilor medicale, care activează în condiţiile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, pe perioada 2003-2005, această categorie de cheltuieli economice a manifestat o evoluţie stabilă. În anul 2004 ponderea acesteia în PIB a diminuat cu 0,3 p.p., constituind 4,9 la sută şi s-a menţinut la acelaşi şi în anul 2005.

173. Pe termen mediu cheltuielile pentru mărfuri şi servicii vor creşte atît în expresie nominală, cît şi reală. În anul 2007 acestea vor creşte cu 0,8 p.p. şi vor constitui 9,3 la sută din PIB. Din totalul creşterii respective, circa jumătate reprezintă creşterea cheltuielilor pentru serviciile medicale acordate în condiţiile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală. În anii 2008 şi 2009 ponderea în PIB a cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii se va reduce cu circa 0,1 p.p. anual, dat fiind încetinirea ritmurilor de creştere a cheltuielilor din contul fondurilor asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală.

Transferurile în scopuri de producţie

174. Transferurile în scopuri de producţie conţin, în esenţă, transferurile pentru susţinerea sectorului agrar, lucrările de reparaţii şi întreţinere a drumurilor publice şi subvenţionarea unor instituţii din domeniul culturii, precum şi pentru lucrările de amenajare a teritoriului şi cele de evaluare a bunurilor imobiliare. În anii 2003-2005 volumul transferurilor în scopuri de producţie a înregistrat o evoluţie ascendentă, ponderea acestora în PIB majorîndu-se de la 1,6 pînă la 2,6 la sută.

175. Creşterea semnificativă a transferurilor în scopuri de producţie rezultă din obiectivele de dezvoltare social-economică şi s-a produs în special din contul transferurilor pentru amenajarea teritoriului finanţate din contul bugetelor UAT - 0,3 p.p., transferurilor pentru susţinerea sectorului agrar - 0,2 p.p., transferurile pentru lucrările de reparaţii şi întreţinere a infrastructurii drumurilor publice şi cele pentru susţinerea instituţiilor din domeniul culturii - cu cîte 0,1 p.p.

176. În anii 2007-2009 transferurile în scopuri de producţie se vor reduce ca pondere în PIB de la 2,6 la sută în anul 2006 pînă la 2,2 la sută în anul 2009. Diminuarea respectivă se va produce ca rezultat al constîngerilor financiare, care se estimează pe anii respectivi, precum şi în legătură cu nivelul relativ înalt de asigurare financiară a programelor care se realizează pentru susţinerea sectorului agrar, precum şi susţinerea instituţiilor în domeniul culturii.

Transferurile către populaţie

177. Transferurile către populaţie deţin ponderea majoră în totalul cheltuielilor publice şi în PIB. În anii 2003-2005, ponderea transferurilor către populaţie în totalul cheltuielilor discreţionare a crescut de la 28,1 pînă la 30,3 la sută, iar ca pondere în PIB - de la 8,8 pînă la 11,1 la sută.

178. Partea preponderentă a transferurilor către populaţie - peste 70 la sută, o constituie prestaţiile acordate din contul bugetului asigurărilor sociale de stat, care şi reprezintă elementul de bază al creşterii transferurilor către populaţie, iar restul sînt prestaţiile de asistenţă socială acordate din contul bugetului de stat şi bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

179. În anii următori va continua să crească volumul transferurilor către populaţie de la 11,5 la sută în PIB în anul 2006 pînă la 12 la sută în anul 2009. Creşterea respectivă va fi determinată preponderent de prestaţiile acordate din bugetul asigurărilor sociale de stat, în timp ce transferurile către populaţie acordate din contul bugetului de stat se vor menţine la nivelul de 1,3-1,2 la sută din PIB.

Capitolul VI

Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi relaţiile cu bugetul de stat

Veniturile bugetelor UAT

180. În perioada anilor 2004-2005 volumul veniturilor totale ale bugetelor UAT, în valoare nominală, au înregistrat o creştere de circa 27%, constituind în anul 2005 circa 10 la sută ca pondere în PIB sau 25 la sută în veniturile publice totale. Creşterea menţionată a fost acoperită din contul impozitelor, taxelor şi altor încasări la nivel de circa 21,4 la sută şi din contul transferurilor - 78,6 la sută. Tendinţele principalilor indicatori ai bugetelor UAT pentru perioada anilor 2004-2009 sînt prezentate în tabelul nr.VI.1.

181. Volumul veniturilor de bază ale bugetelor UAT pe anii 2004-2005, în valoarea nominală, au înregistrat o creştere de 26,7 la sută, condiţionată de creşterea veniturilor proprii ale bugetelor UAT de 8,7 la sută (preponderent din contul creşterii încasărilor la impozitul pe venit din salariu (72,3 mil.lei), a transferurilor şi mijloacelor transmise de la bugetul de stat - de 68,7 la sută (în legătură cu majorările salariale) şi a veniturilor generale de stat cu 3 la sută (vezi diagrama nr.VI.1).

Diagrama nr.VI.1. Evoluţia veniturilor de bază ale bugetelor UAT, 2004-2005

182. Mijloacele speciale şi veniturile fondurilor locale de susţinere socială a populaţiei în perioada anilor 2004-2005 au înregistrat creştere, respectiv de 33,1 la sută (în legătură cu creşterea volumului serviciilor prestate) şi 28,1 la sută (din contul mijloacelor transferate de la Fondul republican de susţinere a populaţiei şi de la bugetele UAT). Evoluţia acestor surse pe anii 2003-2009 se prezintă în anexele 5.3 şi 5.4.

183. Conform estimărilor pe anii 2007-2009, veniturile totale ale bugetelor UAT (incluzînd transferurile de la bugetul de stat) se preconizează să crească cu 25,7 la sută în anul 2009 comparativ cu anul 2006, condiţionată preponderent de creşterea veniturilor proprii (398,3 mil.lei - în special din contul impozitului pe venit din salariu) şi a veniturilor generale de stat (249,1 mil.lei - din contul impozitului pe venitul din activitatea de întreprinzător).

184. O informaţie mai amplă privind evoluţia veniturilor şi a cheltuielilor bugetelor UAT pe anii 2003-2009, în valori nominale şi ca pondere în total, se conţine în anexele 5.1 - 5.2.

185. Totodată, analiza denotă, că baza fiscală a unităţilor administrativ-teritoriale rămîne insuficientă pentru asigurarea cheltuielilor necesare a bugetelor UAT. Astfel, cheltuielile medii se asigură cu venituri proprii doar în două unităţi administrativ-teritoriale, iar ţinînd cont de toate veniturile colectate în unităţile administrativ-teritoriale respective, doar 3-4 din cele 35 unităţi administrativ-teritoriale (municipiile Bălţi şi Chişinău, raioanele Basarabeasca şi Rezina) şi-ar asigura cheltuielile respective.

Cheltuielile bugetelor UAT

186. În perioada anilor 2004-2005 volumul cheltuielilor totale ale bugetelor UAT ca pondere în PIB au crescut cu 1,2 puncte procentuale, în valoare nominală, majorîndu-se cu 29,1 la sută.

187. Cheltuielile totale efectuate din contul bugetelor UAT în anii 2004-2005, au fost acoperite în mediu cu venituri (fără transferuri şi mijloace transmise) respectiv, la nivel 67,5 şi 56,6 la sută, iar pe parcursul anilor 2006-2009 acest indicator va creşte pînă la nivelul de 69,9 la sută (vezi tabelul VI.1).

188. Sub aspect funcţional în anul 2005, cheltuielile cele mai semnificative sînt cheltuielile de ordin social-cultural, care constituie circa 54,5 la sută din volumul total de cheltuieli ale bugetelor UAT, cheltuielilor de ordin economic revenind circa 31,1 la sută, cheltuielilor pentru servicii generale de stat - circa 6,8 la sută şi altor cheltuieli - 7,6 la sută. Evoluţia cheltuielilor bugetelor UAT pe sectoare este reflectată în diagrama nr.VI.2.

Diagrama nr.VI.2. Dinamica cheltuielilor bugetelor UAT

în anii 2003-2009

189. Conform estimărilor pe anii 2007-2009, volumul cheltuielilor globale ale bugetelor UAT în valoare nominală se va majora cu 25,1 la sută în anul 2009 comparativ cu anul 2006. În estimările menţionate nu sînt incluse mijloacele necesare pentru acoperirea cheltuielilor aferente majorării salariilor în urma implementării noului sistem de salarizare în sectorul bugetar, precum şi cheltuielile pentru investiţii capitale care la această etapă sînt preconizate în bugetul de stat.

190. În următorii ani, cheltuielile bugetelor UAT sub aspect funcţional în valoare nominală vor înregistra creştere, aceasta fiind condiţionată de indexarea cheltuielilor operaţionale şi de întreţinere a instituţiilor bugetare în funcţie de evoluţia indicelui preţurilor de consum, precum şi de alţi factori expuşi în continuare.

191. Tendinţele principalelor categorii economice în anii 2004-2009 sînt prezentate în graficul VI.3.

Graficul VI.3. Dinamica cheltuielilor bugetelor UAT

pe principalele categorii economice, 2004-2009

Relaţiile interbugetare

192. Relaţiile dintre bugetul de stat cu bugetele UAT pentru anii 2007-2009 au fost estimate în conformitate cu prevederile cadrului legal existent. Aceste raporturi se determină prin stabilirea normativelor de defalcări de la veniturile generale de stat şi a sumelor transferurilor din fondul de susţinere financiară a teritoriilor pentru bugetele UAT.

193. La stabilirea relaţiilor interbugetare pentru asigurarea unei continuităţi în promovarea politicii inter-bugetare şi încurajarea autorităţilor administraţiei publice locale în realizarea planurilor durabile de dezvoltare a unităţilor administrativ-teritoriale, pentru anii 2007-2009 se preconizează ca defalcările procentuale de la veniturile generale de stat să rămînă la nivelul anului 2006.

194. La determinarea volumului cheltuielilor bugetelor UAT şi a transferurilor din fondul de susţinere financiară a teritoriilor s-a ţinut cont de: (i) politicile şi priorităţile identificate pentru domeniile respective; (ii) datele Biroului Naţional de Statistică privind numărul populaţiei şi structura demografică a acesteia la situaţia din 1 ianuarie 2006; (iii) normative unice de cheltuieli ce revin unui locuitor.

195. Creşterile normativelor menţionate a fost influenţate de politicile din domeniile respective, factorii principali fiind:

- indexarea cheltuielilor pentru mărfuri şi servicii în funcţie de evoluţia indicelui de consum;

- majorarea normelor de alimentaţie în instituţiile de învăţămînt (majorarea normei pentru dejunul cald pentru elevii claselor I-VI şi pentru grădiniţe);

- reparaţia instituţiilor de învăţămînt şi cultură;

- asigurarea cu materiale didactice, rechizite de birou, procurarea cărţilor şi ediţiilor periodice în instituţiile de învăţămînt şi cultură;

- realizarea măsurilor din programul “Salt”;

- implementarea treptată a normelor naturale pentru îmbrăcăminte, inventar moale, obiecte de igienă şi jucării pentru elevii din şcolile internat de toate tipurile;

- implementarea măsurilor din programul “Satul Moldovenesc”.

196. Pentru următorii trei ani, normativele medii de cheltuieli pe ţară, utilizate la estimarea cheltuielilor bugetelor UTA şi la determinarea mărimii transferurilor de susţinere financiară a teritoriilor înregistrează o tendinţă de creştere.

197. Normativele medii de cheltuieli şi ritmul creşterii anuale a acestora pe anii 2006-2009 este prezentat în tabelul nr.VI.2.

198. În perioada anilor 2007-2009, pentru bugetele UTA se estimează transferuri de la bugetul de stat din fondul de susţinere financiară a teritoriilor în sumele indicate în tabelul nr.VI.3.

199. Pentru anii 2007-2009 se preconizează ca unităţile administrativ-teritoriale, a căror cotă a veniturilor depăşeşte cu 20 la sută necesităţile medii de cheltuieli, să transfere suma respectivă la bugetul de stat în fondul de susţinere financiară a teritoriilor. Aceste sume se estimează a fi în anul 2007 - 278 mil.lei, în anul 2008 - 400,2 mil.lei şi în anul 2009 - 553 mil.lei.

Planificarea strategică a bugetelor UAT

200. Luînd în considerare rolul autorităţilor publice locale în promovarea şi implementarea politicilor sectoriale la nivel local, precum şi în gestionarea unei părţi a finanţelor publice, din anul 2005 s-a început extinderea practicii de planificare strategică la nivelul bugetelor UAT, fiind implicate în acest proces autorităţile administraţiei publice ale trei raioane - Orhei, Ungheni şi Glodeni.

201. Pentru anul 2007 se preconizează a fi antrenaţi în procesul de planificare strategică şi autorităţile administraţiei publice ale municipiilor Bălţi şi Chişinău şi ale raioanelor: Cahul, Drochia, Edineţ, Sîngerei şi Străşeni.

Încheiere

202. Îmbunătăţirea şi consolidarea managementului finanţelor publice constituie unul din elementele-cheie ale unui sistem bugetar durabil şi implică anumite măsuri orientate spre sporirea eficacităţii resurselor financiare publice. În ultimii ani au fost depuse eforturi considerabile în ce priveşte îmbunătăţirea metodelor de planificare a bugetului şi a formatului de prezentare a acestuia.

203. CCTM ca metodă strategică de elaborare a bugetului a fost introdus în Moldova în 2002, acesta reuşind să devină o fază integră a ciclului bugetar anual, precum şi un element de bază în programul de reformă a managementului finanţelor publice. În acelaşi timp, trebuie de recunoscut că progresul în ce priveşte introducerea prin intermediul CCTM a unei abordări mai strategice în procesul de planificare a bugetului este destul de limitat. În boxa de mai jos sînt evidenţiate principalele provocări în acest proces, precum şi unele măsuri de îmbunătăţire.

204. În acest context direcţiile principale pentru dezvoltarea pe termen mediu a procesului CCTM sînt:

• Consolidarea analizelor impactului măsurilor fiscale şi dezvoltarea capacităţilor de prognoză macro-financiară, în special a celor ce ţin de sursele externe pentru proiectele investiţionale, în scopul atingerii unui nivel mai înalt de corectitudine la elaborarea prognozelor CCTM.

• Extinderea abordării strategice în planificarea cheltuielilor publice către toate sectoarele, ceea ce deja a fost pilotat în patru sectoare. Aceasta este strîns legat de introducerea clasificaţiei programelor, element esenţial în promovarea unei abordări mai strategice a planificării bugetare.

• Adoptarea unei abordări mai strategice şi mai transparente în procesul de stabilire a plafoanelor în CCTM, ceea ce va face ca executorii de buget să demonstreze o utilizare mai eficace şi eficientă a resurselor bugetare.

• Dezvoltarea capacităţilor de analiză şi planificare strategică a autorităţilor publice prin reorganizări structurale în cadrul ministerelor de ramură în contextul implementării Strategiei de reformă a administraţiei publice centrale, precum şi prin implementarea unor măsuri de instruire a personalului;

• Extinderea practicii de analiză şi planificare strategică la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, luînd în considerare exerciţiul pilot care a fost iniţiat în 2005 în trei raioane (Orhei, Ungheni şi Glodeni) cu cuprinderea încă a şapte raioane în anul curent. Aceasta are drept scop îmbunătăţirea planificării bugetare la nivelul UAT şi sporirea responsabilităţii pentru alocarea şi utilizarea eficientă a resurselor financiare, precum şi asigurarea transparenţei şi consistenţei cu politicile naţionale şi locale.

• Sporirea transparenţei procesului bugetar prin implementarea Strategiei de comunicare privind CCTM şi bugetul anual, în special prezentarea informaţiei cu privire la CCTM şi buget pe pagina web a Ministerului Finanţelor şi editarea versiunii populare a CCTM, destinate pentru publicul larg.

205. Măsurile preconizate vor contribui la atingerea obiectivului de bază al CCTM, care constă în asigurarea consistenţei între prognozele bugetare ale Guvernului şi un cadru macroeconomic şi fiscal durabil, precum şi dezvoltarea în continuare a unui proces de planificare bugetară, axat pe politici şi priorităţi, în care să se evidenţieze o legătură mai bună între priorităţile de politică a Guvernului şi alocarea resurselor într-o perspectivă de termen mediu, în limita cadrului disponibil de resurse.

[Anexa nr.9.1 modificată prin Hot.Guv. nr.1402 din 09.12.2008, în vigoare 12.12.2008]

[Anexa nr.9.1 modificată prin Hot.Guv. nr.56 din 22.01.2007, în vigoare 02.02.2007]

[Anexa nr.9.2 modificată prin Hot.Guv. nr.1402 din 09.12.2008, în vigoare 12.12.2008]

[Anexa nr.9.2 modificată prin Hot.Guv. nr.56 din 22.01.2007, în vigoare 02.02.2007]

[Anexa nr.9.3 modificată prin Hot.Guv. nr.1402 din 09.12.2008, în vigoare 12.12.2008]

[Anexa nr.9.3 modificată prin Hot.Guv. nr.56 din 22.01.2007, în vigoare 02.02.2007]

Nota tehnică nr.1

Privind impactul măsurilor de politică fiscală în 1998-2009

1. Introducere

Începînd cu anul 1998 sistemul fiscal naţional a fost îmbunătăţit considerabil şi adaptat la noile condiţii de piaţă, prin realizarea celei de-a doua reformă fiscală în Republica Moldova în conformitate cu Concepţia reformei fiscale a Republicii Moldova.

De rînd cu alte măsuri de politică fiscală, legislaţia fiscală a fost consolidată într-un document unic - Codul fiscal, care la ora actuală cuprinde 8 titluri care reglementează impozitul pe venit, taxa pe valoarea adăugată, accizele, impozitul pe bunurile imobiliare, taxele locale, administrarea fiscală, taxele pentru resursele naturale. Se preconizează sistematizarea şi simplificarea în continuare a legislaţiei fiscale, prin promovarea şi punerea în aplicare a următoarelor titluri ale Codului Fiscal – taxele rutiere, impozitele sociale, taxa vamală, alte impozite şi taxe, cît şi prin perfecţionarea legislaţiei fiscale.

Prezentul studiu¹ oferă o analiză a impactului măsurilor de politică fiscală întreprinse ca urmare a reformei fiscale demarate în 1998 şi formulează propuneri privind reformarea în continuare a sistemului fiscal naţional.

__________

¹ iniţiat întru realizarea priorităţilor Planului de acţiuni Republica Moldova – Uniunea Europeană

2. Presiunea fiscală

Nivelul presiunii fiscale, determinat de ponderea veniturilor fiscale fără contribuţiile de asigurări sociale şi medicale în PIB, în Republica Moldova a variat de la un an la an în perioada 1998-2005, înregistrînd în 1998 cel mai înalt nivel de 23,5%, ulterior avînd tendinţe atît de diminuare cît şi de majorare a acestuia. Structura fiscalităţii, apreciată prin ponderea fiecărui impozit în PIB, fiind asigurată pronunţat de TVA şi accize (vezi tabelul 1).

Acest indicator în 2001-2005 a înregistrat o creştere însemnată de la 17,5% - în 2001 la 22,8% - în 2005, va fi practic menţinut în 2006-2007 cu o tendinţă de diminuare a acesteia în 2008-2009 de la 23.8% - în 2007 la 23% - în 2009 din contul modificărilor produse la impozitul pe venit, TVA şi accize.

Nivelul presiunii fiscale, determinat de ponderea veniturilor fiscale cu contribuţiile de asigurări sociale şi medicale în PIB, în Republica Moldova în 2001-2005 de asemenea a înregistrat o creştere semnificativă de la 24,2% - în 2001 la 32,0% - în 2005. Tendinţa va fi păstrată şi în 2006-2009. Aceasta contribuie şi la un ritm sporit de creştere a presiunii fiscale din contul impozitelor directe comparativ cu cele indirecte. Astfel în anul  2009 faţă de 2005 ponderea veniturilor din impozitele directe în PIB va creşte  cu 1,3 puncte procentuale, iar cea din contul impozitelor indirecte va spori cu 0,9 puncte procentuale. În anul 2004 se semnifică o creştere mai pronunţată a veniturilor din impozitele directe, ca pondere în PIB, de la 12,9% - în 2003 la 15,2% - în 2004, ca urmare a introducerii în 2004 a primelor de asigurare medicală, ceea ce se prezintă în graficul 1. Totodată, concluzia dată nu rezolvă problema raportului cantitativ în cadrul sistemului fiscal al acestor două categorii de impozite şi poate fi soluţionată decît prin luarea în considerare de către factorii de decizie a datelor concrete cu caracter economic, a aspectelor social-politice şi a obiectelor de impunere.

Graficul 1. Evoluţia presiunii fiscale în funcţie de impozitele directe şi indirecte

în anii 1998 - 2009

Cît  priveşte presiunea fiscală asupra persoanelor fizice înregistrată în 1998-2004, aceasta a avut o tendinţă de creştere semnificativă, de la 3,6% - în 1998 la 10% - în 2005, menţinîndu-se şi în perioada ulterioară, care în pofida faptului că se reduc cotele impozitului, se majorează mărimea scutirilor, se modifică structura grilelor de venit impozabile şi creşte mărimea salariului mediu pe ţară – presiunea fiscală sporeşte de la 10,4% - în 2006 la 13,6% - în 2008, diminuîndu-se puţin în 2009 (în rezultatul modificărilor de politică fiscală propuse pentru 2007-2009). Aceasta se explică prin sporirea contribuţiilor individuale de asigurări sociale şi medicale. Evoluţia  presiunii fiscale asupra persoanelor fizice în funcţie de salariul mediu anual pe ţară ca urmare a realizării măsurilor de politică fiscală privind impozitul pe venit la persoanele fizice în anii 1998-2009 poate fi urmărită în tabelul 2.

Totodată, în situaţia în care procesul de definitivare a sistemului fiscal naţional nu a fost finalizat, nu poate fi asigurat un grad suficient de stabilitate a nivelului fiscalităţii.

3. Facilităţile fiscale

Pe parcursul perioadei supuse studiului impozitele au intervenit activ ca instrumente de reglare conjuncturală, structurală şi socială asupra activităţii agenţilor economici şi a persoanelor fizice prin acordarea de facilităţi fiscale, ponderea cărora în PIB în 2005 s-a redus pînă la 4,4%, faţă de 6,7%, 7,1% şi 5,7%, respectiv, în anii 2002-2004 (tabelul 3).  Aceasta se datorează în mare parte: anulării în 2004 a facilităţilor fiscale stabilite la TVA pentru unele mărfuri şi materii prime utilizate în agricultură, precum şi pentru utilajul, tehnica şi agregatele complementare, cu excepţia celor utilizate în industria de prelucrare a producţiei agricole, măsură care a fost extinsă şi în 2005; extinderii sistemului de facilităţi fiscale acordate la taxa vamală, prin implementarea începînd cu 2004 a acordurilor de comerţ liber semnate de către Republica Moldova în cadrul Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est de rînd cu cele existente în cadrul acordurilor similare cu ţările-membre CSI şi România, precum şi a celor acordate la impozitul pe venit în 2005 agenţilor economici ai sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii, celor care efectuează investiţii din orice surse (autohtone sau străine) şi activează în domeniile tehnologiilor informaţionale, ştiinţei şi inovării.

Structura facilităţilor fiscale variază atît în funcţie de tipurile de impozite şi taxe, modul de calcul al acestora, cît şi de scopul de aplicare a facilităţilor fiscale.

[Pct.3 modificat prin Hot.Guv. nr.56 din 22.01.2007, în vigoare 02.02.2007]  

4. Impactul modificărilor de politică fiscală

Măsurile de politica fiscală implementate începînd cu 1998 şi pînă în prezent au fost puse în concordanţă cu evoluţia reformării întregului sistem fiscal naţional şi orientate spre realizarea obiectivelor economice, sociale şi fiscale. Evoluţia principalelor modificări de politică fiscală în 1998-2006 se prezintă în tabelul 4.

În particular, acestea se referă la:

• crearea unui cadru fiscal favorabil pentru creşterea fluxului de investiţii străine şi autohtone, susţinerea producătorilor şi sporirea cointeresării lor în fabricarea şi comercializarea producţiei proprii inclusiv a agenţilor micului business, redistribuirea echitabilă a veniturilor între diferite pături ale populaţiei, prin revederea facilităţilor fiscale acordate şi menţinerea celora care contribuie la creşterea economică şi reducerea sărăciei:

1) începînd cu 2001, scutirea totală sau parţială de impozitul pe venit pe un termen de 2 - 3 - 5 ani a diferitor categorii de contribuabili, inclusiv a întreprinderilor cu investiţii străine şi autohtone, agenţilor ai micului business, gospodăriilor ţărăneşti (de fermier), cooperativelor agricole de prestări servicii; începînd cu 1998, scutirea parţială de impozitul pe venit pe un termen de 5 ani a agenţilor economici al căror capital social este constituit sau majorat cu 250 mii dolari SUA, 1 milion dolari SUA sau cu 2 milioane dolari SUA, precum şi reducerea venitului impozabil cu o anumită mărime; începînd cu 2005, scutirea integrală de impozitul pe venit pe un termen de 5 ani a agenţilor economici a căror activitate de bază este realizarea de programe şi pe un termen nelimitat a agenţilor economici din sfera ştiinţei şi inovării;

2) în 1999, scutirea de TVA a utilajului, tehnicii şi agregatelor complementare pentru acestea destinate producerii, materiei prime şi materialelor destinate sectorului agricol cu extinderea acesteia pe parcursul perioadei de referinţă, cu eliminarea treptată a acestor facilităţi fiscale începînd cu 2004 pînă la începutul 2006; în 2002, a fost introdusă scutirea de TVA la mijloacele fixe depuse în capitalul social al agenţilor economici; în 2004, serviciile prestate pe teritoriul republicii de întreprinderile industriei uşoare în baza contractelor în lonh sînt supuse cotei zero a TVA.

• atribuirea unui rol important impozitului pe venitul persoanelor juridice ca pîrghie economică de stimulare a investiţiilor, activităţii economice şi de legalizare a veniturilor ilicite, prin reducerea esenţială pentru toţi agenţii economici a cotei acestuia de la 32% în 1998 pînă la 15% în 2006, reducerea pentru toţi producătorii agricoli a cotei de bază a impozitului pe venit, cu 80% - în 1998 (cota de bază - 32%); cu 60% - în 1999 (28%); cu 40% - în 2000 (28%); cu 20% - în 2001 (28%), scutirea integrală a producătorilor agricoli de impozitul pe venit pe un termen de 5 ani începînd cu 2006, reducerea cotei generale de asigurare socială de la 32% - în 1998 la 30% - în 2002 şi a cotei de asigurare socială a angajatorului de la 31% - în 2000 la 29% - în 2002 şi cu cîte 1 procent în fiecare din următorii ani începînd cu 2004;

• sporirea nivelului stării sociale a populaţiei, prin sporirea mărimilor grilelor de venituri impozabile, mărimii scutirii personale şi scutirii pentru persoanele întreţinute, reducerea cotelor impozitului pe venitul persoanelor fizice;

• susţinerea păturilor social-vulnerabile ale populaţiei şi menţinerea preţurilor minime la mărfuri de primă necesitate, prin introducerea în 1999 a cotei reduse a TVA de 8% la pîine, alte produse de panificaţie, lapte, produse lactate, care în 2006 a fost extinsă şi la medicamente; în 1999, gazele naturale şi gazele lichefiate au fost scutite de TVA, trecînd în 2000 la categoria mărfurilor impozitate la cota redusă a TVA de 5%; în 1999, energia electrică, energia termică şi apa caldă livrată populaţiei au fost scutite de TVA, trecînd în 2001 la categoria mărfurilor impozitate la cota zero a TVA; în 2002, aplicarea cotei zero a TVA la lucrările de construcţie efectuate prin metoda ipotecară;

• susţinerea sectorului agricol, prin scutirea în 1999 a producţiei agricole primare, iar în 2001 - cu atribuirea la categoria mărfurilor impozitate la cota redusă a TVA de 5%;

Ca urmare a implementării măsurilor de politică fiscală privind impozitul pe venit în perioada supusă studiului se înregistrează o extindere a bazei impozabile prin scoaterea în evidenţă a unor venituri ilegale ale acestora şi creşterii numărului agenţilor economici care înregistrează venit. Suplimentar, ponderea sumei totale a scutirilor în mărimea venitului brut al persoanelor fizice în 1998-2005 variază între 7,3% - 10,5%, iar ponderea sumei totale a impozitului pe venitul persoanelor fizice în mărimea venitului brut a descrescut de la 85,7% - în 1998 la 44% - în 2005, ceea ce denotă despre sporirea salariilor şi lăsarea a unei mărimi mai mare din acesta la dispoziţia persoanei fizice. De astfel, şi ritmul de creştere a veniturilor de la acest impozit a atins în mediu o creştere cu 30% - 50%, fenomen care poate fi urmărit în 1998-2004, anul 2005 semnalînd o descreştere semnificativă al acestuia de peste 10 ori (vezi tabelul 5). Impact pozitiv similar preconizîndu-se că va fi obţinut şi odată cu introducerea începînd cu 2006 a unei noi reglementări în impozitarea veniturilor nerezidenţilor care activează în Republica Moldova, prin concretizarea surselor de venit, a formelor de activitate şi modului de beneficiere a facilităţilor fiscale în sensul evitării dublei impuneri.

Ca urmare a implementării măsurilor de politică fiscală privind TVA, se observă tendinţa generală de creştere a ponderii TVA în alimentarea cu venituri a bugetului de stat. Astfel, se constată că în fiecare an TVA a deţinut o pondere importantă în totalul veniturilor bugetului, asigurînd ca în anul 1998 ele să reprezinte 41,3%, în special de mărfurile, serviciile produse în Republica Moldova de 68% comparativ cu mărfurile importate  - de 32%. Ponderea ei a scăzut semnificativ în 2000-2002 comparativ cu ceilalţi ani supuşi studiului.

După anul 1998, structura veniturilor din TVA s-a modificat în favoarea mărfurilor importate în direcţia majorării acestora. În anii 1999-2001, acestea au deţinut proporţii, respectiv, de 63,0%, 73,2% şi 79,9% din totalul de venituri din TVA. Structura veniturilor din TVA denotă tendinţa de creştere esenţială în continuare a ponderii veniturilor TVA de la mărfurile importate, în 2005 atingînd 87,6% din totalul de venituri, în pofida faptului că a fost redusă lista mărfurilor scutite de TVA.

Studiului au fost supuşi şi următorii indicatori: ritmul creşterii în dinamică a exportului, a restituirii TVA, a importului şi a veniturilor din TVA, rezultatele căruia se prezintă în tabelul 6.

Se constată că dinamica creşterii exportului pînă în anul 2004 a condiţionat creşterea restituirilor TVA din buget de 1,46 ori. Cu toate că exportul are o tendinţă de creştere în următorii ani, sumele restituite ale TVA, în principiu, vor fi într-o creştere nesemnificativă. Aceasta se datorează şi reducerii numărului de contribuabili ai TVA care solicită restituirea, ca urmare a modificării cerinţelor de înregistrare a acestora în calitate de contribuabili ai TVA, începînd cu 2003. La rîndul său, dinamica creşterii importului pînă în anul 2004 a condiţionat creşterea încasărilor de TVA la importul mărfurilor de 1,42 ori, un nivel similar înregistrîndu-se şi în anul 2005 - de 1,36 ori. Cu toate că începînd cu 2006 se preconizează creşterea semnificativă a importului, veniturile din TVA la importul mărfurilor au tendinţă de reducere. Motivul urmează a fi căutat în evoluţia structurii mărfurilor importate scutite şi nescutite de TVA.

Cît priveşte accizele, în cursul perioadei de referinţă, în structura acestora un loc important le revine accizelor de la vinul din struguri, coniac şi şampanie, deţinînd cele mai mari proporţii de 20,9% în anul 1998 şi de 15,6% în 2000, şi de la articolele de tutungerie, înregistrînd proporţii însemnate de 20,4% în 2000 şi de 18,7% în 2001. Însă, începînd cu 1998 şi pînă în prezent o însemnătate fiscală le au accizele la benzină şi motorină: în 1999 acestuia i-au revenit 54,6% din totalul de venituri din accize. Nivelul încasărilor de accize la benzină şi motorină au alcătuit 46,7% - în 1998, 37,1% - în 2000, fapt care permite de a asigura venituri sigure la bugetul ţării.

În 1998, ponderea accizelor în totalul de venituri a bugetului consolidat a continuat să crească de la 13,7% - în 1998 la 14,3% - în 1999, ca urmare a: majorării de 3 ori a cotei accizelor la vinul-materie primă pentru fabricarea vinurilor, în perioada 30 decembrie 1997 - 01 mai 2000; majorării esenţiale a cotelor accizelor la bere, în 1998-1999; introducerii accizelor la mustul din struguri sulfitat şi armonizat, de la 24 aprilie 1997, şi la vin-materie primă de fructe, de struguri şi fructe cu proporţie a vinului de struguri de pînă la 30 decembrie 1997; majorării cotelor accizelor la ţigări de foi şi trabucuri, motorină, benzină auto, de la 08 august 1998; introducerii accizelor de la 12 februarie 1998 la autoturisme şi de la 08 august 1998 la cafea boabe, cafea rîşnită şi ness, îmbrăcăminte din blană naturală, televizoare, magnetofoane, videomagnetofoane, mobilă de oficiu, mobilă de uz casnic şi de lux, icre negre, icre roşii, parfumuri.

De la 12 februarie 1998 au fost stabilite cote unice ale accizelor atît pentru mărfurile autohtone, cît şi pentru import, creînd condiţii egale pentru toţi agenţii economici. Din 1 mai 2000, pentru toate mărfurile (producţia) supuse accizelor sînt aplicate aceleaşi unităţi de măsură şi sînt atribuite poziţii tarifare conform Nomenclatorului mărfurilor al Republicii Moldova, fapt ce permite uşurarea administrării din partea organelor fiscale, vamale şi a contribuabililor.

În 2004, pentru divinuri, votcă, wisky, rom, rachiu şi lichioruri a fost stabilită cota ad valorem în procente de la valoarea de piaţă a mărfii, în schimbul celei stabilite în suma absolută la unitatea de măsură.

Totodată, cu toate că lista mărfurilor supuse accizelor a rămas practic nemodificată, cu excepţia extinderii acesteia cu derivatele produselor petroliere (în 2002), derivatele alcoolului etilic (în 2005) şi excluderii din aceasta a licenţei pentru activitate în domeniul jocurilor de noroc (în 2006), ponderea accizelor în totalul de venituri ale bugetului public naţional înregistrează o descreştere însemnată de la 12,1% - în 2000 la 7,1% - în 2006. Un motiv ar putea fi descreşterea sumelor accizelor restituite din buget. Mărimea facilităţilor fiscale acordate la plata accizelor nu influenţează totalul de accize, dat fiind menţinerea acesteia fără modificări esenţiale.

5. Concluzii

În rezultatul studiului pot fi conturate următoarele concluzii şi recomandări:

1. În 2001-2006, cota efectivă a impozitului pe venitul persoanelor juridice e cu mult mai mică decît cota impozitului stabilită prin legislaţia fiscală, adică de 20,3% (28%) - în 2001, 16,5% (25%) - în 2002, 14,2% (22%) - în 2003, 16,7% (20%) - în 2004, 14,7% (18%) - în 2005;

2. În 1998-2005, suma impozitului pe venit rămasă la dispoziţia agenţilor economici ca urmare a acordării facilităţilor fiscale are o tendinţă periodică de creştere, de la 7,9% - în 1998 la 45,5% - în 2000, de la 27,1% - în 2001 la 34,6% - în 2002, de la 29,4% - în 2003 la 30,5% - în 2005;

3. Datorită diversificării structurii de facilităţi fiscale la impozitul pe venit, urmează a fi efectuată analiza privind impactul facilităţilor fiscale acordate în anul 2005 agenţilor economici din micul business, celor care efectuează investiţii din orice surse (autohtone sau străine) şi activează în domeniile tehnologiilor informaţionale, ştiinţei şi inovării, cît şi impactul a celorlalte facilităţi fiscale, asupra veniturilor bugetare, activităţii agenţilor economici şi nivelului investiţiilor directe în economie, în vederea optimizării sistemului de facilităţi fiscale acordate la impozitul pe venitul persoanelor juridice;

4. Modificările în cadrul cotelor impozitului pe venitul persoanelor fizice au avut un efect imediat asupra venitului disponibil al majorităţii contribuabililor, ceea ce a făcut ca impozitul pe venitul persoanelor fizice să devină extrem de util pentru promovarea stabilităţii şi creşterii economice;

5. În 1998-1999, în pofida faptului că politica fiscală a avut o stabilitate în ce priveşte cotele impozitului, mărimea scutirilor, nemodificarea grilelor de venituri impozabile, toate acestea au condus la majorarea numărului de plătitori ai impozitului cu 8,6%; impozitul se asigură datorită faptului că cota maximă a impozitului e de 28%, cu toate că numărul plătitorilor al căror venit se impozitează cu această cotă constituie 1-2%;

6. În 2000, persoanele fizice au avut posibilitatea să facă economii din contul majorării mărimii grilelor de venituri impozabile, cu toate că cota maximă a impozitului a fost menţinută la nivelul anilor 1998-1999, de 28%;

7. În 2001 repetat au fost majorate mărimea grilelor de venituri impozabile cu menţinerea acestora în perioada 2002-2003, micşorîndu-se cu aceasta şi cota maximă a impozitului şi menţinîndu-se mărimile cotelor mici şi mijlocii ale impozitului la nivelul anului 1998, fapt care a permis majorarea numărului de persoane fizice care au fost supuse primelor grile de venituri impozabile şi lăsarea la dispoziţia acestora a mai multor mijloace băneşti; încasările din acest impozit totuşi rămîn a fi încasate din contul menţinerii cotei maxime a impozitului (50-60 la sută);

8. În 2004, ca urmare a majorării grilelor de venituri impozabile şi diminuării cotei maxime a impozitului, a sporit neesenţial numărul persoanelor fizice care se supun impozitului la grila a doua şi a treia de venituri impozabile;

9. Începînd cu 2005, măsurile de politică fiscală au fost orientate şi spre diminuarea cotelor mici şi mijlocie ale impozitului de rînd cu majorarea scutirilor, fapt care a permis lărgirea considerabilă a numărului de persoane fizice care beneficiază de scutiri şi cad sub incidenţa primei grile de venituri impozabile (peste 90 la sută); această tendinţă se va menţine şi în 2006;

10. Cota optimală a impozitului ce asigură prelevări maximale în buget şi, în acelaşi timp, stimulează activitatea de întreprinzător şi economiile persoanelor fizice, încă nu a fost găsită şi, în opinia noastră, există rezerve de diminuare a acesteia în partea ce ţine de impozitul pe venitul persoanelor fizice prin reducerea în continuare a cotelor inferioară şi mijlocii, modificarea grilelor de venit impozabile, majorarea mărimii scutirilor;

11. Asigurarea previzibilităţii veniturilor statului, prin ajustarea în continuare a cotelor accizelor stabilite în sumă absolută la nivelul inflaţiei;

12. Continuarea practicii de trecere treptată de la subvenţionarea indirectă la subvenţionarea directă, prin revederea structurii mărfurilor, serviciilor scutite de TVA şi impozitate la cota zero a TVA cu îndreptarea integrală sau parţială a sporului de venituri din TVA la buget pentru implementarea programelor în ramurile respective;

13. Politica fiscală ca instrument al creşterii economice şi al reducerii sărăciei se manifestă în ansamblu cu alte pîrghii economice, aşa cum ar fi reforma administraţiei publice, reforma instituţională şi legislativă. Rezultate esenţiale ale politicii fiscale vor apărea numai după implementarea reformelor menţionate.

Nota tehnică nr.2

Privind angajările şi cheltuielile de personal în sectorul public

Introducere

Cheltuielile de personal, care includ salariile, contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii, primele de asigurare obligatorie medicală, reprezintă una din principalele categorii economice de cheltuieli ale bugetului public naţional. În pofida faptului că, ponderea acestor cheltuieli în volumul total al cheltuielilor bugetului public pe parcursul anilor 2000-2005 a constituit în mediu 25 la sută, nivelul salariilor în sectorul bugetar sînt destul de mici comparativ cu sectorul privat, motiv din care angajarea cadrelor calificate în sectorul public constituie o problemă stringentă. În această notă tehnică este expusă analiza sumară a tendinţelor recente ale angajărilor şi remunerării muncii în sectorul public, în special a situaţiei în acest domeniu pe anul 2005 precum şi obiectivele principale pentru anii 2007-2009.

Tendinţe recente

Angajarea în sectorul public

Conform datelor Biroului Naţional de Statistică pe parcursul anilor 1998-2005 în general pe republică numărul salariaţilor s-a redus şi continuă să se reducă, crescînd în acelaşi timp numărul celor nesalariaţi. În anul 2005 salariaţii au constituit 63% din total, numărul lor micşorîndu-se cu 1% faţă de anul 2004 şi cu 4,5% în comparaţie cu anul 2003.

Repartizarea populaţiei pe forme de proprietate evidenţiază, că 69,6% din totalul persoanelor ocupate activează în sectorul privat, şi 25,6% în sectorul public, dintre care 83,5% sunt angajaţi ai sferei bugetare. Din numărul total al angajaţilor sectorului bugetar, peste 70% activează in sectorul educaţional. (Tabel 1). Între anii 1998 şi 2005, nivelul de angajare în sectorul bugetar s-a redus cu aproximativ 37%, de la 280,9 mii persoane pînă la 176,9 mii persoane. În organele administraţiei publice centrale şi locale activează 17100,5 persoane, sau 9,7 la sută din numărul total al angajaţilor din sectorul bugetar. În aparatele centrale ale ministerelor şi autorităţilor administrative centrale activează 1728 persoane sau 0,9 la sută din numărul total al angajaţilor sectorului bugetar.

La etapa actuala a reformei administraţiei publice centrale (RAPC), eforturile de optimizare a structurii Guvernului şi de reducere cu 70 la sută a personalului autorităţilor administraţiei publice centrale s-au soldat deja cu unele rezultate. Astfel, de la 16 ministere şi 14 departamente, executivul central a ajuns la 15 ministere şi 13 agenţii, servicii şi birouri naţionale. Totodată, activităţile din cadrul RAPC nu au cuprins încă restul instituţiilor publice cărora le revine cota preponderentă angajărilor în sectorul bugetar, în special cele din sfera socială, iar personalul din organele administraţiei publice centrale constituie doar unu la sută din personalul total încadrat în sectorul bugetar. De exemplu, în sectorul educaţional, căruia îi revine 70 la sută din personalului sectorului bugetar, personalul din organele de conducere reprezintă doar 0,5 la sută pe cînd 99,5 la sută reprezintă personalul instituţiilor de învăţămînt. Anume din aceste considerente şi apare necesitatea reformării întregului sector public, dar nu numai a administraţiei publice centrale.

Tendinţele generale ale angajărilor în sectorul bugetar pe ramuri, prezentate în tabelul 1, denotă faptul că, comparativ cu anul 2000 numărul angajaţilor în anul 2005 în mediu s-a redus cu mai mult de 26 la sută, constituind în anul 2005 - 176,9 mii persoane. În general, pe toate sectoarele sa înregistrat o tendinţă de reducere a numărului de personal, preponderent în sectorul ocrotirii sănătăţii. Această reducere se datorează în mare parte reformelor din sectorul ocrotirii sănătăţii. Odată cu implementarea asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală, majoritatea instituţiilor medicale activează în condiţii de autonomie financiară. Paralel cu aceste reduceri de personal în sectorul asistenţei sociale, în această perioada s-a înregistrat o tendinţă de majorare a numărului de personal, astfel în anul 2005 comparativ cu anul 2000, numărul de personal din acest sector s-a majorat cu mai mult de 25 la sută. Aceasta majorare a fost condiţionată de creşterea solicitanţilor pentru a fi deserviţi la domiciliu şi crearea instituţiilor noi de asistenţă socială pentru persoanele în vîrstă, invalizi copii şi persoane fără adăpost.

De asemenea la modificarea numărului de personal au mai influenţat şi alţi factori, printre care:

Reducerea numărului de personal:

▪ aprobarea şi implementarea noilor state-tip ale organelor administraţiei publice locale şi a serviciilor desconcentrate în teritoriu după petrecerea reformei administrativ-teritoriale;

▪ plecarea specialiştilor din cauza salariilor mici, în special din sectorul educaţional şi al ocrotirii sănătăţii;

▪ reorganizarea Companiei de Stat „Teleradio-Moldova”, demararea căreia a început în anul 2004;

▪ reformele şi restructurarea structurii sistemului de ocrotire a sănătăţii.

Majorarea numărului de personal:

▪ deschiderea ambasadelor Republicii Moldova în Suedia, Cehia, Serbia şi Muntenegru, Letonia, Lituania şi Estonia;

▪ deschiderea unor noi instituţii în domeniul culturii (biblioteci), în teritoriu;

▪ deschiderea unor noi instituţii preşcolare şi majorarea numărului de copii din instituţiile preşcolare;

▪ majorarea numărului auditorilor în instituţiile de perfecţionare a cadrelor şi a efectivului de copii în instituţiile extraşcolare;

▪ dezvoltarea reţelei de instituţii sociale pentru persoanele în vîrstă şi invalizi, copii şi persoanele fără adăpost;

▪ creşterea numărului de solicitanţi pentru deservire la domiciliu a condus la majorarea numărului personalului serviciilor de deservire socială la domiciliu etc.

Cu toate progresele înregistrate, situaţia în domeniul angajărilor în sectorul public rămîne a fi complexă pentru că, există mai multe acte normative care reglementează regimul juridic aplicabil personalului din administraţia publică. Acest fapt denotă o insuficienţă de reglementare integrată pentru managementul personalului din sectorul public. Pînă în prezent, nu există nici o structură care să centralizeze informaţiile privind totalitatea angajaţilor din sectorul public şi să reglementeze politica de cadre în întreg sectorul public.

Cheltuielile de personal în sectorul public

În anul 2005 cheltuielile de personal în valoare nominală au constituit 3000,6 mil.lei, înregistrînd o creştere faţă de anul 2004 cu 20 la sută, şi de 2,4 ori mai mari faţă de anul 2000 (tabelul 2). Această tendinţă relevă pe de o parte - importanţa acordată problemei de majorare a salariilor angajaţilor din sfera bugetară şi în special ale celor din sfera socială, pe de alta parte - majorările fragmentate de salarii care s-au produs în anii 2000-2005. Ca pondere în PIB, cheltuielile de personal în anul 2005 comparativ cu anul 2004 au înregistrat o creştere de la 7,8 la sută pînă la 8,2 la sută în 2005. Ponderea cheltuielilor de personal în volumul total al cheltuielilor publice în anul 2005 a rămas însă practic la nivelul anului 2004.

Analizînd ponderea cheltuielilor de personal pe fiecare ramură în parte în volumul total al cheltuielilor de personal ale bugetului public naţional, e de menţionat, că aproximativ 50 la sută revin cheltuielilor de personal pe instituţiile din sectorul educaţional, peste 19 la sută, cheltuielile de personal pe serviciile de stat cu destinaţie generală. În general ponderea cea mai mare a cheltuielilor de personal în suma totală revine instituţiilor din sfera socială care constituie 60,4 la sută. Ponderea cheltuielilor de personal pe celelalte ramuri variază între 3%-4%.

Remunerarea în sectorul bugetar

Deşi cheltuielile de personal în sectorul bugetar sunt impunătoare, salariile medii rămîn a fi una din problemele stringente. Comparativ cu salariul mediu pe economia naţională, mărimea salariului mediu al unui angajat din sectorul bugetar, poate fi comparativă, dar numai la personalul de ranguri mai înalte. În pofida faptului că în 2005 au fost majorate semnificativ salariile unor categorii de salariaţi, decalajele s-au menţinut la aceleaşi cote înalte, salariul mediu din sfera bugetară reprezentînd 75,2 % din cel privat. Acest lucru relevă nivelul scăzut al salariilor din sectorul bugetar care se menţine în continuare. Salariile infime au subminat motivaţia, profesionalismul şi moralul angajaţilor din serviciile publice, şi nu permit atragerea şi păstrarea în cadrul acestora a specialiştilor şi persoanelor cu bune capacităţi manageriale.

Sursa: Biroul Naţional de Statistică

▪ În una din principalele ramuri ale sferei bugetare - învăţămîntul, salariul mediu lunar al unui angajat din contul cheltuielilor de bază în anul 2005 a constituit 723 lei comparativ cu 576 lei îin anul 2004. Salariul mediu al unui cadru didactic în anul 2005 a fost de 966 lei, ce e cu 226 lei mai mult comparativ cu anul precedent, salariul mediu lunar al unui lucrător auxiliar a constituit 419 lei, faţă de 354 în anul precedent, iar al unui lucrător de conducere - 778 lei comparativ cu 608 lei în anul precedent. Deoarece la finanţarea acestor cheltuieli au fost direcţionate şi mijloace speciale, în anul 2005 salariul mediu lunar al unui angajat din domeniul învăţămîntului, din cheltuielile de bază şi speciale a constituit 1079 lei, din care al unui cadru didactic 1427 lei, cu o creştere de 249 lei faţă de anul 2004, al unui lucrător auxiliar 615 lei, faţă de 521 lei în anul 2004.

▪ Conform datelor Biroului Naţional de Statistică în anul 2005, în sectoarele sferei sociale au fost înregistrate cele mai mari ritmuri de majorare a salariilor, constituind în mediu 20-30 la sută, în timp ce salariile din celelalte sectoare au înregistrat o creştere modestă de 10-15 la sută. Pe unele categorii de personal din aceste sectoare, salariul mediu lunar este cu mult mai mare decît salariul mediu pe economie. De exemplu, profesorii din instituţiile superioare de învăţămînt şi unele categorii de medici au salarii medii lunare peste doua mii lei. În pofida creşterilor salariale care au fost operate, serviciul public întîmpină dificultăţi la angajarea şi menţinerea personalului cu capacităţi manageriale pentru a asigura eficienţa activităţii sectorului public.

În scopul implementării unui nou sistem de salarizare bazat pe performanţele individuale ale angajaţilor din sistemul bugetar şi diferenţierea salariilor acestora între limitele unor grile largi de salarizare, acţiunile principale în domeniul politicii salariale în perioada 2006-2009 sînt şi vor fi axate întru realizarea prevederilor Legii cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar adoptată la 23 decembrie 2005. Noul sistem de salarizare are ca obiectiv asigurarea unui nivel echitabil de salarizare pentru toate categoriile de angajaţi în funcţie de calificarea, responsabilitatea, complexitatea muncii şi va fi bazat pe performanţele profesionale individuale ale salariaţilor

Politica salarială în anii 2007-2009

Obiectivul principal pentru perioada 2007-2009 este implementarea unui sistem unitar de salarizare a angajaţilor publici motivant, simplu şi transparent care să reflecte importanţa şi rezultatele activităţii depuse şi să permită atragerea şi menţinerea cadrelor competente.

Principalele principii care stau la baza reformei salariale şînt:

▪ Salarizarea pe baza performanţelor individuale ale angajaţilor din sistemul bugetar

▪ Diferenţierea salariilor între limitele unor grile largi de salarizare

▪ Majorarea nivelului salariului mediu angajaţilor din sectorul bugetar

▪ Implementarea pe etape şi uniformă a reformei salariale

▪ Atragerea, angajarea şi menţinerea cadrelor înalt calificate.

Potrivit prognozei macroeconomice în perioada anilor 2006-2009 salariul mediu nominal în ansamblu pe economie se va majora de 2,2 ori faţă de anul 2005 şi va atinge în anul 2009 suma de 2860 lei, iar fondul de remunerare a muncii se va majora de 2 ori, atingînd suma de 20,5 mild.lei sau 32,3% în raport cu PIB, faţă de 27,7% în anul 2005. Pentru anul 2007 se preconizează o creştere de 22% a salariului mediu şi va constitui 2015 lei.

▪ În sectorul bugetar politica salarială în 2007-2009 va fi reglementată de Legea cu privire la sistemul de salarizare în sectorul bugetar. Astfel nivelul salariilor angajaţilor din sectorul bugetar va fi influenţat de: (i) creşterea salariului primei categorii de la 200 lei la 400 în 2007; (ii) reforma sistemului de remunerare a angajaţilor serviciilor publice bazată pe prevederile legii nominalizate

▪ Creşterea salariului mediu lunar pe economie şi a fondului de remunerare a muncii va fi condiţionată de: (i) relansarea sectorului real, în special din contul dezvoltării sectorului privat şi trecerii unui număr considerabil de personal în sfera business-ului mic şi mijlociu; (ii) creşterea preţurilor de consum; şi (iii) perfecţionarea sistemului de salarizare şi motivare a angajaţilor

▪ Pentru implementarea deplină a prevederilor legii către anul 2010 vor fi necesare mijloace suplimentare de circa 4303,2 milioane lei. Pentru implementarea prevederilor legii menţionate în perioada CCTM 2007-2009 au fost prevăzute mijloace financiare suplimentare respectiv pe anul 2007 - 968 mil.lei, pentru anul 2008 - 1708 mil.lei şi pentru anul 2009 - 907,2 mil.lei. În rezultatul implementării legii, fondul salarial din sectorul bugetar în 2007‑2009 va evolua după cum urmează:

◊ Cheltuielile de personal vor creşte în mediu pe an cu 17-19 la sută. În anul 2009 acestea vor constitui 6658,3 milioane lei, depăşind de mai mult de două ori cheltuielile de personal în 2005 - 3000,6 mil.lei.

◊ Ca pondere în PIB, acestea vor manifesta o creştere de la 9,1 la sută în anul 2006 pînă la 10,5 la sută în anul 2009.

◊ Majorarea fondului salarial va consuma cea mai mare parte din resursele suplimentare disponibile şi va limita posibilităţile de finanţare a altor categorii de cheltuieli, inclusiv a cheltuielilor capitale.

Totuşi, costul potenţial înalt al reformei sistemului de salarizare din sectorul public accentuează necesitatea planificării şi implementării acesteia în contextul unei strategii cuprinzătoare de reformare a sectorului public, dar nu numai a administraţiei publice centrale. Anume din aceste considerente şi apare necesitatea reformării întregului sector public, dar nu numai a administraţiei publice centrale şi desemnării unei instituţii responsabile de managementul angajărilor în întreg sectorul public şi care să reglementeze politica de cadre în întreg sectorul public, dar nu doar segmentul administraţiei publice.

Nota tehnică nr.3

Privind tendinţele recente în domeniul investiţiilor publice

şi priorităţile pe termen mediu

Introducere

1. Investiţiile publice  reprezintă  un instrument important al dezvoltării economice. Eforturile actuale ale tuturor organelor guvernamentale de specialitate sînt concentrate în asigurarea creşterii economice. Crearea unui mediu favorabil pentru creşterea economică durabilă depinde în mare măsură de restabilirea şi dezvoltarea infrastructurii. De aceea, modernizarea infrastructurii reprezintă unul din obiectivele de bază ale politicii statului în direcţionarea investiţiilor publice.

2. Prezenta notă conţine o analiză sumară a tendinţelor recente ale investiţiilor publice, determină priorităţile pe termen mediu în finanţarea investiţiilor capitale de la bugetul de stat şi a proiectelor finanţate din surse externe, precum şi defineşte o serie de măsuri de îmbunătăţire a managementului investiţiilor publice.

3. În contextul prezentei note noţiunea de investiţii publice cuprinde investiţiile capitale, care includ construcţia, extinderea, reconstrucţia şi reutilarea tehnică a obiectelor existente cu diferite destinaţii, precum şi proiectele finanţate din surse externe, incluse în componenţa bugetului de stat.

4. În scopul analizei sectoarele definite în clasificarea bugetară funcţională au fost grupate în cinci domenii principale, după cum urmează: (i) infrastructura¹, (ii) învăţămîntul, ştiinţa şi inovarea, cultura, sportul şi acţiunile pentru tineret, (iii) ocrotirea sănătăţii, asistenţa şi susţinerea socială, (iv) servicii generale de stat şi activitatea externă, (v) apărarea naţională, justiţia şi organele de drept.

_________

¹ La infrastructură au fost atribuite agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă, gospodăria apelor;  protecţia mediului înconjurător şi hidrometeorologia; industria şi construcţiile; transporturile, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica; gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe şi complexul pentru combustibil şi energie.

I. Tendinţele recente în domeniul investiţiilor publice (2002-2005)

5. Tendinţele recente ale cheltuielilor pentru investiţii publice denotă o creştere considerabilă a acestora în termeni nominali de la 649,2 mil.lei în 2002 la circa 1318 mil.lei în anul 2005, dublîndu-se ca pondere în PIB de la 3% în anul 2002 la 4% în anul 2005. De asemenea se evidenţiază creşterea ponderii cheltuielilor pentru investiţii în totalul cheltuielilor publice de la 8% în 2002 la 9% în anul 2005. Aceste tendinţe arată că în structura bugetului o prioritate tot mai mare se acordă investiţiilor. Tabelul 1 prezintă evoluţia investiţiilor publice pe surse de finanţare şi reflectă ponderea acestora în PIB şi cheltuielile publice totale.

6. Analiza pe surse de finanţare denotă o creştere semnificativă a investiţiilor capitale din contul bugetului de stat (fără transferuri la bugetele UAT), crescînd în perioada 2002-2005 de la 21,5 mil.lei la 284,4 mil.lei. O majorare esenţială s-a produs în anul 2005, care a fost posibilă datorită creşterii veniturilor bugetului de stat. Ca pondere în totalul investiţiilor, cota bugetului de stat s-a majorat de la 3% în anul 2002 la circa 22% în 2005. Aceasta denotă importanţa acordată în ultimii ani finanţării investiţiilor capitale.

7. Concomitent se evidenţiază o contribuţie majoră în finanţarea investiţiilor publice a surselor externe. Totodată ponderea acestora în volumul total de investiţii a scăzut de la circa 60% în 2002 la circa 30% în 2005.

8. Investiţiile finanţate din bugetele UAT de asemenea au înregistrat o evoluţie ascendentă, crescînd de circa 2 ori în perioada 2002-2005. Această creştere este condiţionată în mare măsură de creşterea de circa de 9 ori a transferurilor pentru investiţii obţinute de la bugetul de stat, care în anul 2005 a constituit circa 60 la sută din volumul investiţiilor finanţate din bugetele UAT. În aceeaşi perioadă ponderea bugetelor UAT în volumul total de investiţii a variat de la an la an rămînînd practic la nivel de circa 40 la sută.

9. Analiza sectorială a investiţiilor publice denotă o creştere în perioada 2002-2005 de circa 1,6 ori a investiţiilor publice alocate infrastructurii, consumînd ponderea cea mai mare din totalul investiţiilor. În anul 2005 s-a produs o majorare semnificativă a cheltuielilor pentru investiţii. Circa 56% din investiţiile totale au fost destinate infrastructurii. Tabelul 2 evidenţiază tendinţele în structura investiţiilor pe principalele sectoare.

10. Analiza mai detaliată a sectoarelor din infrastructură denotă următoarele tendinţe de bază:

a) Ponderea investiţiilor capitale în complexul de combustibil şi energie s-a majorat de la 1,1% în anul 2002 pînă la circa 40,3% în anul 2005. Majorarea respectivă se datorează în primul rînd majorării finanţării investiţiilor pentru programele de gazificare.

b) Alocaţiile pentru gospodăria comunală de asemenea au crescut considerabil.

c) Se observă insuficienţa finanţării investiţiilor capitale destinate transportului, gospodăriei drumurilor, comunicaţiilor si informaticii. În perioada 2002-2005 acest subsector a fost finanţat doar în mărime de circa 17 mln.lei.

d) În cadrul proiectelor investiţionale cu participarea surselor externe, au fost finanţate investiţii în sectorul energetic, termic, de aprovizionare cu apă şi drumuri.

II. Priorităţi de politică şi prognoză pe termen mediu (2007-2009)

Obiective generale

11. Luînd în considerare că investiţiile publice constituie factorul de bază al creşterii economice şi elementul decisiv în dezvoltarea şi restructurarea economiei naţionale, politica statului pe termen mediu în domeniul investiţiilor publice va urmări realizarea următoarelor obiective:

1) Efectuarea investiţiilor care permit obţinerea unui profit maxim şi asigură utilizarea deplină a resurselor materiale, financiare si umane.

2) Finalizarea şi finanţarea integrală a proiectelor investiţionale care se afla in curs de realizare.

3) Orientarea investiţiilor capitale spre dezvoltarea infrastructurii publice, în special infrastructurii drumurilor, ceea ce va avea un impact sporit asupra creşterii economice şi reducerea sărăciei.

4) Efectuarea investiţiilor în sectoarele care au un impact considerabil asupra dezvoltării economiei naţionale, precum şi a celor care asigură activitatea structurilor de stat şi susţinerea infrastructurii acestora.

5) Asigurarea protecţiei mediului înconjurător.

Priorităţi pe termen mediu

12. Luînd în considerare tendinţele recente de creştere a finanţării investiţiilor publice, în anii următori statul va trebui să continue eforturile de majorare a investiţiilor publice, în special în domeniile unde sectorul privat nu este interesat să investească. De asemenea este necesar de elaborat mecanisme alternative de finanţare a investiţiilor de tipul parteneriatului public-privat.

13. În conformitate cu Programul de activitate a Guvernului pentru perioada 2005-2010 "Modernizarea economiei - modernizarea ţării", precum şi potrivit prevederilor SCERS, una din priorităţile principale ale statului în domeniul investiţiilor publice pe termen mediu va fi dezvoltarea infrastructurii. La stabilirea priorităţilor în cadrul sectoarelor din infrastructură, accentul va fi pus pe acele sectoare care urmează să producă efecte sociale şi economice mai esenţiale, în comparaţie cu celelalte sectoare. Astfel, în următorii trei ani, sectoarele prioritare pentru investiţii se consideră infrastructura drumurilor şi a transporturilor, complexul energetic, aprovizionarea cu apă şi canalizare. Aceste domenii se consideră prioritare şi în contextul tendinţelor de integrare a Moldovei în structurile europene.

i) Transporturi

14. Pentru restabilirea şi dezvoltarea infrastructurii drumurilor şi transportului se vor finanţa prioritar programele de reconstrucţie şi stopare a degradării reţelei de drumuri, precum şi modernizarea evaluării tehnice a drumurilor. Luînd în consideraţie costurile enorme pe care le presupune reabilitarea şi menţinerea infrastructurii drumurilor, precum şi resursele limitate ale bugetului, este necesar de a atrage sectorul privat, inclusiv companiile străine, pentru a reconstrui şi gestiona drumurile naţionale. De asemenea se va negocia cu organismele internaţionale posibilitatea obţinerii de granturi sau credite în condiţii privilegiate în vederea  reabilitării drumurilor naţionale de importanţă europeană.

ii) Energetica

15. Asigurarea securităţii energetice a ţării reprezintă una dintre sarcinile primordiale ale Guvernului la etapa actuală. Evenimentele din ultimul timp au acutizat problema necesităţii diversificării surselor de energie de toate tipurile. Creşterea preţurilor la resursele energetice afectează în mod direct situaţia populaţiei, precum şi întreprinderile. Principalele probleme ale dezvoltării energeticii sînt cauzate de starea tehnică şi financiară nesatisfăcătoare a multor întreprinderi energetice, precum şi de organizarea ineficientă a livrării şi consumului energiei. Astfel, obiectivele dezvoltării sectorului energetic pe termen mediu constau în sporirea securităţii energetice a ţării şi crearea condiţiilor pentru dezvoltarea eficientă şi stabilă a sectorului.

iii) Aprovizionarea cu apă şi canalizare

16. De rînd cu celelalte domenii, infrastructura în domeniul aprovizionării cu apă şi canalizare va constitui o prioritate. Prioritar vor fi finanţate lucrările de restructurare şi modernizare a sistemelor de alimentare cu apă, de epurare şi evacuare a apelor reziduale, conservarea apei şi protecţia mediului.

Prognoza pe termen mediu

17. Avînd la bază constrîngerile cadrului de resurse şi incertitudinea finanţării externe a unor noi proiecte investiţionale, pentru perioada 2007-2009 se estimează puţine rezerve pentru a spori volumul cheltuielilor capitale. În anii 2007-2009 volumul investiţiilor capitale din contul bugetului de stat şi bugetelor UAT se estimează în mediu în sumă de circa 640 mil.lei anual. 

18. Prognoza cheltuielilor pentru investiţii capitale finanţate din contul bugetului de stat pe termen mediu a fost elaborată, ţinînd cont de priorităţile de politică expuse mai sus şi denotă o creştere lentă a alocaţiilor pentru dezvoltarea infrastructurii, precum şi în sectoarele sociale - învăţămînt, cultură şi ocrotirea sănătăţii.

E de menţionat, că structura alocărilor de resurse pentru investiţii pe ramuri va putea reflecta mai evidenţiat prioritatea ramurilor din infrastructură treptat odată cu finalizarea obiectelor începute în alte ramuri cu prioritate mai mică.

19. Tabelul 3 prezintă structura sectorială a investiţiilor capitale din contul bugetului de stat pe anii 2007-2009.

20. Din totalul investiţiilor capitale ale bugetului de stat preconizate pe anii 2007-2009 destinate infrastructurii, fiecărui sector din infrastructură îi revine cîte o cotă de circa o treime. În investiţiile capitale alocate domeniului învăţămîntului, culturii şi ştiinţei, cota preponderentă revine învăţămîntului - circa 57%, urmată de ramura culturii cu 32%.

21. Tabelul 4 prezintă prognoza estimărilor proiectelor finanţate din surse externe pe anii 2006-2009 şi denotă o majorare considerabilă a cheltuielilor din sursele externe în anul 2007 cu o diminuare a acestora în anii 2008 şi 2009. Aceasta se explică prin intensificarea în anul 2007 a implementării proiectului „Îmbunătăţirea sistemelor de aprovizionare cu apă în şase localităţi ale Moldovei”, proiectului în domeniul energeticii şi proiectelor Fondului de Investiţii, precum şi planificarea finalizării proiectului de aprovizionare cu apă şi canalizare. În afară de aceasta diminuarea alocaţiilor în anii 2007-2009 în mare parte este cauzată de faptul că la moment nu sînt definite toate sursele externe de finanţare a proiectelor pentru aceşti ani.

22. Se preconizează ca în anii 2007-2009 veniturile suplimentare care vor fi încasate la bugetul de stat şi bugetele UAT să fie direcţionate prioritar la majorarea volumului de investiţii capitale, finanţate de la buget.

23. Mai detaliat prognoza cheltuielilor pentru investiţii capitale pe ramuri se prezintă în anexa 9 care oferă plafoanele de cheltuieli de la bugetul de stat pe ramuri.

III. Managementul investiţiilor publice

24. Luînd în considerare necesitatea acută de investiţii pentru a asigura creşterea economică durabilă, precum şi ţinînd cont de disponibilităţile limitate de resurse financiare publice, îmbunătăţirea managementului resurselor pentru investiţii publice este condiţia-cheie pentru majorarea nivelului şi sporirea eficacităţii cheltuielilor publice alocate pentru investiţii.

25. În anul 2005 cu asistenţa Departamentului pentru Dezvoltare Internaţională a fost efectuată o analiză profundă a modului existent de planificare şi gestionare a proiectelor de investiţii. Cu toate că în ultimii ani au fost întreprinse eforturi de îmbunătăţire a managementului investiţiilor, în special în ce priveşte formatul de prezentare a bugetului pentru investiţii, reducerea listei de proiecte începute, analiza a scos în evidenţă o serie de deficienţe şi rezerve, în special (i) iniţierea proiectelor noi în defavoarea celor în curs de desfăşurare şi prea multe investiţii mici; (ii) concentrare strategică insuficientă privind investiţiile; (iii) lipsa unor criterii stricte şi mecanisme de prioritizare a investiţiilor ce implică politizarea selecţiei proiectelor; (iv) lipsa de claritate în cadrul juridic şi instituţional, care reglementează investiţiile.

26. Astfel, îmbunătăţirea managementului implică stabilirea unor priorităţi clare din partea Guvernului în ce priveşte investiţiile publice, perfecţionarea mecanismului de luare a deciziilor de finanţare a proiectelor, perfecţionarea nemijlocit a modului de gestionare a proiectelor investiţionale, precum şi necesitatea implementării unor reforme instituţionale şi legislative. Stabilirea plafoanelor de cheltuieli pe sectoare în limita cadrului general de resurse şi corelarea dintre necesităţi şi sursele bugetare disponibile este un prim pas în ameliorarea disciplinei financiare.

27. În scopul soluţionării problemelor existente menţionate mai sus, se propun următoarele măsuri pe termen scurt şi pe termen mediu privind consolidarea şi perfecţionarea managementului investiţiilor publice.

Măsuri pe termen scurt

▪ Elaborarea materialelor instructiv-metodice /„Ghidul beneficiarului”/ în scopul perfecţionării  procesului de pregătire şi implementare a proiectelor de investiţii capitale, inclusiv şi a  nivelului pregătirii profesionale a specialiştilor responsabili;

▪ Elaborarea şi testarea procesului de luare a deciziilor privind investiţiile, împărţit în două etape: scanarea prealabilă a proiectelor şi selectarea proiectelor.

▪ Finanţarea investiţiilor capitale strict după priorităţile determinate şi în consistenţă cu disponibilităţile de resurse pe termen mediu.

▪ Reducerea în continuare a numărului de obiecte noi şi concentrarea resurselor pentru finalizarea proiectelor deja începute, costurile de implementare a acestora fiind în consistenţă cu plafoanele disponibile de resurse pe termen mediu.

Măsuri pe termen mediu

▪ Perfectarea cadrului legislativ şi normativ cu privire la investiţiile capitale finanţate de la bugetul de stat şi bugetele UAT;

▪ Introducerea regulamentelor /actelor legislative/ ce ar formaliza ciclul proiectului, definind etapele ciclului şi stabilirea aranjamentelor şi procedurilor instituţionale pentru reglementarea ciclului proiectului;

▪ Stabilirea unei legături strînse dintre ciclul proiectului şi ciclul bugetar anual, adică deciziile de finanţare urmează a fi luate în baza studiilor preliminare de fezabilitate, ţinînd cont de etapele de pregătire şi implementare a proiectului.

Concluzii

28. În ultimii ani (2000-2005) cheltuielile publice pentru investiţii au crescut circa de 3 ori, crescînd considerabil aportul bugetului de stat şi bugetelor UAT.

29. În anii precedenţi au fost finanţate preponderent agricultura, complexul pentru combustibil şi energie, gospodăria comunală şi fondul de exploatare a locuinţelor, în timp ce ramura transporturilor şi gospodăria drumurilor au fost finanţate insuficient.

30. Pe termen mediu (2007-2009) investiţiile publice vor fi orientate prioritar spre infrastructura economică, in special spre construcţia si reabilitarea drumurilor, complexul energetic şi aprovizionarea cu apă şi canalizare.

31. Analiza a identificat probleme stringente ce ţin de modul de planificare şi gestionare a proiectelor de investiţii. În anii următori urmează de întreprins măsuri radicale de îmbunătăţire a managementului în domeniul investiţiilor publice, în soluţionarea cărora statul joacă un rol decisiv şi care au un impact direct asupra nivelului cheltuielilor publice pentru investiţii.