Постановление № 813 от 11.07.2006

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о Среднесрочном прогнозе расходов на 2007-2009 годы

N 813  от  11.07.2006

 (в силу 08.08.2006) 

Мониторул Офичиал N 124-125 ст.909 от 08.08.2006

* * *

Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Среднесрочный прогноз расходов на 2007-2009 годы (Приложение публикуется в специальном выпуске) и направить его:

центральным отраслевым органам публичного управления и другим центральным административным органам для руководства при разработке, согласовании и реализации отраслевых (секторальных) программ на среднесрочный период;

органам местного публичного управления для руководства при стратегическом планировании бюджетов административно-территориальных единиц и местных программ развития соответствующих территорий;

Парламенту и Президенту Республики Молдова для информирования.

2. Министерству финансов разместить указанный документ на электронной странице www.gov.md.

Приложение

к Постановлению Правительства

№ 813 от 11 июля 2006 г.

Республика Молдова

Министерство финансов

Среднесрочный прогноз расходов

на 2007-2009 годы

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Краткий обзор

Введение

Глава I

Макроэкономический контекст

A. Мировая экономика в 2005 году и перспективы на среднесрочный период

B. Текущие экономические тенденции в Республике Молдова

C. Актуализированный прогноз макроэкономических показателей на 2006 год

D. Макроэкономический прогноз на 2007-2009 годы и политики для поддержания экономического роста

Глава II

Общий объем доходов

A. Текущие тенденции в области публичных доходов

B. Налоговая политика и налоговое администрирование на 2007-2009 годы

C. Прогноз публичных доходов на 2006-2009 годы

Раздел III

Государственный долг и источники финансирования

A. Текущие тенденции в области государственного долга и эволюция источников финансирования бюджета

B. Политика в области управления государственным долгом в 2006-2009 годы

C. Прогноз предстоящих платежей и остатка государственного долга на 2006-2009 годы

D. Прогноз источников финансирования на 2006-2009 годы

Раздел IV

Общий объем финансовых ресурсов

A. Публичные ресурсы

B. Публичные расходы

C. Факторы риска

Раздел V

Политика в области публичных расходов

A. Главные задачи в области публичных расходов

B. Приоритеты публичных расходов

C. Расходы по экономическим категориям

Раздел VI

Бюджеты административно-территориальных единиц

и взаимоотношения с государственным бюджетом

Заключение

Список приложений и технических записок

Краткий обзор

Среднесрочный прогноз расходов (далее - СПР) на 2007-2009 годы имеет своей целью разработку общих макрофискальных параметров для планирования национального публичного бюджета на 2007 год и представляет прогноз располагаемых ресурсов Правительства на среднесрочный период для реализации программ социально-экономического развития страны.

Макроэкономический контекст

Экономический рост, снижение инфляции, стабилизация обменного курса

В последние годы (2003-2005 гг.) экономика характеризуется: (i) ритмами реального роста валового внутреннего продукта (далее - ВВП) более чем на 6% в год; (ii) снижением уровня инфляции (на конец периода) с 15,7% в 2003 году до 10% в 2005 году; (iii) относительной стабильностью обменного курса национальной валюты к основным валютам.

В 2006 году ВВП ожидается в объеме 43 млрд. леев, с реальным ростом к предыдущему году в 6,5%, среднегодовая инфляция составит 9,9%, среднегодовой обменный курс к доллару США составит 12,9 лея. Среднемесячная заработная плата по экономике на 2006 год прогнозируется в сумме 1650 леев, с реальным ростом к предыдущему году на 14 процентов.

На 2007-2009 годы прогнозируется реальный рост ВВП в размере 6% ежегодно, что обусловлено преимущественным ростом в секторе услуг, ростом промышленного и сельскохозяйственного производства. Процесс снижения инфляции будет продолжаться таким образом, чтобы к 2009 году уровень инфляции не превышал 7%, а обменный курс оставался стабильным. Прогнозируется, что реальная среднемесячная зарплата по экономике увеличится ежегодно на 12% и составит к 2009 году 2860 леев.

Публичные доходы

Налоговая политика

Налоговая справедливость, стабильность, прозрачность

Прогнозируемые меры налоговой политики на 2007-2009 годы направлены на обеспечение справедливости, стабильности и прозрачности, а также на оптимизацию налогового давления и дальнейшее расширение налоговой базы. В частности эти меры предусматривают следующее:

• дальнейшее снижение нижних ставок налога на доход с физических лиц с одновременным изменением начиная с 2008 года структуры и размера шкалы облагаемого дохода. Две первые шкалы облагаемого дохода будут заменены одной, с размером облагаемого дохода до 21000 леев в год по ставке 7%, и сохранением последней шкалы облагаемого дохода в размере, превышающем 21000 леев по максимальной ставке 20%;

• увеличение годовых персональных освобождений с 4500 леев - в 2006 году до 5400 леев - в 2007 году, 6300 леев - в 2008 году и 7200 леев - в 2009 году;

• увеличение годовых освобождений на иждивенцев с 840 леев - в 2006 году до 1440 леев - в 2007 году, 1560 леев - в 2008 году и 1680 леев - в 2009 году;

• дальнейшее перераспределение тарифа взносов на государственное социальное страхование с учетом его ежегодного снижения на 1% для работодателя и соответствующего увеличения индивидуальной ставки для работника. К 2009 году эти ставки составят 23% для работодателя и 6% для работника в сравнении с 26% и 3%, установленными на 2006 г.;

• увеличение тарифа взноса на обязательное медицинское страхование с 4% в 2006 году до 5% в 2007 году, из них 2,5% для работодателя и 2,5% для работника, с рассмотрением возможности роста этих взносов на 2008-2009 годы;

• сохранение ставки подоходного налога с юридических лиц на уровне 2006 года - в размере 15%;

• предоставление дополнительных налоговых стимулов по подоходному налогу с юридических лиц в целях привлечения частных инвестиций (проценты за кредиты, вычет расходов, роялти, период отражения в учете налоговых убытков и др.);

• сохранение действующих ставок НДС с одновременным пересмотром перечня товаров (услуг), облагаемых НДС по ставке «0». Начиная с 2007 года предлагается аннулировать ставку «0» на объемы работ по строительству жилых домов;

• пересмотр ставок акцизов на отдельные подакцизные товары в зависимости от уровня инфляции и увеличение размера комбинированной ставки на алкогольную продукцию;

• поэтапное внедрение новой системы налогообложения для различных категорий владельцев недвижимого имущества в зависимости от его рыночной стоимости. В 2008 году планируется внедрение первого этапа посредством применения новой системы налогообложения жилищного фонда - квартиры и индивидуальные жилые дома в муниципиях и городах, включая населенные пункты, входящие в их состав;

• применение начиная с 2007 года раздела IX Налогового кодекса „Дорожные сборы”;

• разработка в 2007 году раздела X Налогового кодекса „Социальные налоги”, который будет регламентировать порядок применения отчислений по обязательному государственному социальному страхованию и обязательному медицинскому страхованию для работодателя и работника.

Налоговое администрирование

Основные направления политики в области налогового администрирования на 2007-2009 годы: (i) совершенствование мер по обеспечению выполнения налоговых обязательств; (ii) более эффективная координация контрольной деятельности и применяемых мер контроля; (iii) дальнейшая компьютеризация налоговых процедур; (iv) совершенствование механизма налогового администрирования (для владельцев предпринимательских патентов); (v) расширение спектра консультативных услуг.

Прогноз публичных доходов

Доходы бюджета возрастут в зависимости от экономического роста

Текущие тенденции в области публичных доходов свидетельствуют о значительном их росте с 34% ВВП в 2003 году до 39% в 2005 году. Этот рост обусловлен экономическим ростом последних лет, ростом внешней торговли, увеличением заработной платы, а также мерами по совершенствованию налогового администрирования.

В 2007-2009 гг. общий объем доходов национального публичного бюджета увеличится с 16,6 млрд.леев в 2006 году (ожидаемoe исполнение) до около 24 млрд.леев в 2009 году или на 15% в среднегодовом выражении.

Основным доходным источником на среднесрочный период остаются налоговые доходы, которые в общей сумме доходов возрастут с 85,8% в 2006 году до около 90% к 2009 году. (Диаграмма A).

Диаграмма A. Структура публичных доходов, 2003-2009 годы

Будет наблюдаться значительный рост, около 59%, прямых налогов преимущественно за счет отчислений на государственное социальное страхование и за счет роста объема страховых взносов на медицинское страхование. Рост ВВП и увеличение импорта будут способствовать также значительному росту косвенных налогов, в частности налогов, связанных с внешней торговлей и НДС. Неналоговые доходы, как и доходы специальных фондов и от специальных средств, в 2007-2009 годах в номинальном выражении останутся практически на ожидаемом за 2006 год уровне.

В последующие три года структура публичных доходов может быть изменена с подписанием Меморандума об экономической и финансовой политике между Правительством Республики Молдова и Международным валютным фондом и, как результат, предполагается более активное финансирование бюджета со стороны доноров в форме грантов.

Государственный долг и источники финансирования

Обслуживание государственного долга как доля в ВВП продолжит снижаться

В последние годы долговое бремя Республики Молдова значительно снизилось - с 57% ВВП в 2002 году до 33,2% ВВП на конец 2005 года. В последующие годы тенденция к снижению сохранится, в 2009 году объем государственного долга будет составлять 20% ВВП (график В).

График B. Динамика государственного долга в % ВВП в 2006-2009 годы

Прогноз показателей государственного долга на 2006-2009 годы базируется на прогнозе макроэкономических показателей реструктуризации двустороннего долга в Парижском клубе кредиторов, а также на обязательствах по финансированию из внешних и внутренних источников. Внешний государственный долг, на который в 2006 году приходится 71% общей суммы долга, снизится с 720,2 млн. долларов США на конец 2006 года (9362,6 млн.леев) до 685,8 млн. долларов США (8709,7 млн.леев) на конец 2009 года. В то же время внутренний государственный долг возрастет в номинальном выражении с 3848,3 млн.леев на конец 2006 года до 3911,9 млн.леев на конец 2009 года вследствие дальнейшего выпуска государственных ценных бумаг.

Для обслуживания государственного долга в 2006-2009 гг. будет выделено средств в сумме около 1,3 млрд.леев ежегодно, при этом нагрузка этих расходов на налоговые доходы государственного бюджета снизится с 17% в 2006 году до 11% на конец 2009 года.

Прогноз источников финансирования основывается на обязательствах по поддержанию бюджетного дефицита в рамках, не превышающих 0,8% ВВП в 2006 году и 0,5% в 2007-2009 годах, а также на обязательствах по реструктуризации внешнего государственного долга в Парижском клубе кредиторов.

Прогнозируется, что в 2006-2009 гг. Правительство получит внешних грантов и кредитов для поддержки бюджета и инвестиционных проектов в общей сумме около 188,9 млн. долларов США, что меньше чем прогнозируется для выплаты по долгам внешним кредиторам - 249,9 млн. долларов США. Внешние кредиты будут получены только для финансирования инвестиционных проектов.

Политика в области государственного долга на среднесрочный период (2006-2009 гг.) предусматривает проведение мер по поддержанию размера государственного долга в пределах, достаточных для сохранения устойчивости бюджета и обеспечения необходимыми источниками финансирования бюджетного дефицита, а также обслуживание государственного долга с наименьшими затратами. Также предусматриваются дальнейшее сокращение нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга и привлечение новых кредитов для инвестиционных целей на наиболее выгодных условиях.

Общий финансовый баланс

Публичные доходы

Доходы БГСС и ФОМС увеличатся более высокими темпами

На 2007-2009 годы прогнозируется, что общие доходы национального публичного бюджета увеличатся с 16,6 млрд.леев в 2006 году (ожидаемое) до около 24 млрд.леев в 2009 году, в то же время наблюдается медленное снижение доли доходов в ВВП с 38,5% до 37,9%. Несмотря на то что наибольший удельный вес в общих публичных доходах в 2006 году (ожидаемое исполнение) занимают доходы государственного бюджета и бюджетов АТЕ - около 74,5%, наиболее высокий рост будет наблюдаться в доходы фондов обязательного медицинского страхования, которые к 2009 году удвоятся в номинальном выражении по сравнению с 2006 годом (ожидаемое). Доходы бюджета государственного социального страхования продолжат расти в прогнозируемый период приблизительно на 63%, а доходы государственного бюджета и бюджетов АТЕ возрастут более медленно, соответственно на 38% и 30% (Диаграмма C).

Диаграмма C. Публичные доходы по компонентам, 2003-2009 годы

Публичные расходы

Основываясь на общем финансовом балансе (доходы и источники финансирования), в последующие годы публичные расходы будут увеличиваться ежегодно в среднем на 15% в номинальном выражении и достигнут в 2009 году объема 23,9 млрд.леев. Годовые темпы роста расходов в последующие три года снизятся с 39,3% ВВП в 2006 году (ожидаемое) до 37,7% ВВП в 2009 году.

Так же, как и в доходной части, более высокие темпы роста наблюдаются в расходах фондов обязательного медицинского страхования и бюджета государственного социального страхования, которые к 2009 году возрастут в номинальном выражении по сравнению с 2006 годом (по ожидаемой оценке) соответственно на 73% и 57%.

В 2006-2009 гг. общая сумма трансфертов из государственного бюджета другим бюджетам увеличится с 2683,9 млн.леев в 2006 году до 3698 млн.леев в 2009 году, или на 38%. Значительный рост намечается в трансфертах фондам обязательного медицинского страхования (на 58%) и бюджету государственного социального страхования (на 40%).

Общий финансовый баланс

Бюджетный дефицит не превысит 0,5% ВВП

Принимая во внимание источники финансирования, которые могут быть привлечены, и средства, аккумулированные на счетах соответствующих бюджетов, а также возможности реструктуризации внешнего государственного долга посредством Парижского клуба кредиторов, на 2007-2008 годы прогнозируется дефицит на уровне 0,5% ВВП, а в 2009 году из-за недостатка источников финансирования бюджет сбалансирован с профицитом в размере 0,2% ВВП (Диаграмма D).

Диаграмма D. Общий объем финансовых ресурсов, 2003-2009 годы

Наличие бюджетного профицита обусловлено не излишними доходами, а недостатком источников финансирования и обязательствами по обслуживанию внешнего и внутреннего государственного долга за счет налоговых доходов.

Факторы риска

К основным факторам риска, которые могут отрицательно повлиять на общий баланс ресурсов в среднесрочном периоде, можно отнести:

(i) рост уровня дефицита платежного баланса, который прогнозируется с ростом до 50% ВВП, может спровоцировать проблемы в сохранении внешней устойчивости;

(ii) ограничения в экспорте вин, введенные Российской Федерацией, до нахождения новых рынков сбыта повлияют на снижение темпов экспорта в целом и экспорта винодельческой продукции и смежных отраслей в частности;

(iii) динамику роста мировых цен на нефть и непредсказуемость цен на природный газ, которые могут значительно сократить реальный рост бюджетных расходов и вызвать необходимость в дополнительных ресурсах для бюджетной сферы;

(iv) динамику обменного курса национальной валюты, поддерживаемого значительными поступлениями валюты извне, что может оказать дополнительную нагрузку на объем импорта, а также может иметь двойной эффект на доходы и расходы бюджета.

Проведение комплекса адекватных макроэкономических мер, а также жесткой налогово-бюджетной политики и контроля над бюджетным дефицитом позволит снизить негативные последствия указанных рисков на национальную экономику в целом и бюджет в частности.

Политика в области расходов на 2007-2009 годы

Цели политики публичных расходов на 2007-2009 годы:

• обеспечение адекватной структуры публичных расходов, которая позволила бы улучшить качество государственных услуг и постепенный рост инвестиций в инфраструктуру;

• перераспределение ресурсов по секторам и внутри секторов по программам и мероприятиям в соответствии с основными приоритетами в рамках политик расходов;

• поддержка реформ публичной администрации и публичного сектора путем реорганизации их структуры с одновременным поддержанием оптимального уровня найма в публичном секторе.

Реформа заработной платы в публичном секторе будет приоритетной в среднесрочном периоде

Приоритеты расходов на 2007-2009 гг. направлены на реализацию задач социально-экономического развития в рамках основных стратегий и программ, среди которых выделяются Стратегия экономического роста и сокращения уровня бедности (СЭРСУБ), Программа деятельности правительства «Модернизация страны - благосостояние народа» и другие национальные программы.

Основные факторы, повлиявшие на межсекторальные приоритеты расходов на 2007-2009 годы:

• поэтапное (2006-2010 годы) внедрение реформы заработной платы в публичном секторе;

• индексация расходов на товары и услуги в зависимости от изменения индекса потребительских цен и роста цен на природный газ;

• постепенное увеличение ассигнований на капитальные инвестиции как фактор влияния на экономическое развитие. В 2007-2009 годы около 55% капитальных инвестиций будут направлены в экономический сектор.

Следует отметить, что на расходы, связанные с внедрением реформы заработной платы в публичном секторе, потребуется значительная часть дополнительных ресурсов, что, в свою очередь, ограничит возможности финансирования новых инициатив в политике и не даст возможности увеличить расходы на инвестиции.

Расходы по секторам

В социальном секторе будет наблюдаться значительный рост расходов

В контексте стратегических приоритетов расходов по секторам выделяется социальный блок расходов, для которых прогнозируется наибольший рост фондов. Прогноз публичных расходов по основным секторам (без увеличения заработной платы) на 2007-2009 годы представлен в графике Е.

График E. Публичные расходы по секторам, 2005-2009 годы

Преимущественно возрастут расходы в области здравоохранения в результате расширения пакета услуг, оказываемых посредством системы обязательного медицинского страхования, а также возрастут расходы на социальное страхование и социальную защиту.

Значительный рост расходов (в 2,8 раза) прогнозируется в сфере науки и инновации, которые к 2009 году достигнут уровня 0,7% ВВП.

Прогнозируется рост расходов в экономическом секторе на 126% в 2007 году в особенности за счет расходов, предназначенных на сельское хозяйство, транспорт и дорожное хозяйство. В 2008-2009 годы в расходах экономического сектора будет наблюдаться медленное сокращение вследствие завершения отдельных программ, финансируемых преимущественно из внешних источников, а также из-за непредвиденности внешнего финансирования некоторых проектов, которые в настоящее время занимают наибольший удельный вес в соответствующем секторе.

Лимиты расходов государственного бюджета, прогнозируемые на 2007-2009 годы на соответствующие отрасли и центральные государственные органы, служат предельными размерами расходов, которые государственные органы управления обязаны соблюдать в процессе разработки предложений по бюджету на 2007 год и прогнозов своих обязательств по расходам на 2008 и 2009 годы.

Расходы по экономическим категориям

Дополнительные ресурсы будут направлены на инвестиции винфраструктуру

В структуре дискреционных расходов, которые представляют собой общие расходы, за исключением расходов по обслуживанию государственного долга и кредитования минус погашение, текущие расходы продолжат доминировать и составят около 90% (Диаграмма F).

Диаграмма F. Публичные расходы по экономическим категориям,

2005-2009 годы

В динамике публичных расходов по основным экономическим категориям на 2005-2009 годы отмечается рост в два раза расходов на персонал, трансфертов населению и расходов на товары и услуги, которые возросли как доля в общих расходах, так и в ВВП.

Приблизительно половина роста расходов на товары и услуги приходится на увеличение расходов на медицинские услуги, оказываемые в условиях обязательного медицинского страхования.

Прогнозируется, что в период 2007-2009 гг. будет недостаточно резервов для увеличения объема капитальных расходов. Ограничения обусловлены преимущественно проведением реформы заработной платы и непредвиденности привлечения внешних источников финансирования для новых инвестиционных проектов. В 2007-2009 годы предусматривается, что объем капитальных инвестиций за счет государственного бюджета и бюджетов АТЕ составит в среднем 640 млн.леев в год.

В последующие годы предполагается увеличение доли капитальных расходов за счет внешних поступлений как следствие подписания с МВФ Меморандума об экономической и финансовой политике, потоки которых в настоящее время трудно прогнозировать. В соответствии с политикой расходов, планируемой на 2007-2009 годы, дополнительные доходы, которые поступят в государственный бюджет и в бюджеты АТЕ, в приоритетном порядке будут направлены на увеличение объема капитальных инвестиций, финансируемых из бюджета.

Бюджеты АТЕ и взаимоотношения с государственным бюджетом

Доходы и расходы бюджетов АТЕ

Уровень покрытия расходов бюджетов АТЕ собственными доходамивозрастет

В 2004-2005 годы общая сумма доходов бюджетов АТЕ в номинальном выражении увеличилась на 27% и составила в 2005 году около 10% ВВП, или 25% от общих публичных доходов.

В последующие годы планируется увеличение доходов бюджетов АТЕ с 3297,4 млн.леев в 2006 году до 4144,2 млн.леев в 2009 году, или на 26%. Увеличение будет обеспечено преимущественно за счет собственных доходов и общегосударственных доходов. (График G).

График G. Доходы АТЕ, 2006-2009 годы

Согласно прогнозу на 2007-2009 годы расходы бюджетов АТЕ в номинальном выражении возрастут на 25% в 2009 году в сравнении с 2006 годом.

Необходимо отметить, что прогнозируемые расходы бюджетов АТЕ не включают средства, необходимые для покрытия расходов, связанных с проведением реформы заработной платы в бюджетном секторе, и расходов на капитальные инвестиции, которые на данном этапе включены в государственный бюджет. Учитывая, что в действительности значительная часть этих расходов производится на местном уровне, реальные расходы бюджетов АТЕ будут больше, чем предусмотрено на данном этапе.

Средний уровень покрытия расходов бюджетов АТЕ доходами (за исключением трансфертов и передаваемых средств) имеет положительную тенденцию и возрастет с 57% в 2005 году до 70% в 2009 году.

В то же время анализ показывает, что налоговая база административно-территориальных единиц остается недостаточной для обеспечения необходимых расходов бюджетов АТЕ.

Взаимоотношения с государственным бюджетом

Взаимоотношения бюджетов АТЕ с государственным бюджетом определяются путем установления нормативов отчислений от общегосударственных доходов и расчета сумм трансфертов из фонда финансовой поддержки территорий для бюджетов АТЕ.

На 2007-2009 годы предусматривается, что процентные отчисления от общегосударственных доходов сохранятся на уровне 2006 года.

Объем трансфертов из фонда финансовой поддержки территорий в 2007-2009 годы увеличится с 994 млн.леев в 2006 году до 1153,9 млн.леев в 2009 году и составит около 28% от общих доходов бюджетов АТЕ.

Как трансферты из государственного бюджета, так и общий объем расходов АТЕ обусловлены следующим: (i) приоритетами политики в соответствующих отраслях; (ii) данными Национального бюро статистики о численности населения и его демографической структуре по состоянию на 1 января 2006; (iii) едиными нормативами расходов на 1 жителя, которые были увеличены.

Темпы роста нормативов расходов варьируют внутри отраслей и находятся под влиянием мер политики в данных отраслях. Наиболее высокие темпы роста нормативов предусматриваются в отраслях образования и культуры.

x x x x x x

СПР как элемент реформы менеджмента публичных финансов

Совершенствование менеджмента публичных финансов является одним из ключевых элементов устойчивой бюджетной системы. В контексте расширения реформы менеджмента публичных финансов будет предпринят ряд мер по дальнейшему развитию процесса СПР как стратегического метода разработки бюджета.

В частности предусматривается: (i) дальнейшее совершенствование навыков макрофискального прогнозирования; (ii) расширение метода стратегического бюджетного планирования на другие сектора и на АТЕ, учитывая опыт, накопленный в четырех секторах-пилотах и трех районах; (iii) развитие аналитических навыков и навыков по стратегическому планированию в центральных отраслевых органах; (iv) применение более стратегического подхода к разработке лимитов расходов; (v) внедрение Стратегии по информированию о процессе СПР и годовом бюджете.

Также будут усилены механизмы для улучшения направления финансовых ресурсов в соответствии с целями СЭРСУБ.

Эти меры будут способствовать достижению основной цели СПР, которая состоит в обеспечении более тесной связи между бюджетными прогнозами Правительства и более реальными макроэкономическими прогнозами, а также способствовать развитию процесса бюджетного планирования, основанного на приоритетах политики. Предусматривается обеспечить более тесную связь между приоритетами политики Правительства и распределением ресурсов в среднесрочной перспективе.

Введение

СПР2007-2009 - обзор

1. Среднесрочный прогноз расходов (в дальнейшем - СПР) представляет собой аналитический документ финансового прогноза на трехлетний период, который устанавливает общие налоговые параметры, стратегию для разработки национального публичного бюджета на следующий год и их оценки на среднесрочный период. СПР на 2007-2009 годы представляет актуализированные прогнозы из предыдущего СПР (2006-2008), утвержденного постановлением Правительства № 1079 от 19 октября 2005 г., и расширяет анализ и период охвата, включая 2009 год.

2. В основе оценок и предложений на выделение средств лежат политики и актуализированные макроэкономические и налоговые прогнозы, цели в области государственного долга, а также общие политики, которые сопровождали процесс выделения средств в контексте СПР, который включает: Стратегию экономического роста и снижения уровня бедности (в дальнейшем - СЭРСУБ), Программу деятельности Правительства на 2005-2009 годы „Модернизация страны - благосостояние народа”, План действий Республика Молдова - Европейский Союз и другие национальные программы.

3. Оценка ресурсов на среднесрочный период, а также расходы, связанные с внедрением новой системы оплаты труда в бюджетной сфере, утвержденной Парламентом в декабре 2005 года, свидетельствуют о том, что возможности финансирования новых политических инициатив в среднесрочном периоде очень ограничены. В связи с этим политика публичных расходов на 2007-2009 годы акцентирует внимание на необходимости повышения эффективности использования существующих ресурсов, а также важность перераспределения ассигнований от менее приоритетных к более приоритетным программам, которые оказывают большее влияние на рост экономики и снижение бедности.

4. Ключевой целью в процессе подготовки СПР было улучшение связи между приоритетами выделения средств и приоритетами правительственных политик, в особенности включенных СЭРСУБ. В текущем году были приложены значительные усилия в целях улучшения данной связи, но произведенный анализ и опыт показывают, что для достижения этой цели необходимо совершенствовать процедуры и механизмы, а также определенное время. В последующие годы предусматриваются разработка и внедрение классификации программ, которая будет содействовать более стратегическому использованию располагаемых ресурсов и позволит лучше мониторизировать выделенные ресурсы с точки зрения их эффективности и целесообразности.

5. При подготовке СПР на 2007-2009 годы большое внимание было уделено анализу секторальных программ расходов и улучшению взаимосвязи приоритетных секторальных политик СЭРСУБ и других стратегических документов с процессом выделения ресурсов. В связи с этим был осуществлен более детальный пересмотр программ расходов и приоритетов в 4 секторах - образование, здравоохранение, социальная защита и сельское хозяйство.

6. Исходя из значимости публичных инвестиций для экономического роста, в ходе подготовки СПР на 2007-2009 годы эта область была подвержена более детальному анализу¹. В ходе анализа установлены резервы в части управления публичными инвестициями, а также акцентировано внимание на необходимости приоритетной поддержки инвестиций в инфраструктуру.

________________

¹ Техническая записка о текущей ситуации в области публичных инвестиций и приоритетов на среднесрочный период прилагается к данному документу.

Структура документа

7. Структура документа СПР на 2007-2009 годы состоит из основного текста, приложений и технических записок. Основная часть включает: (i) текущие тенденции и перспективы макроэкономического развития; (ii) цели налоговой политики и политики налогового администрирования и прогноз публичных доходов; (iii) финансовые ресурсы бюджета и управление публичным долгом; (iv) общий финансовый прогноз на среднесрочный период для национального публичного бюджета и анализ рисков; (v) политика и приоритеты в сфере публичных расходов и выделение средств по секторам; (vi) бюджеты административно-территориальных единиц и взаимоотношения с государственным бюджетом.

8. Детальные таблицы, а также лимиты расходов для исполнителей бюджета включены как приложения к главному документу. Технические записки содержат более углубленный анализ отдельных ключевых бюджетных аспектов, осуществленных для подтверждения заключений СПР на 2007-2009 годы. Они включают: анализ приоритетности расходов между секторами; стратегические планы расходов для 4 секторов - образование, здравоохранение, социальная защита и сельское хозяйство; исследование мер налоговой политики, внедренных в прошлые годы, и их влияние; актуализированную версию технической записки по анализу занятости и расходов на содержание персонала в публичном секторе, а также анализ публичных инвестиций и их приоритет на среднесрочный период.

Глава I

Макроэкономический контекст

A. Мировая экономика в 2005 году и перспективы на среднесрочный период

Мировые тенденции

9. Мировая экономика в 2005 году продолжила регистрировать снижение темпов роста, которые составили 4,3% по сравнению с 5,1% в 2004 году. Это относительное снижение начало проявляться во втором квартале 2005 года и связано в большей степени с повышением цены на нефть. Главными источниками роста мировой экономики остались экономики Китая (экономический рост 9,9%) и Соединенных Штатов Америки (3,5%), в то время как темпы роста в странах Европейского Союза (ЕС 25) были очень незначительными (1,6%). Таблица I.1 представляет темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) и уровень инфляции в 2005 году в отдельных странах.

10. Прогнозы роста мировой экономики на среднесрочный период остаются на уровне 4,4%. Этот рост будет определяться, в большей степени, экономическим ростом в Соединенных Штатах Америки (2-3% в год), а также значительным экономическим ростом в Китае (8%) и в Индии (6%), будучи обусловленным в основном интенсификацией внутренней и внешней торговли преимущественно за счет значительного спроса со стороны Соединенных Штатов Америки. Для Европейского Союза на среднесрочный период предусматривается экономический рост около 2,5%.

11. В Содружестве Независимых Государств экономический рост в 2004 году составил 8,4%, этот темп замедлился в 2005 году до 6%. На среднесрочный период предусматривается ежегодный рост ВВП на 5-6% преимущественно за счет стран, экспортирующих энергетические ресурсы, роста иностранных инвестиций и продолжения развития рынка товаров этой зоны.

12. Основной коммерческий партнер Молдовы Румыния в 2005 году достигла уровня экономического роста 4,1%. Прогноз на среднесрочный период предусматривает для этой страны экономический рост 6% в среднем в год.

B. Текущие экономические тенденции в Республике Молдова

13. Эволюция макроэкономических показателей в 2003-2005 годах подтверждает сохранение макроэкономической стабильности и продолжение роста ВВП как первостепенную цель Правительства в контексте снижения уровня бедности и улучшения уровня жизни населения.

Текущие экономические тенденции в Республике Молдова

14. В течение указанного периода экономика зарегистрировала положительные темпы роста одновременно со снижением уровня инфляции, а также относительную стабильность национальной валюты относительно главных валют. В основном:

• рост ВВП в сопоставимых ценах составил в среднем 7% в год;

• годовой уровень инфляции снизился с 15,7% в 2003 году до 10% в 2005 году;

• среднегодовой обменный курс лея к доллару США укрепился в 2003-2005 годах на 9%, составив в 2005 году 12,6 лея.

15. Возрождение экономического роста имело положительное влияние на реальный сектор. Вместе с тем в последние годы темпы развития промышленности относительно снизились и составили не менее 6% в год. Эволюция роста сельскохозяйственной продукции колеблется, в 2005 году ее рост составил 1% в сопоставимых ценах по сравнению с прошлым годом.

16. Сфера услуг расширилась и достигла в 2005 году около 54% в ВВП. Значительный рост услуг был обусловлен в большей степени ростом потребительской способности населения.

17. В 2005 году на рост ВВП значительно повлиял рост чистых налогов на производство и импорт - приблизительно на 22,5% по сравнению с прошлым годом. Важным является то, что большая их часть (около 65,7% от общего объема) приходится на налоги на импортируемые товары. Таким образом, основным источником роста чистых налогов явилось значительное увеличение импорта, а не сборов на продукцию в целом.

18. В 2005 году экспорт товаров и услуг² возрос на 44% по сравнению с 2003 годом. Этот рост обеспечен широкой диверсификацией направления экспорта из стран СНГ в другие регионы мира. В тот же период импорт товаров и услуг возрос на 58%. В результате неравномерного роста дефицит торгового баланса увеличился в 1,8 раза, составив 1211 миллионов долларов США в 2005 году, или около 41% к ВВП. В 2005 году дефицит текущего счета составил 9,8% к ВВП в результате превышения доходов и односторонних трансфертов, которые покрыли дефицит торгового баланса в размере около 76%.

_________________

² Согласно данным НБМ (платежный баланс Молдовы за 2005 год)

19. Среднемесячная заработная плата в национальной экономике в 2005 году возросла по сравнению с 2003 годом в реальных условиях на 18%, а средний размер установленной пенсии - на 48%.

С. Актуализированный прогноз макроэкономических показателей на 2006 год

20. Первоначальный прогноз на 2006 год, использованный при разработке СПР на 2006-2008 годы и бюджета на 2006 год, предусматривал среднегодовую инфляцию в размере 10%, средний обменный курс национальной валюты 12,6 лея за 1 доллар США и рост ВВП в реальных условиях в размере 6,5%.

Актуализированные макроэкономические показатели

21. Последующая актуализация макроэкономического прогноза свидетельствует о необходимости уточнения некоторых показателей. Таких как:

▪ Несмотря на то что рост ВВП останется на уровне 6,5%, номинальный ВВП достигнет 43 млрд.леев по сравнению с 44,2 млрд.леев, прогнозированных ранее. Экономический рост и в дальнейшем будет стимулироваться за счет:

▪ роста промышленной продукции на 6,5% в реальных условиях в отличие от 10%, прогнозированных ранее;

▪ роста сельскохозяйственной продукции на 1% в отличие от 3%, прогнозированных ранее;

▪ роста экспорта на 15% и импорта на 23% по сравнению с 13% и 12%, соответственно, прогнозированными ранее. Таким образом, дефицит торгового баланса возрастет на 30% по сравнению с 11%, прогнозированными ранее.

• Среднегодовой уровень инфляции оценивается на уровне 9,9%.

• Обменный курс лея плавно обесценится на 2,4%.

• Рост среднемесячной заработной платы в реальных условиях предполагается на 14% и в номинальном выражении составит 1650 леев.

D. Макроэкономический прогноз на 2007-2009 годы и политики

для поддержания экономического роста

22. Макроэкономический прогноз на 2007-2009³ годы основывается на анализе тенденций в реальном и социальном секторах и учитывает прогнозы развития промышленности, сельского хозяйства и других отраслей национальной экономики. Также были учтены мировые тенденции и цели правительственных стратегий на этот период, которые представлены в СЭРСУБ и в Программе деятельности Правительства „Модернизация страны - благосостояние народа”. Эволюция основных макроэкономических показателей в 2003-2009 годах представлена в приложении 1.

_________________

³ Разработан Министерством экономики и торговли в марте - апреле 2006 года.

23. Основной целью макроэкономической стратегии является устойчивый экономический рост. Учитывая, что высоких уровней экономического роста могут достигнуть экономики, имеющие значительные результаты в развитии промышленных отраслей, услуг и информационных технологий, преимущественно в частном секторе, экономические политики будут направлены на ускоренное развитие деятельности в вышеуказанных областях.

24. В 2007-2009 годах ожидается, что процесс ремониторизации экономики будет прогрессировать и даже ускоряться в условиях консолидации положительных достижений последних лет на уровне всех макроэкономических политик и ускорения структурных реформ. Национальный банк Молдовы будет продолжать наблюдать за финансовым сектором в целях поддержания финансовой стабильности, которая обеспечит необходимые условия для устойчивого экономического роста.

Макроэкономический прогноз на 2007-2009 годы

25. Согласно представленному сценарию, экономический рост на 2007-2009 годы ежегодно составит 6% в реальном выражении, что будет способствовать постепенному снижению несоответствия жизненных стандартов, и будет достигнут путем обеспечения следующих предпосылок:

• снижения уровня инфляции и поддержания стабильности обменного курса национальной валюты;

• направления внутренних и внешних инвестиций, преимущественно в производственную сферу;

• создания новых рабочих мест, роста производительности труда;

• оптимизации структуры импорта путем замены отдельных видов импортируемых товаров продукцией местного происхождения;

• реального роста уровня жизни населения.

26. Рост ВВП в 2007-2009 годах будет обеспечен:

• ежегодным ростом в реальных условиях промышленной продукции на 7,5% и сельскохозяйственной продукции на 3%;

• превышением темпа роста инвестиций в основные фонды над ростом ВВП на 2-4 п.п. в результате переориентирования инвестиционных политик на программы и результаты, модернизации местных предприятий и развития сектора малых и средних предприятий.

Вклад компонентов в реальный рост ВВП в 2005-2009 годах по категориям ресурсов и их использования представлен в графике I.1.

[Пкт.26 изменен Пост.Прав. N 56 от 22.01.2007, в силу 02.02.2007]

График I.1. Вклад компонентов в реальный рост ВВП

(% по сравнению с прошлым годом)

27. В 2007-2009 годах обменный курс национальной валюты останется стабильным. Этот процесс будет обеспечен притоком валюты из-за границы. Прогнозируется, что среднегодовой обменный курс в 2007 году достигнет 12,8 лея за 1 доллар США, постепенно укрепляясь в последующие 2 года до 12,6 лея.

28. На 2007-2009 годы предусматривается продолжение процесса дезинфляции таким образом, что к 2009 году уровень инфляции должен составить 7%. Инфляция будет иметь преимущественно немонетарный характер и будет обусловлена ростом мировых цен на топливо, а также ростом покупательной способности населения, вызванной ростом заработной платы, пенсий и притоком валюты от граждан Республики Молдова, работающих в других странах.

29. Учитывая амбициозные ожидания относительно уровня инфляции, а также инфляционное давление, которое будет продолжать проявляться, денежная политика на протяжении 2007-2009 годов будет осторожной. В результате номинальные процентные ставки будут постепенно снижаться такими же темпами, как и инфляция. Деятельность Национального банка Молдовы приоритетно будет направлена на обеспечение стабильности цен, что является главной целью денежной политики.

30. Эволюция уровня инфляции и вариация обменного курса национальной валюты в 2003-2009 годах представлена в графике I.2.

График I.2. Эволюция уровня инфляции и обменного курса

национальной валюты в 2003-2009 годах

31. Предусматривается, что к 2009 году, по сравнению с 2006 годом экспорт увеличится на 79%, а темпы роста импорта снизятся, увеличившись в то же время на 63%.

32. Факторами, которые повлияют на постепенный рост экспорта в прогнозируемом периоде, являются:

• использование тарифных льгот, которыми пользуется Республика Молдова в соответствии с соглашениями о свободной торговле в рамках Пакта стабильности для юго-восточной Европы;

• либерализация доступа на рынки стран-членов Всемирной торговой организации и использование преимуществ, полученных от Европейского Союза (GSP+);

• качественный рост экспорта, в основном благодаря инвестициям, осуществленным в расширение и обновление технологической базы, и, соответственно, более широкая интеграция молдавской продукции в международный оборот (импорт машин и аппаратов, оборудование, др.).

33. Рост импорта будет вызван увеличением объема инвестиций, в основном машин, электрических аппаратов, минерального сырья. Наибольший удельный вес в общем объеме импорта будет приходиться, как обычно, на энергетические ресурсы в связи с предусматриваемым экономическим ростом в основных секторах экономики, но особенно в связи с ростом цен на природный газ. Также на рост импорта повлияет увеличивающийся спрос населения на импортируемые товары, вызванный значительным объемом доходов и трансфертов из-за границы.

34. Дефицит торгового баланса останется достаточно высоким и достигнет в 2009 году 47% к ВВП.

35. В 2007-2009 годах номинальная среднемесячная заработная плата в целом по экономике увеличится в 1,7 раза по сравнению с 2006 годом и достигнет в 2009 году 2860 леев, а фонд оплаты труда увеличится, достигнув в тот же период 20,5 млрд.леев. Эволюция номинальных и реальных темпов роста среднемесячной заработной платы в 2005-2009 годах представлена в диаграмме I.3.

Диаграмма I.3. Эволюция среднемесячной заработной платы

в 2005-2009 годах

36. Рост номинальной среднемесячной заработной платы и фонда оплаты труда обусловлен:

• возрождением реального сектора, в частности за счет развития частного сектора и перехода значительного числа работающих в сферу сектора малых и средних предприятий;

• ростом потребительских цен;

• совершенствованием системы оплаты труда и мотивации занятых.

[Пкт.36 изменен Пост.Прав. N 56 от 22.01.2007, в силу 02.02.2007]

37. Макроэкономический прогноз на 2007-2009 годы является одним из главных факторов, влияющих на эволюцию публичных доходов, и служит базой для оценки на среднесрочный период публичных доходов, источников финансирования и публичных расходов, представленных в следующих разделах.

Глава II

Общий объем доходов

A. Текущие тенденции в области публичных доходов

Текущие тенденции

38. Доходы национального публичного бюджета возросли с 9417 млн.леев в 2003 году до 14528 млн.леев в 2005 году, увеличиваясь ежегодно в среднем на 30%. Их удельный вес в ВВП в этом же периоде возрос с 34,1% до 39,5%.

39. Увеличение доходов в большей степени связано с налоговыми доходами, которые возросли как доля в ВВП от 27,3% в 2003 году до 32% в 2005 году, что составляет 81% от общей суммы публичных доходов. Этот рост был обеспечен экономическим ростом последних лет, ростом внешней торговли, быстрым ростом размера заработной платы, который имел прямое влияние на начисленные доходы на фонд оплаты труда. Значительное влияние имели меры по улучшению налогового администрирования, в частности относящиеся к косвенным налогам, местным налогам и сборам.

40. В 2003-2005 годах удельный вес неналоговых доходов в ВВП остался на том же уровне и составил 2,9%. Удельный вес доходов специальных фондов и специальных средств в ВВП снизился с 3,7% до 3,4% в результате внедрения регуляторной реформы и сокращения видов платных услуг, оказываемых публичными учреждениями.

41. Имело место резкое увеличение грантов, предоставленных публичному бюджету донорами как для поддержки бюджета, так и для финансирования проектов в различных отраслях, - в 5 раз.

42. Эволюция доходов национального публичного бюджета в номинальном выражении и их удельный вес в ВВП в 2003-2005 годах представлены в таблице II.1 и приложениях 3.1-3.2.

43. Прямые налоги возросли с 12,2% в ВВП в 2003 г. до 14,4% в 2005 году. Этот рост вызван введением с 2004 года по всей стране обязательного медицинского страхования и увеличением поступлений от взносов на государственное социальное страхование в результате роста фонда оплаты труда в этом же периоде. Удельный вес подоходного налога и налогов на собственность в ВВП не претерпел значительных изменений, оставшись практически на уровне 2003 года.

44. Рост косвенных налогов, которые включают НДС, акцизы, налоги на внешнюю торговлю и внешние операции, в 2003-2005 годах опережал рост прямых налогов. Они возросли на 2,5 п.п. по сравнению с 2003 годом и достигли к концу периода 17,6% в ВВП. Из этого роста практически 2,4 п.п. приходится на рост НДС на импортируемые товары, особенно в 2005 году, в результате удвоения импорта товаров в этом периоде. Таким образом, доля этого налога в ВВП в 2005 году составила 11%. Акцизы и налоги на операции от внешней торговли сохранили свою долю в ВВП в указанном периоде практически без изменения. Структура налоговых доходов национального публичного бюджета представлена в диаграмме II.1.

Диаграмма II.1. Структура налоговых доходов в 2005 году

45. На эволюцию доходов в последующие годы будут влиять меры налоговой политики и налогового администрирования, которые описаны далее.

B. Налоговая политика и налоговое администрирование на 2007-2009 годы

46. Основной целью налоговой политики является установление равновесия между уровнем увеличения доходов как главного источника финансирования государственных расходов и необходимостью поддержки деловой среды, которая является главным фактором экономического роста. В связи с этим для Республики Молдова важным является рост доходов темпами, выше чем уровень инфляции, и в то же время приведение налогового бремени к уровню, который способствовал бы развитию деловой среды и инвестиций.

47. Меры налоговой политики, внедренные в предыдущие годы, увеличили налоговую прозрачность и имели положительное влияние как на публичные доходы, так и на деятельность экономических агентов и сбережения физических лиц. Более углубленный анализ влияния мер налоговой политики, предпринятых в ходе начавшейся в 1998 году налоговой реформы, представлен в технической записке №1. Исследование также включает ряд предложений по дальнейшему реформированию национальной налоговой системы.

48. Основными целями налоговой политики на 2007 - 2009 годы являются:

▪ обеспечение справедливости, стабильности и налоговой прозрачности;

▪ оптимизация налогового бремени и расширение налоговой базы;

▪ систематизация и упрощение налогового законодательства;

▪ гармонизация принципов, положенных в основу национального налогового законодательства, с принципами стран-членов ЕС.

49. Для достижения вышеуказанных целей на среднесрочный период предусматриваются следующие меры налоговой политики по основным видам налогов.

Подоходный налог с физических лиц

50. Целью предлагаемых изменений относительно подоходного налога с физических лиц являются поддержка лиц с низкими доходами и постепенный перенос налогового бремени на население со средними доходами и выше средних. Это будет осуществляться путем:

▪ дальнейшего снижения ставок подоходного налога с физических лиц с изменением начиная с 2008 года структуры и размера годовой шкалы налогообложения путем замены первых двух шкал налогообложения на одну в размере налогооблагаемого дохода до 21000 леев в год и сохранением последней шкалы налогообложения в размере свыше 21000 леев. Эволюция ставок и шкал налогообложения представлена в таблице № II.2.

▪ дальнейшего повышения годовых личных освобождений и годовых освобождений на лиц, находящихся на содержании, эволюция которых представлена в таблице № II.3.

51. В целях стимулирования выпуска и обращения ценных бумаг начиная с 2007 года предусматривается освобождение от налога на доход по процентам, полученным физическими лицами от корпоративных ценных бумаг в форме облигаций.

Подоходный налог с юридических лиц

52. В 2007-2009 годах ставка подоходного налога для юридических лиц останется на уровне 2006 года и составит 15%.

53. Начиная с 2007 года предусматриваются дополнительные налоговые льготы для стимулирования частных инвестиций, в частности:

▪ освобождение юридических лиц от налога на доход по процентам, полученным от корпоративных ценных бумаг в форме облигаций, выпущенных на срок более 3 лет, и банковским депозитам со сроком свыше 3 лет;

▪ освобождение в размере 100% от подоходного налога доходов, полученных организациями микрофинансирования по кредитам, предоставленным на срок более 3 лет, и в размере 50% - по доходам, полученным по кредитам со сроком от 2 до 3 лет;

▪ вычеты для организаций микрофинансирования комиссиона, направленного на покрытие возможных убытков в результате невозврата кредитов и процентов по ним;

▪ увеличение вычитаемых расходов от стоимости основных средств, предназначенных для текущего и капитального ремонтов основных средств, с 10%, установленных в 2006 году, до 15% - в 2007 году, с рассмотрением в 2009 году возможности увеличения этих расходов еще на 5% в зависимости от результатов, полученных в 2007 - 2008 годы;

▪ освобождение от подоходного налога юридических лиц, которые осуществляют капитальные инвестиции (расходы) или уставный капитал которых создан или увеличен в размере, превышающем сумму, эквивалентную 2 (5, 10, 20, 50) млн. долларов США, и реинвестируют в развитие собственного производства (работ, услуг) или государственные программы по развитию национальной экономики в размере не менее 80%, 50%, 25%, 10% и 0% от суммы начисленного и невнесенного в бюджет подоходного налога, соответственно, на срок 3 лет, 3 лет, 3 лет, 4 лет и 4 лет;

▪ снижение размера ставки налога, удержанного у источника, на доход в виде royalty, полученный нерезидентами, до уровня ставки, установленной на все доходы, полученные нерезидентами и облагаемые у источника, с 15% до 10%;

▪ увеличение периода отнесения налоговых убытков при начислении подоходного налога от 3 до 5 лет.

Взносы государственного социального страхования и взносы

обязательного медицинского страхования

54. В 2007-2009 годах будет продолжено перераспределение ставок социального страхования между работодателем и работником. Эволюция ставок взносов государственного социального страхования для работодателя и работника представлена в таблице № II.4. Одновременно в 2009 году будет рассмотрена возможность установления ставки, уплачиваемой работодателем, в размере 20% и индивидуальной ставки для работника в размере 8%.

55. Начиная с 2006 года взносы социального страхования для налогоплательщиков из аграрного сектора будут определяться в зависимости от дохода, а не от площади и бонитета земли. Собственники сельскохозяйственных земель, которые обрабатывают земли индивидуально, будут уплачивать взносы в фиксированном размере, который не может быть меньше, чем годовая сумма взносов социального страхования, начисленная на установленную минимальную заработную плату по стране.

56. С 2007 года предусматривается, что размер взносов обязательного медицинского страхования будет увеличен с 4% (2% за счет работодателя и 2% за счет работника) до 5% (2,5% за счет работодателя и 2,5% за счет работника), с сохранением этого соотношения на прогнозируемый период. Одновременно в 2007-2009 годы будет рассматриваться возможность ежегодного увеличения размера взносов на один процентный пункт. Целью этой меры является расширение пакета медицинских услуг, предоставляемых населению посредством обязательного медицинского страхования.

57. В целях дальнейшей систематизации налогового законодательства в 2007 году предусматривается разработка и принятие раздела X Налогового кодекса „Социальные налоги” с введением в действие с 1 января 2008 года. Этот закон будет регулировать применение взносов государственного социального страхования и взносов обязательного медицинского страхования, уплачиваемых работодателем и работником.

Налог на добавленную стоимость

58. В последующие годы будет пересмотрена структура товаров и услуг, облагаемых НДС по нулевой ставке. Начиная с 2007 года предлагается аннулировать нулевую ставку НДС на работы по строительству жилых домов с применением для этих работ стандартной ставки НДС в размере 20%. Эта мера имеет цель создания равных налоговых условий для всех физических и юридических лиц, строящих жилые дома, а также упрощение администрирования НДС.

59. В 2009 году будет рассмотрена возможность снижения стандартной ставки НДС в размере 20% в зависимости от достигнутого уровня сбора по этому разделу в 2007-2008 годах. Согласно предполагаемым оценкам на макроэкономическом уровне, стоимость снижения на 1% стандартной ставки НДС оценивается в размере 463 млн.леев.

Акцизы

60. В 2007-2009 годах предусматривается пересмотр ставок акцизов на пиво и табачную продукцию в зависимости от уровня инфляции. В 2007 году предлагается увеличивать комбинированную ставку акцизов на крепкие алкогольные напитки с содержанием алкоголя свыше 25% об. от 35%, но не менее 0,25лея/%/об./литр абсолютного алкоголя, до ставки 45%, но не менее 0,35 лея/%/об./литр абсолютного алкоголя. Одновременно предусматривается снижение комбинированной ставки акцизов на слабоалкогольные напитки с содержанием алкоголя свыше 25% об. от 30%, но не менее 0,10 лея/%/об./литр абсолютного алкоголя, до ставки 10%, но не менее 0,10 лея/%/об./литр абсолютного алкоголя. Эти изменения имеют цель обеспечить конкурентоспособность на внутреннем рынке товаров, облагаемых акцизами.

Таможенные пошлины

61. В 2007 году будет рассмотрена возможность увеличения ставок таможенной пошлины на импорт товаров, аналогично производимым в стране, и их снижения или отмены на импорт товаров, необходимых для производства и непроизводящихся в стране, при условии соблюдения обязательств и требований, принятых Республикой Молдова перед Всемирной торговой организацией.

62. В 2008 году предусматривается разработка и принятие раздела XI Налогового кодекса „Таможенная пошлина” с введением в действие с 1 января 2009 года.

Налог на недвижимое имущество

63. В последующие годы предусматривается постепенное внедрение новой системы налогообложения различных категорий недвижимого имущества в зависимости от их рыночной стоимости. В 2008 году предлагается внедрение первого этапа новой системы налогообложения путем применения налога на недвижимое имущество по рыночной стоимости недвижимого имущества, относящегося к жилищному фонду - квартиры и индивидуальные жилые дома в муниципиях и городах, включая населенные пункты, входящие в их состав.

Другие налоги и сборы

64. Начиная с 2007 года будет введен в действие раздел IX Налогового кодекса „Дорожные сборы”, который в настоящее время регулируется отдельным законом. Это приведет к упрощению налоговой системы и улучшению налоговой базы.

65. В 2009 году предусматривается разработка и принятие последнего раздела Налогового кодекса - раздел XII „Другие налоги и сборы”, который будет регулировать налоги и сборы, не включенные в разделы Налогового кодекса, но которые являются объектами национальной налоговой системы.

Основные направления политики в области налогового

администрирования на 2007-2009 годы

66. Налоговое администрирование является одним из важнейших элементов налоговой системы, который имеет прямое действие на уровень поступления доходов в бюджет. Целью политики налогового администрирования на 2007-2009 годы является повышение эффективности налогового администрирования, налогового управления и рычагов налогового администрирования, состоящих из:

(i) совершенствования мер по обеспечению исполнения налоговых обязательств

▪ разработка задач для внедрения программ электронного учета действий принудительного исполнения;

▪ разработка новых процедур оценки и классификации должников по группам, таким как уровень платежеспособности, способность погашения долгов налогоплательщиками путем их объединения согласно критерию - располагаемое имущество;

▪ совершенствование действующего механизма реализации конфискованного имущества;

▪ либерализация рычагов приостановления операций по банковским счетам и отмены их приостановки в случае погашения налоговых обязательств;

▪ разработка нового порядка рассрочки сроков для погашения налоговых обязательств на период до 2 налоговых лет;

(ii) повышения эффективности методов контроля и координации контрольной деятельности

▪ внедрение контрольно-кассовых машин (ККМ) с фискальной памятью при предоставлении транспортных услуг по перевозке пассажиров автомобилями-такси;

▪ внедрение процедур применения налоговой печати для ККМ с фискальной памятью;

▪ разработка механизма применения юридического прецедента при разрешении аналогичных споров и публикация решений судебных инстанций;

▪ развитие системы рассмотрения спорных ситуаций налоговыми органами до судебной инстанции;

(iii) компьютеризации налоговых процедур

▪ разработка и внедрение информационной системы и механизма представления налоговых отчетов в электронной форме;

▪ разработка и внедрение механизма уведомления налогоплательщиков посредством электронной почты или других технологий о непредставлении налоговых отчетов, неуплате задолженности, допущенных ошибках в налоговых отчетах и мерах в случае нарушения налогового законодательства;

▪ разработка и внедрение механизма самостоятельного обслуживания налогоплательщиков посредством сетей интернета (www.fisc.md);

▪ внесение изменений в казначейские нормы обслуживания национального публичного бюджета по мере внедрения электронной подписи для налоговых органов в части, относящейся к обращению электронных документов от налоговых органов к Государственному казначейству;

▪ разработка концепции механизма и компонентов информационной системы по предоставлению государственным и местным публичным органам налоговой информации;

▪ совершенствование механизма взаимодействия с информационными системами государственных департаментов других стран;

▪ развитие автоматизированного механизма планирования проверок на базе оценки рисков;

(iv)совершенствования механизма налогового администрирования

▪ продолжение мер по запрету на реализацию товаров и предоставление услуг обладателями предпринимательских патентов. Этапы внедрения представлены в таблице № II.5.

▪ создание единого телефонного центра консультативных услуг для налогоплательщиков;

▪ разработка и дальнейшее совершенствование национальных нормативных актов по бухгалтерскому учету и аудиту;

▪ использование общих принципов оценки элементов финансовых отчетов.

C. Прогноз публичных доходов на 2006-2009 годы

67. Базой для оценки доходов национального публичного бюджета на 2006-2009 годы является уточненный макроэкономический прогноз на 2006-2009 годы и цели налоговой политики и налогового администрирования на 2007-2009 годы, описанные в предыдущих разделах. Таким образом, предполагается, что доходы национального публичного бюджета в 2007-2009 годы увеличатся на 14,9% в среднем за год и составят в 2009 году 24 млрд. леев.

68. Как доля в ВВП доходы национального публичного бюджета снизятся с 38,5% в 2006 году (ожидаемое) до 37,9% в 2009 году. Прогноз публичных доходов в номинальном выражении и как доля в ВВП представлен в диаграмме II.2. и приложениях № 3.1-3.2.

Диаграмма II.2. Эволюция публичных доходов в 2005–2009 годы

69. В 2006-2009 годы налоговые доходы, в виде прямых и косвенных налогов останутся основным источником публичных доходов и возрастут с 85,8% в 2006 году (ожидаемые) до 90,2% в общей сумме доходов в 2009 году. Кроме тенденции увеличения налоговых доходов как доли в общей сумме данные налоги возрастают и как доля в ВВП на 1,1 п.п. в 2009 году по сравнению с 2006 годом (ожидаемое). Остальные доходы будут представлены неналоговыми доходами, специальными фондами и специальными средствами, а также грантами для поддержки бюджета и внедрения проектов, финансируемых за счет внешних источников, которые представлены в диаграмме II.3.

Диаграмма II.3. Структура доходов в 2005-2009 годы

70. В 2007-2009 годах структура публичных доходов может быть изменена в результате подписания Меморандума о финансовой и экономической политике между Правительством Республики Молдова и МВФ, в связи с чем предполагается, что финансирование бюджета в форме грантов от доноров будет более значительным.

71. Взносы медицинского страхования и взносы государственного социального страхования представляют основной источник роста, увеличившись, соответственно, на 106% и 63% в 2009 году по сравнению с 2006 годом (ожидаемое). Источником такого значительного роста является как увеличение фонда оплаты труда, так и изменение размера взноса медицинского страхования, начиная с 2007 года. Налоги на доход останутся в прогнозируемом периоде на постоянном уровне. Налоги на собственность остаются незначительными как доля в общих доходах, но станут значительным источником одновременно с введением новой системы налогообложения недвижимого имущества. В результате доля прямых налогов в ВВП возрастет с 14,6% в 2006 году (ожидаемое) до 15,8% в 2009 году. Структура прямых налогов, прогнозируемых на 2006 и 2009 годы, представлена в диаграмме II.4.

Диаграмма II.4. Структура прямых налогов в 2006 и 2009 годах,

млн. леев; % в общей сумме

72. Другим источником значительного роста являются косвенные налоги, в основном связанные с внешней торговлей. Анализ текущих поступлений свидетельствует о том, что сборы НДС во многом зависят от роста импорта товаров и потребления частного сектора. Реальный рост ВВП и рост импорта в прогнозируемом периоде приведет к увеличению сбора НДС на 53% в 2009 г. по сравнению с 2006 годом (ожидаемое). Сохранение ставок акцизов на основные виды подакцизных товаров приведет к относительно медленному росту поступлений от этого вида налога, в то же время сократится как доля в ВВП с 2,7% в 2006 году (ожидаемое) до 2,1% в 2009 году. Вместе с тем доля косвенных налогов в ВВП составит около 18%. Структура прогнозируемых косвенных налогов в 2006 и 2009 годах представлена в диаграмме II.5.

Диаграмма II.5. Структура косвенных налогов в 2006 и 2009 годах:

млн.леев; % в общей сумме

73. Неналоговые доходы, доходы специальных фондов и специальных средств в 2007-2009 годах в номинальном выражении останутся практически на уровне 2006 года (ожидаемое), снизившись как доля в ВВП с 2,3% и 2,6%, соответственно, до 1,8% к 2009 году. В то же время предусматривается снижение количества специальных фондов, в частности тех, которые не располагают собственными доходами, но формируются за счет трансфертов из государственного бюджета.

Раздел III

Государственный долг и источники финансирования

A. Текущие тенденции в области государственного долга и

эволюция источников финансирования бюджета

Текущие тенденции

74. В последние годы уровень задолженности Республики Молдова значительно снизился. Так, на конец 2005 года государственный долг составлял 33,2% в ВВП, из которого внешний государственный долг - 22,9%, а внутренний государственный долг - 10,3%. Необходимо отметить тот факт, что доля государственного долга в ВВП в 2002 году составляла около 57%, и данное снижение практически произошло за счет внешнего государственного долга, при том, что внутренний государственный долг снизился в пределах 3 процентных пунктов как доля ВВП.

75. Согласно структуре остаток государственного долга по состоянию на 31 декабря 2005 года был следующим: 69% приходилось на внешний государственный долг и 31% - на внутренний государственный долг. Эволюция внешнего государственного долга и внутреннего государственного долга представлена в графике III.1 и приложении № 8.

График III.1. Эволюция государственного долга в ВВП, 2002-2005 годы

76. На протяжении 2002-2005 годов Правительство Республики Молдова возвратило своим внешним и внутренним кредиторам около 2,3 млрд.леев, в том числе внешним кредиторам - 2,2 млрд.леев и внутренним кредиторам - 0,1 млрд.леев. Значительные платежи были осуществлены в 2002 и 2004 годах, когда имели место операции выкупа внешнего государственного долга (Еврооблигации - в 2002 году и «Газпром» и «Hewlett Packard» - в 2004 году). Вследствие этих операций внешний государственный долг снизился, а также снизилось и бремя его обслуживания в среднесрочном периоде.

77. Эволюция обслуживания государственного долга (оплата процентов и возврат основной суммы) в номинальном выражении и как доля в налоговых доходах государственного бюджета представлена в графике III.2.

График III.2. Эволюция обслуживания государственного долга в номинальном

выражении и как доля в налоговых доходах государственного бюджета

(НДГБ), 2002-2005 годы

78. В анализируемом периоде Правительство Республики Молдова получило внешние гранты и кредиты в сумме около 163 млн.долл.США. Эта сумма примерно в 1,6 раза меньше по сравнению с платежами, произведенными перед внешними кредиторами (267,6 млн. долл. США). Для поддержки бюджета было получено 39,4 млн. долл. США (24%), остальные средства в сумме 123,6 млн.долл.США (76%) были получены для финансирования инвестиционных проектов. Эволюция поступлений грантов и кредитов представлена в таблице III.1.

Источники финансирования бюджета

79. Исходя из ситуации в области государственного долга, сложившейся в 2003-2005 годы, структура источников финансирования бюджета в 2003-2005 годы варьировала от года к году и завершалась достижением бюджетного излишка (превышением доходов над расходами) в течение этих лет. В этот период общий объем источников финансирования национального публичного бюджета был отрицательным, превышение доходов над расходами варьировало от 269,8 млн.леев, или 1% от ВВП в 2003 году, до 578,4 млн.леев, или 1,6% от ВВП в 2005 году. Бюджетный излишек был обусловлен отсутствием источников финансирования, кроме доходов бюджета, и необходимостью выполнения обязательств по внешнему и внутреннему долгу за счет собственных доходов бюджета. Эволюция основных компонентов источников финансирования представлена в графике III.3.

График III.3. Эволюция источников финансирования, 2003-2005 годы

80. В период 2003-2005 годов положительное финансирование наблюдалось в части внутреннего финансирования (нетто) и средств от приватизации публичной собственности. Внешнее финансирование (нетто) было отрицательным в этот период. Как следствие, с одной стороны, объем новых внешних кредитов снизился, а с другой стороны, Республика Молдова в 2004 году осуществила несколько операций в области внешнего коммерческого долга в целях сокращения бремени по его обслуживанию в будущем. Эти операции были поддержаны внутренними источниками в форме кредитов, предоставленных Национальным банком Молдовы. Таким образом, внутреннее финансирование (нетто) увеличилось тогда, когда увеличивались платежи в части внешнего государственного долга.

81. Объем финансирования за счет средств от продажи и приватизации публичной собственности увеличился с 111,2 млн.леев в 2003 году до 176,3 млн.леев в 2005 году. Рост по этому источнику в 2005 году объясняется ростом доходов от продаж земель публичной собственности, и в особенности органами местной публичной администрации.

82. Значительное аккумулирование средств на счетах в период 2003-2005 годов (отрицательное финансирование для национального публичного бюджета) имело место в большей степени на счетах государственного бюджета, исходя из необходимости погашения задолженностей в 2006 году перед кредиторами - членами Парижского клуба и внедрения Закона о системе оплаты труда в бюджетной сфере. Национальная касса социального страхования и Национальная медицинская страховая компания накопили значительные резервы для выплаты пенсий и социальных пособий и предоставления медицинских услуг в случае непредвиденных обстоятельств. Таким образом, из суммы 1514,3 млн.леев финансовых средств, аккумулированных на счетах в рамках публичного бюджета в период 2003-2005 годов, 622,8 млн.леев, или 41,1%, были аккумулированы на счетах Национальной кассы социального страхования и Национальной медицинской страховой компании. Государственный бюджет и бюджеты АТЕ аккумулировали в этот период около 59% от этих средств, значительная их часть накоплена начиная с 2005 года.

B. Политика в области управления государственным долгом в 2006-2009 годы

83. Основным направлением в области управления государственным долгом являются поддержание его размера в разумных пределах и обеспечение необходимыми ресурсами финансирования бюджетного дефицита и более дешевыми источниками для его обслуживания. Одновременно с ростом контролируемого публичного долга следует и снижение стоимостей долга и бюджетных рисков.

84. Будет продолжена политика выпуска в обращение ГЦБ для финансирования дефицита бюджета и для рефинансирования внутреннего государственного долга, в том числе эмиссии на среднесрочный период.

85. Несмотря на то, что в последние годы ситуация в области государственного долга улучшилась, в этой области еще остаются отдельные проблемы. Среди них можно отметить:

• Законодательная база в области государственного долга не соответствует современным стандартам управления публичным долгом.

• Качество учета, получение и представление информации о публичном долге должно быть улучшено.

86. Для достижения этих направлений в 2006-2009 годах будут предприняты следующие меры:

• Активное и постоянное сотрудничество с международными финансовыми институтами и внешними донорами в части предоставления финансирования с их стороны на более благоприятных условиях.

• Соблюдение рекомендаций и показателей, установленных в базовых документах, подписанных с международными финансовыми институтами.

• Реструктуризация внешнего долга посредством Парижского клуба.

• Поэтапный возврат долга Национальному банку Молдовы.

• Расширение круга участников первичного и вторичного рынков ГЦБ.

• Усовершенствование законодательства о публичном долге, государственных гарантиях и рекредитовании, которое должно соответствовать стандартам ЕС и рекомендациям, разработанным МВФ и Мировым банком.

C. Прогноз предстоящих платежей и остатка государственного долга

на 2006-2009 годы

Платежи по государственному долгу

87. Для обслуживания государственного долга в течение 2006-2009 годов предусматривается использовать около 5 млрд.леев, из которых:

для уплаты основных сумм - 2,7 млрд.леев

для уплаты процентов - 2,3 млрд.леев.

88. Необходимо отметить тот факт, что эти платежи неравномерно распределены по периодам времени, в среднем по 1,3 млрд.леев ежегодно, что предполагает возможность финансировать и стратегии, предусмотренные в политиках в области публичных расходов на среднесрочный период.

89. Платежи по обслуживанию внешнего государственного долга и внутреннего государственного долга в 2006-2009 годы представлены в таблице III.2.

90. На следующие три года предусматривается позитивная динамика бремени обслуживания государственного долга к налоговым доходам государственного бюджета, а именно снижение с 17% в 2006 году до 11% на конец 2009 года.

91. В период с 2006 по 2009 годы предусматривается, что Правительство получит внешних грантов и кредитов для поддержки бюджета и инвестиционных проектов в сумме около 188,9 млн.долл.США. Данная сумма на 61 млн.долл.США меньше по сравнению с планируемыми платежами, которые необходимо осуществить перед внешними кредиторами - 249,9 млн.долл.США.

92. Оценка предполагаемых к получению в 2006-2009 годы внешних грантов и кредитов представлена в таблице III.3.

93. Оценка получаемых в 2006-2009 годы внешних грантов и кредитов может быть уточнена одновременно с подписанием Меморандума о политике, экономике и финансировании с МВФ, которым предусматривается увеличение данных поступлений, приток которых на данный момент невозможно оценить.

94. Прогноз государственного долга на 2006-2009 годы зависит от эволюции макроэкономических показателей, реструктуризации двусторонних долгов посредством Парижского клуба кредиторов, а также возможностей финансирования за счет внешних и внутренних источников. Таким образом, прогнозируется, что в течение 2006-2009 годов государственный долг в номинальном выражении снизится с 13,2 млрд.леев на конец 2006 года до 12,6 млрд.леев на конец 2009 года.

Остаток государственного долга

95. Данная тенденция снижения долга наиболее прослеживается по отношению к ВВП, доля которого в ВВП будет снижаться с 30,7% на конец 2006 года до 19,9% на конец 2009 года. Динамика внешнего государственного долга и внутреннего государственного долга в 2006-2009 годы представлена в графике III.4 и диаграмме III.5.

График III.4. Динамика государственного долга, доля в ВВП,

2006-2009 годы

Диаграмма III.5. Остаток внешнего и внутреннего долга,

2006-2009 годы

96. На основе прогноза потоков вхождения внешних источников, а также колебаний обменного курса прогнозируется, что внешний государственный долг снизится с 720,2 млн.долл.США на конец 2006 года (9362,6 млн.леев) до 685,8 млн.долл.США (8709,7 млн.леев) на конец 2009 года. Показатель доли внешнего государственного долга в ВВП снизится с 22% на конец 2006 года до 13,8% на конец 2009 года. По сравнению с концом 2005 года, когда остаток государственного долга составлял 12,2 млрд.леев, остаток на конец 2006 года увеличится примерно на 1 млрд.леев. Данное увеличение объясняется как влиянием обменных курсов для внешнего государственного долга, так и реструктуризацией в 2006 году внешнего государственного долга через Парижский клуб.

97. Если рассматривать эволюцию внутреннего государственного долга в период 2006-2009 годов, то она регистрирует его увеличение от 3848,3 млн.леев на конец 2006 года до 3911,9 млн.леев на конец 2009 года. В основу прогноза приняты, с одной стороны, возврат долга НБМ и отказ от получения новых кредитов, с другой стороны, продолжение выпуска ГЦБ. Как доля в ВВП внутренний государственный долг снижается с 9% до 6%.

D. Прогноз источников финансирования на 2006-2009 годы

98. Прогноз источников финансирования на 2006-2009 годы основывался на следующих предположениях:

• поддержание уровня дефицита бюджета не более 0,8% в ВВП в 2006 году и 0,5% в ВВП в 2007-2009 годы;

• результатах реструктуризации внешнего государственного долга посредством Парижского клуба, получении кредитов для внедрения инвестиционных проектов в рамках Стратегии помощи стране (SAŢ). Это предполагает отрицательный результат внешнего финансирования (нетто), за исключением 2007 года, когда результат будет положительный;

• поддержание на положительном уровне внутреннего финансирования за счет выпуска ГЦБ для финансирования дефицита бюджета и для рефинансирования внутреннего государственного долга, за исключением 2009 года, когда возврат внутренних кредитов превышает сумму их привлечения;

• привлечение средств от продажи и приватизации публичной собственности согласно новой программе приватизации начиная с 2007 года;

• использование финансовых ресурсов, аккумулированных на счетах национального публичного бюджета в предыдущем периоде для финансирования расходов соответствующих бюджетов.

99. Таким образом, допустимый общий дефицит национального публичного бюджета на всех уровнях может быть соответственно 246,5, 280,0, 316,5 млн.леев в 2007-2009 годы, общие ресурсы, которые могут быть привлечены как на внутреннем и внешнем финансовых рынках, так и за счет средств на счетах бюджета, достаточны для покрытия этого дефицита только в 2007 и 2008 годы. В 2009 году, наоборот, источники, которые можно привлечь, недостаточны для финансирования дефицита бюджета. В этом случае для 2009 года прогнозируется превышение доходов над расходами национального публичного бюджета в сумме 96,2 млн.леев, или 0,2% в ВВП.

100. Бюджетный баланс на 2006-2009 годы представлен в графике III.6, а источники его финансирования содержатся в приложении № 2.

График III.6. Бюджетный баланс на 2006-2009 годы

Раздел IV

Общий объем финансовых ресурсов

A. Публичные ресурсы

101. Общий объем доходов и источников финансирования национального публичного бюджета представляют общий объем финансовых ресурсов, которые доступны для финансирования национальных программ в областях публичных расходов. Общий объем финансовых ресурсов национального публичного бюджета на 2007-2009 годы представлен в таблице IV.1.

102. Общий объем финансовых ресурсов включает доходы и источники финансирования, которые распределены между бюджетами и публичными фондами. А именно:

• Государственный бюджет (включая проекты, финансируемые за счет внешних источников, специальные фонды и специальные средства);

• Бюджеты административно-территориальных единиц (бюджеты АТЕ);

• Бюджет государственного социального страхования (БГСС);

• Фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС).

103. Рассматривая структуру, необходимо отметить, что наиболее быстрый рост доходов наблюдается в фондах обязательного медицинского страхования, которые в 2009 году по сравнению с 2006 годом (ожидаемое) практически удваиваются в номинальном выражении. Доходы бюджета государственного социального страхования возрастут в этот период на 63%, а доходы государственного бюджета и бюджетов АТЕ будут расти более медленно и увеличатся на 38,5% и 30% соответственно. Предпосылки такого роста в зависимости от вида доходов, поступающих в каждый бюджет, описаны в разделе II «Публичные доходы».

104. Распределение общих финансовых ресурсов по составляющим элементам и их доля в ВВП представлены в приложении № 2. Более детальное распределение параметров государственного бюджета, бюджетов АТЕ, БГСС и ФОМС за 2003-2009 годы содержится в приложениях № 4-7.

105. Распределение доходов национального публичного бюджета по компонентам представлено в диаграмме IV.1.

Диаграмма IV.1. Эволюция доходов национального публичного

бюджета по компонентам, 2003-2009 годы

106. Неравномерный рост доходов внутри компонентов национального публичного бюджета явился результатом уточнения их структуры в период 2006-2009 годов. Сравнительная структура доходов по компонентам представлена в диаграмме IV.2.

Диаграмма IV.2. Структура доходов национального публичного

бюджета по компонентам, 2006 и 2009 годы

107. Распределение дефицита национального публичного бюджета на 2006-2009 годы между его компонентами, исходя из источников финансирования, которые можно привлечь в каждом бюджетном году, представлено в таблице IV.2.

108. В период 2006-2008 годов по всем компонентам национального публичного бюджета, за исключением фондов обязательного медицинского страхования, будет зарегистрирован дефицит. В 2008 году только бюджеты АТЕ будут иметь по итогу дефицит, государственный бюджет и бюджет государственного социального страхования будут иметь превышение доходов над расходами, в связи с отсутствием источников финансирования. Фонды обязательного медицинского страхования на протяжении всего периода будут сбалансированы.

B. Публичные расходы

109. В 2007-2009 годы публичные расходы будут увеличиваться в номинальном выражении на 13% в среднем за год и к 2009 году достигнут 23,9 млрд.леев. Доля публичных расходов в ВВП медленно сократится по сравнению с уровнем, достигнутым в 2005 году с 39,3% до 37,7% в 2009 году.

110. Как результат оценки ресурсов ежегодный темп роста расходов в последующие три года будет замедляться с 15% в 2007 году до 11% в 2009 году. Среднегодовой рост расходов в последующие три года составит около 2,3 млрд.леев.

111. Дискреционные расходы⁴ будут расти более быстрыми темпами, чем общие публичные расходы между 19% и 11%. Это представлено на диаграмме IV.3.

_________________

⁴ Дискреционные расходы не включают расходы на обслуживание государственного долга.

Диаграмма IV.3. Публичные расходы и дискреционные расходы,

2003-2009 годы

112. Общие политики в области расходов оказывают решающее влияние на распределение расходов по секторам. Традиционно социальный сектор имеет приоритет в выделении ресурсов, который сохранится и в будущем (за исключением средств на увеличение оплаты труда), на эти цели будет направлено около 63% всех публичных расходов. Для реальных секторов экономики в настоящее время выделяется около 12% от всех публичных расходов, в последующие три года эта доля снизится и в 2009 году составит 8,5%. Это объясняется завершением отдельных программ с участием внешних доноров, а также и за счет неопределенности с финансированием новых проектов.

113. В аспекте видов бюджетов в период до 2007 года наиболее высокий рост расходов по сравнению с другими бюджетами будет наблюдаться в ФОМС - до 32%, далее в государственном бюджете - 23%. В 2008-2009 годы более значительные темпы роста будут иметь расходы БГСС и ФОМС, что объясняется более высокими темпами роста доходов в эти бюджеты и высокой степенью приоритетности с точки зрения их социальной направленности. Эволюция расходов по видам бюджетов в 2003-2009 годы как доля в национальном публичном бюджете представлена в графике IV.4.

График IV.4. Эволюция расходов по видам бюджетов как доля в

национальном публичном бюджете, 2003-2009 годы

114. Расходы государственного бюджета по всем компонентам как доля в ВВП в период 2003-2006 годов увеличились с 20% до 23%. В последующие три года они стабилизируются на уровне 23%.

115. Расходы БГСС в течение 2003-2006 годов увеличатся значительными темпами с 7,9% до 10,2% в ВВП. В последующие три года рост расходов этого бюджета будет замедляться, и они составят около 11% в ВВП. В 2007-2009 годы трансферты из государственного бюджета в БГСС возрастут с 688,3 млн.леев до 965 млн.леев в 2009 году, или на 13% в среднем за год. Их доля в общих расходах БГСС составит около 15%.

116. Расходы ФОМС в 2004-2006 годы имели прирост с 2,9% в ВВП до 4,2% в 2009 году. Необходимо отметить, что значительную долю в расходах ФОМС (около 66% в 2006 году) покрывают трансферты из государственного бюджета. В последующие три года объем трансфертов значительно возрастет от 1001,6 млн.леев в 2006 году до 1526,7 млн.леев в 2009 году, или на 58%. На 2007-2009 годы объем трансфертов от государственного бюджета в фонды обязательного медицинского страхования рассчитан на уровне 12% от общего объема собственных расходов государственного бюджета - среднее соответствующее соотношение за три предыдущих года.

117. Исходя из текущих тенденций за 2003-2006 годы, расходы бюджетов АТЕ варьировали между 10,1% и 7,1% в ВВП. Ясно прослеживается, что в последующие три года доля расходов этих бюджетов в ВВП снижается и в 2009 году достигнет 6,6%. Однако, учитывая, что значительная часть расходов бюджетов АТЕ (увеличение заработной платы, капитальные инвестиции и другие денежные фонды для компенсации выпадающих доходов и других целей) включена в государственный бюджет, их реальные расходы могут быть выше прогнозируемого уровня.

C. Факторы риска

118. СПР на 2007-2009 г. представляет базовый сценарий эволюции доходов и расходов бюджета. В то же время можно выделить следующие факторы риска, которые могут негативно влиять на общий объем ресурсов: (i) макроэкономические риски, (ii) бюджетные риски.

119. Макроэкономические риски относятся к изменению экономических параметров, которые служат основанием для оценки источников общих финансовых ресурсов.

120. В 2005 году дефицит торгового баланса превысил 40% в ВВП. В среднесрочном периоде ожидается его последующее увеличение до 50% в ВВП. Это может спровоцировать проблемы с точки зрения внешней стабильности в среднесрочном периоде. Если экспорт возрос ускоренными темпами, то ритм роста импорта вызывает озабоченность, отражая, по сути, значительный рост частного потребления. С другой стороны, приостановление со стороны Российской Федерации экспорта винодельческой продукции может привести к значительному снижению темпов роста экспорта.

121. Другой фактор, который может оказать негативное влияние на дефицит торгового баланса, - это изменение мировых цен на нефтепродукты и их влияние на импорт энергетических ресурсов, а также ситуация с неопределенностью цен на природный газ.

122. Обменный курс национальной валюты, поддерживаемый массовыми переводами валюты в страну, будет в дальнейшем укрепляться, создавая определенный дополнительный пресс для роста импорта.

123. В то же время при проведении осторожной денежной и бюджетной политик, которые позволят контролировать уровень инфляции, рост цен на импортируемые энергоресурсы может иметь эффект сдерживания темпов роста инфляции.

124. До нахождения новых рынков сбыта приостановление экспорта винодельческой продукции в Российскую Федерацию может замедлить темпы экономического роста в винодельческой отрасли и соответствующих отраслях.

125. Принимая во внимание, что Республика Молдова находится в зоне риска для сельскохозяйственного производства, сельскохозяйственное производство может быть подвержено природным катаклизмам (засуха, обильные дожди, градобитие).

126. Все эти факторы могут негативно влиять на темпы роста экономики в среднесрочном периоде.

127. Бюджетные риски являются прямым следствием макроэкономических рисков. Достижение прогнозируемых поступлений доходов национального публичного бюджета будет зависеть от внешних факторов, влияющих на экономику страны, с одной стороны, и от эффективности мер, применяемых по сбору доходов, с другой стороны. Самый значительный риск может возникнуть в поступлениях НДС на импортируемые товары как значительного источника доходов национального публичного бюджета. Этот риск напрямую зависит от динамики импорта.

128. Динамика инфляции и обменного курса имеет двойное влияние на бюджет, затрагивая как доходы, так и расходы одновременно.

129. В этих условиях риски, зависящие от указанных внешних и внутренних факторов, могут быть снижены при проведении строгой налогово-бюджетной политики с контролем над уровнем бюджетного дефицита.

130. В общем, продвижение различных комбинаций в макроэкономической политике, адекватных снижению негативных эффектов для национальной экономики, в том числе для бюджета, позволит снизить возможные потери.

Раздел V

Политика в области публичных расходов

A. Главные задачи в области публичных расходов

Основные направления политики расходов

131. Политика в области публичных расходов на 2007-2009 годы акцентирована на более эффективном использовании имеющихся средств, а также на идентификации и эффективном использовании внутренних финансовых резервов и перераспределении ресурсов на финансирование приоритетных программ.

132. В контексте СПР на 2007-2009 годы распределение располагаемых ресурсов осуществлено в соответствии с приоритетами в рамках основных направлений политики, содержащихся в СЭРСУБ, в Программе деятельности Правительства и в других национальных программах.

133. Одним из основных направлений политики расходов на среднесрочный период является адекватная структура публичных расходов, которая способствовала бы улучшению качества государственных услуг с поэтапным ростом инвестиций в государственную инфраструктуру.

134. В то же время будут предприняты меры к улучшению качества проектов государственных инвестиций с применением элементов экономического анализа расходов и выгод, а также путем применения новых улучшенных процедур менеджмента государственных инвестиций.

135. В целях обеспечения контроля над публичными расходами, и особенно над расходами, связанными с персоналом, особое значение будет придано реформе государственной администрации и публичного сектора путем изменения структуры с сохранением на оптимальном уровне численности персонала.

136. В соответствии с главными задачами политики в области публичных расходов на 2007-2009 гг. сформулированы приоритеты между отраслями, а также приоритеты внутри отраслей.

B. Приоритеты публичных расходов

Текущие тенденции

137. Текущие тенденции в структуре публичных расходов по секторам свидетельствуют о значительном росте доли расходов экономического характера в общих расходах от 10,9% в 2003 г. до14,1% в 2005 г., а также расходов социального характера - от 62,4% до 63,3%.

138. В то же время расходы на государственные услуги общего назначения, поддержание общественного порядка и национальной безопасности сократились с 14,8% в 2003 году до 13,2% в 2005 году. Такие же тенденции наблюдаются в этих расходах и выраженных как доля в ВВП, что представляется в графике V.1.

График V.1. Динамика публичных расходов по основным секторам

в 2003-2005 годы (в % к ВВП)

139. Данные тенденции отражают приоритетность экономического и социального секторов, которые непосредственно связаны с экономическим ростом и сокращением бедности. В составе расходов социального блока приоритетно возрастут расходы на социальную поддержку и расходы на здравоохранение, а в экономическом блоке - расходы на сельское хозяйство, коммунальное хозяйство и энергетический комплекс.

Межотраслевые приоритеты

Распределение ресурсов в контексте СПР на 2007-2009 годы произведено на основе анализа отраслевых расходов, учитывая резервы, выявленные в использовании располагаемых ресурсов, а также учитывая приоритеты в общих рамках политики, в особенности СЭРСУБ. Прогноз публичных расходов по секторам 2007-2009 годы представлен в таблице V.2.

140. Прогноз расходов по отраслям не включает расходы, связанные с реформой заработной платы. Эти расходы отражаются в отдельной позиции и будут распределены по отраслям в процессе разработки бюджета одновременно с завершением процесса принятия нормативных актов.

141. Главные факторы в контексте межотраслевых приоритетов расходов на 2007-2009 годы включают:

• поэтапное внедрение (2006-2010 годы) реформы заработной платы в публичном секторе. В 2007 году в этих целях выделено около 48% всех дополнительных ресурсов;

• индексация расходов на товары и услуги в соответствии с изменением индекса потребительских цен и роста цен на природный газ. Для этого выделены дополнительные ассигнования в сравнении с предыдущим годом в сумме 81,3 млн.леев в 2007 году, 53,3 млн.леев - в 2008 году и 52,7 млн.леев - в 2009 году;

• поэтапный рост ассигнований на капитальные вложения как фактор, влияющий на экономическое развитие. Объем капитальных вложений за счет основных расходов государственного бюджета и бюджетов АТЕ к 2009 году вырастет на 4% к 2006 году. В 2007-2009 годы около 66% капитальных вложений будут направлены в экономический сектор.

142. В контексте стратегических приоритетов в области секторальных расходов выделяются расходы социального характера, которые получат наибольшее увеличение - 33% общей суммы дополнительных публичных расходов на 2007 год. Из них преимущественно возрастут расходы на здравоохранение - примерно на 25%, вследствие расширения объема услуг, оказываемых в рамках пакета на медицинское страхование, а также расходы на социальную поддержку и социальное страхование, и социальное обеспечение - на 14 процентов. Расходы на образование, культуру, искусство, спорт и мероприятия для молодежи увеличатся на 9% в 2007 году. Увеличение расходов в этих секторах будет наблюдаться также и в 2008-2009 годы, однако более медленными темпами с учетом ограниченного объема ресурсов, прогнозируемых в эти годы.

143. Значительный рост расходов предусматривается в области науки и инноваций - около 100 млн.леев ежегодно. Доля этих расходов в ВВП вырастет с 0,4% в 2005 г. до 0,7% в 2009 году. Соответствующий рост будет направлен на реализацию Кодекса о науке и инновациях и Договора о партнерстве между Правительством и Академией наук. В то же время ограниченные ресурсы не обеспечивают должного уровня расходов на науку - 1% в ВВП в 2009 г.

144. Расходы экономического блока в 2007 году в сравнении с 2006 годом прогнозируются с ростом в 11,6%, в основном за счет расходов, предназначенных на сельское хозяйство, которые возрастут на 17%, а также за счет расходов на транспорт и дорожное хозяйство - 15%. На 2008-2009 годы наблюдается незначительное сокращение доли расходов этих секторов в общих публичных расходах. Это объясняется завершением финансирования отдельных программ, связанных с газификацией и обеспечением водой населенных пунктов, а также в связи с неопределенностью привлечения внешнего финансирования для отдельных проектов, которые в данный момент составляют наибольший удельный вес в этой отрасли.

Соответствие СПР и СЭРСУБ

145. Предпринятые в предыдущие годы усилия по обеспечению связи между приоритетами СПР и СЭРСУБ оказались недостаточными. В этом смысле в 2005 году был произведен анализ⁵, который выявил ряд недостатков, в особенности: (i) отсутствие синхронизации процессов СПР и СЭРСУБ, (ii) слабая координация технических процедур и институционального устройства, (iii) ограниченные возможности публичных органов в части анализа и стратегического планирования.

_________________

⁵ Этот анализ был осуществлен в декабре 2005 года при поддержке Проекта для СПР, финансируемого ДМР.

146. Первый годовой Доклад по оценке внедрения СЭРСУБ⁶ выявил также резервы по улучшению эффективности и результативности отдельных программ расходов в некоторых отраслях, а также отметил необходимость более четкой приоритизации правительственных программ и политик для более полной их корреляции с объемом ресурсов.

_________________

⁶ Первый годовой отчет по оценке внедрения СЭРСУБ был представлен в рамках Национального форума 23 марта 2006 года.

147. В отличие от предыдущих лет в процессе подготовки настоящего СПР был инициирован более широкий диалог между публичными органами в целях улучшения координации политик СЭРСУБ с выделением ресурсов в рамках СПР. Были внесены соответствующие изменения в план мероприятий по разработке СПР и обеспечено более широкое участие в процессе определения приоритетов и лимитов расходов. Одной из главных задач в процессе распределения ресурсов в СПР на 2007-2009 гг. является приоритетная поддержка политик СЭРСУБ. В вышеприведенной рамке представлен суммарный анализ связи между приоритетами СЭРСУБ и СПР.

148. В последующие годы предусматривается улучшить механизмы для лучшей направленности финансовых ресурсов для целей СЭРСУБ путем консультаций с центральными и местными органами, а также с внешними партнерами (донорами). Также предусматривается провести работу по разработке бюджетных программ, внедрение которых будет способствовать более стратегической направленности выделяемых ресурсов и позволит лучше мониторизировать ресурсы с точки зрения эффективности и результативности.

149. Планируется, что начатая в 2005 году реформа публичной администрации⁷ будет способствовать улучшению навыков бюджетного планирования, путем создания в их структуре подразделений по анализу и стратегическому планированию.

___________________

⁷ Стратегия реформы центральной публичной администрации утверждена Постановлением Правительства № 1402 от 30 декабря 2005 г.

Приоритеты в рамках отраслей

150. Приоритеты расходов в рамках отраслей были установлены на основании анализа существующих программ расходов и в соответствии с отраслевыми приоритетами, содержащихся в СЭРСУБ и в других национальных программах. Далее приводится краткое описание приоритетов в рамках основных отраслей.

Государственные услуги общего назначения, юстиция,

оборона и общественный порядок

151. Ассигнования для государственных услуг общего назначения на 2007 год увеличатся в сравнении с предыдущим годом на 17,8%, а расходы на оборону, поддержание общественного порядка и безопасность - на 2,2%. В 2007 году данные расходы как доля ВВП сохранятся на уровне 1,9%, а в 2008 и 2009 годы - на уровне, соответственно, 1,5% и 1,6%. Дополнительно выделенные ресурсы обусловлены следующими приоритетами: (i) реализация стратегии реформы публичной администрации и повышение качества управления; (ii) внедрение стратегии развития информационного общества „Moldova electronică”; (iii) совершенствование налогового и бюджетного менеджмента путем развития системы казначейства, таможенной и налоговой систем; (iv) развитие системы подготовки кадров для судебной системы; (v) улучшение условий содержания в пенитенциарных учреждениях.

Образование, культура, искусство и мероприятия для молодежи

152. Данные отрасли в 2007 году получат увеличение ассигнований соответственно на 9,9% и 8% и замедление этого роста в последующие годы. К 2009 году расходы этих отраслей снизятся как доля ВВП и составят 5,4% и 0,7% соответственно. Ассигнования в данные отрасли приоритетно предназначены для: (i) облегчение доступа к услугам образования, в особенности к услугам общего образования, а также улучшение качества образовательных услуг; (ii) поддержка молодых педагогических кадров, принятых на работу в сельской местности; (iii) увеличение норм питания в школах и интернатах; (iv) укрепление учебной базы и информационное развитие; (v) выплата стипендий учащимся и студентам; (vi) облегчение доступа молодежи к услугам культуры и к источникам информации путем открытия центров для молодежи и реставрации объектов культуры.

Здравоохранение

153. В период 2007-2009 гг. относительный рост государственных расходов на здравоохранение в сравнении с предыдущим годом превысит рост расходов в других отраслях и будет варьировать между 24,8% и 11,1%. Дополнительно выделенные ассигнования предназначены для: (i) расширения пакета услуг, предоставляемых в рамках системы обязательного медицинского страхования и при помощи национальных программ в здравоохранении, гарантированных государством; (ii) укрепления материально-технической базы медицинских учреждений; (iii) функционального разделения услуг, предоставляемых государственными медицинскими учреждениями, от услуг в рамках медицинского страхования.

Социальное страхование и социальная защита

154. Как и в прошлые годы, расходы этого сектора продолжат удерживать наибольший удельный вес в общих публичных расходах и вырастут от 30,3% в 2007 году до 32,5% в 2009 году, а в последующие годы они составят около 12% ВВП. Рост обусловлен главным образом выплатами в рамках системы государственного социального страхования. Дополнительные ассигнования будут направлены на: (i) индексацию или увеличение размеров социальных выплат; (ii) усиление социальной защиты семей с детьми; (iii) развитие социальных услуг и сети социальных работников; (iv) индексацию денежных вкладов населения в Banca de Economii и др.

Экономический блок

155. Расходы экономического характера как доля в ВВП сократятся с 4,6% в 2006 году до 3,2% в 2009 году. Относительный рост ассигнований в отраслях экономической сферы в 2007 году по сравнению с 2006 годом будет примерно 11,6% с незначительным снижением расходов в отдельных отраслях в последующие годы. Необходимость в финансовом покрытии из бюджета программ экономического блока связана с: (i) поддержкой аграрного сектора путем постоянного развития системы субвенционирования сельскохозяйственных производителей, (ii) развитием механизмов для продовольственной безопасности путем приравнивания институциональных, нормативных и диагностических рамок к международным нормам, и в особенности к европейским; (iii) поддержкой развития отрасли виноградарства и виноделия как сектора стратегического значения; (iv) реабилитацией публичных дорог как фактора развития инфраструктуры.

156. Более детальный анализ приоритетов политик в данных отраслях, предопределяющих перераспределение дополнительных ресурсов на 2007-2009 годы, содержится в приложении 10 "Приоритеты реформ по основным отраслям и их финансовое влияние на бюджет в 2007-2009 годы".

157. Приоритеты расходов для четырех отраслей-пилотов, подвергнутых стратегическому анализу, - образование, здравоохранение, социальная защита и сельское хозяйство, представлены в стратегических планах расходов по этим отраслям в приложениях 11-14. Эти планы представляют детальный анализ программ расходов в рамках отраслей, формулировку целей и приоритетов политик на 2007-2009 годы и оценку влияния этих политик на бюджет.

158. Лимиты расходов из государственного бюджета по отраслям и по центральным публичным органам на 2007-2009 годы являются предельными ресурсами, которыми государственные органы будут руководствоваться в процессе разработки программ, предложений по бюджету на 2007 год и других прогнозов обязательств по расходам на 2008 и 2009 годы, для реализации приоритетных целей СЭРСУБ и иных программ социально-экономического развития.

159. Лимиты расходов из государственного бюджета по отраслям и по публичным органам, прогнозируемые на 2007-2009 годы, представлены в приложении 9.

C. Расходы по экономическим категориям

Анализ текущих и капитальных расходов

160. В структуре дискреционных расходов преобладающая часть, около 87% приходится на текущие расходы. На протяжении 2003-2005 годов их доля в среднем за год сократилась на 1,3 процентных пункта. В то же время доля капитальных расходов в общих расходах выросла с 14,6% в 2003 году до 17,3% в 2005 году. В 2003-2005 годы доли в ВВП как текущих, так и капитальных расходов, увеличились, однако ритмы среднегодового роста текущих расходов составили 1,8 процентных пункта, а капитальных - 0,9 процентных пункта. Динамика дискреционных расходов (текущих и капитальных) в 2003-2005 годы как доля в ВВП представлена в графике V.2.

График V.2. Динамика дискреционных расходов (текущих и капитальных)

в 2003-2005 годы (доля в ВВП)

161. Данные тенденции были обусловлены в особенности приоритетами и стратегиями социально-экономического развития, в соответствии с которыми объем капитальных вложений из национального публичного бюджета увеличился. Приоритеты предусматривают, в основном, расширение сети обеспечения населенных пунктов водой, газом, благоустройство населенных пунктов, развитие инфраструктуры публичных дорог и другие меры политики.

162. Доли текущих и капитальных расходов по отраслям как отношение к общей сумме расходов, так и как отношение к ВВП в 2003-2005 годы, значительно отличаются от среднего уровня по национальному публичному бюджету. Так, наиболее высокий уровень капитальных расходов наблюдается в топливно-энергетическом комплексе - около 99%, сельском хозяйстве - около 45%, коммунальном хозяйстве - около 40 процентов. В то же время ниже чем средний по бюджету уровень капитальных вложений наблюдается в отраслях: социальная поддержка и социальное обеспечение, транспорт, образование, поддержание общественного порядка, оборона и безопасность государства.

163. На 2007-2009 годы ожидается незначительное увеличение капитальных вложений. Ограничения обусловлены, в основном, реформой заработной платы, которая потребует основную долю дополнительных ресурсов, а также сокращением ресурсов для внедрения проектов, финансируемых из внешних источников, как следствие неопределенности с заключением новых проектов после завершения проектов, которые реализуются ныне в отраслях. Недостаточная гибкость в этом смысле обусловлена и значительными дополнительными расходами для реализации социальных программ, таких как услуги здравоохранения.

164. Как следствие влияния названных факторов, в прогнозируемом периоде доля в ВВП текущих расходов постепенно увеличится с 32,3% в 2006 году до 34,2% в 2009 году. В 2007 году капитальные расходы останутся на уровне 2006 года, а к 2009 году они сократятся до 7,1% в общих дискреционных расходах или до уровня 2,6% ВВП. С учетом подписания с МВФ Меморандума об экономических и финансовых политиках есть основание предположить, что в целях увеличения доли капитальных расходов в последующие годы будут привлечены внешние источники, которые в данный момент трудно прогнозировать. В 2007-2009 годы так же, как и в предыдущие годы, дополнительно поступившие в государственный бюджет и в бюджеты АТЕ доходы будут направлены преимущественно на увеличение объема капитальных вложений, финансируемых их бюджета.

165. Одновременно в последующие годы планируется улучшить менеджмент и планирование государственных инвестиций с целью более эффективного использования публичных ресурсов. Планируется, что объем капитальных вложений за счет государственного бюджета в 2007-2009 годы ежегодно составит около 500 млн.леев. Более детальная информация об анализе и прогнозировании капитальных вложений содержится в Технической записке № 3.

166. Прогноз публичных расходов по основным экономическим категориям в 2006-2009 годы представлен в таблице V.3.

Расходы, связанные с персоналом

167. Динамика расходов, связанных с персоналом в 2003-2005 годы, свидетельствует о их снижении как доля в ВВП с 9,6% в 2003 году до 8,2% в 2005 году. В действительности это не представляет прямое сокращение расходов, а лишь их перераспределение на товары и услуги в связи с внедрением обязательного медицинского страхования. Это наблюдается с 2004 года, когда обязательное медицинское страхование было введено повсеместно. Таким образом, расходы, связанные с персоналом в ВВП, снизились до 7,8% в 2004 году, а в 2005 году они выросли незначительно - на 0,4 процентных пункта.

168. За исключением расходов на персонал, перераспределенных в результате внедрения обязательного медицинского страхования, удельный вес этой категории экономических расходов в ВВП был относительно стабильным и варьировал между 8% в 2003 году и 8,2% в 2005 году.

169. В последующие годы на расходы, связанные с персоналом, окажет влияние реформа заработной платы, начатая в текущем году. Реформа будет внедряться постепенно до 2010 года в рамках общего объема располагаемых ресурсов. На 2007-2009 годы в этих целях ежегодно планируется выделить дополнительные ассигнования: в 2007 году - 968 млн.леев, в 2008 году - 792 млн.леев и в 2009 году - 907,2 млн.леев.

170. Учитывая влияние реформы заработной платы, удельный вес расходов, связанных с персоналом, в ВВП увеличится с 9,1% в 2006 году до 10,5% в 2009 году. Более детальный анализ занятости и расходов, связанных с персоналом в публичном секторе, приведен в Технической записке № 2.

Расходы на товары и услуги

171. Расходы на товары и услуги в 2003-2005 годы имели обратно пропорциональные тенденции расходам на персонал и отражают следствие внедрения обязательного медицинского страхования. Так, в 2004 году удельный вес в ВВП расходов на товары и услуги увеличился на 1,6 пункта и составил 7,8%. В 2005 году эти расходы увеличились незначительно - на 0,1 пункта.

172. Исключая расходы на товары и услуги медицинских учреждений, которые действуют в условиях обязательного медицинского страхования, в 2003-2005 годы эта категория расходов была стабильной. В 2004 году удельный вес в ВВП сократился на 0,3 процентных пункта и составил 4,9 процента, и сохранился на этом же уровне в 2005 году.

173. На среднесрочный период расходы на товары и услуги возрастут как в номинальном выражении, так и в реальном. В 2007 году удельный вес этих расходов в ВВП увеличится на 0,8 пункта и составит 9,3 процента. Около половины этого роста составляет увеличение расходов в рамках услуг обязательного медицинского страхования. В 2008 и 2009 годы удельный вес в ВВП расходов на товары и услуги сократится на 0,1 процентного пункта ежегодно как результат снижения темпов роста расходов за счет фондов обязательного медицинского страхования.

Трансферты на производственные цели

174. Трансферты на производственные цели включают поддержку аграрного сектора, работы по ремонту и содержанию публичных дорог и субвенционирование отдельных учреждений культуры, а также работы по благоустройству территорий и услуг по оценке недвижимости. В 2003-2005 годы объем трансфертов на производственные цели рос ускоренными темпами, удельный вес в ВВП увеличился с 1,6% до 2,6%.

175. Значительный рост трансфертов на производственные цели является результатом поставленных задач по социально-экономическому развитию и предполагается, в основном, за счет трансфертов на благоустройство территорий, финансируемых из бюджетов АТЕ - на 0,3 пункта, трансфертов на поддержку аграрного сектора - на 0,2 пункта, трансфертов для ремонта и содержания публичных дорог и трансфертов на поддержание учреждений в области культуры - на 0,1 пункта.

176. В 2007-2009 годы трансферты в производственных целях сократятся как доля в ВВП с 2,6% в 2006 году до 2,2% в 2009 году. Данное сокращение является результатом финансовых ограничений, который будет наблюдаться в последующие годы, а также в связи с относительно высоким уровнем поддержки ресурсами программ в области сельского хозяйства и культуры.

Трансферты населению

177. Трансферты населению занимают основную долю в общих публичных расходах и в ВВП. В 2003-2005 годы доля трансфертов населению в объеме дискреционных расходов выросла с 28,1% до 30,3%, а как доля ВВП - с 8,8% до 11,1%.

178. Преобладающую часть трансфертов населению - свыше 70%, составляют выплаты из бюджета государственного социального страхования, которые являются главным элементом роста трансфертов населению. Разницу составляют трансферты на социальную защиту из государственного бюджета и бюджетов АТЕ.

179. В последующие годы объем трансфертов населению будет возрастать с 11,5% в ВВП в 2006 году до 12% в 2009 году. Этот рост обусловлен большей частью социальными выплатами, осуществляемыми из бюджета государственного социального страхования, тогда как трансферты населению, осуществляемые из государственного бюджета, сохранятся на уровне 1,3-1,2% ВВП.

Раздел VI

Бюджеты административно-территориальных единиц и

взаимоотношения с государственным бюджетом

Доходы бюджетов АТЕ

180. В период 2004-2005 годов общий объем доходов бюджетов АТЕ в номинальном выражении вырос на 27% и составил в 2005 году около 10% ВВП, или 25% от всех публичных доходов. Данный рост был обеспечен на 21,4% за счет налогов, сборов и других поступлений и на 78,6% - за счет трансфертов. Тенденции основных показателей бюджетов АТЕ на 2004-2009 годы представлены в таблице VI.1.

181. Объем основных доходов бюджетов АТЕ в 2004-2005 годы в номинальном выражении вырос на 26,7%, что обусловлено ростом собственных доходов бюджетов АТЕ на 8,7% (преимущественно за счет роста поступлений подоходного налога с заработной платы (72,3 млн.леев), трансфертов и средств, переданных из государственного бюджета, - на 68,7% (в связи с увеличением заработной платы), а также общегосударственных налогов - на 3% (см. диаграмму VI.1).

Диаграмма VI.1. Динамика основных доходов бюджетов АТЕ в 2004-2005 годы

182. Специальные средства и доходы местных фондов социальной поддержки населения в 2004-2005 годы увеличились, соответственно, на 33,1% (в связи с ростом объема предоставленных услуг) и на 28,1% (за счет трансфертов средств из республиканского фонда социальной поддержки населения и из бюджетов АТЕ). Динамика указанных ресурсов на 2003-2009 годы представлена в приложениях 5.3 и 5.4.

183. Согласно прогнозу на 2007-2009 годы предусматривается, что общие доходы бюджетов АТЕ (включая трансферты из государственного бюджета) увеличатся к 2009 г. на 25,7% в сравнении с 2006 г., что обусловлено преимущественно ростом объема собственных доходов (398,3 млн.леев - в основном за счет подоходного налога с заработной платы) и общегосударственных налогов (249,1 млн.леев - за счет налога на доход от предпринимательской деятельности).

184. Более полная информация о динамике доходов и расходов бюджетов АТЕ в 2003-2009 годы в абсолютной сумме и в удельном весе в итоге содержится в приложениях 5.1 - 5.2.

185. В то же время анализ свидетельствует о том, что налоговая база АТЕ остается недостаточной для обеспечения необходимых расходов бюджетов АТЕ. Таким образом, только в двух из 35 АТЕ расходы обеспечиваются собственными доходами, а учитывая все доходы, собираемые на соответствующих территориях, только в 3-4 из них (муниципии Бэлць и Кишинэу, районы Басарабяска и Резина) были бы способны обеспечить свои расходы.

Расходы бюджетов АТЕ

186. В 2004-2005 годы объем общих расходов бюджетов АТЕ увеличился на 1,2 пункта как доля в ВВП, а в номинальном выражении - на 29,1 процента.

187. Общие расходы, произведенные из бюджетов АТЕ в 2004-2005 годы, были обеспечены доходами в среднем (без трансфертов и переданных средств) соответственно на уровне 67,5% и 56,6%, а в период 2006-2009 гг. этот показатель увеличится до уровня 69,9% (см. таблицу VI.1).

188. В функциональном аспекте в 2005 году наиболее значимыми расходами являлись расходы социально-культурного блока, которые составляли около 54,5% от общего объема расходов бюджетов АТЕ. На расходы экономического блока приходилось около 31,1%, на государственные услуги общего назначения - 6,8% и на другие расходы - 7,6%. Динамика расходов бюджетов АТЕ по секторам представлена в диаграмме VI.2.

Диаграмма VI.2. Динамика расходов бюджетов АТЕ в 2003-2009 годы

189. Согласно прогнозу на 2007-2009 годы, общий объем расходов бюджетов АТЕ в номинальном выражении увеличится на 25,1% в 2009 году в сравнении с 2006 годом. Указанный прогноз не содержит средств, необходимых для покрытия расходов, связанных с увеличением заработной платы в результате внедрения новой системы оплаты труда в бюджетном секторе, а также расходы на капитальные вложения, которые на этом этапе включены в государственный бюджет.

190. В последующие годы расходы бюджетов АТЕ по функциям в абсолютной сумме увеличатся, что обусловлено индексацией операционных расходов и расходов на содержание бюджетных учреждений в зависимости от индекса потребительских цен, а также влиянием других факторов, которые излагаются далее.

191. Тенденции основных экономических категорий расходов в 2004-2009 годы представлены в графике VI.3.

График VI.3. Динамика расходов бюджетов АТЕ по основным

экономическим категориям, 2004-2009 годы

Межбюджетные отношения

192. Отношения между государственным бюджетом и бюджетами АТЕ на 2007-2009 годы были спрогнозированы в соответствии с положениями действующего законодательства. Эти отношения определены путем установления нормативов отчислений от общегосударственных доходов и сумм трансфертов из фонда финансовой поддержки территорий для бюджетов АТЕ.

193. При установлении межбюджетных отношений для обеспечения последовательности межбюджетной политики и поощрения местных публичных органов в реализации устойчивых планов развития АТЕ на 2007-2009 годы прогнозируется, что отчисления от общегосударственных доходов сохранятся на уровне 2006 года.

194. Объемы расходов бюджетов АТЕ и трансфертов из фонда финансовой поддержки территорий разработаны, учитывая следующее: (i) политики и приоритеты для соответствующих отраслей; (ii) данные Национального бюро статистики о численности населения и демографической структуре на 1 января 2006 года; (iii) единые нормативы расходов на одного жителя.

195. Увеличение указанных нормативов обусловлено мерами политики в соответствующих отраслях, среди которых наиболее важными являются:

- индексация расходов на товары и услуги в зависимости от индекса потребительских цен;

- увеличение норм на питание в учебных заведениях (увеличение нормы на горячий завтрак для учеников I-VI классов и для детей в детских садах);

- ремонт учреждений образования и культуры;

- обеспечение учебными материалами, канцелярскими реквизитами, приобретение книг и периодических изданий для учреждений образования и культуры;

- выполнение мероприятий в рамках программы „Salt”;

- поэтапное внедрение натуральных норм на обмундирование, мягкий инвентарь, предметы гигиены и игрушки для учащихся школ-интернатов всех типов;

- реализация мер в рамках программы „Satul Moldovenesc”.

196. На следующие три года наблюдается рост средних нормативов расходов по стране, используемых для прогноза расходов бюджетов АТЕ и для определения размеров трансфертов для финансовой поддержки территорий.

197. Средние нормативы расходов и темпы годового роста в 2006-2009 годы приведены в таблице VI.2.

198. Трансферты из государственного бюджета из фонда финансовой поддержки территорий в бюджеты АТЕ на 2007-2009 годы прогнозируются в суммах, приведенных в таблице VI.3.

199. На 2007-2009 годы АТЕ, доля расходов которых превышает средние потребности по расходам на 20%, перечислят соответствующие суммы в государственный бюджет в фонд финансовой поддержки территорий. Ожидается, что в 2007 году эти суммы составят 278 млн.леев, в 2008 году - 400,2 млн.леев и в 2009 году - 553 млн.леев.

Стратегическое планирование бюджетов АТЕ

200. Учитывая роль местных органов публичной власти в реализации отраслевых политик на местном уровне, а также в администрировании части публичных финансов, начиная с 2005 года начато расширение практики стратегического планирования на уровне бюджетов АТЕ. В этот процесс были вовлечены органы публичной власти из трех районов - Орхей, Унгень и Глодень.

201. С 2007 года в процесс стратегического планирования планируется вовлечь также органы публичной администрации муниципиев Бэлць и Кишинэу и районов: Кахул, Дрокия, Единец, Сынджерей и Стрэшень.

Заключение

202. Одним их ключевых элементов стабильности бюджетной системы является улучшение и укрепление менеджмента публичных финансов, что в свою очередь требует проведения определенных мер, направленных на усиление эффективности использования финансовых ресурсов. В последние годы значительные усилия были направлены на совершенствование методов бюджетного планирования и формата его представления.

203. СПР как стратегический метод разработки бюджета в Молдове введен в 2002 году и стал неотъемлемым этапом годового бюджетного цикла, а также основным элементом программы реформ менеджмента публичных финансов. В то же время следует признать, что прогресс от применения стратегического планирования бюджета с помощью СПР остается ограниченным. В нижеприведенной рамке представлены главные препятствия этого процесса, а также меры по его усовершенствованию.

204. В этом контексте основными направлениями для развития процесса СПР в среднесрочном периоде являются:

• улучшение анализа влияния фискальных мер и развитие навыков макрофискального прогнозирования, в особенности прогнозирования внешних ресурсов для финансирования инвестиционных проектов с целью достижения более реалистичного прогнозирования в рамках СПР;

• распространение, пилотируемого в 4 секторах, метода стратегического планирования публичных расходов на все сектора. Это тесно связано с внедрением классификации программ, что является важным элементом в применении бюджетного стратегического планирования;

• внедрение стратегического и более прозрачного подхода в процессе разработки лимитов расходов в рамках СПР, что потребует от исполнителей бюджета более эффективного использования бюджетных ресурсов;

• развитие аналитических навыков и стратегического планирования у государственных органов путем структурной реорганизации отраслевых министерств в контексте реализации стратегии реформы центральной администрации, а также путем осуществления мер по обучению персонала;

• расширение практики стратегического анализа и планирования на уровень АТЕ, учитывая накопленный в 2005 году опыт в трех районах-пилотах (Oрхей, Унгень и Глодень). Эта мера имеет целью улучшение бюджетного планирования на уровне АТЕ и повышение ответственности за вверенные ресурсы и за их эффективное использование, а также обеспечение прозрачности и соответствия национальным и местным политикам.

• увеличение прозрачности бюджетного процесса путем реализации мер Стратегии связи с общественностью в контексте СПР и годового бюджета, в особенности представления информации о СПР и о бюджете на web-странице Министерства финансов и издания популярной версии СПР для широкой публики.

205. Запланированные меры будут способствовать достижению основной цели СПР, которая состоит в обеспечении взаимосвязи между прогнозом бюджета и макроэкономическим прогнозом Правительства и в дальнейшем развитии процесса бюджетного планирования, основанного на мерах политики и приоритетах, в которых более четко будет выражена связь между приоритетами политики и распределением ресурсов в среднесрочном периоде и в рамках имеющихся ресурсов.

[Приложение 9.1 изменено Пост.Прав. N 1402 от 09.12.2008, в силу 12.12.2008]

[Приложение 9.1 изменено Пост.Прав. N 56 от 22.01.2007, в силу 02.02.2007]

[Приложение 9.2 изменено Пост.Прав. N 1402 от 09.12.2008, в силу 12.12.2008]

[Приложение 9.2 изменено Пост.Прав. N 56 от 22.01.2007, в силу 02.02.2007]

[Приложение 9.3 изменено Пост.Прав. N 1402 от 09.12.2008, в силу 12.12.2008]

[Приложение 9.3 изменено Пост.Прав. N 56 от 22.01.2007, в силу 02.02.2007]

Техническая записка № 1

О влиянии мер налоговой политики в 1998-2009 годы

1. Введение

Начиная с 1998 года,  национальная налоговая система была значительно улучшена и адаптирована к новым рыночным условиям, путем реализации в Республике Молдова второго этапа налоговой реформы в соответствии с Концепцией налоговой реформы Республики Молдова.

Наряду с другими мерами налоговой политики, налоговое законодательство было консолидировано в единый документ - Налоговый кодекс, который на данный момент включает 8 разделов, регулирующих налог на доход, налог на добавленную стоимость,  акцизы,  налог  на недвижимое имущество, местные сборы, налоговое администрирование, сборы на природные ресурсы. Предусматривается систематизирование и дальнейшее упрощение налогового законодательства как путем продвижения и введения в действие следующих разделов Налогового кодекса - дорожные сборы, социальные налоги, таможенная пошлина и другие налоги и сборы, так и совершенствование налогового законодательства.

Настоящее исследование¹ представляет анализ влияния мер налоговой политики, предпринятых в результате начатой в 1998 году налоговой реформы, и формулирует предложения по дальнейшему реформированию национальной налоговой системы.

______________

¹ Инициировано во исполнение Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз

2. Налоговое бремя

Уровень налогового бремени, определенный как отношение налоговых доходов без взносов социального и медицинского страхования к ВВП,  в Республике Молдова варьировал от года к году в течение 1998-2005 годов, зарегистрировав в 1998 году самый высокий уровень 23,5%, впоследствии имели место тенденции как его снижения, так и его роста. Структура льгот, определенная долей каждого из налогов в ВВП, в большей мере была обеспечена НДС и акцизами (см. таблицу 1).  Этот показатель в  2001-2005 годах значительно увеличился с 17,5% - в 2001 году до  22,8% - в 2005 году, и будет практически сохранен в 2006-2007 годах с тенденцией его снижения  в 2008-2009 годах с 23,8% - в 2007 году до  23,0% - в 2009 году в результате  произведенных изменений по налогу на доход, НДС и акцизам.

Уровень налогового бремени, определенный как отношение налоговых доходов, включая взносы социального и медицинского страхования, к ВВП,  в Республике Молдова в 2001-2005 году также значительно увеличился с  24,2%, в 2001 году до  32,0% - в 2005 году. Эта тенденция будет сохранена и в 2006-2009 годах. Это влияет на увеличение темпа роста налогового бремени за счет прямых налогов по сравнению с косвенными. Так, в  2009 по сравнению с 2005 годом, доля доходов в ВВП за счет прямых налогов возрастает на 1,3 пп., тогда как за счет косвенных налогов увеличится на 0,9 пп. В 2004 году отмечается более выраженное увеличение доходов, как доли в ВВП за счет прямых налогов с 12,9% - в 2003 году до  15,2% - в 2004 году, в результате введения в 2004 году взносов медицинского страхования, что отражено в графике 1. В то же время, данный вывод не решает проблемы количественного отношения в налоговой системе этих двух категорий налогов и может быть разрешен только, если будут приняты решения относительно конкретных данных экономического характера, социально-политических аспектов и объектов налогообложения.

График 1. Динамика налогового бремени в зависимости от прямых

и косвенных налогов, 1998-2009 годы

Что касается налогового бремени на физические лица  в  1998-2004 годах, то отмечается  тенденция значительного его роста с  3,6% - в 1998 году  до 10% - в 2005 году, сохраняясь и в последующие периоды, которое несмотря на снижение налоговых ставок,  повышение размеров освобождений, изменения  структуры шкалы налогооблагаемых доходов и роста средней заработной платы по стране - увеличивается с  10,4% - в 2006 году до  13,6% - в 2008 году, уменьшаясь незначительно в 2009 году (в результате предложенных на  2007-2009 годы изменений налоговой политики). Это объясняется увеличением индивидуальных взносов медицинского и социального страхования. Эволюция налогового бремени на физические лица в зависимости от среднегодовой заработной платы в целом  по стране в результате реализации мер налоговой политики по подоходному налогу с физических лиц в 1998-2009 годах, представлена в таблице 2.

В тоже время, в ситуации, когда процесс придания целостности национальной налоговой системе не завершен, не может быть обеспечена достаточная степень стабильности уровня налогообложения.

3. Налоговые льготы

В исследуемом периоде налоги активно вписались как инструмент конъюнктурного, структурного и социального регулирования  деятельности экономических агентов и физических лиц, путем предоставления налоговых льгот, доля которых в ВВП в 2005 году снизилась до 4,4%, по сравнению с 6,7%, 7,1% и 5,7%, соответственно, в 2002-2004 годах (таблица 3).  Это вызвано в большей степени: отменой в 2004 году налоговых льгот,  предоставленных по НДС на некоторые товары и сырье, используемые в сельском хозяйстве, а также на оборудование,  технику и агрегаты в комплекте к ним, за исключением используемых в промышленности,  перерабатывающей сельскохозяйственное сырье, мера, которая действовала и в 2005 году; расширение системы налоговых льгот, предоставленных при уплате таможенных пошлин путем внедрения, начиная с 2004 года, соглашений о свободной торговле, подписанных Республикой Молдова в рамках Пакта стабильности для юго-восточной Европы, наряду с существующими подобными соглашениями со странами-членами СНГ и Румынией, а также и  других льгот по налогу на доход, предоставленных в 2005 году агентам сектора малых и средних предприятий, осуществляющим инвестиции из различных источников (собственные или иностранные) и деятельность в области информационных технологий, науки и  инноваций.

[Пкт.3 изменен Пост.Прав. N 56 от 22.01.2007, в силу 02.02.2007]

Структура налоговых льгот варьирует как в зависимости от видов налогов и сборов, порядка их расчетов, так и от целей применения  налоговых льгот.

4. Влияние изменений налоговой политики

Меры внедряемой налоговой политики, начиная с 1998 года и до настоящего времени, были приведены в соответствие с эволюцией реформирования всей национальной налоговой системы и ориентированы на реализацию экономических, социальных и налоговых целей. Эволюция главных изменений налоговой политики в 1998-2006 годах представлена в таблице 4.

В частности, это относится к:

• созданию благоприятных налоговых условий для роста притока иностранных и местных инвестиций, поддержки производителей и увеличения их заинтересованности в производстве и реализации собственной продукции, включая субъектов малого бизнеса, равномерное перераспределение доходов между разными слоями населения путем пересмотра предоставленных налоговых льгот и сохранения тех, которые способствуют экономическому росту и снижению бедности:

1) начиная с 2001 года, полное или частичное освобождение от налога на доход на период 2-3-5 лет различных категорий налогоплательщиков, включая предприятия с внутренними и иностранными инвестициям, субъектов малого бизнеса, крестьянских (фермерских) хозяйств,  сельскохозяйственные кооперативы, предоставляющие услуги; начиная с  1998 года, частичное освобождение от налога на доход в течение 5 лет экономических агентов, уставный капитал  которых создан или увеличен на 250 тыс. долларов США, 1 миллион долларов США или 2 миллиона долларов США, а также  снижения налогооблагаемого дохода на определенный размер; начиная с 2005 года, полное освобождение от налога на доход на 5 лет экономических агентов, основной деятельностью которых является реализация информационных программ, и на неопределенный период - экономических субъектов из сферы науки и инноваций;

2) в 1999 году освобождение от НДС оборудования, техники и агрегатов в комплекте к ним,  предназначенных для производства сырья и материалов для сельскохозяйственного сектора с ее расширением на соответствующий период, с постепенным исключением до начала 2006 года этих налоговых льгот, начиная с 2004 года; в 2002 году  было введено освобождение на основные средства, внесенные в уставный капитал экономических агентов; в 2004 году - услуги, предоставленные на территории республики предприятиями легкой промышленности на базе договоров о давальческом сырье, облагаемых по нулевой ставке НДС.

• предоставление важной роли налогу на доход юридических лиц, как экономического рычага стимулирования инвестиций, экономической деятельности и легализации нелегальных доходов путем  значительного снижения для всех экономических агентов размера его ставки  от 32% в 1998 году до 15% в 2006 году, снижения для всех сельскохозяйственных производителей основной ставки налога на доход с  80% - в 1998 году (основная ставка - 32%); на 60% - в 1999 году (28%); на 40% - в 2000 году (28%); на 20% - в 2001 году (28%), полное освобождение сельскохозяйственных производителей от налога на доход на 5 лет, начиная с  2006 года, снижение общей ставки социального страхования с 32% - в 1998 году до 30% - в 2002 году и ставки социального страхования для работодателя с 31% - в 2000 году до  29% - в 2002 году и по одному проценту в каждый последующий год, начиная с  2004 года;

• повышение уровня социального состояния населения республики через расширение шкал налогооблагаемого дохода, размера личных освобождений и освобождений на лиц, находящихся на содержании, снижения ставок подоходного налога для физических лиц;

• поддержка социально незащищенных слоев населения,  сохранение минимальных цен на товары первой необходимости путем введения в 1999 году пониженной ставки НДС в размере 8% на хлеб, другие хлебобулочные изделия, молоко, молочные продукты, которая в 2006 году была распространена и на медикаменты; в 1999 году природный и сжиженный газ были освобождены от НДС, перейдя в  2000 году в категорию товаров, облагаемых по пониженной ставке НДС в размере 5%; в 1999 году электрическая энергия, тепловая  энергия и горячая вода, отпущенные населению  были освобождены от НДС, перейдя в  2001 году в категорию товаров, облагаемых по нулевой ставке НДС; в 2002 году  введение нулевой ставки НДС   на строительные работы, осуществляемые ипотечным методом;

• поддержка сельскохозяйственного сектора путем освобождения в 1999 году сельскохозяйственного сырья, которое в 2001 году  перешло в категорию товаров, облагаемых по пониженной ставке НДС в размере  5%.

В результате внедрения мер налоговой политики в части налога на доход, в исследуемом периоде установлено расширение налогооблагаемой базы путем выявления некоторых нелегальных доходов и роста числа экономических агентов, получивших прибыль. Дополнительно,  доля общей суммы освобождений в чистом доходе физических лиц в 1998-2005 годах варьирует между 7,3% - 10,5%, а доля общей суммы налога на доход физических лиц в размере чистого дохода снизилась с 85,7% - в 1998 году до 44% - в 2005 году, что свидетельствует о повышении заработной платы и оставлении большей ее части в распоряжении физического лица. Кроме того, в 1998-2004 годах темп роста доходов от этого налога достиг, в среднем, 30% - 50%,  2005 год свидетельствует о  его значительном снижении -  в 10 раз (см. таблицу 5). Предусматривается достижение такого же положительного влияния одновременно с введением, начиная с 2006 года, нового регулирования в налогообложении доходов нерезидентов, осуществляющих деятельность в Республике Молдова, путем конкретизации источников доходов, форм деятельности и порядка использования налоговых льгот с целью исключения двойного налогообложения.

В результате внедрения мер налоговой политики в части НДС наблюдается общая тенденция роста доли НДС в пополнении государственного бюджета. Таким образом, установлено, что ежегодно НДС принадлежит значительная доля в общих доходах бюджета,  которая в 1998 году составила 41,3%, в частности, на товары и слуги, произведенные в Республике Молдова - 68%, по сравнению с импортируемыми товарами - 32%. В 2000-2002 годах его доля значительно снизилась, по сравнению с другими исследуемыми годами.

После 1998 года структура доходов от НДС изменилась в пользу импортируемых товаров с одновременным увеличением их доли. В 1999-2001 годах их доля составила, соответственно, 63,0%, 73,2% и 79,9% в общей сумме доходов от НДС. Структура доходов от НДС свидетельствует о тенденции дальнейшего значительного роста доли НДС от импортируемых товаров, достигнув в 2005 году 87,6% от общей суммы доходов, несмотря на снижение перечня товаров, освобожденных от НДС.

Исследованию были подвергнуты следующие показатели: динамика темпов роста экспорта, возврата НДС, импорта и доходов от НДС, результаты которого представлены в таблице 6.

Установлено,  что рост экспорта до 2004 года привел к увеличению возврата НДС из бюджета в 1,46 раза. Несмотря на то, что экспорт в последующие годы имеет тенденцию роста, суммы возврата НДС, в общем, будут расти незначительно. Это вызвано  снижением числа налогоплательщиков НДС, требующих его возврата в результате изменения, начиная 2003 года,  требований по регистрации в качестве плательщиков НДС. В свою очередь,  рост импорта до 2004 года привел к увеличению поступлений  НДС на импортируемые товары в 1,42 раз,  зарегистрировав такой же уровень и в  2005 году - в 1,36 раза. Несмотря на то, что, начиная с 2006 года, предусматривается значительный рост импорта, доходы от НДС на импорт товаров имеют тенденцию снижения. Причину следует искать в эволюции структуры импортируемых товаров, освобожденных и не освобожденных от НДС.

Что касается акцизов, то в указанном периоде в их структуре значительное место занимают акцизы на виноградные вина, коньяк и шампанское, которым принадлежат самые высокие пропорции 20,9% в 1998 году и 15,6% в 2000 году, и от табачных изделий, имевших значительные пропорции 20,4% в 2000 году и 18,7% в 2001 году. Но, начиная с 1998 года и до настоящего времени,  налоговое значение имеют акцизы на бензин и дизельное топливо: в 1999 году на их долю пришлось 54,6% от общей суммы акцизов. Уровень поступления  акцизов на бензин и дизельное топливо составил 46,7% - в 1998 году, 37,1% - в 2000 году, что  позволяет обеспечивать бюджет страны надежными доходами.

В 1998 году доля  акцизов в общих доходах бюджета продолжала расти с  13,7% - в 1998 году до 14,3% - в 1999 году в результате: увеличения в  3 раза ставки акцизов на виноматериалы для производства вин в период 30 декабря 1997 года - 1 мая 2000 года; значительного увеличения ставок акцизов на пиво в 1998-1999 годах; введения акцизов на муст из винограда с 24 апреля 1997 года и на фруктовые виноматериалы, виноматериалы виноградные с содержанием виноградного вина - до 30 декабря 1997 года; повышения ставок акцизов на сигары, сигариллы, дизельное топливо, автомобильный бензин с 8 августа  1998 года; введения акцизов с  12 февраля 1998 года на автомашины; с 8 августа  1998 года на какао-бобы, кофе молотый и растворимый, одежду из натурального меха, телевизоры, магнитофоны, видеомагнитофоны, офисную мебель и  мебель для домашнего пользования, черную и красную икру, духи.

С 12  февраля 1998 года были установлены единые ставки акцизов, как на местные, так и на импортируемые товары, создав равные условия для всех экономических агентов. С 1 мая  2000 года для всех товаров (продукция), облагаемых акцизами, применяются одинаковые единицы измерения и присвоены тарифные позиции, согласно Товарной номенклатуры Республики Молдова, что позволяет облегчить администрирование со стороны налоговых,  таможенных органов и налогоплательщиков.

В 2004 году на дивины, водку, виски, ром и ликеры была установлена ставка  ад-valorem в процентах от рыночной стоимости товаров, взамен установленной в абсолютной сумме на единицу товара.

В то же время,  несмотря на то, что перечень товаров, облагаемых акцизами практически не изменился, за исключением его расширения на производные нефтепродуктов (в 2002 году), производные этилового спирта (в 2005 году), и исключением из него лицензии на деятельность в области азартных игр (в 2006 году), доля акцизов в общих доходах национального публичного бюджета значительно снизилась с 12,1% - в 2000 году до 7,1% - в 2006 году. Одна из причин - снижение сумм акцизов, возмещаемых из бюджета. Размер налоговых льгот, предоставленных при уплате акцизов, не влияет на общую сумму акцизов, учитывая их сохранения без значительных изменений.

5. Выводы

В результате исследования можно сделать следующие выводы и рекомендации:

1. В 2001-2006 годах фактическая ставка налога на доход юридических лиц намного ниже ставки налога, установленной налоговым законодательством, то есть 20,3% (28%) - в 2001, 16,5% (25%) - в 2002 году, 14,2% (22%) - в 2003 году, 16,7% (20%) - в 2004 году, 14,7% (18%) - в 2005 году;

2. В 1998-2005 годах  сумма подоходного налога, оставшегося в распоряжении экономических агентов в результате предоставления налоговых льгот, имеет тенденцию периодического роста с 7,9% - в 1998 году до  45,5% - в 2000 году, с 27,1% - в 2001 году до  34,6% - в 2002 году, с 29,4% - в 2003 году до  30,5% - в 2005 году;

3. Благодаря диверсификации структуры налоговых льгот по налогу на доход, необходимо осуществить анализ влияния налоговых льгот, предоставленных в 2005 году экономическим агентам малого бизнеса, которые осуществляют инвестиции из любых источников (местные или иностранные) и деятельность в области информационных технологий, науки и инноваций, и влияние других налоговых льгот на доходы бюджета, деятельность экономических агентов и уровень прямых инвестиций в экономику с целью оптимизации налоговых льгот, предоставленных по налогу на доход юридических лиц;

4. Изменение ставок налога на доход физических лиц имело непосредственное влияние на располагаемый доход большинства налогоплательщиков, что привело к тому, что налог на доход физических лиц является предельно полезным для обеспечения стабильности и экономического роста;

5. В 1998-1999 годах, несмотря на то, что налоговая политика была стабильной  в части налоговых ставок, размера освобождений, сохранения шкал налогооблагаемого дохода, все это привело к увеличению числа налогоплательщиков, уплачивающих налог на 8,6%; поступление налога обеспечивается благодаря максимальной ставке налога  28%, при том, что число налогоплательщиков, чей доход облагается по этой ставке,  составляет 1-2%;

6. В 2000 году физические лица имели возможность произвести сбережения за счет увеличения размеров шкал  налогооблагаемых доходов, несмотря на то, что максимальная ставка налога сохранилась на уровне 1998-1999 годов, 28%;

7. В 2001 году повторно были увеличены размеры шкал налогооблагаемых доходов с их сохранением в 2002-2003 годах, со снижением максимальной ставки налога и сохранением низких и средних ставок налога на уровне 1998 года, что позволило увеличить число физических лиц, доход которых облагался по первым  шкалам, и оставить в их распоряжении большие денежные средства; поступления от этого налога были обеспечены за счет сохранения максимальной ставки налога (50-60%);

8. В 2004 году незначительно возросло  число физических лиц, доходы которых облагаются налогом по второй и третьей шкале, в результате повышения шкал налогооблагаемого дохода  и снижения максимальной ставки налога;

9. Начиная с 2005 года, меры налоговой политики были направлены  на снижение низких и средних ставок налогов, наряду с увеличением освобождений, что  позволило значительно увеличить число физических лиц, которые пользуются льготами и попадают под первую шкалу налогооблагаемого дохода (свыше 90%); эта тенденция сохранится и в 2006 году;

10. Оптимальная ставка налога, которая обеспечивает максимальные поступления в бюджет и, в тоже время, стимулирует предпринимательскую деятельность и сбережения физических лиц, еще не найдена и ,по-нашему мнению, существуют резервы  по ее снижению в части,  касающейся налога на доход физических лиц путем дальнейшего снижения  нижней и средней ставок, изменения шкал налогооблагаемых доходов, увеличения размера освобождений;

11. Обеспечение предсказуемости доходов государства путем дальнейшего приведения ставок акцизов, установленных в абсолютной сумме, к уровню инфляции прошлых лет;

12. Продолжение практики постепенного перехода от косвенного к прямому субвенционированию путем пересмотра структуры товаров, услуг, освобожденных от НДС и облагаемых по нулевой ставке, с полным или частичным направлением прироста доходов от НДС в бюджет для внедрения программ в соответствующих отраслях;

13. Налоговая политика является одним из инструментов экономического роста и снижения уровня бедности наряду с другими экономическими рычагами, такими как реформа публичной администрации, институциональной и законодательной реформы. Ощутимые результаты налоговой политики проявятся только после внедрения указанных реформ.

Техническая записка № 2

О занятости и расходах на содержание персонала в публичном секторе

Введение

Расходы на содержание персонала, которые включают заработную плату, взносы  обязательного социального страхования, взносы обязательного медицинского страхования, представляют одну из главных экономических категорий расходов национального публичного бюджета. Несмотря на то, что доля этих расходов в общем объеме расходов национального публичного бюджета на протяжении 2000-2005 годов составляла в среднем 25%, уровень заработной платы в бюджетном секторе крайне низкий, по сравнению с частным сектором, поэтому неотложной является проблема найма квалифицированных кадров в публичном секторе. В данной технической записке приведен обобщенный анализ  текущих тенденций в вопросах найма  и оплаты труда в публичном секторе,  в частности, ситуации в данной области в 2005 году и главные цели на 2007-2009 годы.

Текущие тенденции

Занятость в публичном секторе

Согласно данных Национального бюро статистики на протяжении 1998-2005 годов в целом по республике численность работающих снизилась и продолжает снижаться, в тоже время увеличивается численность неработающих. В 2005 году численность работающих составила 63% от общей численности, их число снизилось на 1% , по сравнению с 2004 годом, и на 4,5%, по сравнению с 2003 годом.

Распределение занятого населения по формам собственности свидетельствует, что 69,6% от общего числа занятого населения работает в частном секторе, 25,6% - в публичном секторе, из которых  83,5% - в бюджетной сфере. Из общего числа работающих  в бюджетной сфере,  свыше 70% заняты в сфере образования (таблица 1). В период  1998-2005 годов уровень занятости в бюджетном секторе сократился приблизительно на 37%, с 280,9 тыс.человек до 176,9 тыс.человек. В органах центральной и местной публичной администрации работает 17100,5 человек,  или 9,7% от общего числа занятых в бюджетном секторе. В центральных аппаратах  министерств и органах центрального управления работает 1728 человек, или 0,9% от общего числа работающих в бюджетном секторе.

На современном этапе реформы центральной публичной администрации (РЦПА) усилия по оптимизации структуры Правительства и снижению на 70% численности персонала органов центральной публичной администрации уже дали  некоторые результаты. Таким образом, из 16 министерств и 14 департаментов центральное управление достигло 15 министерств и 13 агентств, служб и национальных бюро. Вместе с тем, деятельность в рамках РЦПА еще не затронула остальные публичные учреждения, на долю которых приходится преобладающее число  работающих в бюджетном секторе, в частности,  из социальной сферы, а персонал органов центральной публичной администрации составляет только 1% от всей численности работающих в бюджетном секторе.  Например,  в отрасли образования, на долю которой приходится 70%  от персонала бюджетного сектора, численность органов управления составляет  только 0,5%, в то время как 99,5% приходится на персонал учреждений образования. Исходя из этих положений,  возникает  необходимость реформирования всего публичного сектора, а не только центрального публичного управления.

Основные тенденции занятости в отраслях бюджетного сектора, представленные в тавует о том, что численность работающих 312005 году, по сравнению с 2000 годом,  снизилась в среднем более чем на 26%, составив в 2005 году 176,9 тыс.человек. В основном, во всех секторах наблюдалась тенденция снижения численности персонала, преимущественно, в секторе здравоохранения. Это снижение вызвано, в большей части, реформами в секторе здравоохранения. Одновременно с внедрением обязательного медицинского страхования большинство медицинских учреждений работают в условиях самофинансирования. Наряду с сокращением  персонала в здравоохранении, в секторе социальной защиты в этот период наблюдалась тенденция увеличения его численности. Таким образом, в 2005 году, по сравнению с 2000 годом, численность персонала в этом секторе увеличилась более чем на 25%. Это увеличение вызвано ростом лиц, желающих обслуживаться на дому, и созданием новых учреждений социальной помощи для обслуживания престарелых, детей, инвалидов и лиц без жилья.

Также на изменение численности персонала повлияли и другие факторы, среди которых:

Снижение численности персонала:

▪ утверждение и введение новых типовых штатов органов местной публичной администрации и служб, расположенных на территории, после проведения административно-территориальной реформы;

▪ уход специалистов в связи с низкой заработной платой, в частности, из сектора образования и здравоохранения;

▪ реорганизация Государственной компании "Телерадио-Молдовы", начавшаяся в 2004 году;

▪ реформы и реструктуризация структуры системы здравоохранения.

Увеличение численности персонала:

▪ открытие посольств Республики Молдова в Швеции, Чехии, Сербии и Черногории, Латвии, Эстонии и Литве;

▪ открытие новых учреждений в области культуры (библиотеки) на территории;

▪ открытие новых дошкольных учреждений и увеличение числа детей в этих учреждениях;

▪ увеличение числа слушателей  в учреждениях по переподготовке кадров и числа детей во внешкольных учреждениях;

▪ развитие сети учреждений социальной помощи для обслуживания престарелых,  детей, инвалидов и лиц без жилья;

▪ увеличение количества лиц, желающих обслуживаться на дому, привело к росту численности персонала служб социального обслуживания на дому, др.

Наряду с достигнутым прогрессом, ситуация в области занятости в публичном секторе остается сложной из-за существования множества нормативных актов, которые регулируют правовой режим, применяемый для персонала  публичной администрации. Это свидетельствует о недостаточном регулировании управления персоналом публичного сектора. До настоящего времени не существует ни одной структуры, которая бы обобщала информацию обо всех работающих в публичном секторе и регулировала кадровую политику  в целом в  публичном секторе.

Расходы на содержание персонала  в публичном секторе

В 2005 году расходы на содержание персонала в номинальном выражении составили 3000,6 млн.лей, увеличившись, по сравнению с 2004 годом, на 20%, и в 2,4 раза больше, чем в 2000 году (таблица 2). Эта тенденция  отмечает, с одной стороны, важность  проблемы повышения заработной платы работающих в бюджетной сфере,  в частности, в социальной сфере, с другой стороны  - фрагментарность  повышения заработной платы в 2000-2005 годах. Как доля в ВВП, расходы на содержание персонала в 2005 году, по сравнению с 2004 годом, возросли с 7,8% до 8,2%. Доля расходов на содержание персонала в общем объеме публичных  расходов в 2005 году осталась практически на уровне 2004 года.

Анализ доли расходов на содержание персонала отдельно по каждой отрасли в общей сумме расходов на содержание персонала в национальном публичном бюджете показывает, что почти 50% составляют расходы на содержание персонала учреждений сектора образования, свыше 19% - расходы на содержание персонала государственных служб общего назначения. В целом, наибольшую долю в общей сумме расходов - 60,4% составляют расходы на содержание персонала в учреждениях социальной сферы. Доля расходов на содержание персонала в других отраслях варьирует между 3% и 4%.

Оплата труда в бюджетном секторе

Несмотря на то, что расходы на содержание персонала в бюджетном секторе являются значительными, размер средней заработной платы остается одной из острых проблем. По сравнению с заработной платой в национальной экономике, размер средней заработной платы одного работающего в бюджетном секторе может быть сравним, но только по персоналу более высокого ранга. Несмотря на то, что в 2005 году значительно повышена заработная плата некоторым категориям работающих, различия сохранились на тех же высоких уровнях: средняя заработная плата в бюджетной сфере составляет 75,2% от уровня в частном секторе. Это свидетельствует о низком уровне заработной платы в бюджетном секторе, который сохраняется в дальнейшем. Низкая заработная плата подрывает мотивацию, профессионализм и мораль работников государственной службы и не позволяет привлекать и удерживать  специалистов и лиц с хорошими управленческими способностями.

Источник: Национальное бюро статистики

▪ В одной из главных отраслей бюджетной сферы - образовании, в 2005 году среднемесячная заработная плата работающего за счет основных расходов  составила 723 лея, по сравнению с 576 леев в 2004 году. В 2005 году средняя заработная плата преподавателя составила 966 леев, что на 226 леев больше, по сравнению с предыдущим годом, средняя заработная плата вспомогательного персонала составила 419 леев, по сравнению с 354 леями в предыдущем году, а одного руководящего работника - 778 леев, по сравнению с 608 леями в предыдущем году. В связи с тем, что на финансирование этих расходов были направлены и специальные средства, в 2005 году среднемесячная заработная плата работающего в области образования за счет основных расходов и специальных средств составила 1079 леев, из которых преподавателя - 1427 леев, с ростом на 249 леев по сравнению с 2004 годом,   вспомогательного работника - 615 леев против 521 лея в 2004 году.

▪ Согласно данных Национального бюро статистики, в 2005 году в секторе социальной сферы наблюдались более высокие темпы роста заработной платы, в среднем 20-30%, в то время как заработная плата в других секторах возросла незначительно -  10-15%. По отдельным категориям работающих в этих секторах среднемесячная заработная плата намного выше, чем в среднем по экономике. Например, у  преподавателей высших учебных заведений и некоторых категорий врачей среднемесячная заработная плата составила свыше 2 тыс.леев. Несмотря на рост заработной платы,  публичный сектор сталкивается с трудностями трудоустройства и сохранения персонала с хорошими управленческими способностями для обеспечения эффективной деятельности публичного сектора.

В целях внедрения новой системы оплаты труда, основанной на индивидуальных результатах работающего в бюджетной системе и дифференциации их заработной платы в рамках отдельных расширенных шкал оплаты труда, главные действия в области политики оплаты труда на 2006-2009 года есть и должны быть направлены на реализацию положений Закона «О системе  оплаты труда в бюджетной сфере», принятого 23 декабря 2005 года. Новая система оплаты труда имеет целью обеспечение справедливого уровня оплаты труда для всех категорий работающих в зависимости от квалификации, ответственности, сложности труда и должна основываться на индивидуальных профессиональных результатах работающих.

Политика заработной платы в 2007-2009 годах

Основной целью на 2007-2009 годы является внедрение единой системы оплаты труда публичных работников, которая будет мотивированной, простой и прозрачной,  а также отражать значимость и результаты их деятельности и позволит привлекать и сохранять квалифицированные кадры.

Основными принципами, которые положены в основу реформы оплаты труда, являются:

▪ оплата труда, исходя из индивидуальных результатов работающих в бюджетной сфере;

▪ дифференциация заработной платы в пределах расширенных шкал оплаты труда;

▪ повышение уровня заработной платы  работникам бюджетной сферы;

▪ поэтапное внедрение и унификация реформы оплаты труда;

▪ привлечение, трудоустройство и сохранение высококвалифицированных кадров.

Согласно макроэкономическому прогнозу, в 2006-2009 годы номинальная среднемесячная заработная плата в целом по экономике увеличится в 2,2 раза, по сравнению с 2005 годом, и достигнет в 2009 году 2860 леев, а фонд платы труда  увеличится в 2 раза, достигнув 20,5 млрд.леев, или 32,3% в ВВП против 27,7% в 2005 году. На 2007 год предусматривается рост среднемесячной заработной платы на 22%, размер которой составит 2015 леев.

▪ В бюджетном секторе политика оплаты труда на 2007-2009 годы будет регулироваться Законом «О системе оплаты труда в бюджетном секторе». Таким образом, уровень заработной платы работающих в бюджетном секторе будет зависеть от:  (i) роста заработной платы первой категории с 200 леев до 400 леев в 2007 году; (ii) реформы системы оплаты труда работников государственной службы, основанной на положениях указанного закона.

▪ Рост среднемесячной заработной платы в экономике и фонда оплаты труда будет зависеть от: (i) восстановления реального сектора, в частности, за счет развития частного сектора и перехода значительного числа  работающих в сферу малого бизнеса; (ii) роста потребительских цен и (iii) совершенствования системы оплаты труда и мотивации работающих.

▪ Для полного внедрения положений закона к 2010 году необходимы дополнительные средства в сумме 4303,2 млн.леев. Для внедрения положений закона на протяжении ССПР (2007-2009 годы) предусмотрены дополнительные финансовые средства, соответственно, на 2007 год - 968 млн.леев,  2008 год - 1708 млн.леев и 2009 год - 907,2 млн.леев. В результате внедрения закона фонд оплаты труда в бюджетном секторе на 2007-2009 годы оценивается следующим образом:

◊ Расходы на содержание персонала увеличатся  ежегодно, в среднем, на 17-19%. В 2009 году они составят 6658,3 млн.леев, превысив более чем в 2 раза расходы на содержание персонала  в 2005 году - 3000,6 млн.леев.

◊ Как доля в ВВП,  расходы возрастут с 1,9% в 2006 году до 10,5% в 2009 году.

◊ Увеличение фонда оплаты труда поглотит большую часть располагаемых дополнительных ресурсов и ограничит возможности для финансирования других категорий расходов, в частности,  капитальных.

◊ К 2009 году заработная плата в бюджетном секторе увеличится, в среднем,  в 3,2 раза.

Вместе с тем, потенциально высокая стоимость реформы системы оплаты труда в публичном секторе требует необходимости планирования и внедрения ее в контексте стратегии, включающей  реформирование публичного сектора, а не только центральной публичной администрации. Исходя из этих предположений, возникает необходимость реформирования всего публичного сектора, а не только центральной публичной администрации и создания учреждения, ответственного за управление персоналом во всем публичном секторе и регулирующего кадровую политику во всем публичном секторе, а не только в сегменте публичной администрации.

Техническая записка № 3

О текущих тенденциях в области публичных инвестиций

и приоритеты на среднесрочный период

Введение

1. Публичные инвестиции являются важным инструментом экономического развития. Усилия всех органов центрального публичного управления сконцентрированы на обеспечении экономического роста. Создание благоприятного климата для устойчивого  экономического роста зависит, в большей мере, от восстановления и развития инфраструктуры. Поэтому модернизация инфраструктуры представляет одну из основных целей государственной политики в направлениях публичных инвестиций.

2. Настоящая записка  содержит обобщенный  анализ текущих тенденций публичных инвестиций, определение приоритетов на среднесрочный период в финансировании капитальных вложений за счет средств государственного бюджета и проектов, финансируемых за счет внешних источников,  а также представляет  меры по улучшению управления публичными инвестициями.

3. В настоящей записке понятие публичные инвестиции включает  капитальные  вложения, включающие строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих объектов различного назначения, а также проекты, финансируемые за счет внешних источников, включенных в состав государственного  бюджета.

4. В целях анализа, сектора, указанные  в бюджетной функциональной классификации,  сгруппированы в пять главных отраслей, такие как: (i) инфраструктура¹, (ii) образование, наука и инновации, культура, спорт и мероприятия для молодежи, (iii) здравоохранение, социальное обеспечение и  социальная поддержка, (iv) государственные услуги и международная деятельность , (v) национальная оборона, юстиция и правоохранительные органы.

______________

¹ К инфраструктуре относятся сельское хозяйство, лесное хозяйство, рыбное хозяйство, водное хозяйство; защита окружающей среды и гидрометеорология; промышленность и строительство; транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика; жилищное и коммунальное хозяйство, топливно-энергетический комплекс.

I. Текущие тенденции в области публичных инвестиций (2002-2005 годы)

5. Текущие тенденции расходов на публичные инвестиции свидетельствуют о их значительном росте (в номинальном выражении) с  649,2 млн.лей в 2002 году до 1318 млн.лей в 2005 году, увеличившись вдвое как доля в ВВП с 3% в 2002 году до 3,6%  в 2005 году. Также, следует отметить увеличение доли  расходов на инвестиции в общей сумме публичных расходов с 8% в 2002 году до 9% в 2005 году. Эти тенденции показывают,  что в структуре бюджета  больший приоритет отдается инвестициям. Таблица 1 представляет эволюцию публичных инвестиций по источникам финансирования и отражает их долю в ВВП и общих публичных расходах.

6. Анализ источников финансирования свидетельствует о значительном росте капитальных вложений за счет средств государственного бюджета (без трансфертов из бюджетов АТЕ),  увеличившись в 2002-2004 годах с  21,5 млн.лей до  284,4 млн.лей. Значительное увеличение произошло в 2005 году в результате увеличения доходов государственного бюджета. Как доля в общем объеме инвестиций, доля государственного бюджета возросла с 3% в 2002 году до 22% в 2005 году. Это свидетельствует о значении, придаваемом финансированию капитальных инвестиций в последние годы.

7. Одновременно отмечается большой вклад внешних источников в финансирование публичных инвестиций. Вместе с тем, их доля в общем объеме инвестиций снизилась с 60% в 2002 году до  30% в 2005 году.

8. Инвестиции, финансируемые за счет бюджетов АТЕ, также свидетельствуют о прогрессивной эволюции, увеличившись в 2 раза в течении 2002-2005 годов.  Этот рост в большей мере связан с увеличением  в 9 раз трансфертов из государственного бюджета на инвестиции, которые в 2005 году составили около 60% от общей суммы капитальных инвестиций,  финансируемых из бюджетов АТЕ. В этот же период доля бюджетов АТЕ в общем объеме инвестиций варьирует от года к году, оставаясь практически на уровне 40%.

9. Секторальный анализ публичных инвестиций свидетельствует о значительном росте, почти в 6 раз, публичных инвестиций, направленных в инфраструктуру,  и составивших наибольший удельный вес в общем объеме инвестиций. В 2005 году почти 56% от общего объема инвестиций были направлены в инфраструктуру. Таблица 2 отражает тенденции в структуре инвестиций по главным секторам.

10. Более детальный анализ секторов в инфраструктуре свидетельствует о следующих основных тенденциях:

a) Доля капитальных инвестиций в топливно-энергетический комплекс увеличилась с 1,1% в 2002 году до 40,3% в 2005 году. Соответствующее увеличение свидетельствует, в первую очередь, об увеличении финансирования инвестиций для программы газификации.

b) Ассигнования на коммунальное хозяйство также значительно  возросли. 

c) Заметна недостаточность финансирования капитальных вложений, предназначенных для транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики. В 2002 – 2005 годах этот подсектор профинансирован только в объеме 17 млн.лей.

d) В рамках инвестиционных проектов с участием внешних источников финансирования были профинансированы инвестиции в теплоэнергетическом секторе, в секторе водоснабжения и секторе дорог.

II. Приоритеты политики и прогноз

на среднесрочный период (2007-2009 годы)

Общие цели

11. Учитывая, что публичные инвестиции  являются основным фактором экономического роста и решающим элементом в развитии и реструктуризации национальной экономики, политика государства на среднесрочный период в области инвестиций будет обеспечивать реализацию следующих целей:

1) Осуществление инвестиций, которые позволят получить максимальную прибыль и обеспечить полное использование материальных,  финансовых и человеческих ресурсов.

2) Завершение и полное финансирование инвестиционных проектов, находящихся в стадии реализации.

3) Ориентирование капитальных вложений на развитие публичной инфраструктуры, в частности инфраструктуры дорог, то, что будет иметь повышенное  влияние  на экономический рост и снижение бедности.

4) Осуществление инвестиций в сектора,  имеющих значительное влияние на развитие национальной экономики, а также те, которые обеспечивают деятельность государственных структур и поддержание этих инфраструктур.

5) Обеспечение охраны окружающей среды.

Приоритеты на среднесрочный период

12. Учитывая текущие тенденции роста финансирования публичных инвестиции, в последующие годы государству необходимо продолжить усилия по увеличению публичных расходов, в частности в областях, где частный сектор не заинтересован инвестировать. Также необходимо разработать механизмы альтернативного финансирования инвестиций в форме партнерства государство - частный сектор.

13. В соответствии с Программой деятельности Правительства на 2005-2009 годы "Модернизация страны – благосостояние народа", а также СЭРСУБ одним из главных приоритетов государства в области публичных инвестиций на среднесрочный период должно быть развитие инфраструктуры. При установлении приоритетов в рамках секторов инфраструктуры акцент должен быть сделан на те сектора, которые будут иметь более значимые социальные и экономические последствия по сравнению с другими секторами. Таким образом, в последующие три года  приоритетными секторами для инвестиций считаются инфраструктура дорог и транспорта, энергетический комплекс,  водоснабжение и канализация. Эти области считаются приоритетными и в контексте тенденций интегрирования Молдовы в европейские структуры.

i) Транспорт

14. Для восстановления и развития инфраструктуры дорог и транспорта будут финансироваться приоритетные программы по реконструкции и приостановлению деградации транспортных сетей,  а также модернизации технической оценки дорог.

Принимая во внимание значительные затраты,  необходимые для восстановления и поддержания инфраструктуры, а также ограниченные ресурсы бюджета, необходимо привлекать для строительства и управления национальными дорогами частный сектор, в том числе иностранные компании. Также  в целях восстановления национальных дорог  европейского значения необходимо вести переговоры с международными организациями о возможности получения грантов или кредитов на льготных условиях.

ii) Энергетика

15. Обеспечение энергетической безопасности страны является одной из главнейших задач Правительства на современном этапе. События последнего времени обострили проблему  необходимости диверсификации энергетических ресурсов всех видов. Рост цен на энергетические ресурсы напрямую влияет на положение населения, а также предприятий. Главные проблемы энергетического развития  вызваны  устаревшей техникой и недостаточностью финансовых средств  у многих предприятий, а также неудовлетворительной реализацией  и потреблением энергии. Таким образом,  целями развития энергетического сектора в среднесрочном периоде являются повышение  энергетической безопасности страны и создание условий для эффективного и стабильного развития сектора.

iii) Вода и канализация

16. Наряду с другими областями инфраструктура в области обеспечения водой и водоотведения будет являться приоритетом. Приоритетно будут финансироваться работы по реструктуризации и модернизации систем водоснабжения, очистки и сбора сточных вод, консервации воды и защите окружающей среды.

Прогноз на среднесрочный период

17. Учитывая незначительный объем ресурсов и неопределенность с внешним финансированием отдельных проектов на 2007-2009 годы, резервы для увеличения капитальных вложений остаются незначительными. В 2007-2009 годы объем капитальных вложений за счет государственного бюджета и бюджетов АТЕ прогнозируется в среднем в сумме 640 млн.леев ежегодно.

18. Прогноз расходов на капитальные вложения, финансируемые за счет средств государственного бюджета, в среднесрочном периоде  разработан исходя из вышеизложенных приоритетов политики  и свидетельствует о незначительном росте ассигнований на развитие инфраструктуры,  а также социальных секторов – образование,  культура и здравоохранение. Необходимо отметить, что структура выделения ресурсов на капитальные вложения по отраслям отражает приоритеты отраслей одновременно с постепенным завершением строительных объектов, начатых в других отраслях с наименьшими приоритетами.

19. Таблица 3 представляет структуру секторальных капитальных вложений за счет средств государственного бюджета в 2007-2009  годах.

20. Из общего объема капитальных вложений,  предусмотренных в государственном бюджете на 2007-2009 годы  и предназначенных для инфраструктуры, на каждый сектор из инфраструктуры приходится около одной трети. В капитальных вложениях, выделенных таким секторам как образование, культура и наука, преобладающая доля принадлежит образованию –57%,  далее отрасли культура  - 32%.

21. Таблица 4 представляет прогноз оценки инвестиционных проектов, финансируемых за счет внешних источников в 2006-2009 годах, и свидетельствует о значительном увеличении в 2007 - 2009 годах расходов за счет внешних источников с их снижением в 2008 и 2009 годах. Это объясняется интенсификацией в 2007 году внедрения проекта „Улучшение системы водоснабжения в шести населенных пунктах Молдовы”, проекта в области энергетики и проектов Фонда социальных инвестиций,  а также планированием завершения Проекта водоснабжения и канализации. Кроме того, сокращение ассигнований в 2007-2009 годах, в большей степени вызвано тем, что в настоящее время не определены все внешние источники финансирования проектов в эти годы.

22. Предусматривается, что в 2007-2009 годах дополнительные доходы, поступающие в государственный бюджет и бюджеты АТЕ, приоритетно будут направляться на увеличение объема капитальных вложений, финансируемых из бюджета.

23. Более детальный прогноз расходов на капитальные вложения по отраслям представлен в приложении 9,  в котором отражены лимиты расходов государственного бюджета по отраслям.

III. Управление публичными инвестициями

24. Принимая во внимание острую необходимость в инвестициях для обеспечения стабильного экономического роста, а также учитывая ограниченные располагаемые публичные финансовые ресурсы, улучшение управления ресурсами для публичных инвестиций является ключевым условием увеличения уровня и повышения эффективности публичных расходов, выделенных на инвестиции.

25. В 2005 году при поддержке Департамента международного развития осуществлен глубокий анализ существующего порядка планирования и управления инвестиционными проектами. Несмотря на то что в последние годы предприняты усилия по улучшению управления инвестициями, в частности относительно формата представления бюджета по инвестициям, сокращения перечня начинаемых проектов, анализ выявил серию  недостатков и резервов, такие как:  (i) инициирование новых проектов в ущерб уже действующим и слишком большое количество незначительных инвестиций; (ii) слабый стратегический подход в области инвестиций; (iii) отсутствие строгих критериев и механизмов приоритетности инвестиций, что политизирует  отбор проектов; (iv) отсутствие четкости в юридическом и институциональном  аспекте, регламентирующем инвестиции.

26. Таким образом, улучшение управления влияет на установление четких приоритетов со стороны Правительства в части публичных инвестиций, совершенствование механизма принятия решений о финансировании проектов, совершенствование непосредственно порядка управления инвестиционными проектами, а также необходимость внедрения институциональных и законодательных реформ. Установление лимитов расходов по секторам в пределах общих ресурсов  и установление соответствия между потребностями и располагаемыми бюджетными ресурсами являются первым шагом в улучшении финансовой дисциплины.

27. В целях разрешения вышеуказанных проблем предлагаем на срочный период следующие меры  по консолидации и совершенствованию управления публичными инвестициями.

Краткосрочные меры 

▪ Разработка инструктивно-методологических материалов („Руководство для пользователя”) в целях совершенствования процесса подготовки и внедрения проектов капитальных инвестиций, в том числе и уровня профессиональной подготовки ответственных специалистов.

▪ Разработка и тестирование процесса принятия решений относительно  инвестиций подразделяются на два этапа: предварительное сканирование проектов и отбор проектов.

▪ Финансирование капитальных инвестиций строго в соответствии с определенными приоритетами и в увязке с располагаемыми ресурсами на среднесрочный период.

▪ Дальнейшее снижение количества новых объектов и концентрация средств  для завершения уже начатых проектов, стоимость их внедрения должна быть увязана с лимитами располагаемых ресурсов в среднесрочном периоде.

Меры на среднесрочный период

▪ Совершенствование нормативного и законодательного аспекта в части капитальных вложений, финансируемых за счет средств государственного бюджета и бюджетов АТЕ.

▪ Введение положений (законодательных актов), которые регулировали бы проектный цикл, определив этапы цикла, и установление обязательств и институциональных процедур, регулирующих проектный цикл;

▪ Установление тесной связи между проектным  циклом и ежегодным бюджетным циклом,  то есть  решения о финансировании должны быть приняты на основе предварительного изучения возможностей,  учитывая этапы подготовки и внедрения проекта.

Выводы

28. В последние годы (2000-2005 годы) публичные расходы на инвестиции возросли в три раза, значительно увеличившись  за счет средств государственного бюджета и бюджетов АТЕ.

29. В предыдущие годы преимущественно финансировались сельское хозяйство, топливно-энергетический комплекс, жилищное и коммунальное хозяйство,  в тоже время отрасль транспорта и дорожного хозяйства финансировалась недостаточно.

30. В среднесрочном периоде (2007–2009 годы) публичные инвестиции будут ориентированы приоритетно в инфраструктуру экономики, в частности на строительство и восстановление дорог, энергетический комплекс,  водоснабжение и водоотведение.

31. Анализ выявил неотложные проблемы, касающиеся планирования и управления  инвестиционными  проектами. В последующие годы следует предпринять радикальные меры в улучшении управления публичными инвестициями, в решении которых государство играет  решающую роль и которые имеют прямое влияние на уровень публичных расходов  на инвестиции.