Aviz nr.2 din 26.10.2021 la proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţie (imunitatea deputatului) (sesizarea nr.197c/2021)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

A V I Z

la proiectul de lege pentru modificarea

articolului 70 din Constituţie

(imunitatea deputatului)

(sesizarea nr.197c/2021)

nr. 2  din  26.10.2021

 (în vigoare 26.10.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 266-272 art.193 din 05.11.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 2 septembrie 2021,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă plenară,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Emite următorul aviz:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională pe 2 septembrie 2021 de către 63 de deputaţi din Parlamentul Republicii Moldova, în baza prevederilor articolelor 135 alin.(1) lit.c) şi 141 alin.(1) lit.b) din Constituţie, prin care se solicită avizarea proiectului de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţia Republicii Moldova.

2. Proiectul de lege pentru modificarea articolului 70 din Constituţie este prezentat în următoarea redactare:

"Art. I. – Articolul 70 alineatul (3) din Constituţia Republicii Moldova (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2016, nr.78, articolul 140) se completează în final cu următoarea propoziţie:

"Încuviinţarea Parlamentului pentru reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată nu este necesară în cazul infracţiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influenţă, exces sau abuz de putere, îmbogăţire ilicită şi spălare a banilor."

Art. II. – Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova."

3. La pronunţarea dispozitivului Avizului au fost prezenţi reprezentantul autorilor sesizării, dl Igor Chiriac, deputat în Parlamentul Republicii Moldova, şi reprezentantul Parlamentului, dl Radu Radu.

LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

4. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 70

Incompatibilităţi şi imunităţi

"(1) Calitatea de deputat este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii retribuite, cu excepţia activităţii didactice şi ştiinţifice.

(2) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.

(3) Deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa."

Articolul 72

Categorii de legi

"(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

(2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei.

[...]."

Articolul 135

Atribuţiile [Curţii Constituţionale]

"(1) Curtea Constituţională:

[...]

c) se pronunţă asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei;

[...]."

Articolul 141

Iniţiativa revizuirii

"(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de:

[...]

b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament;

[...]

(2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători."

Articolul 142

Limitele revizuirii

"(1) Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale.

(2) Nici o revizuire nu poate fi făcută, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

(3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război."

Articolul 143

Legea privind modificarea Constituţiei

"(1) Parlamentul este în drept să adopte o lege cu privire la modificarea Constituţiei după cel puţin 6 luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare. Legea se adoptă cu votul a două treimi din deputaţi.

(2) Dacă, de la prezentarea iniţiativei cu privire la modificarea Constituţiei, Parlamentul nu a adoptat timp de un an legea constituţională corespunzătoare, propunerea se consideră nulă."

ÎN DREPT

Aprecierea Curţii

A) Cu privire la iniţiativa de modificare a Constituţiei

5. Curtea observă că prin proiectul de lege constituţională înaintat de deputaţi se propune restrângerea inviolabilităţii deputaţilor în cazul infracţiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influenţă, exces sau abuz de putere, îmbogăţire ilicită şi spălare a banilor. Astfel, în aceste cazuri, reţinerea, arestarea, percheziţionarea deputaţilor sau transmiterea dosarului în judecată va putea fi făcută fără încuviinţarea Parlamentului.

6. Conform notei de argumentare a proiectului de lege constituţională, limitarea inviolabilităţii mandatului de deputat este necesară pentru fortificarea încrederii societăţii în reprezentanţii poporului, în contextul creşterii nivelului de corupţie. De asemenea, această modificare este necesară pentru promovarea politicilor de toleranţă zero a corupţiei ca obiectiv de importanţă naţională. Autorii sesizării notează că societatea este îndreptăţită să instituie mecanisme constituţionale eficiente în cazul în care au suspiciuni că parlamentarii ar putea utiliza imunitatea în alte scopuri decât cele care derivă din Constituţie.

7. Totodată, în nota de argumentare se menţionează că modificarea propusă asigură un echilibru între necesitatea combaterii infracţiunilor şi protejarea opoziţiei de presiuni sau de hărţuiri necorespunzătoare din partea guvernării.

B) Cu privire la respectarea procedurii de iniţiere a revizuirii Constituţiei

8. Curtea reţine că, potrivit articolului 135 alin.(1) lit.c) din Constituţie, ea este competentă să se pronunţe cu privire la iniţiativele de revizuire a Constituţiei. Prin urmare, soluţionarea acestei sesizări ţine de competenţa sa ratione materiae.

9. De asemenea, conform articolului 141 alin.(1) din Constituţie, revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată: a) de un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot […]; b) de un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament sau c) de Guvern.

10. În această cauză, propunerea legislativă de revizuire a Constituţiei a fost înaintată spre avizare Curţii Constituţionale de către un grup de 63 de deputaţi.

11. Cu privire la limitele revizuirii Constituţiei, Curtea a observat că articolele 63 alin.(3) şi 142 din Constituţie stabilesc condiţii temporale şi materiale de revizuire a Constituţiei.

C) Cu privire la respectarea condiţiilor temporale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea extrinsecă)

12. Condiţiile temporale presupun că Constituţia nu poate fi revizuită în perioada prelungirii mandatului Parlamentului, până la întrunirea legală a noii componenţe [articolul 63 alin.(3) din Constituţie], pe durata stării de urgenţă, de asediu şi de război [articolul 142 alin.(3) din Constituţie].

13. Curtea observă că revizuirea Constituţiei iniţiată de deputaţi nu cade sub incidenţa vreunei interdicţii temporale prevăzute de Constituţie. Prin urmare, condiţiile prevăzute de articolele 63 alin.(3) şi 142 alin.(3) din Constituţie sunt îndeplinite.

D) Cu privire la respectarea condiţiilor materiale ale revizuirii Constituţiei (constituţionalitatea intrinsecă)

14. Condiţiile materiale presupun că dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale [articolul 142 alineatul (1) din Constituţie]. De asemenea, este interzisă suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora prin modificările propuse [articolul 142 alineatul (2) din Constituţie].

15. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că analiza constituţionalităţii intrinseci (analiza respectării condiţiilor materiale) impune o verificare a modificărilor propuse prin raportare la dispoziţiile articolului 142 alineatele (1) şi (2) din Constituţie, pentru a stabili dacă obiectul revizuirii îl constituie caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, precum şi dacă modificările propuse nu au ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

16. Curtea constată că iniţiativa de revizuire a Constituţiei nu afectează caracterul suveran, independent şi unitar al statului Republica Moldova consacrat de articolul 1 alin.(1) din Constituţie, precum nici statutul de neutralitate permanentă prevăzut de articolul 11 din Constituţie. Din conţinutul iniţiativei de revizuire a Constituţiei, Curtea nu reţine că aceasta ar putea avea ca efect suprimarea unor drepturi şi libertăţi fundamentale sau ar reduce garanţiile acestora.

17. Curtea notează că, la această etapă, ea examinează dacă modificările constituţionale propuse nu contravin altor prevederi constituţionale şi dacă se va asigura aplicabilitatea coerentă a acestora, fără ca ele să se excludă reciproc. De asemenea, Curtea a reţinut că orice revizuire poate opera doar cu respectarea principiilor supremaţiei Constituţiei, a stabilităţii acesteia, a unităţii materiei şi a echilibrului valorilor consacrate prin Constituţie (a se vedea ACC nr.1 din 29 februarie 2016, § 20-21; ACC nr.2 din 16 martie 2016, § 28-29; ACC nr.4 din 18 aprilie 2016, § 28-29; ACC nr.1 din 22 septembrie 2020, § 26; ACC nr.2 din 3 decembrie 2020, § 23).

18. Pentru a vedea dacă iniţiativa de revizuire a Constituţiei corespunde limitelor materiale ale revizuirii stabilite de Legea fundamentală, Curtea va examina propunerea din proiectul de lege constituţională elaborat de deputaţi.

E) Cu privire la limitarea imunităţii parlamentare

19. Curtea observă că, în prezent, articolul 70 alin.(3) din Constituţie prevede că "deputatul nu poate fi reţinut, arestat, percheziţionat, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviinţarea Parlamentului, după ascultarea sa". Această dispoziţie constituţională consacră inviolabilitatea deputaţilor în Parlament, asigurându-i cu protecţie împotriva urmăririlor judiciare pentru fapte care nu au legătură cu funcţia parlamentară (a se vedea HCC nr.2 din 20 ianuarie 2015, § 73).

20. Prin iniţiativa de revizuire a Constituţiei, autorii sesizării propun limitarea inviolabilităţii mandatului de deputat în cazul presupusei comiteri a unor infracţiuni prescrise. Astfel, proiectul de lege constituţională prevede completarea articolului 70 alin.(3) în final cu următoarea propoziţie: "Încuviinţarea Parlamentului pentru reţinerea, arestarea, percheziţionarea sau trimiterea în judecată nu este necesară în cazul infracţiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influenţă, exces sau abuz de putere, îmbogăţire ilicită şi spălare a banilor." Având în vedere faptul că Convenţia Naţiunilor Unite împotriva Corupţiei din 31 octombrie 2003 (ratificată de Republica Moldova prin Legea nr.158 din 6 iulie 2007) tratează infracţiunile menţionate în iniţiativa de revizuire a Constituţiei ca infracţiuni de corupţie sau infracţiuni asociate corupţiei, Curtea va utiliza termenul "infracţiuni de corupţie" în prezentul Aviz în sensul Convenţiei menţionate mai sus.

21. Examinând propunerea de revizuire a Constituţiei, Curtea constată că a avizat anterior proiecte de modificare a Legii fundamentale cu referire la inviolabilitatea parlamentară.

22. Astfel, în Avizul nr.1 din 25 ianuarie 2001, Curtea a reţinut că excluderea inviolabilităţii parlamentare nu depăşeşte limitele revizuirii Constituţiei, prevăzute de articolul 142 din Constituţie, corespunde exigenţelor privind caracterul suveran şi unitar al statului şi nu îngrădeşte drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor sau garanţiile acestora.

23. Ulterior, Curtea a emis Avizele nr.1 din 25 noiembrie 2011, nr.2 din 16 martie 2016 şi nr.4 din 18 aprilie 2016, în care şi-a reiterat considerentele din Avizul nr.1 din 25 ianuarie 2001 şi a menţionat că imunitatea parlamentară are două componente: libertatea de exprimare şi inviolabilitatea deputatului. Din practica internaţională se observă că statele acordă prioritate protecţiei libertăţii de exprimare, iar garanţiile privind inviolabilitatea deputatului variază în funcţie de tradiţiile juridice ale fiecărui stat în parte. Potrivit Comisiei de la Veneţia, normele privind inviolabilitatea parlamentară nu sunt o parte necesară a unei democraţii moderne. Într-un sistem politic funcţional, membrii Parlamentului se bucură de o protecţie adecvată cu ajutorul altor mecanisme şi nu au nevoie de o imunitate specială de acest gen. Totuşi, Comisia de la Veneţia recunoaşte că normele privind inviolabilitatea pot să îndeplinească în unele state funcţia democratică de protecţie a Parlamentului ca instituţie şi, în particular, a opoziţiei parlamentare de presiunile necorespunzătoare sau de hărţuirile din partea executivului sau din partea oponenţilor politici. Prin urmare, normele privind inviolabilitatea parlamentară pot fi justificate acolo unde alte măsuri de protecţie a membrilor Parlamentului nu-şi realizează scopul. Ele trebuie întotdeauna interpretate şi aplicate de o manieră restrictivă. Asemenea norme trebuie supuse unor limitări şi condiţii şi trebuie să existe întotdeauna posibilitatea ridicării imunităţii, respectându-se o procedură clară şi imparţială. Curtea a notat că imunitatea parlamentară este justificată de necesitatea protecţiei mandatului parlamentar, ca garanţie a înfăptuirii prerogativelor constituţionale, având ca scop protejarea parlamentarului împotriva unor măsuri represive şi arbitrare care ar putea fi luate de puterea politică şi care ar afecta independenţa acestuia. Curtea a conchis că Parlamentul este unica autoritate competentă să decidă asupra instituirii, excluderii sau limitării imunităţii deputaţilor (a se vedea ACC nr.4 din 18 aprilie 2016, § 31-32, 34 şi 36).

24. În prezent, autorii sesizării solicită opinia Curţii asupra restrângerii imunităţii deputaţilor în cazul comiterii infracţiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influenţă, exces sau abuz de putere, îmbogăţire ilicită şi spălare a banilor.

25. Sub acest aspect, Curtea reţine, pe de o parte, că principiul imunităţii mandatului de deputat, garantat de articolul 70 alin.(3) din Constituţie, stabileşte o protecţie juridică specială pentru parlamentari împotriva reţinerii, arestării, percheziţionării, cu excepţia cazurilor de infracţiune flagrantă, sau trimiterii în judecată. Pentru desfăşurarea acestor măsuri procesuale, articolul 70 alin.(3) din Constituţie prevede că autorităţile de investigaţie trebuie să obţină acordul Parlamentului.

26. În Raportul privind limitele şi ridicarea imunităţii parlamentare, adoptat la cea de-a 98-a sesiune plenară din 21-22 martie 2014, CDL-AD(2014)011, Comisia de la Veneţia a notat că principala justificare a instituţiei inviolabilităţii parlamentare constă în protecţia lucrărilor Parlamentului de presiunile din partea executivului, inclusiv de presiunile din partea procuraturii. Justificarea operează şi în cazul opoziţiei parlamentare, aflată, de obicei, în minoritate, care trebuie să beneficieze de protecţie împotriva presiunilor din partea majorităţii de la putere. Ea mai protejează membrii Parlamentului de hărţuirile cu caracter politic venite din partea altor partide, manifestate, de exemplu, sub forma plângerilor penale nefondate ai căror autori sunt oponenţii politici. De asemenea, în unele state aflate încă în tranziţie spre democraţia veritabilă sau acolo unde democraţia este relativ nouă şi fragilă, există cazuri în care poliţia sau procuratura a fost utilizată pentru discreditarea, pedepsirea sau distrugerea oponenţilor politici, inclusiv a membrilor Parlamentului. Membrii Parlamentului, în special cei ai opoziţiei parlamentare, pot fi, în anumite state, foarte vulnerabili în faţa hărţuirilor cu caracter politic sub forma acuzaţiilor nefondate cu consecinţe juridice. În aceste circumstanţe, sunt justificate menţinerea instituţiei inviolabilităţii parlamentare şi invocarea ei în cazuri deosebite (a se vedea § 152, 154 şi 155 din Raportul citat).

27. Pe de altă parte, principiul imunităţii mandatului de deputat poate să împiedice investigarea infracţiunilor de corupţie. În acest sens, Comisia de la Veneţia a menţionat că combaterea corupţiei reprezintă, într-adevăr, un motiv important pentru restricţionarea inviolabilităţii parlamentare (a se vedea Opinia cu privire la proiectele de amendamente constituţionale referitoare la imunitatea deputaţilor şi a judecătorilor din Ucraina, adoptată la cea de-a 103-a sesiune plenară din 19-20 iunie 2015, CDL-AD(2015)013-e, § 18).

28. De asemenea, în Avizul nr.2 din 16 martie 2016, Curtea a făcut referire la Rezoluţia nr.(97) 24 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei (adoptată la 6 noiembrie 1997), privind cele douăzeci de principii directoare pentru lupta împotriva corupţiei, care prevede că statele trebuie să limiteze imunitatea în privinţa anchetelor, urmăririlor şi sancţiunilor privind infracţiunile de corupţie, în măsura în care limitarea este necesară într-o societate democratică, şi să încurajeze investigarea infracţiunilor din domeniul corupţiei (a se vedea § 31 din Avizul citat).

29. Astfel, Curtea observă că completarea articolului 70 alin.(3) din Constituţie, în varianta propusă de autorii sesizării, scoate în evidenţă o tensiune între principiul imunităţii deputatului şi interesul investigării infracţiunilor de corupţie. Pentru a vedea dacă propunerea de completare a Constituţiei se încadrează în limitele revizuirii Legii fundamentale, Curtea va examina dacă limitarea imunităţii deputatului asigură un echilibru corect între interesele concurente.

30. În acest context, Curtea observă că, potrivit notei de argumentare a proiectului de lege, limitarea inviolabilităţii deputatului este necesară pentru fortificarea încrederii societăţii în reprezentanţii poporului, în contextul creşterii nivelului de corupţie. De asemenea, această modificare este necesară pentru promovarea politicilor de toleranţă zero a corupţiei ca obiectiv de importanţă naţională. Autorii sesizării notează că societatea este îndreptăţită să instituie mecanisme constituţionale eficiente în cazul în care are suspiciuni că parlamentarii se folosesc de imunitate în alte scopuri decât cele permise de Constituţie.

31. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că corupţia subminează democraţia şi statul de drept, conduce la încălcarea drepturilor omului, subminează economia şi erodează calitatea vieţii. Prin urmare, lupta împotriva corupţiei este o parte integrantă a asigurării respectării statului de drept (a se vedea HCC nr.2 din 20 ianuarie 2015, § 33; DCC nr.81 din 3 iunie 2021, § 33).

32. De asemenea, Curtea admite că limitarea imunităţii deputatului în cazul comiterii infracţiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influenţă, exces sau abuz de putere, îmbogăţire ilicită şi spălare a banilor este în măsură să faciliteze investigarea efectivă a acestor infracţiuni şi tragerea la răspundere a persoanelor culpabile.

33. Curtea constată că autorităţile de investigaţie vor fi scutite să solicite ridicarea imunităţii deputaţilor doar în cazurile de comitere a infracţiunilor de corupere activă sau pasivă, trafic de influenţă, exces sau abuz de putere, îmbogăţire ilicită şi spălare a banilor. Astfel, proiectul legii constituţionale are o sferă de incidenţă limitată.

34. Curtea reţine că necesitatea obţinerii încuviinţării Parlamentului pentru reţinerea, arestarea, percheziţionarea deputaţilor cercetaţi penal pentru comiterea infracţiunilor stabilite în proiectul legii constituţionale ar putea afecta caracterul efectiv al investigaţiilor. Astfel, de exemplu, dacă pentru percheziţionarea unui deputat cercetat pentru comiterea infracţiunii de corupţie autorităţile de investigaţie ar solicita încuviinţarea Parlamentului, este evident faptul că deputatul vizat ar putea afla din timp acest lucru şi ar putea distruge probele sau influenţa persoanele care au tangenţă cu comiterea infracţiunii, iar autorităţile ar putea să nu mai găsească bunurile căutate în locurile unde bănuiau că se află. Aceeaşi concluzie este valabilă şi în cazul solicitării încuviinţării Parlamentului pentru arestarea sau reţinerea deputatului bănuit de comiterea infracţiunilor menţionate în proiectul legii constituţionale.

35. Curtea reţine că această situaţie ar putea compromite lupta împotriva corupţiei de nivel înalt şi ar diminua încrederea societăţii în caracterul efectiv al investigaţiilor desfăşurate împotriva reprezentanţilor lor care utilizează mandatul de deputat contrar spiritului Constituţiei.

36. Totodată, Curtea notează că proiectul legii constituţionale nu propune anularea totală a imunităţii parlamentare, ci limitarea ei pentru investigarea unor infracţiuni concrete. Prin urmare, Curtea consideră că propunerea autorilor sesizării are în vedere caracterul fragil al democraţiei din Republica Moldova şi nu pune în pericol funcţionarea autonomă a Parlamentului (a se compara cu § 18 din Opinia Comisiei de la Veneţia cu privire la proiectele de amendamente constituţionale referitoare la imunitatea deputaţilor şi a judecătorilor din Ucraina, citată la § 27 supra).

37. Aşadar, Curtea reţine că proiectul legii constituţionale asigură un echilibru abstract corect între principiul inviolabilităţii mandatului de deputat şi interesul investigării infracţiunilor de corupţie. În concluzie, Curtea reţine că proiectul de lege propus nu încalcă limitele revizuirii prevăzute de articolul 142 din Constituţie.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.c), 140 alin.(2) şi 141 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 63 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională adoptă următorul

AVIZ:

1. Iniţiativa de revizuire a Constituţiei Republicii Moldova, provenind de la un grup de 63 de deputaţi, este prezentată de subiectul autorizat şi, în acest sens, este conformă prevederilor articolului 141 alin.(1) lit.b) din Constituţie.

2. Proiectul de lege constituţională pentru completarea articolului 70 din Constituţie corespunde limitelor temporale şi materiale de revizuire a Constituţiei, aşa cum acestea sunt stabilite de articolele 63 alin.(3) şi 142 din Legea fundamentală, şi poate fi înaintat spre examinare Parlamentului.

3. Proiectul de lege constituţională pentru completarea articolului 70 din Constituţie poate fi adoptat de Parlament după cel puţin şase luni de la data prezentării iniţiativei corespunzătoare.

4. Prezentul Aviz este definitiv, nu poate fi supus niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.